CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 14 iunie 2018(1)
Cauza C‑171/17
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 49 TFUE – Libertatea de stabilire – Articolul 56 TFUE – Libera prestare a serviciilor – Directiva 2006/123/CE – Articolele 15 și 16 – Restricții – Justificare – Necesitate – Proporționalitate – Sistem național de plată mobilă – Drept exclusiv – Monopol – Serviciu de interes economic general”
1. Prin prezenta acțiune, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin introducerea și prin menținerea în vigoare a sistemului național de plată mobilă, reglementat de a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Legea nr. CC din 2011 privind sistemul național de plată mobilă)(2) și de 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Decretul guvernamental nr. 356/2012 de punere în aplicare a Legii nr. CC din 2011)(3) din 13 decembrie 2012, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin, cu titlu principal, în temeiul articolului 15 alineatul (2) litera (d) și al articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne(4) și, în subsidiar, în temeiul articolelor 49 și 56 TFUE.
2. În prezentele concluzii, vom prezenta motivele pentru care considerăm că această acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor trebuie să fie admisă.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Dreptul primar
3. Potrivit articolului 49 primul paragraf TFUE:
„În conformitate cu dispozițiile care urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicție vizează și restricțiile privind înființarea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.”
4. Articolul 56 primul paragraf TFUE prevede:
„În conformitate cu dispozițiile ce urmează, sunt interzise restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii [Europene] cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.”
2. Directiva privind serviciile
5. Considerentele (8), (17) și (70) ale Directivei privind serviciile au următorul cuprins:
„(8) Dispozițiile prezentei directive referitoare la libertatea de stabilire și la libera circulație a serviciilor ar trebui aplicate doar în măsura în care activitățile respective sunt deschise concurenței, astfel încât statele membre să nu fie obligate să liberalizeze serviciile de interes economic general [(denumite în continuare «SIEG»)]sau să privatizeze organismele publice care furnizează astfel de servicii, și nici să desființeze monopolurile existente pentru alte activități sau anumite servicii de distribuție.
[…]
(17) Prezenta directivă reglementează numai serviciile furnizate în schimbul unei contrapartide economice. Serviciile de interes general nu intră în domeniul de aplicare a definiției de la articolul 50 [CE (devenit articolul 57 TFUE)] și, în consecință, nu intră în domeniul de aplicare a prezentei directive. [SIEG] sunt servicii care sunt furnizate în contrapartida unei remunerații și, în consecință, intră în domeniul de aplicare a prezentei directive. Cu toate acestea, unele [SIEG], cum ar fi cele din domeniul transportului, sunt excluse din domeniul de aplicare a prezentei directive, iar alte [SIEG], de exemplu cele din domeniul serviciilor poștale, fac obiectul unei derogări de la dispoziția cu privire la libertatea de a presta servicii prevăzută de prezenta directivă. Prezenta directivă nu vizează finanțarea [SIEG] și nu se aplică schemelor de ajutoare oferite de statele membre în special în domeniul social, în conformitate cu normele comunitare privind concurența. Prezenta directivă nu se referă la măsurile ulterioare Cărții albe a Comisiei cu privire la serviciile de interes general.
[…]
(70) În scopul prezentei directive și fără a aduce atingere articolului 16 [CE (devenit articolul 14 TFUE)], serviciile pot fi considerate [SIEG] numai în cazul în care sunt prestate în cadrul aplicării unei misiuni speciale în interes public încredințată prestatorului de către statul membru în cauză. Această misiune ar trebui atribuită prin unul sau mai multe acte, a căror formă este determinată de către statul membru în cauză și ar trebui să precizeze natura specifică a misiunii atribuite.”
6. Articolul 1 alineatele (2) și (3) din această directivă prevede:
„(2) Prezenta directivă nu are ca obiect liberalizarea [SIEG], rezervate organismelor publice sau private, și nici privatizarea organismelor publice prestatoare de servicii.
(3) Prezenta directivă nu are ca obiect eliminarea monopolurilor care prestează servicii și nici ajutoarele acordate de statele membre în baza normelor comunitare în materie de concurență.
Prezenta directivă nu afectează libertatea statelor membre de a defini, în conformitate cu legislația comunitară, ceea ce consideră [SIEG], felul în care ar trebui să fie aceste servicii organizate și finanțate în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele de stat sau obligațiile specifice pe care trebuie să [le] îndeplinească acestea.”
7. Secțiunea 2, intitulată „Cerințe interzise sau supuse evaluării”, din capitolul III din Directiva privind serviciile, privind „[l]ibertate[a] de stabilire pentru prestatori”, este alcătuită din articolele 14 și 15. Articolul 14 din această directivă se referă la „[c]erințe interzise”, în timp ce articolul 15 din directiva menționată, referitor la „[c]erințe care trebuie evaluate”, prevede:
„(1) Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2) Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
[…]
(d) altele cerințe decât cele care privesc domenii reglementate de Directiva 2005/36/CE [(5)] sau prevăzute în alte instrumente comunitare, care rezervă accesul la activitatea de servicii în cauză pentru anumiți prestatori în temeiul specificului activității;
[…]
(3) Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
[…]”
8. Articolul 16 din Directiva privind serviciile, cuprins în capitolul IV, intitulat „Libera circulație a serviciilor”, privește „[l]ibertatea de a presta servicii”. Acesta prevede la alineatul (1):
„Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.
Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.
Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.
[…]”
B. Dreptul maghiar
1. Legea nr. CC din 2011
9. Legea nr. CC din 2011 a modificat cadrul juridic al serviciilor de plată mobilă cu efect de la 1 aprilie 2013, dar cu efect obligatoriu numai de la 2 iulie 2014.
10. Articolul 1 litera d) din această lege prevede:
„În sensul prezentei legi, se înțelege prin
[…]
(d) sistem de plată mobilă: orice sistem în care clientul achiziționează serviciul printr‑un sistem de comercializare electronic accesibil fără legătură cu un punct fix, cu ajutorul unui mijloc de telecomunicații, al unui dispozitiv digital sau al unui alt instrument informatic.”
11. Articolul 2 din legea menționată prevede:
„Este considerat a fi un serviciu care face obiectul unei comercializări centralizate și mobile
a) serviciul de parcare publică (parking) în conformitate cu legea referitoare la közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény (Legea nr. I din 1988 privind traficul rutier, denumită în continuare «legea privind circulația rutieră»);
b) punerea la dispoziție a rețelei rutiere în vederea circulației, în schimbul unei redevențe de utilizare sau al unei taxe de trecere;
c) serviciul de transport de persoane asigurate de un prestator controlat în majoritate de stat sau de o autoritate locală, sub forma unui serviciu public,
[…]
d) orice serviciu care nu se încadrează în categoriile enumerate la literele a)-c) de mai sus, furnizat de un organism controlat în majoritate de stat sau de o autoritate locală, sub forma unui serviciu public.”
