UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
19 päivänä maaliskuuta 2019 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Asetus (EU) 2016/399 – 32 artikla – Jäsenvaltion sisärajoilleen tilapäisesti palauttama rajavalvonta – Kolmannen maan kansalaisen laiton maahantulo – Sisärajojen rinnastaminen ulkorajoihin – Direktiivi 2008/115/EY – Soveltamisala – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta
Asiassa C‑444/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Cour de cassation (ylin tuomioistuin, Ranska) on esittänyt 12.7.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 21.7.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Préfet des Pyrénées-Orientales
vastaan
Abdelaziz Arib,
Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier ja
Procureur général près la Cour d’appel de Montpellier,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti R. Silva de Lapuerta, jaostojen puheenjohtajat A. Prechal, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader ja C. Lycourgos (esittelevä tuomari) sekä tuomarit A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund ja C. Vajda,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Giacobbo-Peyronnel,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.6.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– préfet des Pyrénées-Orientales, edustajinaan F.‑H. Briard ja S. Bonichot, avocats,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään E. de Moustier, E. Armoet ja D. Colas,
– Saksan hallitus, asiamiehenään R. Kanitz,
– Euroopan komissio, asiamiehinään C. Cattabriga ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 17.10.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2016, L 77, s. 1; jäljempänä Schengenin rajasäännöstö) 32 artiklan sekä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98) 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 4 artiklan 4 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä préfet des Pyrénées-Orientales (Itä-Pyreneiden departementin prefekti, Ranska) ja toisaalta Abdelaziz Arib, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier (Montpellier’n alioikeuden syyttäjäviranomainen, Ranska) ja procureur général près la cour d’appel de Montpellier (Montpellier’n ylioikeuden syyttäjäviranomainen, Ranska) ja joka koskee Ranskan alueelle laittomasti tulleen Aribin hallinnollisen säilöönoton jatkamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
3 Schengenin säännöstöön kuuluu tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000, L 239, s. 19; jäljempänä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus), joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja tuli voimaan 26.3.1995.
4 Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jollei muuta johdu velvoitteista, jotka aiheutuvat Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdystä pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta, sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla, sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan kansalliseen lainsäädäntöönsä seuraavat määräykset:
a) Jos ulkomaalaisen pääsy jonkin sopimuspuolen alueelle evätään, liikenteenharjoittaja, joka on kuljettanut ulkomaalaisen ulkorajalle maitse, meritse tai ilmateitse, on velvollinen ottamaan hänet viipymättä uudelleen vastuulleen. Rajavalvontaviranomaisten vaatimuksesta sen on kuljetettava ulkomaalainen siihen kolmanteen maahan, josta hänet on kuljetettu, tai kolmanteen maahan, joka on myöntänyt matkustusasiakirjan, jolla hän on matkustanut, tai mihin tahansa kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on taattu.
b) Liikenteenharjoittajan on tehtävä kaikki tarvittavat toimet varmistuakseen siitä, että ilma- tai meriteitse kuljetetulla ulkomaalaisella on sopimuspuolten alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat.
2. Sopimuspuolet sitoutuvat, jollei muuta johdu velvoitteista, jotka aiheutuvat Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdystä pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta, sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla, ja perustuslakiansa noudattaen ottamaan käyttöön seuraamuksia sellaisia liikenteenharjoittajia kohtaan, jotka kuljettavat kolmannesta maasta ilma- tai meriteitse niiden alueelle ulkomaalaisia, joilla ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja.
3. Edeltävän 1 kappaleen b kohdan ja 2 kappaleen määräyksiä sovelletaan kansainvälistä maantieliikennettä harjoittavaan liikenteenharjoittajaan, joka kuljettaa ryhmiä linja-autolla, lukuun ottamatta rajaliikennettä.”
Schengenin rajasäännöstö
5 Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1) ’sisärajoilla’
a) jäsenvaltioiden yhteisiä maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina;
b) jäsenvaltioiden lentoasemia sisäisten lentojen osalta;
c) jäsenvaltioiden meri-, joki- ja järviliikenteen satamia säännöllisen sisäisen lauttaliikenteen osalta;
2) ’ulkorajoilla’ jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja;
– –”
6 Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta niiden vahvistettuina aukioloaikoina. Aukioloajat on ilmoitettava selkeästi niillä rajanylityspaikoilla, jotka eivät ole auki 24 tuntia vuorokaudessa.
Jäsenvaltioiden on annettava 39 artiklan mukaisesti komissiolle tiedoksi luettelo rajanylityspaikoistaan.
– –
3. Edellä 2 kohdassa säädettyjä poikkeuksia ja kansainvälistä suojelua koskevia jäsenvaltioiden velvollisuuksia rajoittamatta jäsenvaltioiden on otettava kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti käyttöön seuraamuksia, joita sovelletaan, jos ulkoraja ylitetään luvattomasti muualta kuin rajanylityspaikan kautta tai muulloin kuin sen vahvistettuina aukioloaikoina. Kyseisten seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
7 Saman säännöstön 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajojen valvonnan pääasiallisena tavoitteena on estää luvattomat rajanylitykset, torjua rajatylittävää rikollisuutta ja toteuttaa rajan laittomasti ylittäneisiin henkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä. Henkilö, joka on ylittänyt laittomasti rajan ja jolla ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, on otettava kiinni ja häneen on sovellettava direktiivin 2008/115/EY mukaisia menettelyjä.”
8 Schengenin rajasäännöstön 14 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten.
– –
4. Rajavartijoiden on huolehdittava siitä, että kolmannen maan kansalainen, jolta on evätty pääsy, ei mene asianomaisen jäsenvaltion alueelle.
