CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 12 de noviembre de 2020(1)
Asuntos acumulados C‑354/20 PPU y C-412/20 PPU
L. y P.,
con intervención de:
Openbaar Ministerie
[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos)]
«Cuestión prejudicial — Procedimiento prejudicial de urgencia — Cooperación judicial en materia penal — Orden de detención europea — Decisión marco 2002/584/JAI — Entrega del detenido a la autoridad judicial de emisión — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 47 — Derecho de acceso a un juez independiente e imparcial — Deficiencias sistémicas o generalizadas en relación con la independencia del poder judicial del Estado miembro de emisión»
1. El Tribunal de Justicia ya ha resuelto cuándo la autoridad judicial de ejecución de una orden de detención europea («ODE») tramitada conforme a la Decisión marco 2002/584/JAI (2) puede suspender la entrega del reclamado, si se acredita un riesgo real de que se violen sus derechos fundamentales.
2. En formación de Gran Sala, el Tribunal de Justicia aceptó que, entre las violaciones de esos derechos aptas para justificar que no se entregue al reclamado, se hallaba la correspondiente a un proceso equitativo (artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea; en lo sucesivo, «Carta»). Así podía suceder cuando las deficiencias sistémicas o generalizadas en relación con la independencia de los órganos judiciales del Estado emisor de la ODE ponían en entredicho aquel derecho fundamental. (3)
3. Para llegar a ese resultado, el Tribunal de Justicia adoptó, en la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), el mismo método que había utilizado, previamente, ante deficiencias sistémicas o generalizadas que afectaban, no a la independencia de los órganos judiciales, sino a la situación de las prisiones, potencialmente atentatoria a la dignidad de la persona cuya entrega se decidía en el ámbito de una ODE. (4)
4. Según ese método, la autoridad judicial de ejecución de una ODE ha de comprobar, concreta y precisamente, si, además de las deficiencias sistémicas y generalizadas que afecten a la independencia de los tribunales del Estado emisor, existen razones serias y fundadas para creer que la persona reclamada correrá el riesgo de sufrir la vulneración del derecho que le confiere el artículo 47 de la Carta, en el caso de ser entregada.
5. El rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) pregunta si, ante un agravamiento de las deficiencias generalizadas en la Administración de justicia polaca, posterior a la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), puede denegar la entrega solicitada por un tribunal de aquel país, sin necesidad de examinar pormenorizadamente las circunstancias concretas de la ODE.
6. Por los motivos que expondré a continuación, sugeriré que el Tribunal de Justicia confirme la jurisprudencia establecida en la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial). Comparto, pues, la postura que en este asunto han mantenido el Openbaar Ministerie (Ministerio fiscal, Países Bajos), los Gobiernos belga e irlandés, así como la Comisión. (5)
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Tratado de la Unión Europea
7. El artículo 7 prescribe:
«1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.
2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.
Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.
[…]»
2. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
8. El artículo 47 («Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial») enuncia:
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar.
[…]»
3. Decisión marco 2002/584
9. El considerando décimo declara:
«El mecanismo de la [ODE] descansa en un grado de confianza elevado entre los Estados miembros. Su aplicación solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados miembros, de los principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 [TUE], constatada por el Consejo en aplicación del apartado 1 del artículo 7 de dicho Tratado, y con las consecuencias previstas en el apartado 2 del mismo artículo».
10. El artículo 1 («Definición de la orden de detención europea y obligación de ejecutarla») preceptúa:
«1. La orden de detención europea es una resolución judicial dictada por un Estado miembro con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad.
2. Los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de la presente Decisión marco.
3. La presente Decisión marco no podrá tener por efecto el de modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6[TUE]».
11. El artículo 6 («Determinación de las autoridades judiciales competentes») indica:
«1. La autoridad judicial emisora será la autoridad judicial del Estado miembro emisor que sea competente para dictar una orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
2. La autoridad judicial de ejecución será la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución que sea competente para ejecutar la orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
3. Cada Estado miembro informará a la Secretaría General del Consejo de la autoridad judicial competente con arreglo a su derecho interno».
12. Los artículos 3, 4 y 4 bis enumeran los motivos de no ejecución obligatoria y facultativa de la ODE.
13. El artículo 15 («Decisión sobre la entrega») prescribe:
«1. La autoridad judicial de ejecución decidirá la entrega de la persona, en los plazos y condiciones definidos en la presente Decisión marco.
2. Si la autoridad judicial de ejecución considerare que la información comunicada por el Estado miembro emisor es insuficiente para poder pronunciarse sobre la entrega, solicitará urgentemente la información complementaria necesaria, especialmente en relación con los artículos 3 a 5 y el artículo 8, y podrá fijar un plazo para su recepción, teniendo en cuenta la necesidad de respetar los plazos que establece el artículo 17.