12. Articolul 3 din aceeași lege prevede:
„1. Furnizorul are obligația de a garanta comercializarea serviciului care face obiectul unei comercializări centralizate și mobile – cu excepția serviciului menționat la articolul 2 litera d) – prin intermediul unui sistem de plată mobilă.
2. Furnizorul îndeplinește obligația care îi revine în temeiul alineatului 1 dacă este
a) deținut în proporție de 100 % de stat, sau
b) deținut în proporție de 100 % de un organism controlat la rândul său în proporție de 100 % de stat, prin utilizarea sistemului național uniform (denumit în continuare «sistemul național de plată mobilă») exploatat de organismul desemnat de guvern (denumit în continuare «organismul național de plată mobilă»).
3. În cazul în care furnizorul comercializează serviciul menționat la articolul 2 litera d) prin intermediul unui sistem de plată mobilă, acesta poate efectua această comercializare numai prin utilizarea sistemului național de plată mobilă.
4. Exploatarea sistemului național de plată mobilă reprezintă un serviciu public în privința căruia ministrul responsabil cu prelucrarea electronică a datelor și organismul național de plată mobilă încheie un acord de serviciu public între aceștia.
5. Exploatarea sistemului național de plată mobilă este o activitate economică exclusivă a statului, pe care organismul național de plată mobilă o îndeplinește fără a fi încheiat un contract de concesiune.
[…]”
2. Decretul guvernamental nr. 356/2012
13. Articolul 8 din Decretul guvernamental nr. 356/2012, intrat în vigoare la 1 aprilie 2013, prevede:
„1. Cu excepția cazului în care există dispoziții contrare, redevența care trebuie plătită de client în calitate de redevență pentru produsul de plată mobilă corespunde redevenței pe care clientul trebuie să o plătească dacă a cumpărat serviciul fără a trece prin sistemul național de plată mobilă. Furnizorul poate încuraja achiziționarea serviciului ca produs de plată mobilă prin intermediul reducerilor.
2. În plus față de redevența pentru produsul de plată mobilă în conformitate cu alineatul 1, clientul plătește organismului național de plată mobilă o redevență de confort la valoarea indicată mai jos, pentru serviciile specificate:
a) 50 forinți [maghiari (HUF) (aproximativ 0,16 euro)] per tranzacție în cadrul comercializării serviciilor de parcare publică (parking),
b) 50 [HUF] [(aproximativ 0,16 euro)] per tranzacție în cadrul comercializării dreptului de utilizare menționat la articolul 33/A din legea […] privind circulația rutieră,
[…]
3. Organismul național de plată mobilă facturează clientului redevența de confort – în cazul în care se finalizează cu bine achiziția serviciului care face obiectul unei comercializări centralizate și mobile – în același timp cu redevența corespunzătoare serviciului care face obiectul unei comercializări centralizate și mobile.
[…]”
14. Articolul 24/A alineatul 1 din decretul menționat prevede:
„În afară de redevența pentru produsul de plată mobilă, conform articolului 8 alineatul (1), revânzătorul plătește organismului național de plată mobilă o redevență de confort la valoarea indicată mai jos, pentru serviciile specificate:
a) 40 [HUF] [(aproximativ 0,13 euro)] per tranzacție în cadrul comercializării serviciului de parcare publică (parking),
b) 0 [HUF] per tranzacție în cadrul comercializării dreptului de utilizare a căilor rutiere conform articolului 33/A din legea […] privind circulația rutieră,
c) 0 [HUF] per tranzacție în cadrul comercializării dreptului de utilizare a căilor rutiere în conformitate cu legea […] privind taxa de trecere,
d) 0 [HUF] per tranzacție în cadrul comercializării unui bilet pentru transportul public,
e) 75 [HUF] [aproximativ 0,24 euro)] per tranzacție în cadrul serviciilor menționate la articolul 2 litera (d) din [Legea nr. CC din 2011].”
15. Articolul 31 din același decret se referă la redevența de revânzare. Alineatul 1 al acestuia are următorul cuprins:
„Redevența de revânzare este calculată pe baza valorii fără TVA a redevenței datorate de client conform articolului 8 alineatul 1, și este fixată la:
a) 10 % în cadrul comercializării serviciilor de parcare publică (parking),
b) 5 % în cadrul comercializării dreptului de utilizare a căilor rutiere conform articolului 33/A din legea […] privind circulația rutieră,
c) 5 % în cadrul comercializării unui bilet pentru transport,
d) 5 % în cadrul comercializării dreptului de utilizare a căilor rutiere în conformitate cu legea privind taxa de trecere.”
II. Procedura precontencioasă
16. În urma unei plângeri, Comisia a deschis la 14 decembrie 2012 o procedură UE Pilot(6) cu privire la crearea sistemului național de plată mobilă în Ungaria. În acest cadru, Comisia a comunicat statului membru respectiv o solicitare de informații.
17. Autoritățile maghiare au răspuns la această solicitare la 22 februarie 2013.
18. Apreciind acest răspuns ca insuficient și considerând că prin adoptarea articolului 3 alineatele 2-5 din Legea nr. CC din 2011, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 15 și 16 din Directiva privind serviciile și al articolelor 49 și 56 TFUE, Comisia a adresat, la 21 noiembrie 2013, o scrisoare de punere în întârziere statului membru respectiv.
19. Ungaria a răspuns prin scrisoarea din 22 ianuarie 2014. În esență, aceasta a susținut, în ceea ce privește calificarea „SIEG”, că statele membre dispun de o marjă largă de manevră în definirea SIEG, pe care Comisia o poate repune în discuție numai în cazul unei erori evidente. Sistemul național de plată mobilă este un SIEG deoarece acesta prezintă caracteristici specifice în raport cu activitățile economice obișnuite, este accesibil tuturor și mecanismele pieței singure nu reușesc să furnizeze acest serviciu în mod satisfăcător. În plus, Ungaria a afirmat că, datorită unei standardizări care permite uniformizarea, individualizarea și interoperabilitatea, aceasta îndeplinește exigențele în materie de sisteme de plată mobilă care au fost definite în special de Comisie în Cartea verde intitulată „Către o piață europeană integrată a plăților efectuate cu cardul, pe internet și de pe telefonul mobil”(7). Pe de altă parte, Ungaria a susținut că a exclus serviciile oferite de platformă din cadrul concurenței în interes public, iar nu din motive economice. Plata mobilă în spațiul de parcare este singurul mod de plată care permite calculul redevenței corespunzătoare duratei efective de staționare. Ungaria a adăugat că furnizorii privați care au oferit anterior acest serviciu nu ar fi suferit nicio pierdere pe care statul membru menționat ar trebui să o compenseze, în măsura în care aceștia pot exploata platforma și infrastructura implementate în calitate de revânzători. În plus, doar prin intermediul unei platforme centrale, naționale și întemeiate pe un drept exclusiv este posibil să se ofere clienților un serviciu uniform și garantat. În sfârșit, potrivit Ungariei, sistemul național de plată mobilă funcționează ca un monopol care oferă servicii în afara domeniului de aplicare al Directivei privind serviciile, în temeiul articolului 1 alineatul (3) din aceasta.
