STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 12. prosince 2013(1)
Spojené věci C‑141/12 a C‑372/12
Y. S.
proti
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (C‑0141/12)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Middelburg (Nizozemsko)]
a
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
proti
M. a S. (C‑372/12)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Nizozemsko)]
„Osobní údaje a jejich zpracování – Právní rozbor“
1. Y. S., M. a S., státní příslušníci třetího státu, podali žádosti o povolení k legálnímu pobytu v Nizozemsku. Žádost Y. S. byla zamítnuta. Žádostem M. a S. bylo vyhověno. Všichni se dovolávají unijního práva za účelem získání přístupu k dokumentu vytvořenému úředníkem příslušného orgánu, který obsahuje právní rozbor ve formě interního stanoviska týkajícího se toho, zda má být přiznáno povolení k pobytu (dále jen „protokol“)(2). Tvrdí, že právní rozbor je osobním údajem, a proto mají na základě unijního práva právo na přístup k protokolu.
Unijní právo
Smlouva o fungování Evropské unie
2. Článek 16 odst. 1 SFEU stanoví: „[k]žadý má právo na ochranu osobních údajů, které se jej týkají“.
Listina základních práv Evropské unie
3. Článek 8 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), nadepsaný „Ochrana osobních údajů“, stanoví:
„1. Každý má právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají.
2. Tyto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu.
3. Na dodržování těchto pravidel dohlíží nezávislý orgán.“
4. Článek 41 upravuje „Právo na řádnou správu“:
„1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.
2. Toto právo zahrnuje především:
[…]
b) právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství;
c) povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.
[…]“
5. Článek 47 odst. 1 stanoví, že „[k]aždý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“
6. Článek 51 odst. 1 stanoví: „Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie […]“.
Směrnice 95/46
7. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 95/46(3) „[č]lenské státy zajišťují v souladu s touto směrnicí ochranu základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů“(4).
8. Článek 2 písm. a) definuje „osobní údaje“ jako „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné [fyzické] osobě (subjekt údajů)“(5), a „identifikovatelnou osobou“ jako „osob[u], kterou lze přímo či nepřímo identifikovat, zejména s odkazem na identifikační číslo nebo na jeden či více zvláštních prvků její fyzické, fyziologické, psychické, ekonomické, kulturní nebo sociální identity“.
9. V článku 2 písm. b) směrnice je „zpracování osobních údajů“ – či jednoduše zpracování – definováno jako „jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu, šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění, srovnání či kombinování, jakož i blokování, výmaz nebo likvidace“. V souladu s čl. 2 písm. c) je „rejstříkem osobních údajů“ nebo „rejstříkem“ jakýkoli uspořádaný soubor osobních údajů přístupných podle určených kritérií, ať již je tento soubor centralizován, decentralizován nebo rozdělen podle funkčního či zeměpisného hlediska“.
10. Podle svého čl. 3 odst. 1 se směrnice 95/46 vztahuje na „zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů, jakož i na neautomatizované zpracování osobních údajů, které jsou obsaženy v rejstříku nebo do něj mají být zařazeny“(6); naopak čl. 3 odst. 2 z působnosti směrnice 95/46 vylučuje některé typy zpracování a článek 7 stanoví kritéria, která určují, zda členský stát může osobní údaje zpracovávat.
11. Článek 12, upravující „Právo na přístup“, stanoví(7):
„Členské státy zaručí každému subjektu údajů právo získat od správce:
a) bez omezení, v rozumných intervalech a bez prodlení nebo nadměrných nákladů:
– potvrzení, že údaje, které se ho týkají, jsou či nejsou zpracovávány, jakož i informace týkající se alespoň účelů zpracování, kategorií údajů, na které se zpracování vztahuje, a příjemců nebo kategorií příjemců, kterým jsou údaje sdělovány;
– sdělení srozumitelnou formou o údajích, které jsou předmětem zpracování, a veškeré dostupné informace o původu údajů;
– oznámení postupu automatického zpracování údajů, které se ho týkají, alespoň v případě automaticky přijímaných rozhodnutí uvedených v čl. 15 odst. 1;
b) podle daného případu opravu, výmaz nebo blokování údajů, jejichž zpracování není v souladu s touto směrnicí, zejména z důvodů neúplné nebo nepřesné povahy údajů;
c) oznámení třetí osobě, které byly údaje sděleny, veškerých oprav, výmazů nebo blokování provedeného v souladu s písmenem b), pokud se to neukáže jako nemožné nebo to nevyžaduje nepřiměřené úsilí.“
12. Výjimky a omezení, týkající se mimo jiné práva na přístup, jsou popsány v čl. 13 odst. 1(8):
„Členské státy mohou přijmout legislativní opatření s cílem omezit rozsah povinností a práv uvedených v čl. 6 odst. 1, v článku 10, v čl. 11 odst. 1 a v článcích 12 a 21, pokud toto omezení představuje opatření nezbytné pro zajištění:
[…]
d) předcházení trestným činům a jejich vyšetřování, odhalování a stíhání nebo nedodržování deontologických pravidel pro regulovaná povolání;
[…]
f) kontrolní, inspekční nebo regulační funkce vyplývající, i pouze příležitostně, z výkonu veřejné moci v případech uvedených v písmenech c), d) a e);
g) ochrany subjektu údajů nebo práv a svobod druhých.“
Ostatní instrumenty unijního práva
13. Nařízení č. 45/2001(9) se týká ochrany fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů unijními orgány. Definuje „osobní údaje“ a „zpracování osobních údajů“ v zásadě stejným způsobem jako směrnice 95/46(10). Stanoví rovněž právo na sdělení údajů, které jsou předmětem zpracování, a veškerých dostupných informací o původu údajů srozumitelnou formou(11).