3. La autoridad judicial emisora podrá transmitir en cualquier momento a la autoridad judicial de ejecución cuanta información complementaria sea de utilidad».
B. Derecho nacional
14. La Decisión marco se ha transpuesto en el derecho neerlandés mediante la Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie), (6) de 29 de abril de 2004, (7) modificada por la Ley de 22 de febrero de 2017. (8)
II. Litigios y cuestiones prejudiciales
A. Asunto C-354/20 PPU
15. El 7 de febrero de 2020, el officier van justitie (Fiscal, Países Bajos) interesó del tribunal de reenvío la ejecución de una ODE emitida, el 31 de agosto de 2015, por el Sąd Rejonowy w Poznaniu (Tribunal de distrito de Poznań, Polonia) para la detención y entrega de un nacional polaco sin domicilio ni residencia en los Países Bajos, a los efectos del ejercicio de acciones penales por tráfico de estupefacientes y tenencia de documento de identidad falso.
16. El 24 de marzo de 2020, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) suspendió la instrucción del procedimiento para que el reclamado y el Ministerio fiscal alegaran sobre los acontecimientos más recientes acaecidos en Polonia en relación con el Estado de derecho, así como acerca de sus eventuales consecuencias respecto de la entrega de aquel, a tenor de la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial).
17. El 12 de junio de 2020, una vez presentadas esas alegaciones, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) solicitó al Ministerio fiscal que hiciera determinadas preguntas al tribunal de emisión. Este respondió a las preguntas planteadas, salvo a las destinadas al Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia), para cuya respuesta invitó al tribunal de reenvío a dirigirse directamente al propio Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo).
18. El Ministerio fiscal formuló al Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) las preguntas que le concernían, sin recibir respuesta.
19. En este contexto, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) ha elevado al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas:
«1) ¿Se oponen efectivamente la Decisión marco […], el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y/o el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta a que la autoridad judicial de ejecución ejecute una [ODE] dictada por un órgano jurisdiccional, si la legislación nacional del Estado miembro emisor ha sido modificada una vez que ha sido dictada la ODE de un modo tal que el órgano jurisdiccional ya no cumple las exigencias relativas a la tutela judicial efectiva porque la legislación ya no garantiza la independencia de ese órgano jurisdiccional?
2) ¿Se oponen efectivamente la Decisión marco […] y el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta a que la autoridad judicial de ejecución ejecute una ODE cuando ha comprobado que en el Estado miembro emisor existe un riesgo real de que se vulnere el derecho fundamental de toda persona acusada —y, por tanto, también de la persona reclamada— a un juez independiente, con independencia de cuáles sean los órganos jurisdiccionales de dicho Estado miembro competentes para conocer de los procedimientos a que quedará sujeta la persona reclamada y con independencia de su situación personal, de la naturaleza de la infracción que se le imputa y del contexto fáctico que han motivado la ODE, de suerte que se trata de un riesgo real relacionado con el hecho de que los órganos jurisdiccionales del Estado miembro emisor ya no son independientes como consecuencia de deficiencias sistémicas y generales?
3) ¿Se oponen efectivamente la Decisión marco […] y el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta a que la autoridad judicial de ejecución ejecute una ODE, cuando haya comprobado que:
— existe un riesgo real en el Estado miembro emisor de que se viole el derecho fundamental de toda persona acusada a un proceso equitativo, riesgo este vinculado a deficiencias sistémicas o generales relativas a la independencia del poder judicial del Estado miembro,
— las deficiencias sistémicas o generales no solo pueden tener, por tanto, consecuencias negativas, sino que tienen consecuencias efectivas para los órganos jurisdiccionales del Estado miembro competentes para conocer de los procedimientos a que quedará sujeta la persona reclamada, y
— por tanto, existen razones serias y fundadas para creer que la persona reclamada correrá un riesgo real de que se vulnere su derecho fundamental a un juez independiente y, con ello, el contenido esencial de su derecho fundamental a un proceso equitativo,
aun cuando la persona reclamada, con independencia de las deficiencias sistémicas y generales, no ha manifestado ninguna preocupación específica y la situación personal de la persona reclamada, la naturaleza de las infracciones que se le imputan y el contexto que han motivado la ODE, no inducen, con independencia de las deficiencias sistémicas y generales, a temer que el poder ejecutivo y/o el poder legislativo ejerzan una presión o una influencia concretas en su enjuiciamiento penal?»