20. La 11 iulie 2014, Comisia a emis un aviz motivat în care aceasta a menținut poziția exprimată în scrisoarea de punere în întârziere. Ungaria a răspuns la avizul motivat prin scrisoarea datată 19 septembrie 2014, reiterând, în esență, observațiile pe care le‑a făcut în scrisoarea sa din 22 ianuarie 2014.
21. Considerând nesatisfăcătoare aceste răspunsuri, Comisia a introdus, prin cererea din 5 aprilie 2017, prezenta acțiune.
III. Concluziile părților
22. Comisia solicită Curții:
– cu titlu principal, constatarea faptului că sistemul național de plată mobilă introdus și menținut în vigoare de Ungaria, reglementat prin Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012, care creează un monopol prin acordarea de drepturi exclusive pentru Nemzeti Mobilfizetsi . și împiedică pătrunderea pe piața angro a plății mobile, deschisă anterior concurenței, este contrar articolului 15 alineatul (2) litera (d) și articolului 16 alineatul (1) din Directiva privind serviciile;
– în subsidiar, constatarea faptului că sistemul național de plată mobilă introdus și menținut în vigoare de către Ungaria, reglementat prin Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012, care creează un monopol prin acordarea de drepturi exclusive pentru Nemzeti Mobilfizetsi și împiedică pătrunderea pe piața angro a plății mobile, deschisă anterior concurenței, este contrar articolelor 49 și 56 TFUE;
– obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
23. Ungaria solicită Curții:
– respingerea acțiunii ca neîntemeiată;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
IV. Acțiunea
A. Principalele argumente ale părților
1. Comisia
24. Cu titlu introductiv, Comisia prezintă modificările în ceea ce privește serviciul de plată mobilă intervenite ca urmare a Legii nr. CC din 2011.
25. Astfel, în primul rând, aceasta precizează că, începând cu 1 iulie 2014, Nemzeti Mobilfizetési – care este deținută în totalitate de Magyar Fejlesztési Bank și, prin intermediul acesteia, de statul maghiar – asigură exploatarea sistemului național de plată mobilă, la care este obligatorie recurgerea pentru serviciile de parcare publică, punerea la dispoziție a rețelei rutiere în scopul circulației, transportul de persoane de către o întreprindere de stat și celelalte servicii oferite de către un organism de stat. În această privință, Comisia precizează că, deși plata mobilă este posibilă numai pentru primele două domenii, procedura se referă la aceste patru domenii.
26. În al doilea rând, Comisia arată că, în ceea ce privește serviciile de parcare publică, anterior datei de 1 iulie 2014, utilizatorul serviciilor de parcare putea achiziționa serviciul direct de la furnizorul de servicii de plată mobilă sau de la revânzătorul acestuia, care recupera ulterior această plată de la operatorul serviciului de parcare cu care a încheiat un contract. Ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. CC din 2011 și a Decretului guvernamental nr. 356/2012, operatorii serviciilor de parcare trebuie să încheie un contract cu Nemzeti Mobilfizetési, care poate vinde serviciile de parcare mobilă fie în mod direct utilizatorilor finali, fie prin intermediul revânzătorilor, în schimbul redevențelor fixate în acest decret. În această privință, Comisia arată că furnizorii de servicii mobile de plată au fost nevoiți să‑și modifice sistemele pentru a deveni revânzători ai Nemzeti Mobilfizetsi. În ceea ce privește punerea la dispoziție a rețelei rutiere în scopul circulației, Comisia arată că, în Ungaria, anumite rute pot fi utilizate numai dacă utilizatorul a achitat o taxă de utilizare fie prin intermediul sistemului HU‑GO, fie sub forma unei e‑viniete, denumită „e‑matrica”, și că, începând cu 1 iulie 2014, dreptul de utilizare poate fi achiziționat numai în mod direct de la Nemzeti Mobilfizetési sau de la partenerii revânzători ai acesteia.
27. De aici rezultă, potrivit Comisiei, că Legea nr. CC din 2011 a creat un monopol național al serviciilor de plată mobilă, în măsura în care Nemzeti Mobilfizetési se bucură de un drept exclusiv de a încheia contracte cu operatorii serviciilor de parcare, precum și de a vinde dreptul de utilizare a rutei.
28. În ceea ce privește motivele invocate în susținerea acțiunii, Comisia arată, cu titlu principal, că Directiva privind serviciile este aplicabilă și că reglementarea maghiară este contrară articolului 15 alineatul (2) litera (d) și articolului 16 alineatul (1) din aceasta. În subsidiar, în ipoteza în care serviciile în cauză ar fi excluse din domeniul de aplicare al acestei directive, Comisia susține că reglementarea maghiară încalcă exigențele înscrise în articolele 49 și 56 TFUE.
29. În special, în ceea ce privește argumentația maghiară potrivit căreia sistemul național de plată mobilă este un SIEG care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind serviciile, Comisia arată mai întâi că articolul 1 alineatele (2) și (3) din această directivă, coroborat cu considerentul (8), limitează aplicarea directivei menționate la SIEG și la monopolurile deja existente, în timp ce Legea nr. CC din 2011 ar fi acordat un drept exclusiv Nemzeti Mobilfizetési după intrarea în vigoare a Directivei privind serviciile.
30. Apoi, Comisia subliniază că serviciile în cauză nu pot fi calificate drept „SIEG”. Referindu‑se la Comunicarea sa privind aplicarea normelor Uniunii Europene în materie de ajutoare de stat în cazul compensațiilor acordate pentru furnizarea de [SIEG](8), Comisia reamintește că o activitate deja furnizată sau care poate fi furnizată în mod satisfăcător de întreprinderi care își exercită activitatea în condiții comerciale normale nu poate fi însoțită în mod oportun de obligații specifice de serviciu public. Or, serviciile de plată mobilă în cauză ar fi fost furnizate în mod satisfăcător de întreprinderi care își exercită activitatea în condiții comerciale normale. În plus, potrivit Comisiei, serviciile în cauză nu sunt esențiale pentru cetățeni. În această privință, aceasta adaugă faptul că, chiar dacă aceste servicii erau calificate drept „SIEG”, Directiva privind serviciile ar fi aplicabilă, după cum confirmă numeroasele garanții și excepții prevăzute de această directivă în favoarea SIEG.