14. Instrumenty unijního práva poskytující přístup k dokumentům, například nařízení č. 1049/2001(12) a rozhodnutí o přístupu veřejnosti k dokumentům Soudního dvora(13), obsahují výjimky za účelem ochrany „soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle [unijních] právních předpisů […] o ochraně osobních údajů“(14) a poskytují základ pro odepření přístupu, pokud by tento přístup porušil ochranu „soudního řízení a právního poradenství“(15).
Nizozemské právo a řízení
15. Wet bescherming persoonsgegevens (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“ nebo „Wbp“) definuje osobní údaje(16), svou působnost(17) a právo na přístup(18) obdobně jako směrnice 96/45. Žalobci se o něj opírají při snaze o získání přístupu k protokolu použitému při rozhodování o jejich žádosti o povolení přechodného pobytu na základě Vreemdelingenwet (zákon o cizích státních příslušnících) z roku 2000.
16. Taková žádost podaná k Immigratie- en Naturalisatiedienst (Imigrační a naturalizační služba) je nejprve posouzena úředníkem rozhodujícím ve věci (dále jen „příslušný úředník“), který připraví návrh rozhodnutí a další dokument, „protokol“(19), který mimo jiné obsahuje právní rozbor, na němž je návrh rozhodnutí založen. Pokud příslušný úředník není oprávněn návrh rozhodnutí podepsat, postoupí je spolu s protokolem k posouzení úředníku označovanému jako „resumptor“ (nadřízený úředník). Tento nadřízený úředník může právní rozbor obsažený v protokolu potvrdit nebo odmítnout. Bez ohledu na to, zda je příslušný úředník oprávněn rozhodnutí podepsat, však protokol není součástí konečného rozhodnutí o pobytu.
17. Protokol obvykle obsahuje jméno, telefonní číslo a číslo kanceláře příslušného úředníka, tabulku pro parafu a jména nadřízeného úředníka (nadřízených úředníků), datum narození, státní příslušnost, pohlaví, etnickou příslušnost, vyznání a jazyk žadatele; informace o průběhu řízení; informace o prohlášeních žadatele a o předložených dokumentech; použitelnou právní úpravu a posouzení relevantních informací s ohledem na použitelné právo („právní rozbor“). Podle Raad van State se délka právního rozboru může pohybovat od několika vět do několika stran. Nizozemská vláda při jednání potvrdila, že pro vypracování protokolu neexistuje šablona. Pokud je právní rozbor obsáhlý, protokol může obsahovat konstatování týkající se posouzení důvěryhodnosti učiněných prohlášení, důvody, pro které žadatel může (či nemůže) žádat o povolení k pobytu a na základě jakého odůvodnění. Stručnější rozbor by mohl vést k vyhotovení protokolu, který obsahuje pouze příslušné zásady.
18. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑372/12 je rovněž zřejmé, že Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (dále jen „ministr pro imigraci, integraci a azyl“ nebo „ministr“) vysvětlil, že protokoly jsou součástí spisů žadatelů, které jsou uspořádány podle „cizineckého čísla“ přiděleného každému žadateli. Bez takového čísla nelze do spisu nahlédnout nebo jej vyhledat.
19. Až do 14. července 2009 byl postup takový, že protokol (včetně právního rozboru) byl dostupný na žádost. Takových žádostí bylo podáno mnoho. Podle ministra taková praxe vedla k významnému nárůstu pracovní zátěže a často chybným výkladům právních rozborů. Dalším důsledkem bylo, že právní rozbor v konkrétních věcech již nebyl uveden v protokolu, nebo v něm byl uveden v menším rozsahu. Pokynem IND 2009/11 byla uvedená praxe opuštěna a zpřístupnění protokolu (včetně právního rozboru) bylo napříště zamítáno.
Skutkové okolnosti, předběžné otázky a řízení
Věc C‑141/12, Y. S.
20. Ministr rozhodnutím ze dne 9. června 2009 zamítl žádost Y. S. o povolení přechodného pobytu „asiel“. Toto rozhodnutí bylo zrušeno, ale později, dne 6. července 2010, byla žádost znovu zamítnuta. Žádost Y. S. o zpřístupnění protokolu vypracovaného pro rozhodnutí ze dne 6. července 2010 byla rozhodnutím ze dne 24. září 2010 zamítnuta z důvodu, že protokol vedle osobních údajů obsahoval právní rozbor. V tomto rozhodnutí ministr v nezbytném rozsahu poskytl přehled údajů obsažených v protokolu, původ těchto údajů a orgány, které měly k údajům přístup.
21. Správní stížnost, kterou Y. S. podal proti rozhodnutí ze dne 24. září 2010, byla rozhodnutím ze dne 22. března 2011 prohlášena za neopodstatněnou. Y. S. podal proti posledně uvedenému rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu, který pokládá následující otázky:
„1. Jsou údaje, které jsou o subjektu údajů uvedeny v protokolu a týkají se tohoto subjektu, osobními údaji ve smyslu čl. 2 písm. a) [směrnice 95/46]?
2. Je právní rozbor obsažený v protokolu osobním údajem ve smyslu výše uvedeného ustanovení?
3. Pokud Soudní dvůr potvrdí, že se v případě výše uvedených údajů jedná o osobní údaje, musí zpracovatel nebo vládní orgán na základě článku 12 [směrnice 95/46] a čl. 8 odst. 2 [Listiny] poskytnout přístup k těmto osobním údajům?
4. Může se subjekt údajů v tomto kontextu opírat přímo o čl. 41 odst. 2 písm. b) [Listiny], a pokud ano, musí být formulace „při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti [rozhodování]“, která je v něm uvedena, vykládána v tom smyslu, že právo na přístup k protokolu může být z tohoto důvodu odepřeno?