B. Asunto C-412/20 PPU
20. El 23 de junio de 2020, el officier van justitie (Fiscal, Países Bajos) interesó del tribunal de reenvío la ejecución de una ODE emitida, el 26 de mayo de 2015, por el Sąd okręgowy w Sieradzu (Tribunal regional de Sieradz, Polonia), para la detención y entrega de una persona condenada por otro tribunal polaco a una pena privativa de libertad. (9)
21. La persona reclamada solicitó a aquel tribunal, el 17 de agosto de 2020, que esperara la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial suscitada en el asunto C-354/20 PPU, a lo que no se opuso el Ministerio fiscal.
22. Tras una vista que tuvo lugar el 20 de agosto de 2020, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) acordó añadir una pregunta prejudicial a las presentadas en el asunto C-354/20 PPU, del siguiente tenor:
«¿Se oponen la Decisión marco […] el artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, [TUE] y/o el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta […] a que la autoridad judicial de ejecución ejecute una [ODE] dictada por un tribunal si este no satisface las exigencias relativas a la tutela judicial efectiva ni lo hacía ya en el momento en que dictó la orden de detención europea porque la legislación del Estado miembro emisor no garantiza la independencia de dicho tribunal ni lo hacía ya en el momento en que se dictó la orden de detención europea?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. Las peticiones de decisión prejudicial se registraron en el Tribunal de Justicia el 31 de julio de 2020 (asunto C-354/20 PPU) y el 3 de septiembre de 2020 (asunto C-412/20 PPU).
24. El Tribunal de Justicia accedió a tramitar los reenvíos prejudiciales por el procedimiento de urgencia y los acumuló.
25. Han depositado observaciones escritas los representantes de las personas reclamadas, el Ministerio fiscal, los Gobiernos de los Países Bajos y de Polonia, así como la Comisión. Todos ellos comparecieron en la vista pública, celebrada el 12 de octubre de 2020, en la que también participaron los Gobiernos belga e irlandés.
IV. Análisis
A. Consideraciones preliminares
1. Precepto aplicable de la Decisión marco
26. Tanto la parte dispositiva como los fundamentos de los autos de reenvío se refieren genéricamente a la Decisión marco, sin especificar el artículo cuya interpretación se demanda.
27. No obstante, y al igual que en el asunto que motivó la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), se deduce de aquellos autos que el tribunal de remisión alude a la regla del artículo 1, apartado 3, de la Decisión marco.
2. Justificación de los reenvíos prejudiciales
28. En el auto del asunto C-354/PPU, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) asevera que no advierte razones para denegar la ejecución de la ODE por ninguno de los motivos contemplados en los artículos 3 a 5 de la Decisión marco. (10) Aunque el auto de remisión del asunto C-412/20 PPU no incluye una observación semejante, hay que presumir que así ocurre también.
29. Considera, no obstante, que «los recientes cambios en la legislación de la República de Polonia, que afectan a la independencia del poder judicial en dicho país» (11) podrían constituir una causa suficiente para denegar la ejecución de la ODE. Se pregunta si esas reformas legislativas condicionan, por sí solas, la ejecución de la ODE, debido al riesgo de que se vulnere el derecho de la persona reclamada a un proceso equitativo ante un juez independiente, garantizado por el artículo 47 de la Carta.
30. Como se explica en el auto del asunto C-354/20, antes de las mencionadas reformas, y una vez dictada la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), el tribunal a quo suponía que en Polonia existe un riesgo real de que se infrinja el citado derecho, por las deficiencias sistémicas o generalizadas que afectan a la independencia del poder judicial de ese Estado miembro.
31. A partir de esa premisa, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) acostumbraba a examinar las ODE emitidas por los órganos judiciales polacos desde la doble perspectiva sentada en la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial). Ese método le llevaba a dilucidar: a) si tales deficiencias podían incidir en los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de los procedimientos a los que se sometería la persona requerida; y b) en caso de respuesta afirmativa, si había razones serias y fundadas para creer que esa persona correría un riesgo real de que se vulnerase su derecho a un juez independiente.
32. Según el tribunal de reenvío, tal forma de proceder podría no ser ya pertinente, a la vista de las reformas legales aprobadas en Polonia durante los últimos meses. Esas modificaciones determinarían que las deficiencias sistémicas o generalizadas que afectan a la independencia de los tribunales polacos son tales que no se garantiza a ningún acusado ante esos tribunales el derecho a un juez independiente, sea cual sea su situación personal, la naturaleza de la infracción que se le imputa y los hechos que han provocado la ODE.