31. În sfârșit, în ceea ce privește aplicabilitatea normelor TFUE, Comisia subliniază că serviciile în cauză sunt furnizate în schimbul unei contraprestații și că activitatea de care acestea sunt legate a fost exercitată anterior în Ungaria de societăți comerciale. În consecință, această activitate ar fi o activitate economică supusă regulilor tratatului respectiv.
32. În ceea ce privește caracterul restrictiv al reglementării maghiare privind sistemul național de plată mobilă, Comisia consideră că Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012 ar avea un efect restrictiv, în măsura în care exploatarea unui sistem național de plată mobilă ar deveni un monopol de stat și în măsura în care furnizorii de plată mobilă și de telefonie mobilă nu și‑ar mai putea exercita activitățile în calitate de revânzători. Potrivit Comisiei, aceste dispoziții ar împiedica accesul la piața angro a plății mobile, indiferent de modul în care sunt furnizate aceste servicii.
33. În consecință, pe de o parte, Comisia arată, în ceea ce privește libertatea de stabilire, că sistemul național de plată mobilă constituie o exigență în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile și o restricție față de articolul 49 TFUE, deoarece drepturile exclusive acordate Nemzeti Mobilfizetési împiedică pătrunderea întreprinderilor maghiare și străine pe piața angro a plății mobile, care fusese anterior deschisă concurenței.
34. Pe de altă parte, aceasta consideră, în ceea ce privește libertatea de a furniza servicii, că sistemul național de plată mobilă este contrar articolului 16 din Directiva privind serviciile și articolului 56 TFUE, în consecință, că drepturile exclusive acordate Nemzeti Mobilfizetési restrâng furnizarea transfrontalieră de servicii.
35. În ceea ce privește justificările invocate de Ungaria și în special protecția consumatorilor și a beneficiarilor de servicii, corectitudinea tranzacțiilor comerciale și lupta împotriva fraudei, Comisia nu contestă faptul că acestea pot fi considerate motive imperative de interes general în sensul jurisprudenței Curții și al articolului 4 alineatul (8) din Directiva privind serviciile. Totuși, aceste motive imperative de interes general nu ar fi apte să justifice restricțiile impuse de Legea nr. CC din 2011 și de Decretul guvernamental nr. 356/2012, deoarece ele nu ar fi necesare și nici proporționale.
36. Astfel, pe de o parte, Comisia susține că nu este stabilită natura nesatisfăcătoare a funcționării anterioare a pieței, în ceea ce privește serviciile de parcare publică și punerea la dispoziție a rețelei rutiere în scopul circulației, astfel încât intervenția statului maghiar nu trebuie considerată necesară. În această privință, deși recunoaște că standardizarea poate prezenta anumite avantaje pentru extinderea serviciilor de plată mobilă, Comisia susține că crearea unui monopol de stat nu este singurul și nici cel mai bun mod de a atinge acest obiectiv.
37. Pe de altă parte, Comisia subliniază că alte măsuri mai puțin restrictive ar fi fost apte să rezolve dificultățile referitoare la funcționarea pieței invocate de Ungaria, astfel încât intervenția pe piață este disproporționată. În special, Comisia susține că standardizarea și interoperabilitatea ar fi putut fi realizate pe cale legislativă, cu păstrarea structurii existente a pieței, și că nu este necesar ca noul organism care aparține statului să fie înzestrat cu drepturi exclusive. Aceasta adaugă faptul că ar fi fost posibilă crearea unui monopol temporar sau instituirea unui sistem de concesiuni pentru exploatarea platformei sistemului național de plată mobilă.
38. În plus, Comisia susține că Ungaria săvârșește o eroare vădită de apreciere atunci când consideră că serviciul în cauză este un SIEG. De fapt, definiția SIEG și drepturile specifice asociate acestuia nu ar putea să depășească satisfacerea nevoii societății de a remedia deficiențele concrete care rezultă din funcționarea normală a pieței. Cu toate acestea, misiunea încredințată Nemzeti Mobilfizetsi nu poate fi descrisă ca o „misiune specială” pe care societățile prezente pe piață nu ar fi putut să și‑o asume deoarece, înainte de introducerea sistemului național de plată mobilă, exista deja un sistem care acoperea cea mai mare parte a țării și acesta ar fi continuat cu siguranță să se dezvolte.
39. În sfârșit, Comisia arată că efectul restrictiv și natura disproporționată ale introducerii noului sistem de plată mobilă ar fi ilustrate de lipsa compensării pentru vechii operatori și, în special, de importanța caracterului irecuperabil al investițiilor realizate în cadrul platformei și dispariția relațiilor contractuale anterioare, în special cu operatorii de servicii de parcare.
2. Ungaria
40. Cu titlu introductiv, Ungaria subliniază că politica în domeniul concurenței servește la maximizarea bunăstării consumatorilor și că introducerea, precum și menținerea sistemului național de plată mobilă ar fi crescut bunăstarea acestora din urmă, întrucât serviciul de parcare publică ar fi mai puțin costisitor și accesibil pe întreg teritoriul național. Aceasta afirmă, în continuare, că concurența s‑ar fi deplasat de pe piața angro către piața cu amănuntul, pe care s‑ar fi intensificat în mod considerabil. În sfârșit, Ungaria indică faptul că structura pieței în vigoare înainte de 1 iulie 2014 nu a permis dezvoltarea concurenței, deoarece EME, cel mai mare operator de la acel moment, s‑ar fi aflat în situație de monopol. Or, interesul acestui operator pe piața din amonte ar fi fost acela de a intra în contact numai cu colectivitățile locale profitabile pentru el. În ceea ce privește piața din aval, Ungaria susține că, datorită structurii de integrare pe verticală a EME, acest operator nu ar fi avut interes în dezvoltarea rețelei de revânzători, aceștia din urmă fiind susceptibili să îl concureze.
