RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
21. november 2018 (*)
[Som berigtiget ved kendelse af 7. juni 2019]
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende den første tilladelse til markedsføring af aktivstoffet »glyphosat« – delvist afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjeparts forretningsmæssige interesser – artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 – tungtvejende offentlig interesse – forordning (EF) nr. 1367/2006 – artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 – direktiv 91/414/EØF«
I sag T-545/11 RENV,
Stichting Greenpeace Nederland, Amsterdam (Nederlandene),
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bruxelles (Belgien),
ved advokaterne B. Kloostra og A. van den Biesen,
sagsøgere,
støttet af:
Kongeriget Sverige ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Swedenborg og F. Bergius, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Europa-Kommissionen ved A. Buchet, P. Ondrůšek og L. Pignataro-Nolin, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze og D. Klebs, som befuldmægtigede,
af
European Chemical Industry Council (Cefic), Bruxelles,
af
European Crop Protection Association (ECPA), Bruxelles,
ved advokaterne I. Antypas og D. Waelbroeck,
af
CropLife International AISBL (CLI), Bruxelles, ved advokaterne R. Cana og E. Mullier samt barrister D. Abrahams,
af
CropLife America Inc., Washington, DC (De Forenede Stater),
National Association of Manufacturers of the United States of America (NAM), Washington,
og
America Chemistry Council Inc. (ACC), Washington,
først ved advokaterne M. Abenhaïm og K. Nordlander, dernæst ved advokat K. Nordlander og solicitor M. Zdzieborska og endelig ved advokaterne K. Nordlander, M. Zdzieborska og Y.-A. Benizri,
og af
European Crop Care Association (ECCA), Bruxelles, ved advokat S. Pappas,
intervenienter,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 10. august 2011 om afslag på aktindsigt i bind 4 i udkastet til vurderingsrapport, udfærdiget af Forbundsrepublikken Tyskland som rapporterende medlemsstat, om aktivstoffet »glyphosat« i medfør af Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT 1991, L 230, s. 1),
har
RETTEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne J. Schwarcz (refererende dommer) og C. Iliopoulos,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. marts 2018,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Den 20. december 2010 begærede sagsøgerne, Stichting Greenpeace Nederland og Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), aktindsigt i flere dokumenter vedrørende den første tilladelse til markedsføring af aktivstoffet glyphosat, der blev udstedt i medfør af Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT 1991, L 230, s. 1). Begæringen var støttet på Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) og på Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13).
2 De begærede dokumenter var følgende:
– en kopi af udkastet til vurderingsrapporten udfærdiget af den rapporterende medlemsstat, dvs. Forbundsrepublikken Tyskland, forud for den første optagelse af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414 (herefter »rapportudkastet«)
– en fuldstændig liste over alle de test, der blev fremlagt af ansøgerne om optagelse af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414, hvilken optagelse blev vedtaget ved Kommissionens direktiv 2001/99/EF af 20. november 2001 om ændring af bilag I til Rådets direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler med henblik på optagelse af glyphosat og thifensulfuron-methyl som aktive stoffer (EFT 2001, L 304, s. 14)
– hele den fuldstændige og originale dokumentation for de test, der i 2001 blev fremlagt af ansøgerne om optagelse af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414, i det omfang den vedrører alle test for toksicitet på lang sigt, mutagenicitet, carcinogenicitet og neurotoksicitet samt alle reproduktionsundersøgelser.
3 Ved skrivelse af 20. januar 2011 opfordrede Europa-Kommissionen sagsøgerne til at henvende sig til de tyske myndigheder med henblik på at få aktindsigt i de begærede dokumenter, der er nævnt i præmis 2 ovenfor.
4 Ved skrivelse af 7. februar 2011 genfremsatte sagsøgerne på baggrund af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 en begæring om aktindsigt i dokumenterne.
5 Efter at have anmodet om de tyske myndigheders forudgående samtykke i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 gav Kommissionens generalsekretær ved skrivelse af 6. maj 2011 aktindsigt i rapportudkastet med undtagelse af bind 4 (herefter »det omtvistede dokument«), hvis udbredelse blev afslået af nævnte myndigheder, og som indeholdt den fuldstændige liste over alle de test, der var blevet fremlagt af ansøgerne om en første optagelse af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414. Generalsekretæren meddelte sagsøgerne, at Kommissionen ikke var i besiddelse af hele den fuldstændige og originale dokumentation for disse test, som aldrig var blevet tilsendt Kommissionen. Kommissionens generalsekretær forklarede ligeledes, at høringen af de tyske myndigheder stadig pågik for så vidt angik udbredelsen af det omtvistede dokument, og at en afgørelse ville blive truffet på et senere tidspunkt.
6 Ved afgørelse af 10. august 2011 afslog Kommissionens generalsekretær aktindsigt i det omtvistede dokument på baggrund af et afslag fra Forbundsrepublikken Tyskland (herefter »den anfægtede afgørelse«).
7 I den anfægtede afgørelse angav Kommissionens generalsekretær grundene til, at Forbundsrepublikken Tyskland modsatte sig udbredelsen af det omtvistede dokument på baggrund af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, dvs. beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser. Forbundsrepublikken Tyskland var nemlig af den opfattelse, at det omtvistede dokument indeholdt fortrolige oplysninger om ansøgerne om glyphosats optagelse i bilag I til direktiv 91/414’s intellektuelle ejendomsrettigheder, dvs. den detaljerede kemiske sammensætning af det aktivstof, der er fremstillet af hver af dem, detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen af stoffet for hver ansøger om optagelse, oplysninger om urenheder, om det færdige produkts sammensætning og om kontraktforholdene mellem de forskellige ansøgere om optagelse.
8 Efter at have konstateret, at de tyske myndigheder havde angivet, at de ikke fandt, at der forelå en tungtvejende offentlig interesse som fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, der kunne begrunde udbredelsen af det omtvistede dokument, undersøgte Kommissionens generalsekretær, om en sådan offentlig interesse kunne påberåbes på baggrund af forordning nr. 1367/2006. Generalsekretæren anførte, at nævnte forordnings artikel 6, stk. 1, ikke fandt anvendelse på det omtvistede dokument, idet dokumentet ikke indeholdt oplysninger, der kunne anses for at vedrøre emissioner til miljøet.
9 Ifølge Kommissionens generalsekretær var Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at de omhandlede oplysninger vedrørte den fremstillingsproces for glyphosat, der blev anvendt af ansøgerne om optagelse af dette stof i bilag I til direktiv 91/414, og at nødvendigheden af at beskytte disse ansøgeres intellektuelle ejendomsrettigheder – i forbindelse med den afvejning af de foreliggende interesser, der skulle foretages – overgik den offentlige interesse i udbredelsen af oplysningerne. Udbredelsen af de i det omtvistede dokument indeholdte oplysninger ville nemlig gøre det muligt for konkurrerende virksomheder at kopiere fremstillingsprocesserne fra ansøgerne om optagelse af glyphosat, hvilket ville medføre væsentlige tab for disse i strid med deres forretningsmæssige interesser og deres intellektuelle ejendomsrettigheder. Der var allerede blevet taget hensyn til den offentlige interesse i udbredelsen af oplysningerne, idet de mulige virkninger fra emissioner af glyphosat til miljøet fremgår af andre dele af rapportudkastet, der er offentligt tilgængelige, navnlig hvad angår de relevante urenheder og metabolitter. Hvad angår oplysningerne vedrørende de irrelevante urenheder, der er anført i det omtvistede dokument, omhandler de forhold, der ikke udgør risici for sundheden eller miljøet, men som vil føre til en afsløring af fremstillingsprocesserne for hvert produkt.
10 Kommissionens generalsekretær konstaterede dernæst, at det fremgik af den procedure, der er anvendt i forbindelse med optagelsen af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414, at der var blevet taget hensyn til de i henhold til de i forordning nr. 1367/2006 fastsatte krav angående oplysningerne om dette stofs indvirkninger på miljøets offentlige tilgængelighed. På denne baggrund må beskyttelsen af producenternes interesser gå forud.
11 Kommissionens generalsekretær konkluderede derfor, at de ønskede oplysninger ikke vedrørte emissioner til miljøet som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, og at der ikke var bevis for, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse til fordel for udbredelsen i henhold til forordning nr. 1049/2001, idet en sådan interesse ifølge generalsekretæren findes i beskyttelsen af glyphosat-producenternes forretningsmæssige interesser og intellektuelle ejendomsrettigheder.
Sagen for Retten og Domstolen
12 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. oktober 2011 anlagde sagsøgerne sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
13 Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse stillede Retten sagsøgerne to spørgsmål, som blev besvaret ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 18. januar 2013.
14 Ved Rettens kendelse af 9. januar 2013 blev Kommissionen anmodet om at fremlægge det omtvistede dokument for Retten og identificere de dele, der vedrører glyphosats renhed, »identiteten« og mængden af alle de urenheder, der var indeholdt deri, samt den analytiske profil af de batcher, der blev anvendt til kontrollerne, idet det omtvistede dokument ikke ville blive meddelt sagsøgerne. Ved skrivelse indgivet den 25. januar 2013 fremlagde Kommissionen det omtvistede dokument.