33. En este nuevo contexto surgiría la posibilidad de denegar la ejecución de la ODE, sin necesidad de examinar específicamente si las deficiencias sistémicas tienen consecuencias negativas para los órganos jurisdiccionales concretos que deban enjuiciar a la persona reclamada y si esta persona, por su situación personal, se enfrenta a un riesgo real de que se viole su derecho a un proceso equitativo. (12)
34. En el auto de reenvío del asunto C-412/20 PPU se destaca, además, que, a diferencia del asunto C-354/20 PPU, la ODE: a) ha sido emitida para la ejecución de una pena privativa de libertad; y b) se ha cursado el 26 de mayo de 2020, esto es, con posterioridad a los acontecimientos cuya evolución demostraría un aumento de la presión sobre la independencia de los órganos judiciales polacos.
B. Sobre el fondo
35. Las preguntas del tribunal de reenvío que más importancia tienen, desde un punto de vista general, son las que conciernen a la posibilidad de denegar la ejecución de una ODE ante la inexistencia de tribunales independientes en el Estado miembro de emisión, a causa de las deficiencias sistémicas o generalizadas que afecten a su independencia (segunda pregunta del asunto C-354/20 PPU y única pregunta del asunto C-412/20 PPU).
36. De concurrir esa situación generalizada, habría que resolver, a continuación, si cabe denegar la ejecución de una ODE, aun cuando «la persona reclamada […] no ha[ya] manifestado ninguna preocupación específica y la situación personal de la persona reclamada, la naturaleza de las infracciones que se le imputan y el contexto que han motivado la ODE no inducen […] a temer que el poder ejecutivo y/o el poder legislativo ejerzan una presión o una influencia concretas en su enjuiciamiento penal» (tercera pregunta del asunto C-354/20 PPU).
37. La contestación a esos interrogantes deberá completarse determinando cuál es el momento relevante para constatar si el tribunal emisor de una ODE es independiente (primera pregunta del asunto C-354/20 PPU y única pregunta del asunto C-412/20 PPU).
38. En mi opinión, la respuesta a las preguntas segunda y tercera del asunto C-354/20 PPU ha de preceder, en buena lógica, a la primera: solo tras admitir que la autoridad judicial de ejecución de una ODE puede negarse a ejecutarla a causa de las deficiencias sistémicas o generalizadas que afecten a la independencia judicial del Estado miembro emisor, solo entonces tendrá sentido plantearse si ese rechazo se aplica también a las ODE emitidas antes o después de que tales deficiencias llegaran al extremo que describe el tribunal de remisión.
1. Incidencia sobre la ejecución de una ODE de las deficiencias sistémicas o generalizadas en relación con la independencia de los tribunales del Estado miembro emisor
39. El Tribunal de Justicia ha admitido que, más allá de los supuestos expresamente contemplados en la Decisión marco (artículos 3 a 5), la ejecución de una ODE puede también denegarse «en circunstancias excepcionales» que, por su misma gravedad, imponen la limitación de los principios de reconocimiento y de confianza mutuos entre los Estados miembros, sobre los que se erige la cooperación judicial en materia penal.
40. Entre esas «circunstancias excepcionales» se hallan las que pueden comportar el riesgo de que la persona buscada sea sometida a un trato inhumano o degradante, en el sentido del artículo 4 de la Carta. (13) Y también las que pongan de manifiesto un riesgo real de violación del derecho fundamental de aquella persona a un juez independiente y, por ende, a un proceso equitativo, reconocido en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta. (14)
41. En ambos supuestos –que son los dos sobre los que hasta ahora se ha pronunciado el Tribunal de Justicia–, las «circunstancias excepcionales» requieren que se acredite la existencia de «deficiencias sistémicas o generalizadas» en el Estado miembro de emisión, sea en relación con la independencia de sus tribunales, sea respecto de la situación de algunos grupos de personas o de ciertos centros de reclusión.
42. La constatación de que concurren ese tipo de «circunstancias excepcionales» corresponde a la autoridad judicial de ejecución, que habrá de contar, a esos efectos, con «elementos objetivos, fiables, precisos y debidamente actualizados», (15) acreditativos de tales deficiencias sistémicas o generalizadas.