41. Ungaria susține că nici Directiva privind serviciile, nici articolele 49 și 56 TFUE nu sunt aplicabile în speță.
42. În primul rând, Ungaria, după ce a amintit că, potrivit articolului 106 alineatul (2) TFUE, articolului 1 din Protocolul (nr. 26) privind serviciile de interes general(9), anexat la tratate, și articolului 1 alineatul (3) din Directiva privind serviciile, definiția activităților care pot fi calificate drept „SIEG” intră în competența statelor membre, susține că exploatarea sistemului național de plată mobilă este un SIEG. În această privință, Ungaria indică faptul că, în conformitate cu Comunicarea Comisiei intitulată „Cadrul Uniunii Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public”(10), calificarea drept „SIEG” este subordonată îndeplinirii mai multor condiții, și anume faptul că serviciul trebuie să prezinte caracteristici specifice în raport cu alte activități economice și să fie accesibil tuturor, și că mecanismele pieței prin ele însele nu permit o furnizare satisfăcătoare a acestor servicii.
43. Comisia nu ar fi contestat faptul că cea de a doua condiție este îndeplinită. În ceea ce privește prima condiție, serviciile de plată mobilă ar fi legate de utilizarea serviciilor publice pentru care îi revine statului să se asigure că utilizatorii le pot accesa în mod uniform, confortabil, imediat și abordabil, indiferent de locul utilizării. Astfel, sistemul național de plată mobilă ar fi fost creat din motive de interes public și nu din considerente economice și nu constituie un serviciu „de confort”, ci, dimpotrivă, singura opțiune care ia în considerare interesele utilizatorilor, în măsura în care acest mijloc de plată ar permite calcularea valorii redevenței corespunzătoare duratei efective de staționare.
44. În sfârșit, Ungaria arată că sistemul anterior nu a permis funcționarea satisfăcătoare a pieței, astfel încât cea de a treia condiție ar fi îndeplinită. Astfel, din moment ce operatorii prezenți pe piață nu pot institui o platformă de plată mobilă și nu au interesul să facă acest lucru, sistemul național de plată mobilă ar viza să umple golurile din funcționarea anterioară a pieței prin instituirea unei acoperiri a întregului teritoriu național și gestiunea platformei tehnice de către statul maghiar în cel mai optim mod din punctul de vedere al costurilor și cel mai uniform posibil.
45. În al doilea rând, Ungaria susține că Directiva privind serviciile nu este aplicabilă în speță, deoarece aceasta se limitează la a prevedea că nu obligă statele membre să liberalizeze SIEG. În plus, această directivă nu ar obliga statele membre să liberalizeze SIEG „existente” și articolul 1 alineatul (3) al acesteia nu s‑ar referi la eliminarea monopolurilor de servicii.
46. Ungaria își menține, în consecință, poziția potrivit căreia, conform articolului 1 alineatul (2) din Directiva privind serviciile menționată, serviciile în cauză nu intră în domeniul de aplicare al acesteia.
47. Cu toate acestea, presupunând că Directiva privind serviciile este aplicabilă, Ungaria susține că din moment ce sistemul național de plată mobilă este un SIEG, ar trebui, conform articolului 15 alineatul (4) de această directivă, să nu se țină cont de articolul 15 alineatul (2) litera (d) din directiva menționată, deoarece aplicarea sa ar împiedica îndeplinirea misiunii care a fost încredințată acestui sistem național.
48. În al treilea rând, în ceea ce privește încălcarea articolelor 49 și 56 TFUE, Ungaria arată că aceste dispoziții nu sunt aplicabile serviciilor în cauză întrucât, pe de o parte, articolul 106 alineatul (2) TFUE se opune ca dispozițiile din tratat, atât normele de concurență, cât și normele privind piața internă, să fie aplicabile SIEG dacă acestea împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată întreprinderilor în cauză, și, pe de altă parte, din moment ce sistemul de plată mobilă este un monopol de stat, acesta din urmă ar trebui să fie înțeles conform articolului 37 TFUE, și nu în temeiul celorlalte dispoziții din acest tratat.
49. Cu toate acestea, presupunând că articolele 49 și 56 TFUE sunt aplicabile serviciilor în cauză, Ungaria susține că aceste dispoziții nu au fost încălcate.
50. Mai întâi, Ungaria arată că normele privind sistemul național de plată mobilă nu sunt discriminatorii, deoarece Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012 s‑ar aplica tuturor furnizorilor care se găsesc în situații comparabile.
51. În continuare, Ungaria subliniază că motivele pe care le‑a invocat drept justificare a sistemului național de plată mobilă, în special protecția consumatorilor și corectitudinea tranzacțiilor comerciale sau lupta împotriva fraudei, ar fi considerate de către Curte drept motive imperative de interes general.
52. În sfârșit, instituirea și menținerea sistemului național de plată mobilă ar fi necesare și proporționale. Astfel, Ungaria susține că, înainte de aceste reforme, piața nu funcționa satisfăcător din cauza lipsei de acoperire a întregului teritoriu național, a lipsei de interoperabilitate și a lipsei exploatării sub formă de platformă. Potrivit Ungariei, în sistemul anterior, EME nu a avut niciun interes să dezvolte piața de revânzare, având în vedere structura sa de integrare verticală sau să extindă cercul contractelor încheiate cu autoritățile locale. Dimpotrivă, sistemul național de plată mobilă ar garanta acoperirea și interoperabilitatea totale, ar stimula concurența și ar permite furnizarea satisfăcătoare de servicii datorită funcționării sale ca o platformă deschisă, accesibilă furnizorilor de plată mobilă prin intermediul unei interfețe uniforme și standardizate. În special, Ungaria indică faptul că de acum înainte utilizatorul poate să aleagă în mod liber dintre toți furnizorii de plată mobilă pentru servicii de parcare pe acela care face propunerea cea mai avantajoasă pentru el și să beneficieze de servicii de parcare mobilă de pe întreg teritoriul național, prin intermediul furnizorului său obișnuit. În plus, sistemul național de plată mobilă ar garanta, potrivit Ungariei, acoperirea totală a serviciilor pentru furnizorii de plată mobilă, precum și pentru autoritățile locale. În sfârșit, acest sistem ar fi permis reducerea barierelor la intrare pentru toți operatorii, diminuarea costurilor de back‑office și de dezvoltare ale acestora.
53. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia sistemele fragmentate, anterioare introducerii sistemului național de plată mobilă, s‑ar fi putut integra prin intermediul obligațiilor instituite prin reglementare, de cooperare și concurență pe piață, Ungaria indică faptul că acest lucru nu este susținut prin niciun exemplu concret. Pe de altă parte, din moment ce serviciul în cauză este de competența colectivităților locale, ar fi fost necesar să se recurgă la proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice. Din acest motiv, sistemul de plată mobilă a serviciilor de parcare ar fi fost instituit doar în locurile în care prestatorul putea aștepta venituri importante, astfel încât nu ar fi existat o acoperire pe întreg teritoriul național și diferiților furnizori li s‑ar fi atribuit contracte în apropiere de diferite colectivități locale, ceea ce ar fi determinat o lipsă totală de interoperabilitate.