5. Pokud subjekt údajů požádá o zpřístupnění protokolu, musí zpracovatel nebo vládní úřad ke splnění povinnosti zpřístupnění poskytnout kopii tohoto dokumentu?“
Věc C‑372/12 M. a S.
22. Poté, co bylo M. přiznáno povolení k přechodnému pobytu „asiel“, požádal dne 30. října 2009 o zpřístupnění protokolu k tomuto rozhodnutí. Obdobně S. dne 19. února 2010 požádal o zpřístupnění protokolu k rozhodnutí, kterým mu bylo přiznáno povolení k přechodnému pobytu „regulier“. Uvedené žádosti byly zamítnuty dne 4. listopadu 2009 a dne 31. března 2010. Ministr dne 3. prosince 2010 a dne 21. října 2010 zamítl správní stížnosti podané M. a S. proti těmto rozhodnutím jako neopodstatněné.
23. M. podal proti rozhodnutí ministra žalobu k Rechtbank Middelburg, který v rozsudku ze dne 16. června 2011 rozhodl, že žaloba byla opodstatněná, rozhodnutí zrušil a uložil ministrovi, aby přijal nové rozhodnutí zohledňující jeho rozsudek. S. podal proti rozhodnutí ministra žalobu k Rechtbank Amsterdam. Rozsudek tohoto soudu ze dne 4. srpna 2011 byl, pokud jde o výsledek, podobný rozsudku Rechtbank Middelburg.
24. Ministr se proti oběma rozsudkům odvolal k Raad van State, který pokládá následující otázky:
„1. Musí být čl. 12 písm. a) druhá odrážka [směrnice 95/46] vykládán v tom smyslu, že existuje právo na kopie dokumentů, ve kterých byly zpracovány osobní údaje, nebo postačí předání úplného a srozumitelně formulovaného přehledu osobních údajů, které jsou předmětem zpracování v dotčených dokumentech?
2. Je třeba slovní spojení ‚právo na přístup‘ uvedené v čl. 8 odst. 2 [Listiny] vykládat v tom smyslu, že existuje právo na kopie dokumentů, ve kterých byly zpracovány osobní údaje, nebo postačí předání úplného a srozumitelně formulovaného přehledu osobních údajů, které jsou předmětem zpracování v dotčených dokumentech ve smyslu čl. 12 písm. a) druhé odrážky [směrnice 95/46]?
3. Je čl. 41 odst. 2 písm. b) [Listiny] určen též členským státům Evropské unie, pokud uplatňují [unijní] právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 této Listiny?
4. Představuje skutečnost, že z důvodu zpřístupňování ‚protokolů‘ v nich nadále nejsou uváděny důvody, proč se navrhuje určité rozhodnutí, což není v zájmu nerušené vnitřní názorové výměny v rámci dotyčného veřejnoprávního orgánu a řádného rozhodování, oprávněný zájem na důvěrnosti ve smyslu čl. 41 odst. 2 písm. b) [Listiny]?
5. Je třeba právní rozbory obsažené v ‚protokolu‘ považovat za osobní údaje ve smyslu čl. 2 písm. a) [směrnice 95/46]?
6. Vztahuje se ochrana práv a svobod druhých ve smyslu čl. 13 odst. 1 písm. g) [směrnice 95/46] […] také na zájem na nerušené vnitřní názorové výměně v rámci dotyčného veřejnoprávního orgánu? V případě záporné odpovědi: Může se v důsledku toho na uvedený zájem vztahovat čl. 13 odst. 1 písm. d) nebo f) této směrnice?“
Řízení
25. Ve věci C‑141/12 byla písemná vyjádření předložena Y. S., rakouskou, českou, řeckou a nizozemskou vládou a Komisí. Ve věci C‑372/12 byla písemná vyjádření předložena M. a S., francouzskou, nizozemskou a portugalskou vládou a Komisí.
26. Rozhodnutím ze dne 30. dubna 2013 Soudní dvůr tyto dvě věci spojil pro účely ústní části řízení a rozsudku.
27. Při jednání, které se konalo 3. července 2013, přednesli ústní vyjádření Y. S., M. a S., francouzská a nizozemská vláda a Komise.
Posouzení
Úvodní poznámky
28. Není zpochybňováno, že protokol je dokumentem, který obsahuje osobní údaje a že Y. S., M. a S. byl poskytnut přístup k těmto osobním údajům (s výjimkou právního rozboru) a byli informováni o původu údajů a o tom, kterým orgánům byly údaje zaslány. Oba případy se v zásadě týkají (formy) přístupu ke zbývající části obsahu protokolu, tedy k právnímu rozboru.
29. Nejprve se budu zabývat otázkami, které se týkají výkladu směrnice 95/46, a poté se budu zabývat otázkami týkajícími se Listiny. Pokud se otázky v obou žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce týkají stejného předmětu, budu se jimi zabývat společně.
Přístup k osobním údajům, přístup ke spisu a odůvodněná rozhodnutí
30. Při jednání bylo objasněno, že žalobci chtějí porozumět odůvodnění, na kterém jsou založena individuální rozhodnutí o jejich právu pobytu. Rozhodnutí týkající se Y. S. patrně bylo odůvodněno, ale rozhodnutí týkající se M. a S. zřejmě odůvodněna nebyla.
31. Nezpochybňuji skutečnost, že žalobci mají platný důvod se domáhat přístupu k informacím, na něž mají dle svých slov nárok. Kromě toho skutečnost, že se domáhají přístupu k protokolu, naznačuje, že se domnívají, že bez ohledu na to, jaké informace jim byly poskytnuty, jsou tyto informace neúplné a tím se mohou ocitnout ve zranitelném postavení.