43. Entre esos elementos de juicio, el Tribunal de Justicia se ha referido, en particular, a los «datos […] que puedan figurar en una propuesta motivada de la Comisión, presentada de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, que parezcan acreditar que existe un riesgo real de que se viole el derecho fundamental a un proceso equitativo […] debido a deficiencias sistémicas o generalizadas en relación con la independencia del poder judicial». (16)
44. De concurrir «circunstancias excepcionales» de ese tenor, el Tribunal de Justicia ha declarado que la autoridad judicial de ejecución puede poner fin al procedimiento de entrega establecido en la Decisión marco. Se trata, por consiguiente, de una respuesta excepcional en el contexto de la Decisión marco, que, repito, no contempla otros motivos de inejecución que los de sus artículos 3 a 5. A la excepcionalidad de las circunstancias apreciadas en un Estado miembro, el derecho de la Unión reacciona, pues, en términos también excepcionales. (17)
45. Ahora bien, esa respuesta excepcional tiene sus límites, sujetos al cumplimiento de determinados requisitos. La excepcionalidad no alcanza el punto de imponer la inejecución automática de toda ODE emitida por la autoridad judicial del Estado miembro incurso en deficiencias sistémicas o generalizadas. La reacción del derecho de la Unión, con ser grave, es más contenida, pues se traduce en la obligación, por parte de la autoridad judicial de ejecución, de comprobar si, en las circunstancias del caso sobre el que ha de pronunciarse, aquellas deficiencias pueden materializarse en la infracción real y efectiva de los derechos fundamentales de la persona reclamada.
46. Si las deficiencias sistémicas o generalizadas tienen que ver con la independencia judicial, la autoridad judicial de ejecución, tras constatar que implican un riesgo real de violación del derecho a un proceso equitativo, «en un segundo momento, […] deberá comprobar, concreta y precisamente, si en las circunstancias del caso de autos existen razones serias y fundadas para creer que la persona buscada, tras ser entregada al Estado miembro emisor, correrá ese riesgo». (18)
47. En definitiva, la posibilidad de que se deniegue la ejecución de una ODE por motivos distintos de los recogidos en los artículos 3 a 5 de la Decisión marco comporta un examen riguroso, a cargo de la autoridad judicial de ejecución, que se estructura en dos fases:
– En la primera, debe evaluar el riesgo real de infracción de los derechos fundamentales, a la vista de la situación general del Estado miembro requirente.
– En la segunda, constatado lo anterior, ha de comprobar, «concreta y precisamente», si, atendidas las circunstancias del caso, la persona reclamada correrá el riesgo de que se conculque su derecho fundamental.
48. Lo que ahora plantea el tribunal a quo es si el agravamiento de las deficiencias sistémicas o generalizadas en el Estado miembro de emisión puede conducirlo a prescindir de la segunda fase de ese doble examen.
49. De ser así, no habría necesidad de que la autoridad judicial de ejecución examine las circunstancias del caso: simplemente, podría poner fin al procedimiento de entrega cuando las deficiencias sean de tal magnitud que equivalgan a la inexistencia en el Estado miembro emisor de una autoridad judicial digna de tal nombre.
50. La solución que auspicia el tribunal de reenvío, por muy sugerente que pueda parecer, (19) no se atiene a la que ya ha ofrecido el Tribunal de Justicia. Además, como advierte la Comisión en sus observaciones escritas, el rechazo (20) a la ejecución de todas las ODE emitidas por un Estado miembro comportaría, probablemente, la impunidad de numerosas infracciones penales. (21)
51. A la obligación de prevenir la impunidad alude igualmente el Gobierno de los Países Bajos. Asimismo, en la vista, el Gobierno belga puso de manifiesto que la solución propugnada por el tribunal a quo podría ir en detrimento de los derechos de las víctimas de los delitos por cuya comisión se reclama a la persona contra la que se dirige una ODE. (22)
52. Desde otra perspectiva, aceptar la tesis del tribunal de reenvío podría entenderse como una desautorización de la labor profesional de todos los jueces de la República de Polonia que, en materias tan delicadas como las que atañen al derecho penal, se esfuerzan en acudir a los mecanismos de cooperación judicial previstos en la Decisión marco. Al riesgo que conllevan, para su independencia, las deficiencias sistémicas o generalizadas antes aludidas, se añadiría la imposibilidad de participar, como autoridades de emisión o de ejecución, en esos mecanismos de cooperación intraeuropeos.
53. En la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), el Tribunal de Justicia reconoció que la existencia de una propuesta motivada de la Comisión, presentada de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, para que el Consejo constatara un riesgo claro de violación grave por parte de la República de Polonia de los valores contemplados en el artículo 2 TUE, podía constituir, en unión de otros datos, un fundamento suficiente para acreditar si había deficiencias sistémicas o generalizadas en aquel Estado miembro, en relación con la independencia de sus tribunales. (23)
54. Siendo severas las deficiencias que entonces concurrían, el Tribunal de Justicia descartó la posibilidad de que la autoridad judicial de ejecución denegara automática e indiscriminadamente la ejecución de cualquier ODE emitida por los tribunales de la República de Polonia.