54. În ceea ce privește argumentul Comisiei privind posibilitatea de a stabili integrarea prin intermediul cooperării între operatori și accesul obligatoriu al EME la sistemul existent, Ungaria consideră că acesta nu este realist, deoarece accesul obligatoriu ar fi fost posibil dacă această societate ar fi funcționat în calitate de platformă.
B. Aprecierea noastră
1. Cu privire la calificarea drept „SIEG”
55. Pentru a facilita analiza obiecțiunile formulate de Comisie, ni se pare necesar să se stabilească în prealabil dacă serviciile de plată mobilă în cauză constituie sau nu un SIEG.
56. Astfel, dacă faptul că un serviciu este calificat drept „SIEG” nu împiedică aplicarea Directivei privind serviciile, deoarece Curtea a considerat că o activitate de servicii, chiar calificată drept „SIEG”, intră în domeniul de aplicare al acestei directive(11), calificarea drept „SIEG” este fundamentală, întrucât, în ipoteza în care serviciile în cauză ar fi calificate drept „SIEG”, ar trebui aplicate anumite derogări speciale prevăzute de Directiva privind serviciile. Astfel, în ceea ce privește libertatea de stabilire, articolul 15 alineatul (4) din această directivă prevede că alineatele (1), (2) și (3) din dispoziția menționată se aplică doar în măsura în care aplicarea acestora nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale încredințate SIEG. În ceea ce privește libertatea de a furniza servicii, articolul 17 alineatul (1) din directiva menționată prevede că articolul 16 din aceasta nu se aplică SIEG care sunt furnizate într‑un alt stat membru.
57. În acest scop, în ceea ce privește criteriile pe baza cărora trebuie să se stabilească dacă serviciile de plată mobilă în cauză constituie sau nu constituie un SIEG, considerăm că în speță ar trebui să se aplice criteriile stabilite de jurisprudența în materie de ajutoare de stat, chiar dacă calificarea drept „SIEG” se pune din perspectiva libertăților de circulație și, în special, al Directivei privind serviciile(12).
58. Deși, în contextul acestei directive, jurisprudența nu este încă în mod necesar abundentă, criteriile aplicate nu diferă de cele la care Curtea face referire în materie de ajutoare de stat(13).
59. În plus, utilizarea unor criterii diferite nu ar fi justificată.
60. Astfel, calificarea drept „SIEG” nu poate fi apreciată diferit în funcție de aplicarea normelor în materie de ajutoare de stat, a normelor în materia libertății de circulație sau a Directivei privind serviciile, deoarece, in fine, noțiunea de „SIEG” este unică.
61. Această analiză este coroborată și de faptul că termenii utilizați la articolul 15 alineatul (4) din Directiva privind serviciile, și potrivit cărora alineatele (1), (2) și (3) din această dispoziție se aplică legislației în domeniul SIEG doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată, sunt tocmai cei de la articolul 106 alineatul (2) TFUE.
62. În scopul de a determina dacă, astfel cum susține Ungaria, serviciile în cauză pot fi calificate drept „SIEG”, trebuie amintit faptul că statele membre dispun de o largă putere de apreciere cu privire la definirea a ceea ce acestea consideră a fi SIEG și faptul că controlul în acest domeniu este limitat la cercetarea existenței unei erori vădite de apreciere în calificarea unui serviciu drept „SIEG”(14). Cu toate acestea, este de competența statelor membre să se asigure că misiunea de SIEG îndeplinește anumite criterii minime comune oricărei misiuni de această natură și să demonstreze că aceste criterii sunt îndeplinite în cazul respectiv(15).
63. Aceste criterii includ existența unui act al autorității publice care să investească operatorii în cauză cu o misiune de SIEG și care să definească în mod clar și transparent natura exactă a obligației de serviciu public atribuite, precum și caracterul universal și obligatoriu al acestei misiuni(16), și, în special, exigența conform căreia SIEG trebuie furnizat în interesul societății în ansamblu și în beneficiul tuturor utilizatorilor(17).
64. De asemenea, statele membre trebuie să precizeze motivele pentru care consideră că serviciul în cauză, datorită naturii sale specifice, trebuie să fie calificat drept „SIEG” și să se distingă de alte activități economice(18).
65. În sfârșit, reiese din jurisprudență că statele membre pot încredința unui operator o misiune de SIEG din cauza unor deficiențe ale pieței. Cu toate acestea, un astfel de demers este restricționat, având în vedere că, după cum a afirmat în mod repetat Comisia, „nu este oportun să se impună o obligație specifică de serviciu public unei activități care este deja furnizată sau care poate fi furnizată în mod satisfăcător și în condiții – precum prețul, trăsăturile obiective privind calitatea, continuitatea și accesul la serviciu – compatibile cu interesul public, astfel cum este definit de către stat, de către întreprinderi care își desfășoară activitatea în condiții normale de piață”(19).
66. În speță, Ungaria susține că serviciile în cauză prezintă caracteristici specifice în raport cu alte activități economice. În special, Ungaria indică faptul că serviciile de plată mobilă care fac obiectul prezentei proceduri sunt legate de utilizarea serviciilor publice la care statul trebuie să asigure accesul în mod uniform, confortabil, imediat și abordabil, indiferent de locul de utilizare. Aceasta adaugă faptul că mecanismele pieței nu asigură prin ele însele furnizarea în mod satisfăcător a acestor servicii și că sistemul național de plată mobilă urmărește să remedieze deficiențele funcționării anterioare a pieței.
67. Această argumentație nu este convingătoare.
68. În ceea ce privește caracterul de interes general al serviciilor în cauză, înțelegem că noțiunea „SIEG” nu poate fi statică și că aceasta este în mod fundamental o funcție a multor parametri, cum ar fi nevoile cetățenilor, care sunt specifice fiecărui stat membru, sau evoluțiile tehnice și comerciale. Astfel, Curtea a recunoscut calificarea drept „SIEG” unor servicii diversificate, precum distribuția apei(20), a gazelor(21) și a electricității(22), transportul cu ambulanța(23), colectarea și distribuția corespondenței pe întreg teritoriul național(24) sau gestionarea rutelor aeriene neprofitabile(25).