32. Nicméně rozšířením významu pravidel upravujících ochranu osobních údajů nebo rozšíření jejich působnosti tak, aby se vztahovala na stanoviska a ostatní opatření přijatá v průběhu přípravy a šetření před přijetím konečného rozhodnutí, nelze napravit případné porušení zásady, podle které musí být rozhodnutí odůvodněna za účelem ochrany práva na účinnou soudní ochranu.
33. Naopak skutečnost, že rozhodnutí je řádné odůvodněno, čímž se žadateli umožní, aby se plně seznámil s úvahami, na kterých je rozhodnutí založeno, a mohl účinně využít dostupných prostředků nápravy, je nedostatečným základem pro konstatování, že přístup k úplnému právnímu rozboru není nezbytný, pokud se na takový rozbor vztahují pravidla o ochraně osobních údajů.
34. Žádný z předkládajících soudů se Soudního dvora netáže na povinnost odůvodnit konečné rozhodnutí orgánů moci výkonné týkající se práva pobytu, na právo být vyslechnut, na právo na přístup ke spisu, jehož součástí může být takový interní dokument, jako je protokol, vyplývající ze článku 47 Listiny nebo ze sekundárního práva. Žalobci se (v rozsahu, v němž je tato skutečnost ověřitelná) navíc žádného z těchto důvodu v řízení před předkládajícími soudy nedovolávají.
35. Je pravda, že skutečnost, že předkládající soudy své otázky omezily na unijní právo upravující ochranu osobních údajů, nebrání tomu, aby se Soudní dvůr zabýval všemi aspekty unijního práva, které mohou být užitečné pro rozhodnutí v dotčených věcech(20). Nicméně si nemyslím, že Soudní dvůr může v projednávané věci rozšířit rozsah své odpovědi. O povinnosti uvést odůvodnění a právu na přístup ke spisu nebylo před Soudním dvorem dostatečně pojednáno. Kromě toho, i když žalobci prokázali, že jsou si vědomi povinnosti odůvodnit rozhodnutí v oblasti azylu na základě unijního práva(21), žádný z nich v tomto ohledu patně nepodal návrh.
36. Nizozemská vláda ve věci C‑372/12 na jednání uvedla, že odůvodnění kladných rozhodnutí je dostupné na žádost. Faktem zůstává, že M. a S. patrně nebyli informováni o důvodech, proč jim bylo přiznáno povolení k pobytu. Nemohu se ztotožnit s tvrzením nizozemské vlády, podle kterého žadatelé často nemají zájem na zjištění těchto důvodů. Jak zdůraznil poradce M. a S. při jednání, okolnosti tvořící základ kladného rozhodnutí se mohou změnit a mohou později vést k odlišnému rozhodnutí(22). Přesná znalost okolností, které byly vzaty v úvahu pro přijetí rozhodnutí, tak představuje legitimní zájem. Obecné zásady unijního práva, například zásada účinné právní ochrany (nyní zakotvená v článku 47 Listiny)(23), k tomuto zájmu přihlížejí(24). Unijní právo upravující ochranu osobních údajů však nikoli. Má jiné cíle(25).
37. I kdyby byl přístup k právnímu rozboru v protokolu poskytnut z důvodu, že se jedná o osobní údaje, v každém případě tím nemusí dojít ke zhojení pochybení orgánu spočívajícího v neodůvodnění konečného rozhodnutí nebo nezpřístupnění uvedeného odůvodnění jiným způsobem. Podle mého názoru(26) protokol, pokud je připraven ve formě doporučení nadřízenému úředníkovi, nemusí obsahovat úplné (či dokonce žádné) odůvodnění, na kterém je založeno konečné rozhodnutí přijaté příslušným orgánem. Právní rozbor patrně může být vyjádřen i v několika málo větách. Za takových okolností, i když nadřízený úředník souhlasí s doporučením, právní rozbor nemusí být dostatečným odůvodněním.
38. Konečně, žádný z předkládajících soudů se Soudního dvora nedotázal, zda unijní právo od členských států za účelem zajištění transparentnosti rozhodovacího procesu příslušných orgánů a přístupu k informacím použitým v tomto procesu nebo k ochraně práva na řádnou správu vyžaduje, aby byl poskytnut přístup ke spisu v takových řízeních, jako jsou řízení týkající se Y. S., M. a S. (nebo aby v tomto spise byly zařazeny takové dokumenty, jako jsou protokoly obsahující právní rozbor), nebo aby byl žadatel vyslechnut v souvislosti s interním řízením před přijetím konečného rozhodnutí o povolení k pobytu. Tyto otázky nebyly řešeny ani v ústní nebo písemné části řízení.
39. Má analýza se tudíž omezuje na přístup k osobním údajům.
Přístup k osobním údajům podle směrnice 95/46
Úvod
40. Směrnice 95/46 se vztahuje na zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů, jakož i na neautomatizované zpracování osobních údajů, které jsou obsaženy v rejstříku nebo do něj mají být zařazeny(27). Vztahuje se pouze na tyto druhy zpracování a chrání pouze je(28). Právo na přístup stanovené v článku 12 se tudíž uplatní pouze na osobní údaje, které jsou nebo mohou být zpracovány nebo uspořádány takovým způsobem. Ve své nejjednodušší formě může být toto právo využito k požadování sdělení údajů, které jsou „předmětem zpracování“, a informací, které se týkají jejich zdroje(29). Nicméně je rovněž základem pro získání potvrzení, zda údaje jsou či nejsou zpracovávány, a podrobností týkajících se tohoto zpracování, k získání znalosti postupu, na kterém je založeno každé automatizované zpracování, nebo k dosažení opravy, výmazu nebo blokování údajů (pokud jejich zpracování není v souladu se směrnicí) a jejich případného oznámení třetím osobám.