55. La razón es que semejante solución global queda reservada para cuando el Consejo Europeo constate, de modo formal, que el Estado miembro emisor vulnera los valores contemplados en el artículo 2 TUE.
56. En palabras del Tribunal de Justicia, «como se desprende del considerando décimo de la Decisión marco […], la aplicación del mecanismo de la [ODE] solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados miembros, de los principios contemplados en el artículo 2 TUE, constatada por el Consejo Europeo en aplicación del artículo 7 TUE, apartado 2, y con las consecuencias previstas en el apartado 3 del mismo artículo». (24)
57. Puedo coincidir con el órgano judicial de reenvío en que, si ya eran preocupantes las circunstancias presentes en el momento en el que se dictó la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), los datos ulteriores parecen apuntar a su agravamiento. (25)
58. En efecto, además de las reformas legislativas mencionadas en el auto de reenvío del asunto C-354/20 PPU, los pronunciamientos más recientes del Tribunal de Justicia, a los que también alude ese auto, (26) ponen de relieve que las deficiencias sistémicas o generalizadas, apreciables en cuanto a la independencia de los tribunales de la República de Polonia, pueden amenazar los derechos fundamentales de las personas sometidas a su jurisdicción.
59. En todo caso, compete al tribunal a quo discernir, con las fuentes a su alcance, si se han incrementado las deficiencias sistémicas o generalizadas que, en 2018, llevaron al Tribunal de Justicia a admitir, de manera excepcional y con ciertas condiciones, que la autoridad de ejecución de una ODE la denegase por motivos distintos de los expresamente indicados en la Decisión marco.
60. Ahora bien, por más que la amenaza a la independencia de los tribunales polacos haya podido empeorar en esos términos, no es posible, sin más, la suspensión automática e indiscriminada de la aplicación de la Decisión marco respecto de cualquiera de las ODE que aquellos emitan.
61. Esa solución extrema no depende tanto del número y de la entidad de los indicios que permitan constatar la existencia de un riesgo real de infracción de los derechos del justiciable, cuanto de la cualidad del órgano al que corresponde realizar esa constatación y actuar en consecuencia.
62. La autoridad judicial de ejecución de la ODE está habilitada, con arreglo a la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), para, una vez verificadas las deficiencias sistémicas o generalizadas en el Estado miembro emisor, denegar la entrega del reclamado si, habida cuenta de su situación personal, de la naturaleza de la infracción que se le imputa y del contexto fáctico que ha motivado la emisión de la ODE, alcanzara la convicción de que aquella persona puede ver efectivamente conculcado el derecho fundamental que le garantiza el artículo 47 de la Carta. (27)
63. En esa hipótesis, el tribunal de ejecución estará aplicando la Decisión marco del modo en el que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe interpretarse para conciliar el mecanismo de la ODE con el respeto de los derechos fundamentales de la Unión.
64. Esa interpretación mantiene el principio de entrega, si bien corregido, excepcionalmente, por su denegación cuando, a la vista de las circunstancias particulares del caso, se diera un riesgo real de violación de los derechos de la persona reclamada.
65. Por el contrario, denegar automáticamente toda ejecución de las ODE, una vez apreciada la gravedad de las deficiencias sistémicas o generalizadas advertidas en el Estado miembro emisor, representa la inaplicación pura y simple de la propia Decisión marco.
66. Como ya he reiterado, el considerando décimo de la Decisión marco y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no consienten la inaplicación pura y simple de las ODE, en estas hipótesis. Para llegar a este extremo se requiere un acto jurídico específico: la constatación, por el Consejo Europeo, en aplicación del artículo 7 TUE, apartado 2, de que el Estado miembro emisor incurre en violación grave y persistente de los valores del Estado de derecho contemplados en el artículo 2 TUE.
67. Mientras la apreciación de las deficiencias sistémicas o generalizadas puede justificar la inejecución ad casum de una ODE, solo la constatación formal, por el Consejo Europeo, de una violación grave y persistente de los valores del artículo 2 TUE puede justificar la inaplicación indiscriminada de la Decisión marco y, por tanto, la inejecución de todas las ODE emitidas por los tribunales del Estado miembro correspondiente.
68. Cada uno de ambos supuestos se desenvuelve en dos órdenes conceptuales diferentes.
69. En el primero (decisión de la autoridad judicial de ejecución), las deficiencias se traducen en un riesgo cuyo alcance debe verificarse en el caso concreto; de ahí la necesidad de que el tribunal de ejecución atienda a las circunstancias particulares del asunto que ha de resolver.