69. În consecință, ținând seama de marja largă de apreciere a statelor membre în definirea a ceea ce consideră drept SIEG, simplul fapt că serviciile în cauză sunt servicii legate de noile tehnologii nu poate, în opinia noastră, să împiedice calificarea acestora drept „SIEG”. Desigur, nu poate fi negat faptul că anumite sectoare, cum ar fi serviciile furnizate anterior de o societate cu drept exclusiv, sunt mai ușor calificate drept „SIEG”, însă acest lucru nu înseamnă că, a contrario, anumite servicii nu ar putea, ca urmare a înseși naturii lor, să fie calificate drept „SIEG”. În plus, chiar dacă piața serviciilor de plată mobilă este strâns legată de noile tehnologii, nu există nimic care să ne facă să credem că aceasta nu urmărește să satisfacă o nevoie a societății și nu constituie un interes general pe care statul trebuie să îl protejeze, cu cât aceste nevoi sunt nu numai diverse, ci în special evolutive.
70. Cu toate acestea, dincolo de natura serviciilor de plată mobilă, considerăm că aceste servicii nu pot fi calificate drept „SIEG” în speță.
71. Astfel, argumentul Ungariei potrivit căruia serviciile de plată mobilă în cauză sunt legate în mod inextricabil de serviciul public de parcare atestă, în opinia noastră, faptul că, în ceea ce privește serviciile de plată mobilă, nu se poate determina în mod clar dacă acestea comportă prin ele însele o dimensiune de interes general, sau dacă ele intră sub incidența noțiunii de „SIEG” doar în mod indirect, prin intermediul serviciului public de parcare. Cu alte cuvinte, nu este suficient, în opinia noastră, ca o activitate de servicii să fie legată de un serviciu public pentru ca aceasta să poată fi calificată drept „SIEG”.
72. Această analiză nu este repusă în discuție de argumentele Ungariei care urmăresc să demonstreze că, contrar celor susținute de Comisie, serviciile de plată mobilă nu sunt servicii de confort. Dacă suntem de acord cu Ungaria că faptul că legislația maghiară califică ea însăși prestația în cauză ca fiind o „prestație de confort” nu permite a se trage concluzii cu privire la faptul de a ști dacă prestația corespunzătoare este sau nu un SIEG, considerăm, în acord cu Comisia, că această prestație nu este indispensabilă pentru cetățeni, ci reprezintă doar o alternativă la plata în numerar. În această privință, contrar celor susținute de Ungaria, plata mobilă a redevențelor de parcare nu este în mod necesar singurul mod de plată care permite calcularea valorii redevenței corespunzătoare duratei efective de parcare. Astfel, dacă este desigur adevărat că un sistem de plată ex ante, printr‑un aparat care imprimă automat data și ora, nu permite calcularea valorii redevenței în funcție de durata efectivă de parcare, un sistem de plată ex post, prin intermediul unui sistem de tichete, permite un astfel de calcul.
73. În plus, Ungaria susține că a retras serviciile furnizate din domeniul de aplicare al reglementărilor care le‑au guvernat până în acel moment pentru motive de interes public, și nu din considerente economice. În această privință, considerăm că în ceea ce privește serviciile în cauză, noul sistem de plată mobilă și prerogativele Nemzeti Mobilfizetési sunt de natură să creeze îndoieli cu privire la motivația autorităților maghiare.
74. Astfel, pe de o parte, trebuie subliniat că noțiunile de „drepturi exclusive” și „SIEG” nu sunt identice, în special prin faptul că acordarea unui drept special sau exclusiv unui operator constituie doar instrumentul care permite acestui operator să îndeplinească o misiune de SIEG, atribuirea unei astfel de misiuni care poate consta, de asemenea, într‑o obligație impusă unei multitudini sau chiar tuturor operatorilor activi pe aceeași piață(26). Astfel, faptul de a încredința un drept exclusiv unui operator nu înseamnă în mod necesar că acest operator este însărcinat cu o misiune de SIEG. Pe de altă parte, noul sistem de plată mobilă cauzează monopolizarea pieței angro, și anume piața serviciilor furnizate altor revânzători, prestatori de plată mobilă prin intermediul unor contracte încheiate cu furnizorii de servicii de parcare sau ai altor servicii publice, în beneficiul unei entități controlate de stat, permițând în același timp acestei entități să vândă serviciile de parcare mobilă fie direct utilizatorilor finali, fie prin intermediul revânzătorilor, în schimbul redevențelor stabilite în Decretul guvernamental nr. 356/2012.
75. Această îndoială este accentuată de faptul că, după cum recunoaște Ungaria, serviciul de plată mobilă a fost furnizat anterior de mecanismele pieței.
76. Or, reamintim că intervenția statului este, în materia SIEG, motivată în mod normal prin deficiențele pieței și că, în consecință, serviciul nu poate fi calificat drept „SIEG” dacă activitatea este furnizată sau poate fi furnizată în mod satisfăcător de către întreprinderi care își exercită activitatea în condiții comerciale normale.
77. În speță, este cert că piața nu a fost deficitară în sensul în care a fost propus serviciul de plată mobilă. Cu toate acestea, potrivit Ungariei, funcționarea pieței nu a fost satisfăcătoare și sistemul național de plată mobilă a avut drept obiectiv acoperirea întregului teritoriu național, precum și buna funcționare a unui sistem uniform și interoperabil.
78. Comisia susține, dimpotrivă, că funcționarea anterioară a pieței era satisfăcătoare, recunoscând totodată că aceasta prezenta deficiențe din cauza lipsei unei platforme uniforme standardizate și de interoperabilitate.
79. În această privință, și într‑un astfel de context, considerăm că, în scopul de a demonstra existența unei nevoi reale de serviciu public și necesitatea obligațiilor de serviciu public, nu este suficient ca statul membru să se prevaleze de funcționarea nesatisfăcătoare a pieței, ci trebuie să demonstreze că serviciul nu poate fi furnizat în mod satisfăcător de către piață.
80. Or, fără să fie necesar a se stabili dacă, având în vedere propriul lor interes comercial, actorii activi anterior pe piață, și în special fostul lider, EME, au asigurat sau nu serviciile în cauză în aceleași condiții ca cele definite de Ungaria, considerăm că acest stat membru nu a demonstrat că serviciul nu putea fi furnizat în mod satisfăcător de către piață.
81. Astfel, pe de o parte, considerăm că, după cum a subliniat Comisia, nu este exclus ca, după exemplul evoluției pe alte piețe, dezvoltarea concurenței între platforme să aibă drept consecință apariția unor servicii uniforme standardizate. Pe de altă parte, considerăm că standardizarea și interoperabilitatea ar fi putut fi încurajate și implementate și printr‑o intervenție legislativă sau administrativă a autorităților maghiare, în același timp cu păstrarea structurii concurențiale a pieței și, astfel, fără a acorda drepturi exclusive unui operator controlat de stat. În consecință, chiar dacă recunoaștem că acordarea unui drept exclusiv pentru Nemzeti Mobilfizetési a permis interoperabilitatea și standardizarea pieței, deoarece înainte fiecare furnizor de servicii de plată mobilă utiliza propriul sistem care nu era conectat la celelalte sisteme, considerăm că Ungaria ar fi putut obține același rezultat prin favorizarea, cu titlu de exemplu, a accesului fiecărui concurent la sistemele celorlalți.