41. Otázka, zda Y. S., M. a S. mají právo na přístup k právnímu rozboru obsaženému v protokolu, tedy závisí na tom, zda je tento rozbor „osobním údajem“, a pokud není, zda je druhem zpracování nebo uspořádání, na které se tato směrnice vztahuje.
Definice pojmů „osobní údaje“ a „zpracování“ (první a druhá otázka ve věci C‑141/12 a pátá otázka ve věci C‑372/12)
42. První otázku ve věci C‑141/12 chápu tak, že se Rechtbank Middelburg táže, zda skutečnosti uvedené v protokolu týkající se subjektu údajů (na rozdíl od údajů týkajících se například příslušného úředníka nebo nadřízeného úředníka), jsou „osobními údaji“ ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 95/46. Druhou otázkou (která odpovídá páté otázce ve věci C‑372/12) je z hlediska právního rozboru obsaženého v protokolu pokládána totožná otázka.
43. Odpověď na první otázku je jednoznačně „ano“.
44. Obecně jsou „osobní údaje“ širokým pojmem(30). Soudní dvůr rozhodl, že se tento pojem vztahuje například na „jméno osoby ve spojení s jejími telefonními údaji nebo informace o jejích pracovních podmínkách nebo zájmových činnostech(31)“, její adresu(32), denní pracovní dobu a dobu odpočinku a odpovídající přestávky v práci a doby, které se do pracovní doby nezapočítávají(33), na částky vyplácené některými subjekty a příjemce těchto částek(34), na příjmy z výdělečné činnosti a kapitálu a na majetek fyzických osob(35).
45. Skutečný obsah těchto informací patrně nemá žádný význam, pokud se týkají identifikované či identifikovatelné osoby. Lze jej chápat tak, že se týká jakékoliv skutečnosti týkající se soukromého života této osoby a případně jejího profesního života (který může zahrnovat více veřejný aspekt tohoto soukromého života)(36). Může být dostupný v písemné formě, nebo může být například zachycen na zvukovém záznamu nebo obrazově(37).
46. Informace obsažené v protokolu, které se týkají takových skutečností, jako je jméno, datum narození, státní příslušnost, pohlaví, etnický původ, vyznání a jazyk žadatele, jsou tak „osobními údaji“ ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 95/46.
47. Pokud jde o druhou otázku, nejsem toho názoru, že právní rozbor je osobním údajem.
48. Není to poprvé, kdy byla Soudnímu dvoru položena otázka týkající se přístupu k právnímu rozboru nebo právnímu poradenství(38). V uvedených věcech však bylo zpřístupnění patrně požadováno z jiných důvodů(39). Soudní dvůr nebyl žádán o to, aby zkoumal, zda a proč se dokument obsahující právní rozbor nebo právní poradenství liší od dokumentu, který má jiný obsah.
49. Přestože se Soudní dvůr v projednávané věci nemůže tomuto zkoumání vyhnout, nedomnívám se, že je nutné poskytnout vyčerpávající definice pojmů „osobní údaje“, „právní rozbor“ nebo jiné formy rozboru(40). Postačí soustředit se na to, zda je právní rozbor obsažený v protokolu osobním údajem.
50. Podle mého názoru tomu tak není.
51. Domnívám se, že je třeba rozlišovat tři druhy právního rozboru – jeden z nich patrně bude tím druhem rozboru, který je obsažen v protokolu.
52. První druh je ryze abstraktní: jedná se o výklad a uplatnění práva bez použití informací týkajících se identifikovatelné nebo identifikované osoby nebo jiných druhů skutečností. Proto se směrnice 95/46 na právní rozbor významu pojmu „osobní údaj“ ve směrnici nepoužije, neboť tento rozbor se netýká identifikovatelné nebo identifikované osoby.
53. Druhý druh je méně abstraktní, jelikož používá názorné údaje. Nicméně tyto údaje se netýkají konkrétní identifikované nebo identifikovatelné osoby nebo události. Tento druh právního rozboru tudíž rovněž nespadá do působnosti směrnice 95/46.
54. Třetí druh zahrnuje právní kvalifikaci skutečností týkajících se identifikované nebo identifikovatelné osoby (nebo události zahrnující takovou osobu) a jejich posouzení na základě použitelného práva. Právní rozbor, o jehož zpřístupnění Y. S., M. a S. usilují, je tímto třetím druhem rozboru.
55. Nejsem přesvědčena o tom, že formulace „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné osobě“ ve směrnici 96/45 musí být vykládána tak, že se vztahuje na veškerý sdělitelný obsah, ve kterém jsou obsaženy skutkové poznatky týkající se subjektu údajů.
56. Podle mého názoru mohou být osobními údaji pouze informace týkající se skutečností o jednotlivci. Nehledě na skutečnost, že existuje, právní rozbor takovou skutečností není. V důsledku toho je například adresa osoby osobním údajem, ale analýza jejího bydliště pro právní účely osobním údajem není.
57. V tomto kontextu nepovažuji za užitečné rozlišovat mezi „objektivními“ skutečnostmi a „subjektivním“ rozborem. Údaje mohou být vyjádřeny v různých formách, některé z nich budou vyplývat z posouzení jakéhokoliv identifikovatelného údaje. Například váha osoby může být vyjádřena objektivně, v kilogramech, nebo subjektivními výrazy jako „podváha“ nebo „obezita“. Nevylučuji tedy možnost, že hodnocení a stanoviska někdy mohou být kvalifikovány jako údaje.
58. Nicméně sled úvah vedoucí k závěru, že osoba má „podváhu“ nebo je „obézní“, není o nic více údajem než právní rozbor.