70. En el segundo (intervención del Consejo Europeo), no cabe hablar ya de riesgo, sino de violación consumada de los valores del artículo 2 TUE, cuya consecuencia es la inaplicación de la Decisión marco con carácter general.
71. No es solo que en un caso se trate del riesgo de la infracción de derechos y en el otro, de la violación de los principios del artículo 2 TUE. Más precisamente, en el primer caso se trata de deficiencias sistémicas o generalizadas advertidas en un régimen de garantía de derechos que, por razón de dichas deficiencias, no funciona en la forma querida por el propio ordenamiento jurídico. En el segundo, por el contrario, lo que se produce es la desaparición misma de las condiciones bajo las que un sistema judicial puede proteger los principios del Estado de derecho contemplados en el artículo 2 TUE.
72. Las deficiencias sistémicas o generalizadas que se puedan advertir respecto de la independencia de los tribunales polacos no privan a estos últimos, en mi opinión, de su carácter de órganos jurisdiccionales. Lo siguen siendo, (28) aunque la independencia del poder judicial, entendido como conjunto de órganos que ejercen jurisdicción, esté amenazada por estructuras gubernativas (o, incluso, por el ejercicio anómalo de las funciones disciplinarias). La apreciación de aquellas deficiencias, por graves que sean, no puede desposeerlos de esa condición. (29)
73. Ciertamente, esas deficiencias sistémicas o generalizadas pueden ser de tal magnitud que resulte inevitable abrigar serias dudas sobre el respeto de los derechos fundamentales en el Estado miembro emisor. Así podría suceder si el régimen disciplinario de los magistrados polacos se utilizase, en detrimento de su independencia, como amenaza permanente para lograr su sumisión al poder ejecutivo, bien por confiar su aplicación a órganos, incluso judiciales, no revestidos de las debidas garantías, (30) bien por emplear la vía disciplinaria para reprimir actuaciones jurisdiccionales del todo legítimas. (31)
74. Con todo, la competencia del juez de ejecución se contrae estrictamente a la ODE sobre la que debe pronunciarse, y su parecer sobre las deficiencias sistémicas o generalizadas ha de referirse a su eventual incidencia sobre ella. Por eso su decisión únicamente puede afectar a la ejecución de esa ODE.
75. En cambio, el juicio sobre el respeto de los valores del artículo 2 TUE se proyecta sobre la situación general del Estado miembro afectado y es de la exclusiva competencia del Consejo Europeo, cuya constatación formal de la infracción de aquel precepto afecta, por tanto, a la aplicación in toto de la Decisión marco respecto de dicho Estado miembro.
76. Ante un agravamiento de las deficiencias sistémicas o generalizadas, y en ausencia de una constatación formal del Consejo Europeo, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia, Ámsterdam) tendrá, pues, que extremar el rigor al examinar las circunstancias de la ODE cuya ejecución se le ha solicitado, (32) pero no está exento de la obligación de llevar a cabo ese examen en particular.
77. En este punto interesa destacar que la información requerida a la autoridad judicial de emisión en virtud del artículo 15, apartado 2, de la Decisión marco no solo debe ser la pertinente para realizar ese examen particular, sino que ha de circunscribirse a la que la autoridad judicial de emisión esté, razonablemente, en condiciones de facilitar. (33)
78. Por consiguiente, y de acuerdo con la doctrina establecida en la sentencia Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), mientras el Consejo Europeo no haya constatado formalmente una violación grave y persistente en el Estado miembro emisor de los principios contemplados en el artículo 2 TUE, «la autoridad judicial de ejecución únicamente puede abstenerse, sobre la base del artículo 1, apartado 3, de la Decisión marco […], de dar curso a una [ODE] en circunstancias excepcionales en las que […] constate, tras una comprobación concreta y precisa del caso de autos, que existen razones serias y fundadas para creer que la persona que es objeto de esa [ODE], tras ser entregada a la autoridad judicial emisora, un riesgo real de que se viole su derecho fundamental a un juez independiente y, con ello, el contenido esencial de su derecho fundamental a un proceso equitativo». (34)
79. De los autos de reenvío se deduce que el tribunal a quo no encuentra razones para denegar las entregas de las dos personas reclamadas en estos procedimientos por ninguno de los motivos contemplados en la Decisión marco. Además, a la vista de su situación personal, de la naturaleza de las infracciones que se les imputan y del contexto que ha motivado las ODE, excluye el riesgo de una injerencia indebida en su enjuiciamiento penal.
80. Si esto es así, el agravamiento que hayan podido experimentar las deficiencias sistémicas o generalizadas del régimen de independencia de los tribunales polacos no faculta al tribunal de reenvío para denegar, sin más, la ejecución de las ODE controvertidas.