82. Având în vedere toate aceste considerații, propunem Curții să considere că serviciile în cauză nu constituie un SIEG.
2. Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 15 și 16 din Directiva privind serviciile
83. Pentru a se pronunța cu privire la motivele invocate cu titlu principal de Comisie, este necesar, de la bun început, să se stabilească dacă sistemul național de plată mobilă constituie o „cerință” în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (d) și al articolului 16 alineatul (1) de această directivă.
84. Trebuie reamintit că Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012 au creat un monopol național al serviciilor de plată mobilă prin faptul că Nemzeti Mobilfizetési se bucură de un drept exclusiv în ceea ce privește comercializarea serviciilor de plată mobilă.
85. În opinia noastră, de aici rezultă că, pe de o parte, sistemul național de plată mobilă constituie o „cerință” în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind serviciile, în măsura în care drepturile exclusive acordate Nemzeti Mobilfizetési au ca efect rezervarea accesului la activitatea de servicii în cauză la anumiți furnizori.
86. Pe de altă parte, sistemul național de plată mobilă constituie o cerință în sensul articolului 16 alineatul (1) din această directivă, prin faptul că drepturile exclusive și exploatarea sistemului național de plată mobilă sub formă de monopol de stat afectează în mod necesar accesul pe piața angro a serviciilor de plată mobilă și furnizarea transfrontalieră de servicii.
87. Cu toate acestea, astfel de cerințe nu sunt în mod necesar contrare articolelor 15 și 16 din Directiva privind serviciile.
88. În ceea ce privește articolul 15 alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din această directivă, rezultă că, în cazul în care norme juridice naționale rezervă accesul la activitatea de servicii în cauză anumitor furnizori datorită naturii specifice a activității, această restricție trebuie să fie nediscriminatorie, necesară și proporțională. În consecință, trebuie să se verifice că reglementarea maghiară este justificată de motive imperative de interes general apte să garanteze realizarea obiectivului de interes general pe care aceasta îl urmărește, și că nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.
89. În ceea ce privește articolul 16 alineatul (1) din directiva menționată, acesta interzice, de asemenea, statelor membre faptul de a subordona accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de exigențe discriminatorii, inutile – și anume nejustificate de motive de ordine publică, securitate publică, sănătate publică sau protecție a mediului – și disproporționate.
90. Pentru a justifica cerințele care decurg din Legea nr. CC 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012, Ungaria se prevalează de protecția consumatorilor, de corectitudinea tranzacțiilor comerciale, precum și de lupta împotriva fraudei și a economiei subterane.
91. Or, dacă aceste motive pot fi considerate drept motive imperative de interes general în sensul articolului 15 alineatul (3) din Directiva privind serviciile, trebuie să se constate, totuși, că aceste motive nu figurează printre cele enumerate la articolul 16 alineatul (1) din directivă.
92. În această privință, după cum am susținut deja(27), considerăm că articolul 16 din Directiva privind serviciile, referitor la libertatea de a presta servicii, a efectuat o armonizare completă pentru serviciile care intră în domeniul său de aplicare. De aici rezultă că examinarea conformității reglementării maghiare cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva privind serviciile trebuie să se facă în raport cu această directivă și nu în raport cu dreptul primar, și că recurgerea la motive care nu sunt menționate la articolul 16 din această directivă, precum anumite motive imperative de interes general derivate din jurisprudență, nu este posibilă.
93. Cu toate acestea, în speță, nu este necesar să se stabilească dacă Ungaria se poate prevala de motive care nu se numără printre cele la care se referă articolul 16 alineatul (1) din Directiva privind serviciile.
94. Astfel, în opinia noastră este suficient să se constate că, chiar și în raport cu obiectivele menționate, cerințele în cauză nu îndeplinesc, în orice caz, condiția proporționalității prevăzută la articolul 15 alineatul (3) și la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din această directivă.
95. Astfel, măsuri mai puțin constrângătoare și mai puțin restrictive pentru libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii decât cele care rezultă din cerințele menționate ar permite, dacă se presupune că sunt conforme cu dreptul Uniunii, atingerea obiectivelor invocate de Ungaria.
96. Reiese din dosarul de care dispune Curtea și, în special, din observațiile Ungariei că în etapa precontencioasă aceasta a indicat Comisiei faptul că, chiar dacă era de părere că funcționarea sistemului național de plată mobilă nu a încălcat nici Directiva privind serviciile, nici Tratatul FUE, aceasta era pregătită să modifice sistemul în vederea punerii în aplicare a unui regim de concesiuni. Or, este evident că un astfel de regim de concesiuni pentru exploatarea platformei sistemului național de plată mobilă ar permite buna funcționare a acestui sistem, în paralel cu menținerea liberei concurențe și cu afectarea mai redusă a libertății de a presta servicii și a libertății de stabilire. Prin urmare, considerăm că existau alte măsuri mai puțin constrângătoare care să permită atingerea aceluiași rezultat și că cerințele induse de reglementarea maghiară depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor invocate de către acest stat membru.
97. În opinia noastră, rezultă că trebuie să se constate că prin introducerea și menținerea în vigoare a sistemului național de plată mobilă, reglementat de Legea nr. CC din 2011 și Decretul guvernamental nr. 356/2012, care a creat un monopol prin acordarea de drepturi exclusive pentru Nemzeti Mobilfizetési și prin împiedicarea intrării pe piața angro a plății mobile, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 15 și 16 din Directiva privind serviciile.
98. Dat fiind că propunem admiterea motivelor Comisiei prezentate cu titlu principal și întemeiate pe încălcarea articolelor 15 și 16 din Directiva privind serviciile, nu este necesar, în opinia noastră, să se examineze motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 49 și 56 TFUE pe care instituția menționată le‑a formulat în subsidiar.
V. Cu privire la cheltuielile de judecată
99. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
VI. Concluzie
100. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1) Prin introducerea și prin menținerea în vigoare a sistemului național de plată mobilă, reglementat de a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Legea nr. CC din 2011 privind sistemul național de plată mobilă) și de 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Decretul guvernamental nr. 356/2012 de punere în aplicare a Legii nr. CC din 2011) din 13 decembrie 2012, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 15 alineatul (2) litera (d) și al articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne.
2) Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.”