59. Právní rozbor je argumentací, na které je založeno řešení právní otázky. Řešení samo o sobě může mít formu doporučení, stanoviska nebo rozhodnutí (a tudíž může i nemusí být právně závazné). Vedle skutečností, na kterých je založeno (z nichž některé mohou být osobními údaji), tento rozbor obsahuje vysvětlení řešení. Vysvětlení samo o sobě není informací, která se týká identifikované nebo identifikovatelné osoby. Nanejvýše může být klasifikováno jako informace o výkladu a použití relevantního práva, na jehož základě je posuzováno právní postavení jednotlivce a (případně) je o něm rozhodováno. Osobní údaje a ostatní skutkové okolnosti mohou představovat vstupy v procesu vedoucímu k řešení této otázky, ale to samo o sobě z právního rozboru nečiní osobní údaj.
60. Osoba má mimoto nárok na přístup ke svým osobním údajům, jelikož má zájem na ochraně svých základních práv a svobod, zejména práva na ochranu soukromí, když členský stát zpracovává informace, které se jí týkají(41). Odepření přístupu ke zpracovávaným údajům nebo k informacím o takovém zpracování by zbavilo účinku ostatní části směrnice 95/46. Například ověření, zda jsou osobní údaje zpracovávány pouze tehdy, když je to nezbytné k výkonu činnosti orgánu pověřeného dohledem(42), nebo k dosažené opravy nebo výmazu údajů(43), by mohlo být nemožné. Naproti tomu právní rozbor jako takový nespadá do oblasti práva jednotlivce na soukromí. Neexistuje tedy důvod domnívat se, že jedině jednotlivec je výlučně oprávněn k jeho ověření a opravě a k žádosti o jeho výmaz nebo blokování(44). Naopak, nezávislému soudnímu orgánu přísluší, aby přezkoumal rozhodnutí, pro které byl tento právní rozbor připraven.
61. Z uvedených důvodů zastávám názor, že směrnice 95/46 nepožaduje, aby členské státy poskytly přístup k takovému právnímu rozboru, pokud je obsažen v interním dokumentu, například v protokolu, protože takový právní rozbor sám o sobě není osobním údajem.
62. Je právní rozbor formou zpracování nebo uspořádáním údajů, na které se vztahuje směrnice 95/46?
63. Tento názor nezastávám. Naopak se jedná o proces, který je plně kontrolován lidskými zásahy, jejichž prostřednictvím jsou (v rozsahu relevantním pro právní rozbor) osobní údaje hodnoceny, právně kvalifikovány a je na ně uplatňováno právo, a jímž je rozhodováno o právní otázce. Tento proces není automatický, ani není zaměřen na uspořádání údajů(45).
64. Zpracování představuje „úkon nebo soubor úkonů“ s těmito údaji entitou identifikovanou směrnicí 95/46. Použití slovního spojení „jako je“ v čl. 2 písm. b) naznačuje, že seznam operací je demonstrativní(46), ale rovněž označuje druh operací, které budou považovány za zpracování. Soudní dvůr například rozhodl, že se tento pojem vztahuje na zadávání osobních údajů na internetové stránce(47). Seznam rovněž zahrnuje výrazy „přizpůsobování“ a „použití“, aniž specifikuje účel takového jednání (i když některé z výjimek z působnosti směrnice 95/46 jsou patrně definovány odkazem na účel zpracování)(48). Zpracování může rovněž zahrnovat příjem, přenos, úpravu, zaznamenání, uchování či sdělování zvukových a obrazových údajů(49).
65. Podle mého názoru všechny tyto operace zahrnují jednání týkající se osobních údajů, ale bez posouzení těchto údajů, jež je pro právní rozbor nezbytné. Totéž platí pro pojem „uspořádání“.
66. I kdyby měl být právní rozbor považován za druh zpracování, není automatizovaný ani nemá formu manuálního rejstříku. Dodávám, že článek 12 směrnice 95/46 každopádně poskytuje základ pro zpřístupnění osobních údajů jako takových, ale nikoliv k jejich zpracování nebo k jejich zpracované formě.
Rozsah práva na přístup podle směrnice 95/46 (třetí otázka ve věci C‑141/12)
67. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu ve věci C‑141/12 je, zda musí být na základě článku 12 směrnice 95/46 a čl. 8 odst. 2 Listiny(50) poskytnut přístup k „výše uvedeným údajům“, pokud je Soudní dvůr uzná za osobní údaje.
68. Domnívám se, že odpovědí může být jedině „ano“, a to za předpokladu, že takový přístup není na základě článku 13 směrnice 95/46 omezen nebo vyloučen.
Forma přístupu (pátá otázka ve věci C‑141/12 a první a druhá otázka ve věci C‑372/12)
69. Oba předkládající soudy se tážou, zda směrnice 95/46 vyžaduje, aby kopie protokolu byla poskytnuta jednotlivcům, kteří žádají o jeho zpřístupnění.
70. Předkládající soud se ve věci C‑372/112 v tomto kontextu dovolává rovněž čl. 8 odst. 2 Listiny. I když článek 8 Listiny byl formulován mimo jiné na základě směrnice 95/46, vymezuje samostatné právo na ochranu osobních údajů(51). Nicméně neformuluje samostatný standard upravující formu, ve které musí být přístup poskytnut. Ve spojení se zásadou proporcionality a právní jistoty vykládám čl. 8 odst. 2 Listiny tak, že přístup nesmí jít nad rámec toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné, a subjektu údajů musí být poskytnuta možnost, aby se v plném rozsahu seznámil s osobními údaji, které jsou na základě uvedeného ustanovení chráněny. Požadavek stanovený v článku 12 směrnice 95/46 těmto zásadám odpovídá. Z tohoto důvodu se nedomnívám, že je nutné samostatné zkoumání formy přístupu podle článku 8 Listiny.