2. El momento relevante para la apreciación del carácter de órgano judicial independiente de la autoridad emisora de una ODE
81. Si, como defiendo, el órgano judicial de ejecución no puede poner fin al procedimiento de entrega una vez constatadas graves deficiencias sistémicas o generalizadas respecto de la independencia de los tribunales del Estado miembro emisor, sin examinar la posible incidencia real y efectiva de tales deficiencias en las circunstancias de cada ODE en particular, me parece irrelevante que el agravamiento de esas deficiencias haya ocurrido antes o después de la emisión de la ODE.
82. Tanto si el agravamiento de aquellas deficiencias se había producido antes de que se dictase la ODE o después de haber sido cursada, lo determinante es que el órgano judicial de emisión (que ha de resolver sobre la suerte del reclamado, una vez llevada a cabo su entrega) conserve su independencia para pronunciarse, sin injerencias externas, amenazas o presiones, sobre la situación de dicha persona.
83. La naturaleza judicial del procedimiento de la Decisión marco no termina, por lo que hace a la autoridad que solicita la entrega de la persona reclamada, con la emisión de la ODE.
84. Según se desprende del artículo 15 de la Decisión marco, la autoridad judicial de ejecución debe estar en disposición de contar en todo momento con un interlocutor judicial en el Estado miembro de emisión, de manera que pueda pronunciarse sobre la entrega a partir de una información suficiente y fidedigna, facilitada directamente por la autoridad judicial de emisión.
85. En efecto, dada la grave afectación a la libertad que implica la tramitación del procedimiento de entrega, (35) puede resultar imprescindible recabar una información complementaria que permita a la autoridad judicial de ejecución establecer cuáles son exactamente las circunstancias que están en el origen de la emisión de la ODE y, en particular, las condiciones en las que se encontrará la persona reclamada tras su entrega.
86. El alto grado de confianza en el que ha de descansar la autoridad judicial de ejecución al resolver si es pertinente la entrega solo puede dispensarlo una autoridad de emisión que no haya perdido en el ínterin su condición de tribunal independiente.
87. La autoridad judicial de ejecución deberá, entonces, comprobar si, en las circunstancias de cada una de las concretas ODE que le han sido cursadas, el derecho de la persona reclamada a un proceso equitativo puede verse seria y efectivamente puesto en entredicho. Y eso, repito, tanto si las deficiencias eran ya sistémicas o generalizadas cuando se emitió la ODE como si han sobrevenido después y permanecen en el momento de la eventual entrega de aquella persona.
88. En el primer caso, el tribunal de ejecución podrá abrigar legítimamente dudas acerca de la regularidad de la emisión de la ODE. En el segundo, le cabrá dudar del tratamiento que pueda dispensarse a la persona reclamada tras su entrega al órgano judicial emisor.
89. Lo importante, en ambos supuestos, es que el tribunal de ejecución pondere hasta qué punto una u otra circunstancia puede constituir un riesgo real para los derechos de la persona reclamada, si se materializa su entrega.
90. Es cierto, sin embargo, que el riesgo concreto de infracción del artículo 47 de la Carta, a causa de la falta de independencia de la autoridad judicial de emisión, se reduce considerablemente si esta última era independiente cuando cursó la ODE, aunque (en teoría) haya dejado de serlo después.
91. Igualmente, ese riesgo disminuye si la ODE se dicta para el cumplimiento de una condena de privación de libertad que se impuso a la persona reclamada en un momento en el que no había dudas sobre el status de independencia del tribunal penal sentenciador.
V. Conclusión
92. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) en estos términos:
«El artículo 1, apartado 3, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, debe interpretarse en el sentido de que:
En ausencia de una constatación formal por parte del Consejo Europeo, en aplicación del artículo 7 TUE, apartado 2, de una violación grave y persistente por parte del Estado miembro emisor de los valores contemplados en el artículo 2 TUE, la autoridad judicial de ejecución solo puede denegar la ejecución de una orden de detención europea después de comprobar, concreta y precisamente, que, habida cuenta de la situación de la persona reclamada, de la naturaleza de la infracción que se le imputa y del contexto fáctico que ha motivado la emisión de esa orden de detención europea, existen razones serias y fundadas para creer que dicha persona, caso de ser entregada, correrá un riesgo real de que se viole el derecho fundamental a un proceso equitativo, garantizado por el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Ese riesgo puede darse tanto si las deficiencias sistémicas o generalizadas se habían producido cuando se emitió la orden de detención europea, como si han sobrevenido después y permanecen en el momento de la eventual entrega de la persona reclamada».