15 Det omtvistede dokument består af tre underdokumenter. Det første underdokument har overskriften »Monografi – 11. december 1998 – bind 4 – del A – Glyphosat« og indeholder otte punkter med overskrifterne »C.1 Fortrolige oplysninger«, »C.1.1 Detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen for aktivstoffet (bilag II A 1.8)«, »C.1.2 Detaljeret specifikation af aktivstoffet (bilag II A 1.9-1.11)«, »C.1.3 Detaljeret specifikation af præparaterne (bilag II A 1.4)«, »C.2 Referat og vurdering af oplysningerne om indleveringen af fælles dossierer«, »C.2.1 Referat af de fremlagte oplysninger og dokumentation (dossierdokument B)«, »C.2.2 Vurdering af de fremlagte oplysninger og dokumentation« og »C.2.3 Konklusion vedrørende rimeligheden af de ansøgende virksomheders trufne foranstaltninger«. Det andet underdokument har overskriften »Addendum til monografien – bind 4 af 11. december 1998 – Glyphosat – Glyphosat-trimesium – del A – Glyphosat«, dateret den 14. januar 2000, og indeholder et enkelt punkt, der har overskriften »C.1.2.1 Identitet af isomerer, urenheder og tilsætningsstoffer (bilag II A 1.10)«. Det tredje underdokument har overskriften »Addendum 2 til monografien – bind 4 af 11. december 1998 – Glyphosat – Glyphosat-trimesium«, dateret den 12. maj 2001, og indeholder tre punkter med overskriften »C.1.1 Detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen for aktivstoffet (bilag II A 1.8)«, »C.1.2 Detaljeret specifikation af aktivstoffets renhed« og »C.1.2.1 Identitet af isomerer, urenheder og tilsætningsstoffer (bilag II A 1.10)«.
16 Ved skrivelse af 25. januar 2013 identificerede Kommissionen ligeledes de dele af de tre underdokumenter, som udgjorde det omtvistede dokument, der vedrørte glyphosats renhed, »identiteten« og mængden af alle de urenheder, der var indeholdt deri, samt den analytiske profil af de batcher, der blev anvendt til kontrollerne.
17 Parterne afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 26. februar 2013 (herefter »retsmødet den 26. februar 2013«).
18 Ved dom af 8. oktober 2013, Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe mod Kommissionen (T-545/11, herefter »den oprindelige dom«, EU:T:2013:523), annullerede Retten den anfægtede afgørelse, for så vidt som denne gav afslag på aktindsigt i de dele af det omtvistede dokument, som indeholdt oplysninger, der vedrørte emissioner til miljøet – dvs. for det første oplysningerne vedrørende identiteten og mængden af alle urenhederne i aktivstoffet, der var anmeldt af hver af operatørerne, for det andet oplysningerne vedrørende urenhederne i de forskellige batcher og minimums-, middel- og maksimumsmængden af hver af disse urenheder og for det tredje oplysningerne om sammensætningen af de plantebeskyttelsesmidler, der var udviklet af de forskellige berørte operatører.
19 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. december 2013 iværksatte Kommissionen appel til prøvelse af den oprindelige dom.
20 Efter anmodninger herom fik Forbundsrepublikken Tyskland, America Chemistry Council Inc. (ACC), CropLife America Inc., CropLife International AISBL (CLI), European Chemical Industry Council (Cefic), European Crop Care Association (ECCA), European Crop Protection Association (ECPA) og National Association of Manufacturers of the United States of America (NAM) tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
21 Kommissionen havde til støtte for sin appel fremført et enkelt anbringende om Rettens fejlagtige fortolkning af begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006.
22 Sagsøgerne havde, støttet af Kongeriget Sverige, nedlagt påstand om, at appellen blev forkastet.
23 Ved dom af 23. november 2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe (C-673/13 P, herefter »appeldommen«, EU:C:2016:889), ophævede Domstolen den oprindelige dom og hjemviste sagen til Retten.
Retsforhandlingerne og parternes påstande efter hjemvisningen
24 Sagen er blevet fordelt til Rettens Fjerde Afdeling.
25 Den 30. januar og den 2. februar 2017 har sagsøgerne og Kommissionen indgivet skriftlige bemærkninger om hjemvisningen i henhold til artikel 217, stk. 1, i Rettens procesreglement.
26 Efter at have anmodet om og fået indsigt i akterne i den sag, der gav anledning til dom af 8. oktober 2013, Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe mod Kommissionen (T-545/11, EU:T:2013:523), har Kongeriget Sverige samt CropLife America, NAM, ACC, CLI, Cefic og ECPA den 23. januar og den 2. februar 2017 i overensstemmelse med procesreglementets artikel 217, stk. 1, indgivet skriftlige bemærkninger om hjemvisningen.
27 Den 3. og den 4. maj 2017 har Kommissionen, CLI, Cefic, ECPA, ECCA, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Sverige indgivet yderligere skriftlige indlæg i overensstemmelse med procesreglementets artikel 217, stk. 3.
28 Sagsøgerne har i deres indlæg, støttet af Kongeriget Sverige, nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Kommissionen har handlet i strid med konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, som blev undertegnet i Århus den 25. juni 1998 (herefter »Århuskonventionen«) og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 (EUT 2005, L 124, s. 1), og i strid med forordning nr. 1049/2001 og nr. 1367/2006.
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29 Kommissionen har i sit indlæg, støttet af CropLife America, NAM, ACC, CLI, Cefic, ECPA, ECCA og Forbundsrepublikken Tyskland, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Tvistens omfang
30 Ifølge sagsøgernes præciseringer skal tvisten, som det allerede blev bemærket i den oprindelige doms præmis 22-24, begrænses til den del af det omtvistede dokument, der indeholder oplysninger om aktivstoffets renhedsgrad, om »identiteten« og mængden af urenheder i det tekniske materiale, om den analytiske profil af batcherne og om den nøjagtige sammensætning af det udviklede stof, som anført af sagsøgerne i retsmødet den 26. februar 2013. Hvad angår urenhederne har sagsøgerne anført, at de ønsker at kende de andre kemiske stoffer, der dannes i forbindelse med fremstillingsprocessen for glyphosat, og mængden heraf. Med hensyn til den analytiske profil af de batcher, der er fremlagt af virksomhederne med henblik på testene, har sagsøgerne anført, at de ønsker at kende indholdet og sammensætningen af batcherne, navnlig de andre kemiske stoffer, der er blevet tilføjet, samt beskrivelsen af testene og deres reelle virkninger.
Retlige bemærkninger
31 Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne anført tre anbringender. For det første har de gjort gældende, at artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke giver en medlemsstat ret til at nedlægge veto, og at Kommissionen ikke behøver at følge dennes holdning for så vidt angår anvendelsen af en undtagelse i samme forordnings artikel 4, stk. 2. For det andet har de anført, at den undtagelse fra retten til aktindsigt, der har til formål at beskytte en bestemt fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, må forkastes, da der foreligger en tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede oplysninger, som vedrører emissioner til miljøet. For det tredje har de gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke er i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 og Århuskonventionens artikel 4, eftersom Kommissionen ikke har foretaget en vurdering af den faktiske risiko for at skade de påberåbte forretningsmæssige interesser.
Det første anbringende om tilsidesættelse af rækkevidden af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001
32 Med det første anbringende har sagsøgerne anført, at artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke kan lægges til grund for et afslag på aktindsigt i oplysninger eller begrænse Kommissionens beføjelser til en prima facie-prøvelse af anvendelsen af de undtagelser, som medlemsstaten har gjort gældende. Dette følger dels af dom af 18. december 2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802), dels af anvendelsen af forordning nr. 1367/2006 samt af en fortolkning af EU-lovgivningen, som er forenelig med Århuskonventionen.
33 Kommissionen har anført, at sagsøgernes argumentation bør forkastes.
34 Det skal i første række bemærkes, at formålet med forordning nr. 1049/2001, som det fremgår af fjerde betragtning hertil og artikel 1 heri, er at give retten til aktindsigt i dokumenter, som en institution er i besiddelse af, størst mulig virkning. I henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 3, omfatter denne ret ikke alene de dokumenter, som en institution har udarbejdet, men også dem, som den har modtaget fra tredjemand, herunder fra medlemsstaterne, således som det udtrykkeligt fremgår af samme forordnings artikel 3, litra b).
35 Artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 indeholder imidlertid en række undtagelser fra retten til aktindsigt i et dokument. Denne artikels stk. 5 bestemmer i særdeleshed, at en medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat, uden dens forudgående samtykke.
36 Det fremgår af retspraksis, at artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 er en procedureregel, eftersom den alene fastsætter et krav om, at medlemsstatens forudgående samtykke skal indhentes, når medlemsstaten har fremsat en specifik anmodning herom, og at den vedrører proceduren for vedtagelse af en EU-afgørelse (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 78 og 81).