71. Směrnice 95/46 nestanoví právo na přístup ke každému dokumentu nebo spisu, ve kterém jsou obsaženy osobní údaje. Nevymezuje ani hmotnou formu, ve které musí být obsaženy osobní údaje, k nimž zajišťuje přístup.
72. Naopak stanoví, že údaje, které jsou zpracovávány, a všechny dostupné informace, které se týkají zdroje informací, musí být subjektu údajů sděleny „srozumitelnou formou“(52).
73. V závislosti na okolnostech nemusí být kopie nutná, ale ani dostačující.
74. Směrnice 95/46 nevyžaduje, aby osobní údaje, na které se vztahuje právo na přístup, byly zpřístupněny v hmotné podobě, ve které existují nebo ve které byly původně zaznamenány. V tomto ohledu se domnívám, že členský stát má značný prostor pro uvážení pro to, aby na základě okolností konkrétní věci určil(53) podobu, ve které mají být osobní údaje zpřístupněny.
75. Při tomto uvážení musí členský stát vzít v úvahu zejména (i) hmotnou podobu (hmotné podoby), ve které (kterých) tyto informace existují a mohou být zpřístupněny subjektu údajů; (ii) druh osobních údajů a (iii) cíle práva na přístup.
76. Zaprvé, osobní údaje mohou existovat v různých podobách. Například údaje zaznamenané při rozhovoru a poté uložené mohou existovat jako magnetofonový pásek, elektronický soubor obsahující nahrávku nebo jako přepis. Pokud osobní údaje pocházejí z rozhovoru, článek 12 směrnice 95/46 nestanoví, zda tyto údaje musí být dostupné ve formě magnetofonového pásku, souboru obsahujícího nahrávku nebo v podobě jiného nosiče. Bez ohledu na zvolenou formu však musí být zpřístupněny v hmotné podobě, která je trvalá a může obsahovat úplný soubor osobních údajů
77. Zadruhé, článek 12 směrnice 95/46 zajišťuje subjektu údajů přístup k jeho údajům, které jsou zpracovávány, ale nikoliv k jiným informacím, včetně informací, které se týkají jiného subjektu údajů. Z tohoto důvodu musí být platným zpřístupněním poskytnutí kompilace osobních údajů uvedeného (například) v samostatném dokumentu, nebo kopie protokolu, ve které je vymazán veškerý obsah, který není osobním údajem. Dokument uvádějící pouze data a místa telefonních hovorů uskutečněných z telefonního čísla jednotlivce však zřejmě bude muset být zpřístupněn v plném rozsahu, protože jiné formy prezentace těchto informací nemusí být uskutečnitelné nebo představitelné.
78. Zatřetí, zpřístupněné údaje musí subjektu údajů umožnit, aby se seznámil s jejich obsahem a tento obsah chápal, a případně uplatnil práva stanovená v čl. 12 písm. b) a c) směrnice 95/46, jakož i – například – právo na námitku vůči zpracování svých osobních údajů (článek 14) a právo na žalobu v případě způsobení škody (články 22 a 23)(54). Údaje tedy musí být v takové formě, která subjektu údajů například umožní tyto údaje konzultovat a porozumět jim, ověřit jejich správnost a legalitu zpracování, požadovat opravu a případně podat námitku proti jejich (dalšímu) zpracování(55). Forma přístupu tudíž závisí i na právech, o jejichž uplatnění subjekt údajů usiluje.
79. Skutečnost, že jsou osobní údaje obsaženy v takovém dokumentu, jako je protokol, neznamená, že subjekt údajů má automaticky právo na tuto hmotnou podobu, tedy na kopii nebo výpis z tohoto dokumentu.
Omezení a výjimky (šestá otázka ve věci C‑372/12)
80. Dospěla jsem k názoru, že směrnice 95/46 neposkytuje základ pro nárok na přístup k právnímu rozboru, který je obsažen v protokolu. Z toho vyplývá, že není nutné odůvodňovat odepření přístupu na základě článku 13 směrnice.
81. Pokud Soudní dvůr nebude souhlasit a rozhodne, že se směrnice 95/46 (a zejména článek 12), použije, vztahuje se na zájem na zajištění nerušené výměny názorů v rámci orgánu formulace „ochrana […] práv a svobod druhých“ v čl. 13 odst. 1 písm. g)? Podpůrně, může tento zájem spadat do působnosti čl. 13 odst. 1 písm. d) nebo f)?
82. Podle mne zní odpověď na obě otázky „ne“.
83. Článek 13 odst. 1 obsahuje taxativní výčet důvodů, které mohou ospravedlnit legislativní opatření omezující rozsah povinností a práv stanovených ve vymezeném souboru ustanovení směrnice 95/46, včetně článku 12. Odůvodnění musí být založena na obecném zájmu nebo na dosažení náležité rovnováhy mezi právy a svobodami subjektu údajů a ostatních osob.
84. Pokud jde o písmeno g), ochrana práv a svobod druhých (tedy jiných osob, než je subjekt údajů) nemůže být vykládána tak, že zahrnuje práva a svobody orgánu zpracovávajícího osobní údaje. Pokud má být právní rozbor kvalifikován jako osobní údaj, musí tomu tak být proto, že se týká soukromých zájmů identifikované nebo identifikovatelné osoby. Zatímco obecný zájem na ochraně interního poradenství za účelem ochrany schopnosti administrativy vykonávat své funkce může ve skutečnosti kolidovat s obecným zájmem na transparentnosti, přístup k takovému poradenství nemůže být omezen na základě prvního z obou uvedených zájmů, protože přístup se vztahuje pouze na to, co spadá do soukromého zájmu.
85. S ohledem na ustanovení čl. 13 odst. 1 písm. d) a f) neshledávám důvod proč nesouhlasit s tím, že nizozemská vláda uznává, že neexistuje souvislost mezi omezeními přístupu, která stanoví, a zájmy, které jsou v nich chráněny.
Přístup k osobním údajům na základě článku 41 Listiny (čtvrtá otázka ve věci C‑141/12 a třetí a čtvrtá otázka ve věci C‑372/12)
86. Listina je podle svého čl. 51 odst. 1 určena členským státům pouze v rozsahu, v němž členské státy provádějí unijní právo. Jinými slovy, pokud se použije unijní právo, Listina se uplatní(56). Toto omezení se použije bez ohledu na jakékoliv další omezení zakotvené v konkrétním ustanovení Listiny.
87. V projednávané věci se Listina použije, protože relevantní rozhodnutí byla přijata po jejím vstupu v platnost dne 1. prosince 2009, a jak bylo potvrzeno nizozemskou vládou při jednání, na základě vnitrostátního práva, kterým se provádí unijní právo.
88. Navzdory tomuto závěru se domnívám, že článek 41 Listiny se v kontextu projednávaných věcí nemůže použít, protože vymezuje práva, kterých je třeba se dovolávat vůči unijním orgánům (a tudíž se týká odpovídajících povinností unijních orgánů), kdežto projednávané věci se týkají osobních údajů a ostatních informací v držení členského státu.
89. Soudní dvůr v rozsudku Cicala tento výklad potvrdil s ohledem na čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, který stanoví povinnost uvést odůvodnění(57). I když čl. 41 odst. 2 výslovně neodkazuje na unijní orgány, definuje prostřednictvím použití návětí „[t]oto právo zahrnuje“ adresáty povinností, které stanoví. Uvedená formulace obsahuje jednoznačný odkaz na právo stanovené v čl. 41 odst. 1, které je třeba uplatňovat vůči „orgánům, institucím a jiným subjektům Unie“.
90. Zjištění Soudního dvora ve věci M. M(58)., že čl. 41 odst. 2 má obecnou působnost, není s rozsudkem ve věci Cicala v rozporu. Body 82 až 84 rozsudku ve věci M. M. ve vzájemném spojení však podle mne spíše nasvědčují tomu, že se Soudní dvůr soustředil na věcnou podstatu práva být vyslechnut a na to, kdo se tohoto práva může dovolávat(59); přitom Soudní dvůr zdůraznil velmi široký rozsah tohoto práva i místo, které dlouhodobě zaujímá v unijním právním řádu.
91. Odpověď na třetí otázku ve věci C‑372/12 tak musí být záporná, a není tedy již nutné zodpovídat čtvrtou otázku v uvedené věci.
92. Konečně, již jsem vysvětlila, proč se domnívám, že by nebylo vhodné, aby Soudní dvůr rozšířil rozsah projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tak, aby zodpověděl otázky týkající se práva na přístup ke spisu a povinnosti uvést odůvodnění, kde se mohou uplatnit sekundární právní předpisy nebo jiná ustanovení Listiny, zejména článek 47. Takové otázky mohou – nebo nemusí – být relevantní v takových situacích, jako je situace, která vedla k podání projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Vzhledem k neexistenci jakéhokoliv náznaku toho, že uvedené otázky byly před vnitrostátním soudem řádně uplatněny, spolu s nedostatkem argumentů v řízení před Soudním dvorem, je nezbytné, aby odpovědi poskytnuté Soudním dvorem byly omezeny na problematiku přístupu k osobním údajům(60).
Závěry
93. Ve světle všech výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázky položené Rechtbank Middelburg a Raad van State takto:
1) Skutečnosti týkající se identifikované nebo identifikovatelné osoby jsou „osobními údaji“ ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Nicméně na odůvodnění, na kterém je založeno řešení právní otázky – které zahrnuje právní kvalifikaci skutečností týkajících se identifikované nebo identifikovatelné osoby a jejich posouzení na základě použitelného práva – se definice pojmu „osobní údaje“ v uvedené směrnici nevztahuje. Směrnice 95/46 v důsledku toho nevyžaduje, aby členské státy umožnily přístup k takovému právnímu rozboru, pokud je obsažen v interním dokumentu, který rovněž obsahuje osobní údaje.
2) Podle článku 12 směrnice 95/46 musí být poskytnut přístup k údajům, na které se vztahuje definice pojmu „osobní údaje“ stanovená v této směrnici, pokud takový přístup není vyloučen nebo omezen článkem 13 této směrnice.
3) Směrnice 95/46 nestanoví právo na přístup k jakémukoliv konkrétnímu dokumentu nebo spisu, ve kterém jsou osobní údaje uvedeny nebo použity. Rovněž nestanoví hmotnou podobu, ve které musí být osobní údaje zpřístupněny. Členské státy mají na základě článku 12 směrnice značný prostor pro uvážení ke stanovení podoby, ve které mají být osobní údaje zpřístupněny. Členské státy musí při tomto uvážení vzít v úvahu zejména (i) hmotnou podobu (hmotné podoby), ve které (kterých) tyto informace existují a mohou být zpřístupněny subjektu údajů; (ii) druh osobních údajů a (iii) cíle práva na přístup.
4) Ochrana práv a svobod druhých stanovená v čl. 13 odst. 1 písm. g) směrnice 95/46 nezahrnuje práva a svobody orgánu, který zpracovává osobní údaje. Neexistuje ani vazba mezi zájmem na nerušené výměně názorů v rámci veřejnoprávního orgánu a zájmy chráněnými na základě čl. 13 odst. 1 písm. d) nebo f) této směrnice.
5) Článek 41 Listiny základních práv Evropské unie stanoví práva, kterých je možné se dovolávat vůči unijním orgánům, institucím, úřadům a agenturám, a nemůže se tudíž použít na osobní údaje a ostatní informace v držení členského státu.