37 Til forskel fra artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, der alene tildeler tredjemand en ret til at blive hørt af den berørte institution vedrørende dokumenter, der hidrører fra denne tredjemand, med hensyn til anvendelsen af en af undtagelserne i samme forordnings artikel 4, stk. 1 og 2, fastsætter den nævnte forordnings artikel 4, stk. 5, at en medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat, uden dens forudgående samtykke.
38 Domstolen har fastslået, at når en medlemsstat gør brug af muligheden, jf. artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, for at anmode om, at et specifikt dokument, som hidrører fra medlemsstaten, ikke udleveres uden forudgående samtykke, skal der indhentes forudgående samtykke fra medlemsstaten, før institutionen i givet fald kan udlevere dokumentet (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 50).
39 Heraf følger, a contrario, at den institution, der ikke er i besiddelse af den berørte medlemsstats samtykke, ikke er berettiget til at udlevere det pågældende dokument (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 44). I det foreliggende tilfælde afhang Kommissionens afgørelse vedrørende begæringen om aktindsigt i det omtvistede dokument således af den beslutning, som de tyske myndigheder traf i forbindelse med proceduren for vedtagelse af den anfægtede afgørelse.
40 Ifølge retspraksis indrømmer artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 imidlertid ikke den berørte medlemsstat en generel og ubetinget vetoret, som helt skønsmæssigt, og uden at medlemsstaten skal begrunde sin beslutning, gør det muligt at modsætte sig udbredelse af ethvert dokument, som en institution er i besiddelse af, alene af den grund, at dokumentet hidrører fra denne medlemsstat (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 58). Den beføjelse, som den berørte medlemsstat er tildelt ved artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, begrænses nemlig af de materielle undtagelser, der er indeholdt i samme forordnings artikel 4, stk. 1-3, idet medlemsstaten i denne henseende blot tillægges en beføjelse til at deltage i institutionens beslutningsproces. Den berørte medlemsstats forudgående samtykke, jf. artikel 4, stk. 5, har således ikke karakter af en skønsmæssig vetoret, men snarere af en form for bekræftelse af, at ingen af undtagelserne i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1-3, er opfyldt (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 76). I henhold til den beslutningsproces, som er indført ved artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, kræves det, at institutionen og den berørte medlemsstat kun kan henholde sig til de materielle undtagelser i den nævnte artikel 4, stk. 1-3 (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 83).
41 Det følger heraf, at artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 kun giver den berørte medlemsstat mulighed for at modsætte sig udlevering af dokumenter, som hidrører fra medlemsstaten selv, såfremt den henviser til de materielle undtagelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 4, stk. 1-3, og giver en behørig begrundelse for sit standpunkt i denne henseende (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 99).
42 Det må i den foreliggende sag – som Kommissionen har anført – konstateres, at selv om artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 er blevet anvendt i det foreliggende tilfælde, fremgår det af den anfægtede afgørelse, at afslaget på aktindsigt i det omtvistede dokument er baseret på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, dvs. beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder, som de tyske myndigheder har påberåbt sig.
43 Det er i anden række ligeledes blevet fastslået, at det påhviler den berørte institution, før den giver afslag på aktindsigt i et dokument, der hidrører fra en medlemsstat, at undersøge, om denne medlemsstat har baseret sin indsigelse på de materielle undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, og om den har givet en behørig begrundelse for sit standpunkt i denne henseende. Under proceduren for vedtagelse af en afgørelse om afslag på aktindsigt skal Kommissionen derfor sikre sig, at der foreligger en sådan begrundelse, og henvise til den i den afgørelse, som den vedtager efter afslutningen af proceduren (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 99).
44 I henhold til retspraksis vedrørende artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 tilkommer det derimod ikke den institution, der behandler en begæring om aktindsigt, at foretage en udtømmende vurdering af den berørte medlemsstats indsigelse og dermed en kontrol, der går ud over en undersøgelse af, om der foreligger en begrundelse, der henviser til undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001 (dom af 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, C-135/11 P, EU:C:2012:376, præmis 63, kendelse af 27.3.2014, Ecologistas en Acción mod Kommissionen, T-603/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:182, præmis 44, og dom af 25.9.2014, Spirlea mod Kommissionen, T-669/11, EU:T:2014:814, præmis 54). Den pågældende institution skal imidlertid efterprøve, om medlemsstatens forklaring ved første øjekast forekommer den begrundet (dom af 5.4.2017, Frankrig mod Kommissionen, T-344/15, EU:T:2017:250, præmis 54).
45 Kommissionen efterprøvede imidlertid, om Forbundsrepublikken Tysklands indsigelse mod udbredelsen af det omtvistede dokument indeholdt en begrundelse, der henviste til undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, og om denne begrundelse ved første øjekast forekom berettiget (jf. præmis 7-11 ovenfor).
46 Sagsøgernes argumentation om, at Kommissionen ikke kunne modsætte sig udbredelsen af miljøoplysninger med støtte i den undtagelse, der er fastsat ved bestemmelserne i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, eftersom den nævnte forordning skal fortolkes i overensstemmelse med forordning nr. 1367/2006 og Århuskonventionen, må i øvrigt forkastes.
47 Det skal nemlig blot konstateres, at det fremførte argument, henset til, hvad der er anført i præmis 42 ovenfor, ikke kan tiltrædes, da det ikke var artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, der lå til grund for Kommissionens afslag på aktindsigt i dette dokument.
48 Det første anbringende må derfor forkastes.
Det andet anbringende om, at der foreligger en tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet
Omfanget af den ret til aktindsigt, som følger af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006
49 Artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 indeholder en pligt til at offentliggøre et dokument, når de ønskede oplysninger vedrører emissioner til miljøet, selv i tilfælde, hvor der er risiko for at skade de i medfør af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 beskyttede interesser. Denne fortolkning kan ikke anfægtes under dække af at tilstræbe en sammenhængende og harmonisk fortolkning eller en fortolkning, der er i overensstemmelse med artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, artikel 39, stk. 2 og 3, i aftalen af 15. april 1994 om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder (TRIP) (EFT 1994, L 336, s. 214), der udgør bilag 1 C til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) (EFT 1994, L 336, s. 3), direktiv 91/414 eller Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21. oktober 2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414/EØF (EUT 2009, L 309, s. 1), særlig artikel 63 (jf. i denne retning den oprindelige doms præmis 27-46; jf. analogt ligeledes dom af 23.11.2016, Bayer CropScience og Stichting De Bijenstichting, C-442/14, EU:C:2016:890, præmis 96-102).
Begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«
50 Sagsøgerne, støttet af Kongeriget Sverige, har anført, at Kommissionen har tilsidesat den formodning, der følger af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, eftersom de ønskede oplysninger vedrører emissioner til miljøet. Disse oplysninger vedrører alle de stoffer, der udledes i miljøet, når det godkendte stof »glyphosat« benyttes og anvendes i pesticider. Oplysningerne i rapportudkastet gør det endvidere muligt for offentligheden at kontrollere, om de udførte test giver et overblik over emissionerne og virkningerne af det stof, der er godkendt på grundlag af disse test, dvs. aktivstoffet »glyphosat«.
51 Kommissionen, støttet af CropLife America, NAM, ACC, CLI, Cefic, ECPA og Forbundsrepublikken Tyskland, har anført, at begrebet »emission« skal fortolkes indskrænkende, og at det i overensstemmelse med vejledningen om gennemførelsen af Århuskonventionen, der er udgivet af FN’s Økonomiske Kommission for Europa (FN/ECE) i 2000, består af en direkte eller indirekte udledning af stoffer fra anlæg. Kommissionen har anført, at de ønskede oplysninger ikke vedrører emissioner til miljøet, eftersom oplysningerne i det omtvistede dokument på detaljeret vis vedrører fremstillingsmetoderne for glyphosat, idet de kategorier af oplysninger, der er af interesse for sagsøgerne, og som er tilvejebragt af de forskellige ansøgere om optagelse og er beskyttet af intellektuelle ejendomsrettigheder, ikke kan udskilles og isoleres fra oplysningerne om fremstillingsmetoderne for aktivstoffet, der er selve genstanden for det omtvistede dokument. De omtvistede oplysninger ligger endvidere for »fjernt fra markedet« til at kunne udgøre oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet, og de er ikke relevante i forhold til miljøet, for så vidt som alle de urenheder, der betragtes som toksikologisk, økotoksikologisk eller miljømæssigt relevante, er blevet offentliggjort.
52 Hvad i første række angår Kommissionens argument om, at bestemmelsen om emissioner til miljøet skal fortolkes indskrænkende, må dette argument uden videre forkastes. Det skal nemlig blot bemærkes, at Domstolen herved fastslog, at det var uden at begå en retlig fejl, at Retten i den oprindelige doms præmis 49 og 53 undlod at anlægge en indskrænkende fortolkning af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 og af begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« (appeldommens præmis 55).
53 Hvad i anden række angår den omstændighed, at Kommissionen har henvist til den vejledning, der er nævnt i præmis 51 ovenfor, med henblik på at gøre gældende, at begrebet emission henviser til emissioner fra anlæg, skal det blot bemærkes, at Domstolen fastslog, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den oprindelige doms præmis 54-56 at finde, at begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum i forordning nr. 1367/2006 ikke var begrænset til oplysninger vedrørende emissioner, der stammer fra visse industrianlæg (appeldommens præmis 70).
54 Det skal i tredje række fremhæves, at Domstolen påpegede, at selv om begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum i forordning nr. 1367/2006 ikke omfatter oplysninger om emissioner, der udelukkende er hypotetiske, kan dette begreb imidlertid ikke begrænses til alene at omfatte oplysninger vedrørende emissioner, der rent faktisk er blevet udsat i miljøet i forbindelse med anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof på planter eller jorden, i hvilken forbindelse disse emissioner bl.a. afhænger af, hvor store mængder af produktet der reelt anvendes af landmændene, såvel som af den nøjagtige sammensætning af det endelige markedsførte produkt (appeldommens præmis 73). Domstolen fastslog derfor, at oplysninger om forudsigelige emissioner af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel eller aktivstof til miljøet i forbindelse med normal eller realistisk brug af midlet eller stoffet henhørte under det nævnte begreb, svarende til den brug, hvortil markedsføringsgodkendelsen af det omhandlede middel eller aktivstof var udstedt, og som gjaldt i det område, hvor midlet eller stoffet skulle bruges (appeldommens præmis 74). Den præciserede desuden, at selv om markedsføring af et produkt eller et stof nemlig generelt ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at antage, at dette produkt eller stof nødvendigvis vil blive udledt i miljøet, og at oplysningerne om det vedrører »emissioner til miljøet«, forholder det sig anderledes for så vidt angår et produkt såsom et plantebeskyttelsesmiddel og de stoffer, som dette middel indeholder, der inden for rammerne af almindelig brug er bestemt til at frisættes i miljøet som følge af selve deres funktion. I dette tilfælde er de forudsigelige emissioner i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller de stoffer, som det indeholder, til miljøet ikke hypotetiske og henhører under begrebet »emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 (appeldommens præmis 75).
55 Det skal i fjerde række påpeges, at Domstolen i appeldommen fandt, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at det, for at en oplysning henhører under begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006, er tilstrækkeligt, at denne på en tilstrækkelig direkte måde vedrører emissioner til miljøet.
56 Den bemærkede for det første, at det fremgår af ordlyden af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006, at bestemmelsen omhandler oplysninger, der »vedrører emissioner til miljøet« – dvs. oplysninger, der omfatter eller vedrører sådanne emissioner, og ikke oplysninger, der har en direkte eller indirekte forbindelse med emissioner til miljøet. Denne fortolkning bekræftes af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, litra d), der henviser til »oplysninger om emissioner« (appeldommens præmis 78). Domstolen fastslog for det andet, at dette begreb skal forstås på den måde, at det bl.a. omfatter oplysninger, der gør det muligt for offentligheden at få kendskab til, hvad der rent faktisk udledes i miljøet, eller det, der forudsigeligt vil blive udledt i forbindelse med normal eller realistisk brug af det pågældende produkt eller stof, svarende til den brug, hvortil markedsføringsgodkendelsen af produktet eller stoffet er udstedt, og som gælder i det område, hvor det nævnte produkt eller stof skal bruges. Således skal dette begreb fortolkes således, at det bl.a. dækker angivelser vedrørende det nævnte produkts eller stofs art, sammensætning, mængde samt tidspunktet og stedet for de faktiske eller forudsigelige emissioner under sådanne forhold (appeldommens præmis 79).
57 Oplysninger, der gør det muligt for offentligheden at kontrollere, om den vurdering af faktiske og forudsigelige emissioner, på grundlag af hvilken den kompetente myndighed har godkendt det pågældende produkt eller stof, er korrekt, såvel som oplysninger vedrørende disse emissioners påvirkning af miljøet, skal ligeledes inkluderes i begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«. Det følger nemlig i det væsentlige af anden betragtning til forordning nr. 1367/2006, at den adgang til miljøoplysninger, der sikres ved denne forordning, bl.a. tilsigter at fremme en mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen og bidrage til offentlighedens bevidsthed om og støtte til de afgørelser, der vedtages. Imidlertid skal offentligheden med henblik på at kunne sikre, at de beslutninger, der træffes af de kompetente myndigheder på miljøområdet, er velbegrundede, og for at kunne deltage effektivt i beslutningsprocessen på miljøområdet have adgang til oplysninger, der gør det muligt for denne at kontrollere, om emissionerne er blevet vurderet korrekt, og den skal sættes i stand til i rimeligt omfang at forstå den måde, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af de nævnte emissioner (appeldommens præmis 80).
58 Selv om der ikke er grundlag for en indskrænkende fortolkning af begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«, kan dette begreb derimod ikke omfatte enhver oplysning, som på en eller anden måde har en – selv direkte – forbindelse med emissioner til miljøet. Såfremt det nævnte begreb blev fortolket således, at det omfattede sådanne oplysninger, ville det nemlig stort set udhule begrebet »miljøoplysninger« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1367/2006. En sådan fortolkning ville således fratage den i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte mulighed, som institutionerne har for at nægte at give aktindsigt i miljøoplysninger – bl.a. med den begrundelse, at en sådan udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en bestemt fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser og kunne bringe den ligevægt, som EU-lovgiver har haft til hensigt at tilvejebringe mellem gennemsigtighedsformålet og beskyttelsen af disse interesser, i fare – enhver effektiv virkning. Den ville ligeledes udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i den beskyttelse af erhvervsmæssige hemmeligheder, der sikres i artikel 339 TEUF (appeldommens præmis 81).
Anvendelsen af begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet« i det omtvistede dokument
59 Det bemærkes for det første, at sagsøgerne ikke har begæret aktindsigt i oplysningerne om kontraktforholdene mellem de forskellige operatører, der har anmeldt glyphosat, eller om fremstillingsmetoden heraf, der svarer til punkterne »C.1.1 Detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen for aktivstoffet (bilag II A 1.8)« (s. 1-11) og »C.2 Referat og vurdering af oplysningerne om indleveringen af fælles dossierer« (s. 88 og 89) i det første underdokument, som Kommissionen har meddelt Retten, og punkt »C.1.1 Detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen for aktivstoffet (bilag II A 1.8)« (s. 1-3 inklusive) i det tredje underdokument meddelt af Kommissionen.
60 For det andet har sagsøgerne i retsmødet den 26. februar 2013 præciseret visse dele af deres begæring om aktindsigt. De ønsker at få adgang til oplysninger vedrørende »identiteten« og mængden af urenheder i glyphosat samt vedrørende analyseprofilen for de testede batcher, bl.a. deres sammensætning, »identiteten« og mængden af de kemiske stoffer, der er blevet tilføjet under testene, varigheden af disse og den reelle virkning på aktivstoffet.
61 Det er således kun i det omfang, hvor dele af det omtvistede dokument – bortset fra de ovenfor nævnte dele i præmis 59 – indeholder oplysninger som dem, der er anført ovenfor i præmis 60, eller vedrørende sammensætningen af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder glyphosat, og på betingelse af, at disse oplysninger må anses for at vedrøre emissioner til miljøet, at det kan konstateres, at Kommissionen foretog en urigtig vurdering ved at afslå at offentliggøreoplysningerne.
62 For det tredje har sagsøgerne i forbindelse med den oprindelige sag fremsendt supplerende oplysninger om måden, hvorpå oplysningerne vedrørende »identiteten« og mængden af urenheder i glyphosat, analyseprofilen for de testede batcher og sammensætningen af produkter, der indeholder dette stof, kan føre til en fastlæggelse af niveauet for emissioner af de nævnte urenheder til miljøet.
63 I stævningen har sagsøgerne gjort gældende, at restkoncentrationer af aktivstoffet i miljøet og deres virkning på menneskers sundhed er direkte knyttet til stoffets renhed, herunder navnlig »identiteten« og mængden af urenheder i glyphosat, og ikke udelukkende af »identiteten« og mængden af de urenheder, der af Kommissionen anses for at være relevante. Ifølge sagsøgerne er det ligeledes vigtigt at kende analyseprofilen for de anvendte batcher for at kunne forstå disse og de undersøgelser, som optagelsen af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414 bygger på. Dette er grunden til, at den præcise sammensætning af de udviklede og kontrollerede produkter bør udbredes, hvilket gør det muligt at afgøre, hvilke toksiske elementer der udledes i miljøet og risikerer at blive dér en vis tid.
64 Som svar på Rettens skriftlige spørgsmål i den oprindelige sag præciserede sagsøgerne ligeledes, hvorledes de oplysninger, som de begærede aktindsigt i, vedrørte begrebet emission til miljøet. Urenhederne i glyphosat udledes nemlig i miljøet samtidig med aktivstoffet. Desuden kan disse urenheder – afhængigt af deres mængde – påvirke resultaterne af de test, der er krævet til undersøgelse af glyphosats skadelige virkninger med henblik på stoffets optagelse i bilag I til direktiv 91/414. For at afgøre, om de udførte test i forhold til denne optagelse er repræsentative for de emissioner til miljøet, der vil finde sted i forbindelse med anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholdende glyphosat, er det nødvendigt at råde over oplysninger om batchernes analyseprofil. I bilaget til deres svar medtog sagsøgerne et dokument, som bl.a. opstiller en metode, hvorved der fremstilles glyphosat, samt de elementer, der tilføjes med henblik på at fremstille dette aktivstof, og som fremhæver, at de urenheder, der er i det fremstillede aktivstof, vil blive udledt i miljøet. Samme dokument peger i øvrigt på betydningen af at få udleveret oplysningerne vedrørende de testede batchers analyseprofil for at kunne afgøre, om denne profil svarer til profilen for de produkter, der er bragt i omsætning, eftersom en produktion i lille målestok kan føre til en analyseprofil for glyphosat, der er forskellig fra den, der hidrører fra en produktion i større målestok med henblik på markedsføringen heraf. Ved at få udleveret disse oplysninger vil det være muligt at kontrollere eventuelle forskelligheder mellem analyseprofilerne for de batcher, der blev testet med henblik på optagelsen af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414, og profilerne for de produkter, der er bragt i omsætning, og at afgøre, om de udførte test var relevante i forhold til de reelle emissioner af glyphosat til miljøet. Endelig fremhæves det i det nævnte dokument, at de ønskede oplysninger gør det muligt at få kendskab til, om niveauet af den metabolit, hvortil den glyphosat, som udledes i miljøet, omdannes, er af permanent karakter og forurener grundvandet.
65 Selv om Kommissionen erkender, at ethvert aktivstof nødvendigvis bliver udledt i miljøet på et tidspunkt i stoffets livscyklus, er den af den opfattelse, at det omtvistede dokument ikke indeholder oplysninger, der kan anses for at vedrøre emissioner til miljøet, men oplysninger vedrørende de fremstillingsmetoder, der er anvendt af de forskellige operatører, som har anmeldt glyphosat med henblik på stoffets optagelse i bilag I til direktiv 91/414. Kommissionen er imod udbredelsen af oplysninger om urenhederne og om batchernes analyseprofil med den begrundelse, at dette muliggør en genskabelse af fremstillingsmetoden for aktivstoffet og de forretningshemmeligheder, der er knyttet hertil, da det ikke er muligt at udskille og isolere disse forskellige kategorier af oplysninger. Endelig har Kommissionen gjort gældende, at alle de relevante oplysninger – ud fra et toksikologisk synspunkt og for så vidt angår aktivstoffets virkninger på sundheden – har været genstand for en grundig analyse og er blevet udbredt ved Kommissionens afgørelse af 6. maj 2011, og Kommissionen har ligeledes gjort opmærksom på, at sagsøgeren ikke har angivet grundene til, at de dokumenter, der allerede er udbredt, ikke er tilstrækkelige med henblik på at vurdere grundlaget for optagelsesprocessen af glyphosat i bilag I til direktiv 91/414.
66 For det fjerde bemærkes, at Retten som led i den bevisoptagelse, der fandt sted i den oprindelige sag, blev bekendt med det omtvistede dokument, der, som Kommissionen har anført i den skrivelse, der ledsagede det omtvistede dokument, er opdelt i underdokumenter.
67 Det første underdokument indeholder bl.a. et punkt »C.1.2 Detaljeret specifikation af aktivstoffet (bilag II A 1.9-1.11)«, der dels fremlægger de anmeldelser, der var indgivet til den rapporterende medlemsstat af de operatører, der ønskede glyphosat optaget i bilag I til direktiv 91/414, og identificerer de forskellige urenheder i glyphosatproduktet samt den præcise eller maksimale mængde af hver af disse urenheder (punkt »C.1.2.1 Identitet af isomerer, urenheder og tilsætningsstoffer (bilag II A 1.10)«, s. 11-61), dels fremlægger analyseprofilen for de testede batcher, idet mængderne af alle urenhederne i de forskellige batcher samt minimums-, middel- og maksimumsmængden for hver urenhed angives i tabelform, og idet de fleste af de omhandlede operatører også har fremlagt metoderne til analyse og godkendelse af oplysningerne (punkt »C.1.2.2 analyseprofil for batcherne (bilag II A 1.11)«, s. 61-84). Det første underdokument indeholder ligeledes et punkt »C.1.3 Detaljeret specifikation af præparaterne (bilag II A 1.4)«, der beskriver indholdet af det plantebeskyttelsesmiddel, som indeholder glyphosat, der er fremstillet af hver af de operatører, som har indgivet anmeldelse af dette aktivstof (s. 84-88)
68 Det eneste punkt i det andet underdokument (jf. præmis 15 ovenfor) består af en tabel, der identificerer de forskellige operatører, der har anmeldt glyphosat, strukturformlen for hver urenhed i hver af disse operatørers aktivstof og den præcise eller maksimale mængde af hver af disse urenheder (s. 1-6).
69 Det tredje underdokument indeholder bl.a. to punkter, der har overskrifterne »C.1.2 Detaljeret specifikation af aktivstoffets renhed« og »C.1.2.1 Identitet af isomerer, urenheder og tilsætningsstoffer (bilag II A 1.10)« (s. 4-13). Punkt C.1.2 fremstiller de forskellige urenheder i produktet glyphosat-trimesium og den præcise eller maksimale mængde af hver af disse urenheder (s. 4) samt analyseprofilen for de testede batcher, som er fremstillet i form af en tabel, der angiver mængderne for de forskellige urenheder i de forskellige batcher (s. 7). Punkt C.1.2.1 består af en tabel, som ligner den, der er indeholdt i det andet underdokument, og som indeholder oplysninger af samme art (s. 8-13).
70 Det er i lyset af disse præciseringer, at det skal afgøres, om det omtvistede dokument indeholder oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet.
71 Det skal indledningsvis bemærkes, dels at det er ubestridt mellem parterne, at et aktivstof som glyphosat nødvendigvis bliver udledt i miljøet på et tidspunkt i stoffets livscyklus, dels at det omtvistede dokument indeholder miljøoplysninger. Parterne er derimod uenige om, hvorvidt disse oplysninger henhører under begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«, således som Domstolen definerede dette i appeldommen.
72 Dette spørgsmål må besvares på grundlag af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1107/2009. Formålet med denne forordning er at fastsætte bestemmelser om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler i den form, hvori de frembydes til salg, samt om markedsføring, anvendelse og kontrol heraf i Unionen (artikel 1 i forordning nr. 1107/2009), og den finder anvendelse på produkter i den form, hvori de leveres til brugeren, bestående af eller indeholdende aktivstoffer, safenere eller synergister (artikel 2 i forordning nr. 1107/2009).
73 Det fremgår af forordning nr. 1107/2009, at stoffer kun bør bruges i plantebeskyttelsesmidler, hvis de bevisligt indebærer klare fordele for planteproduktionen og ikke kan formodes at ville have skadelige virkninger for menneskers eller dyrs sundhed eller en uacceptabel indvirkning på miljøet (tiende betragtning). Af hensyn til forudsigeligheden, effektiviteten og sammenhængen bør der fastlægges en detaljeret procedure for vurdering af, hvorvidt et aktivstof kan godkendes (12. betragtning). Plantebeskyttelsesmidler kan ud over aktivstoffer indeholde safenere eller synergister samt hjælpestoffer (21. og 22. betragtning).
74 Plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, kan formuleres på mange måder og anvendes på en række planter og planteprodukter under forskellige landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige (herunder klimatiske) forhold. Det bør derfor være medlemsstaterne, der meddeler godkendelser af plantebeskyttelsesmidler (23. betragtning). Bestemmelserne vedrørende godkendelse skal sikre et højt beskyttelsesniveau. Først og fremmest bør målsætningen om at beskytte menneskers og dyrs sundhed og miljøet gå forud for målet om forbedring af planteproduktionen, når plantebeskyttelsesmidler godkendes. Inden plantebeskyttelsesmidler markedsføres, bør det således godtgøres, at de indebærer klare fordele for planteproduktionen, at de ikke har sundhedsskadelige virkninger for mennesker eller dyr, herunder sårbare grupper, og at de ikke har nogen uacceptabel indvirkning på miljøet (24. betragtning).
75 Aktivstofferne i et plantebeskyttelsesmiddel kan fremstilles på flere måder, hvilket betyder, at specifikationerne for et stof kan variere. Sådanne forskelle kan have betydning for sikkerheden. Af hensyn til effektiviteten bør der på EU-plan fastlægges en harmoniseret procedure for vurdering af sådanne forskelle (27. betragtning).
76 Det fremgår endelig af 29. betragtning til forordning nr. 1107/2009, at princippet om gensidig anerkendelse er et af midlerne til at sikre fri bevægelighed for varer inden for Unionen. For at undgå dobbeltarbejde, begrænse den administrative byrde for erhvervslivet og medlemsstaterne og sikre en mere ensartet tilgængelighed af plantebeskyttelsesmidler bør godkendelser, der er meddelt af én medlemsstat, anerkendes af andre medlemsstater, hvis de landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige (herunder klimatiske) forhold er sammenlignelige. Unionen bør derfor inddeles i zoner med sådanne sammenlignelige forhold med henblik på at lette processen med gensidig anerkendelse. Specifikke miljømæssige eller landbrugsmæssige forhold i en eller flere medlemsstater kan dog kræve, at medlemsstaterne efter ansøgning anerkender eller ændrer en godkendelse, der er udstedt af en anden medlemsstat, eller undlader at godkende plantebeskyttelsesmidlet på deres område, hvis særlige miljømæssige eller landbrugsmæssige forhold gør det berettiget, eller hvis det høje beskyttelsesniveau for såvel menneskers og dyrs sundhed som miljøet, der er fastsat i den nævnte forordning, ikke kan nås.
77 Med henblik på markedsføring af plantebeskyttelsesmidler i Unionen er der i forordning nr. 1107/2009 fastsat et system, hvorefter procedurerne for godkendelse af et aktivstof (artikel 7-13 i forordning nr. 1107/2009) såsom glyphosat er adskilt fra procedurerne for godkendelse af det formulerede plantebeskyttelsesmiddel, dvs. det færdige produkt, som består af aktivstoffet og andre bestanddele, og som efterfølgende anvendes af de erhvervsdrivende (artikel 33-39 i forordning nr. 1107/2009).
78 Proceduren for godkendelse af aktivstoffer foregår på EU-plan og afsluttes ved, at Kommissionen vedtager en retsakt, hvori den godkender eller ikke godkender det pågældende stof. Det er mellem parterne ubestridt, at vurderingen i forbindelse med godkendelse af et aktivstof vedrører »en eller flere repræsentative anvendelser af mindst ét plantebeskyttelsesmiddel indeholdende det pågældende aktivstof« (artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1107/2009), som i det væsentlige består af en eller flere foreslåede specifikke anvendelser af plantebeskyttelsesmidlet på en eller flere konkrete planter og omfatter de foreslåede relevante anvendelsesbetingelser for denne repræsentative anvendelse.
79 Da et plantebeskyttelsesmiddel ikke må markedsføres eller anvendes, medmindre det er godkendt i den pågældende medlemsstat i henhold til forordning nr. 1107/2009 (artikel 28 i forordning nr. 1107/2009) og på grundlag af de godkendelseskrav, der bl.a. er fastsat i denne forordnings artikel 29, skal en ansøger, der ønsker at markedsføre et plantebeskyttelsesmiddel – enten personligt eller repræsenteret af en anden – ansøge om godkendelse eller ændring af en godkendelse i hver af de medlemsstater, hvor det er hensigten at markedsføre plantebeskyttelsesmidlet (artikel 33 i forordning nr. 1107/2009).
80 Den medlemsstat, der behandler ansøgningen, skal som led i godkendelsesproceduren foretage en uafhængig, objektiv og gennemsigtig vurdering på grundlag af den foreliggende videnskabelige og tekniske viden og med anvendelse af de vejledninger, der er til rådighed på ansøgningstidspunktet. Den skal give alle medlemsstater i samme zone lejlighed til at fremsætte bemærkninger, der skal inddrages i vurderingen. Den anvender de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, der er anført i artikel 29, stk. 6, i forordning nr. 1107/2009, for i videst muligt omfang at fastslå, om plantebeskyttelsesmidlet opfylder kravene i artikel 29 i samme zone, når de anvendes i overensstemmelse med artikel 55 og under realistiske anvendelsesbetingelser. Den medlemsstat, der behandler ansøgningen, forelægger de øvrige medlemsstater i samme zone sin vurdering (artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009).
81 Det bemærkes endelig, at hvis det for et aktivstof, en safener eller en synergist er nødvendigt at fastslå, om en anden kilde eller for samme kilde en ændring af fremstillingsprocessen eller fremstillingsstedet opfylder kravene i artikel 29, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1107/2009, foretager den medlemsstat, der har fungeret som rapporterende medlemsstat for aktivstoffet, safeneren eller synergisten, jf. samme forordnings artikel 7, stk. 1, denne vurdering, medmindre den medlemsstat, der behandler ansøgningen, jf. den nævnte forordnings artikel 35, indvilliger i at foretage ækvivalensvurderingen. Ansøgeren fremlægger alle nødvendige data for den medlemsstat, der foretager ækvivalensvurderingen (artikel 38 i forordning nr. 1107/2009).
82 Det følger af de bestemmelser, der er beskrevet i præmis 73-81 ovenfor, at et aktivstof såsom glyphosat skal være godkendt på EU-plan, før det må bruges i plantebeskyttelsesmidler, og at disse midler nødvendigvis skal være godkendt af en medlemsstat for at sikre, at deres sammensætning overholder de godkendelseskrav, der er fastsat i artikel 29 i forordning nr. 1107/2009. Som Forbundsrepublikken Tyskland i det væsentlige har fremhævet, forholder det sig desuden således, at vurderingen og godkendelsen af aktivstoffet »glyphosat« på EU-plan i princippet endnu ikke er knyttet til den efterfølgende konkrete anvendelse af dette stof. Godkendelsen af aktivstoffet »glyphosat« indebærer nemlig ikke, at der gives tilladelse til særskilt anvendelse af dette stof. Stoffet vil først blive anvendt, når det bruges i et plantebeskyttelsesmiddel, hvortil en medlemsstat har givet markedstilladelse. Selv om et aktivstof såsom glyphosat nødvendigvis bliver udledt i miljøet på et tidspunkt i stoffets livscyklus, vil dette imidlertid kun ske gennem et plantebeskyttelsesmiddel, som er underlagt godkendelsesproceduren.
83 Det følger ligeledes af de bestemmelser, der er beskrevet i præmis 73-81 ovenfor, at det system, der er indført ved forordning nr. 1107/2009, indebærer, at det plantebeskyttelsesmiddel, for hvilket der ansøges om godkendelse i en medlemsstat, i flere henseender kan afvige fra det middel, der fremlægges og vurderes på EU-plan med henblik på godkendelse af aktivstoffet. Som Kommissionen med rette har anført, kan anvendelsen og anvendelsesbetingelserne for et plantebeskyttelsesmiddel, der er godkendt i en medlemsstat, nemlig være meget forskellige fra dem, der er genstand for den teoretiske vurdering på EU-plan.
84 Endvidere kan aktivstoffet og det specifikke plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder dette stof, for hvilke der er ansøgt om godkendelse på nationalt plan, med hensyn til visse tekniske aspekter være meget forskellige fra aktivstoffet og den repræsentative anvendelse af plantebeskyttelsesmidlet, som undersøges på EU-plan i forbindelse med godkendelsesproceduren. Dette skyldes, at det plantebeskyttelsesmiddel, for hvilket der ansøges om godkendelse, kan være og i øvrigt ofte er fremstillet af en anden virksomhed end den, der har ansøgt om godkendelse af aktivstoffet på EU-plan.
85 Det bør i øvrigt fremhæves, at selv om det godkendte aktivstof og specifikke plantebeskyttelsesmiddel er fremstillet af den samme virksomhed som den, der har indgivet ansøgningen om godkendelse af aktivstoffet, kan fremstillingsmetoden for det nævnte stof og dermed urenhederne i det plantebeskyttelsesmiddel, for hvilket der ansøges om godkendelse, og som senere udledes i miljøet, afvige fra dem, der analyseres på EU-plan. Som det bl.a. er nævnt i 23. og 27. betragtning til forordning nr. 1107/2009, kan et plantebeskyttelsesmiddel nemlig ikke bare formuleres på mange måder og anvendes på en række planter og planteprodukter under forskellige landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige (herunder klimatiske) forhold (jf. præmis 74 ovenfor), men et aktivstof i et plantebeskyttelsesmiddel kan også fremstilles på flere måder, hvilket betyder, at specifikationerne for et stof kan variere (jf. præmis 75 ovenfor).
86 Det er bl.a. derfor, at medlemsstaten i henhold til artikel 29, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1107/2009 under godkendelsesproceduren skal undersøge, om aktivstoffet produceres af en anden kilde eller af samme kilde med en ændring af fremstillingsprocessen eller ‑stedet. Hvis dette er tilfældet, skal denne medlemsstat undersøge, om specifikationen for aktivstoffet i det plantebeskyttelsesmiddel, hvor hvilket der ansøges om godkendelse (artikel 38 i forordning nr. 1107/2009), alligevel svarer til den specifikation, som er vurderet på EU-plan, og som anses for at opfylde godkendelseskriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009.
87 Det skal desuden tilføjes, at artikel 29, stk. 3, i forordning nr. 1107/2009 bestemmer, at opfyldelsen af ækvivalenskravet i artikel 29, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1107/2009 »fastslås ved officielle eller officielt anerkendte prøver og analyser udført under landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige forhold, der er relevante for anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel, og som er repræsentative for de forhold, der hersker i den zone, hvor midlet påtænkes anvendt«.
88 Det må under disse omstændigheder i lighed med det af Forbundsrepublikken Tyskland anførte fastslås, at det først er i forbindelse med den nationale godkendelsesprocedure for markedsføring af et specifikt plantebeskyttelsesmiddel, at en medlemsstat vurderer eventuelle emissioner til miljøet, og at der fremlægges konkrete oplysninger om arten, sammensætningen, mængden samt tidspunktet og stedet for de faktiske eller forudsigelige emissioner under sådanne forhold for aktivstoffet eller det specifikke plantebeskyttelsesmiddel, hvori det er indeholdt, som omhandlet i appeldommens præmis 79 (jf. præmis 56 ovenfor).
89 I det foreliggende tilfælde indebærer dette, at det rapportudkast, der blev udarbejdet som led i godkendelsesproceduren på EU-plan, vedrører en eller flere repræsentative anvendelser af plantebeskyttelsesmidler indeholdende glyphosat, som blev foreslået af ansøgerne om godkendelse af dette stof, og den specifikke sammensætning af de plantebeskyttelsesmidler, der blev fremstillet af disse ansøgere på tidspunktet for indgivelse af ansøgningen om godkendelse.
90 Da anvendelsen, anvendelsesbetingelserne og sammensætningen af et plantebeskyttelsesmiddel, der er godkendt af en medlemsstat på dennes område, kan være meget anderledes end for plantebeskyttelsesmidler, der er vurderet på EU-plan i forbindelse med godkendelse af aktivstoffet, må det fastslås, at de oplysninger, der er indeholdt i det omtvistede dokument, ikke vedrører emissioner, som kan forventes at blive udledt i miljøet, og højst har en forbindelse med emissioner til miljøet. Sådanne oplysninger er følgelig ikke omfattet af begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«, jf. appeldommens præmis 78.
91 Det må derfor på denne baggrund konkluderes, at Kommissionen ikke anlagde et urigtigt skøn, da den fastslog, at det omtvistede dokument ikke indeholdt oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet, og det andet anbringende må som følge heraf forkastes.
92 Det argument, som sagsøgerne fremførte i retsmødet, og hvorefter medlemsstaterne ved godkendelsen af et plantebeskyttelsesmiddel som udgangspunkt ikke revurderer det aktivstof, der er godkendt på EU-plan, og at det derfor er nødvendigt at opnå aktindsigt i det omtvistede dokument, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Som Kommissionen, Cefic og ECPA har fremhævet, er det nemlig det samlede plantebeskyttelsesmiddel, herunder alle dets bestanddele, der analyseres under godkendelsesproceduren. Plantebeskyttelsesmidlet godkendes kun, hvis det ud fra samtlige prøver og analyser kan konkluderes, at godkendelseskravene i artikel 29 i forordning nr. 1107/2009 er opfyldt, og det derfor kan fastslås, at det nævnte middel ikke har skadelige virkninger for menneskers eller dyrs sundhed eller en uacceptabel indvirkning på miljøet.
93 Det må under alle omstændigheder konstateres, at sagsøgernes argument ikke kan rejse tvivl om den omstændighed, at oplysningerne i det omtvistede dokument – eftersom aktivstoffet »glyphosat« ikke som sådan er bestemt til at blive udledt i miljøet, men kan blive det, når det indgår i et plantebeskyttelsesmiddel, som skal godkendes – som udgangspunkt ikke kan henhøre under begrebet »oplysninger, der vedrører emissioner til miljøet«, således som Domstolen definerede dette i appeldommen.
94 Det andet anbringende må som følge heraf forkastes.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og Århuskonventionens artikel 4
95 Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at undtagelsen fra retten til aktindsigt burde have været fortolket restriktivt i overensstemmelse med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, litra d). De hævder desuden, at de forretningsmæssige interesser kun kunne tillægges størst vægt, hvis disse interesser var retligt beskyttet med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse. Disse interesser havde i øvrigt et begrænset omfang, da det fremgår af artikel 13 i direktiv 91/414, at andre ansøgere om optagelse af aktivstoffet efter en periode på ti år kunne anvende det dossier, der var indsendt med henblik på optagelsen. Kommissionen har endelig ikke fremlagt konkrete oplysninger, der understøtter konklusionen om, at intellektuelle ejendomsrettigheder burde have været tillagt større vægt end retten til aktindsigt. Ifølge sagsøgerne burde en korrekt afvejning baseret på Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, eller baseret på en overensstemmende fortolkning af Århuskonventionen og af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 have resulteret i, at de ønskede oplysninger blev udleveret.
96 Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumentation.
97 Det bemærkes indledningsvis, at da undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 fraviger princippet om, at der skal gives størst mulig adgang til dokumenterne, skal de fortolkes og anvendes strengt (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 75). Det skal godtgøres, at den pågældende aktindsigt konkret og faktisk vil kunne skade den interesse, som er beskyttet ved undtagelsen, og at risikoen for en sådan skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk. Denne undersøgelse skal fremgå af begrundelsen for den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, præmis 69, og af 22.5.2012, Sviluppo Globale mod Kommissionen, T-6/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:245, præmis 64).
98 Det skal ligeledes bemærkes, at ordningen med undtagelser i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, herunder denne artikels stk. 2, bygger på en afvejning af de i en given situation modstående interesser, nemlig på den ene side interesserne i udbredelsen af de omhandlede dokumenter og på den anden side de interesser, der kan lide skade af en sådan udbredelse. Hvilken afgørelse der træffes som følge af en begæring om aktindsigt i dokumenterne, afhænger af spørgsmålet om, hvilken interesse der bør tillægges størst vægt i tilfældet i den foreliggende sag (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 42, og af 23.9.2015, ClientEarth og International Chemical Secretariat mod ECHA, T-245/11, EU:T:2015:675, præmis 168).
99 Det skal desuden bemærkes, at det for at begrunde et afslag på aktindsigt i et dokument i princippet ikke er tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de handlinger eller interesser, der er nævnt i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, idet den pågældende institution ligeledes skal forklare, hvorledes adgangen til dette dokument konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 116, af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 57, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64).
100 Hvad angår begrebet forretningsmæssige interesser fremgår det af retspraksis, at det ikke er alle oplysninger vedrørende et selskab og dets forretningsforbindelser, der kan anses for at være omfattet af beskyttelsen af forretningsmæssige interesser i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, idet anvendelsen af det almindelige princip, hvorefter offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som institutionerne råder over, ellers ville blive bragt i fare (dom af 15.12.2011, CDC Hydrogene Peroxide mod Kommissionen, T-437/08, EU:T:2011:752, præmis 44, og af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:759, præmis 81).
101 For at anvende den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, er det således nødvendigt at godtgøre, at de omtvistede dokumenter indeholder oplysninger, der på grund af deres udbredelse kan skade en juridisk persons forretningsmæssige interesser. Det forholder sig bl.a. således, når de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, indeholder følsomme forretningsmæssige oplysninger vedrørende navnlig de berørte virksomheders forretningsstrategier eller deres forretningsmæssige relationer, eller når de indeholder virksomhedsspecifikke oplysninger, der fremhæver virksomhedens ekspertise (dom af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:759, præmis 82-84).
102 Det bør endelig fremhæves, at den foreliggende sag vedrører Kommissionens afgørelse om afslag, som ikke er i strid med de indsigelsesgrunde, som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, men er støttet på disse grunde og derfor har medført, at det omtvistede dokument ikke er blevet meddelt.
103 Hvad angår domstolsprøvelsen af lovligheden af en sådan afgørelse om afslag fremgår det af præmis 94 i dom af 18. december 2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802), at det tilkommer Unionens retsinstanser efter anmodning fra den part, som den pågældende institution har meddelt afslag på aktindsigt, at undersøge, om afslaget gyldigt kunne baseres på de undtagelser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, og om det er af betydning, at vurderingen heraf er foretaget af institutionen eller af den berørte medlemsstat. Det følger heraf, at Unionens retsinstansers prøvelse på grundlag af anvendelsen af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke er begrænset til en prøvelse prima facie. Anvendelsen af denne bestemmelse er ikke til hinder for en fuldstændig undersøgelse af Kommissionens afgørelse om afslag, som bl.a. skal overholde begrundelsespligten, og som hviler på den berørte medlemsstats materielle vurdering af anvendelsen af undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001.
104 Det er i lyset af disse omstændigheder, at sagsøgernes argumentation skal analyseres, idet Retten i det væsentlige anmodes om dels at anvende Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, eller at fortolke EU-lovgivningen i overensstemmelse med denne bestemmelse, hvorefter grundene til afslag skal fortolkes restriktivt, dels at fastslå, at Kommissionen ved afvejningen af de foreliggende interesser lagde for stor vægt på de forretningsmæssige interesser uden konkret og præcist at have påvist, at der forelå en risiko for at skade disse interesser.
105 Hvad i første række angår argumenterne om Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, skal det indledningsvis bemærkes, at Unionens retsinstanser har fastslået, at forpligtelsen til at fortolke grunde til afslag på aktindsigt restriktivt ikke skal anses for at fastsætte en præcis forpligtelse (dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 42, og af 13.9.2013, ClientEarth mod Kommissionen, T-111/11, EU:T:2013:482, præmis 92 og 94). Dette er begrundelsen for, at denne bestemmelse i henhold til EU-retten ikke kan have direkte virkninger for borgerne (dom af 23.1.2017, Justice & Environment mod Kommissionen, T-727/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:18, præmis 75).
106 Det fremgår i øvrigt af retspraksis, at eftersom de folkeretlige aftaler, som Unionen indgår, har forrang for den afledte EU-ret, skal den afledte ret i videst muligt omfang fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler (jf. dom af 7.6.2007, Řízení Letového Provozu, C-335/05, EU:C:2007:321, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis). Det er desuden ubestridt, at Unionen er bundet af Århuskonventionen. Det fremgår endvidere af retspraksis, at det forhold, at en bestemmelse i en folkeretlig aftale ikke har direkte virkning, ikke er til hinder for, at den påberåbes for at sikre en overensstemmende fortolkning af EU-retten. Selv om det i retspraksis eksempelvis er blevet fastslået, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, ikke har direkte virkning (jf. i denne retning dom af 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, præmis 45, og af 13.1.2015, Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P – C-403/12 P, EU:C:2015:4, præmis 55 og 61), er der således til trods for den manglende direkte virkning blevet opstillet et princip om overensstemmende fortolkning af den afledte ret i lyset af denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, præmis 51).
107 Det må i det foreliggende tilfælde konstateres, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nødvendigvis skal fortolkes således, som de ønsker, for at sikre, at denne bestemmelse stemmer overens med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4. Det skal påpeges, at det allerede fremgår af Unionens retsinstansers praksis, at undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter skal fortolkes og anvendes strengt (jf. præmis 97 ovenfor). Hvis det antages, at sagsøgernes uunderbyggede argument skal fortolkes således, at denne retspraksis efter deres opfattelse bør være endnu mere restriktiv, må det konstateres, at en overensstemmende fortolkning af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, ikke indebærer nogen forpligtelse til at opnå det resultat, som de ønsker (jf. analogt dom af 23.1.2017, Justice & Environment mod Kommissionen, T-727/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:18, præmis 78). Dette argument må derfor forkastes.
108 Sagsøgernes argumenter om dels, at de forretningsmæssige interesser i henhold til Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, kun ville kunne tillægges størst vægt, hvis disse interesser var retligt beskyttet med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, dels at sådanne interesser havde et begrænset omfang i henhold til artikel 13 i direktiv 91/414, må ligeledes forkastes (jf. præmis 95 ovenfor). Det må nemlig konstateres, at sagsøgerne intet har fremlagt, der kan godtgøre, at de forretningsmæssige interesser, der er påberåbt i den foreliggende sag, ikke skulle være retligt beskyttet med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse. Det må under alle omstændigheder som anført af Kommissionen konstateres, at de forretningsmæssige interesser for ansøgerne om glyphosats optagelse i bilag I til direktiv 91/414 og navnlig deres intellektuelle ejendomsrettigheder er beskyttet ved EU-lovgivningen, dvs. artikel 14 i direktiv 91/414, som blev erstattet af artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009 med virkning fra den 14. juni 2011, hvilket fremgår af denne forordnings artikel 84. Med hensyn til argumentet om artikel 13 i direktiv 91/414, som er blevet erstattet af artikel 59 i forordning nr. 1107/2009, må det, som anført af Kommissionen, konstateres, at denne bestemmelse vedrører forsøg og undersøgelser vedrørende aktivstoffet og ikke dokumenter som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, bl.a. vedrørende fremstillingsmetoden for et sådant stof. Disse oplysninger er nemlig underlagt den fortrolige behandling, der er indført ved artikel 14 i direktiv 91/414, som er blevet erstattet af artikel 63, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009.
109 Hvad i anden række angår afvejningen af de pågældende interesser har Kommissionen med rette gjort gældende, at den i den anfægtede afgørelse underrettede sagsøgerne om den undtagelse, hvorpå de tyske myndigheder havde baseret deres afslag på aktindsigt i det omtvistede dokument, dvs. artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, da dokumentet indeholdt detaljerede oplysninger, som ifølge de nævnte myndigheder vedrørte intellektuelle ejendomsrettigheder. Der blev således gjort rede for den detaljerede kemiske sammensætning af aktivstoffet og angivet detaljerede oplysninger om fremstillingsprocessen for stoffet, oplysninger om den kemiske analyse af stoffet og af alle urenheder heri, om det færdige produkts sammensætning og om kontraktforholdene mellem de forskellige virksomheder, der havde anmeldt stoffet.
110 Kommissionen afslog at udlevere det omtvistede dokument med henvisning til den undtagelse, som Forbundsrepublikken Tyskland havde gjort gældende.
111 Kommissionen foretog imidlertid en afvejning mellem de forretningsmæssige interesser og den offentlige interesse i udbredelsen af det omtvistede dokument, hvor den netop undersøgte risikoen for krænkelse af de intellektuelle ejendomsrettigheder, der tilkom ansøgerne om optagelse. Den fremhævede, at det omtvistede dokument vedrørte fremstillingsprocessen for plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffet, og at behovet for at beskytte intellektuelle ejendomsrettigheder vejede tungere end den offentlige interesse i udbredelsen af det nævnte dokument. Den pegede på risikoen for, at konkurrenter i detaljer kopierede de nævnte ansøgeres fremstillingsmetoder og tekniske specifikationer for glyphosat. Dette ville ifølge Kommissionen have gjort et stort indhug i de pågældende virksomheders markedsandele og have undergravet beskyttelsen af deres intellektuelle ejendomsrettigheder.
112 Kommissionen bemærkede i øvrigt, at der var blevet taget tilstrækkeligt hensyn til den offentlige interesse i udbredelsen, eftersom de mulige virkninger af udledningen af glyphosat i miljøet fremgik af andre dele af rapportudkastet, der var offentliggjort fuldt ud. Den angav dernæst de forskellige relevante oplysninger, der var blevet udbredt. Den oplyste ligeledes, at udbredelsen af oplysninger vedrørende de irrelevante urenheder, der var anført i det omtvistede dokument, ville føre til afsløring af fremstillingsprocesserne for hvert produkt, og henviste til risiciene i forbindelse med de intellektuelle ejendomsrettigheder, der tilkom ansøgerne om optagelse af glyphosat.
113 Kommissionen påberåbte sig den procedure, hvorved aktivstoffet var blevet vurderet og optaget i bilag I til direktiv 91/414, herunder de videnskabelige vurderinger af dossiererne om optagelse. Den fastslog, at oplysningerne om glyphosats virkninger, som var offentligt tilgængelige, efter proceduren for optagelse af stoffet og sagsøgernes begæring om aktindsigt i dokumenterne opfyldte kravene i forordning nr. 1367/2006.
114 Kommissionen konkluderede i forbindelse med afvejningen af de foreliggende interesser, at der, henset til de risici, som udbredelsen af oplysninger ville indebære for de konkrete fremstillingsprocesser og for virksomhedernes rettigheder, skulle lægges størst vægt på beskyttelsen af disse virksomheders interesser.
115 Det må på denne baggrund fastslås, at Kommissionen foretog en korrekt afvejning af de pågældende interesser ved præcist og konkret at forklare, hvordan udbredelsen af det omtvistede dokument kunne true de forretningsmæssige interesser for producenter af glyphosat eller plantebeskyttelsesmidler indeholdende glyphosat.
116 Henset til det ovenfor anførte må det tredje anbringende forkastes, og Kommissionen må frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
117 Kommissionen var i den oprindelige dom blevet pålagt at betale sagsomkostningerne. I appeldommen udsatte Domstolen afgørelsen om sagsomkostningerne. I den foreliggende dom skal Retten således træffe afgørelse om samtlige omkostninger i forbindelse med de forskellige sager i overensstemmelse med procesreglementets artikel 219.
118 [Som berigtiget ved kendelse af 7. juni 2019] Ifølge procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens, CropLife Americas, NAM’s, ACC’s, CLI’s, Cefics, ECPA’s og ECCA’s påstande herom.
119 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Det bør pålægges Kongeriget Sverige og Forbundsrepublikken Tyskland at bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Stichting Greenpeace Nederland og Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) betaler sagsomkostningerne.
3) Kongeriget Sverige og Forbundsrepublikken Tyskland bærer hver deres egne omkostninger.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. november 2018.
Underskrifter