– –
6. Pääsyn epäämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat liitteessä V olevassa A osassa.”
9 Säännöstön 23 artiklan otsikko on ”Alueen sisällä tehtävät tarkastukset”, ja kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:
”Rajavalvonnan puuttuminen sisärajoilta ei vaikuta:
a) jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla; tätä sovelletaan myös raja-alueilla. Poliisivaltuuksien käyttämistä ei voida rinnastaa rajatarkastusten suorittamiseen, siten kuin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetaan, jos:
i) poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta;
ii) poliisitoimenpiteet perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta;
iii) poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla;
iv) poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina;
– –”
10 Saman säännöstön 25 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu jäsenvaltiossa vakava uhka, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin rajoitetuksi, enintään 30 vuorokauden ajaksi tai, jos vakava uhka kestää pitempään kuin 30 vuorokautta, sen arvioidun keston ajaksi. Sisärajoille väliaikaisesti palautetun rajavalvonnan laajuus ja kesto eivät saa ylittää sitä, mikä on uhan vakavuuden vuoksi ehdottoman välttämätöntä.
2. Rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille ainoastaan viimeisenä keinona ja 27, 28 ja 29 artiklan mukaisesti. Jäljempänä 26 ja 30 artiklassa tarkoitetut arviointiperusteet on otettava huomioon kussakin tapauksessa, jossa 27, 28 tai 29 artiklan nojalla harkitaan päätöstä rajavalvonnan palauttamisesta sisärajoille.
3. Jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka jatkuu asianomaisessa jäsenvaltiossa pitempään kuin tämän artiklan 1 kohdassa säädetyn ajan, kyseinen jäsenvaltio voi pidentää rajavalvontaa sisärajoillaan 26 artiklassa säädetyt arviointiperusteet huomioon ottaen ja 27 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen enintään 30 vuorokautta kerrallaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen syiden perusteella ja ottaen huomioon mahdolliset uudet tekijät.
4. Kokonaisajanjakso, jonka aikana rajavalvonta on palautettuna sisärajoille, myös tämän artiklan 3 kohdan mukaisten jatkamisten perusteella, ei saa ylittää kuutta kuukautta. Kokonaisajanjaksoa voidaan jatkaa 29 artiklassa tarkoitetuissa poikkeuksellisissa olosuhteissa kahden vuoden enimmäiskestoon saakka mainitun artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
11 Schengenin rajasäännöstön 32 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kun rajavalvonta palautetaan sisärajoille, sovelletaan II osaston asiaankuuluvia säännöksiä soveltuvin osin.”
12 Kyseisen säännöstön 5, 13 ja 14 artikla kuuluvat sen II osastoon, jonka otsikko on ”Ulkorajat”, kun taas saman säännöstön 23, 25 ja 32 artikla kuuluvat sen III osastoon, jonka otsikko on ”Sisärajat”.
13 Schengenin rajasäännöstön liitteessä V olevan A osan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos liikenteenharjoittaja on tuonut rajalle kolmannen maan kansalaisen, jolta on evätty pääsy, tarkastuksista vastaavan paikallisen rajavartijan on:
a) määrättävä liikenteenharjoittaja kuljettamaan kolmannen maan kansalainen välittömästi joko takaisin siihen kolmanteen maahan, josta hänet on tuotu, siihen kolmanteen maahan, joka on myöntänyt rajanylitykseen oikeuttavan asiakirjan, tai mihin tahansa kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on taattu, tai löytämään keinon kuljettaa hänet pois [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklan ja] – – neuvoston direktiivin 2001/51/EY – – mukaisesti;
b) ryhdyttävä poiskuljetusta odotettaessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja paikalliset olosuhteet huomioon ottaen tarvittaviin toimiin sen estämiseksi, etteivät kolmansien maiden kansalaiset, joilta on pääsy evätty, pääse laittomasti maahan.”
Direktiivi 2008/115
14 Direktiivin 2008/115 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä direktiivissä olisi vahvistettava horisontaaliset säännöt, joita sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltioon saapumisen taikka jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä.”
15 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.
2. Jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät sovella tätä direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin,
a) joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa;
b) jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.
– –”
16 Mainitun direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
2) ’laittomalla oleskelulla’ sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
3) ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna
– alkuperämaahan, tai
– kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai
– muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään;
– –”
17 Saman direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Niiden kolmansien maiden kansalaisten osalta, joihin ei sovelleta tätä direktiiviä 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on
a) varmistettava, että heidän kohtelunsa ja suojelun taso ovat vähintään yhtä suotuisat kuin ne, joista säädetään 8 artiklan 4 ja 5 kohdassa (pakkokeinojen käytön rajoitukset), 9 artiklan 2 kohdan a alakohdassa (maastapoistamisen lykkääminen), 14 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdassa (ensiapu ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet) sekä 16 ja 17 artiklassa (säilöönoton edellytykset); ja
b) noudatettava palauttamiskiellon periaatetta.”
Ranskan oikeus
18 Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta ja turvapaikkaoikeudesta annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna 31.12.2012 annetulla lailla nro 2012-1560 (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, jäljempänä Ceseda), L. 621-2 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalainen, joka ei ole Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen, tuomitaan vankeuteen yhdeksi vuodeksi ja 3 750 euron sakkoon,
1° jos hän on saapunut Ranskan eurooppalaiselle alueelle täyttämättä henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 [(EUVL 2006, L 105, s. 1)] 5 artiklan 1 kohdan a, b tai c alakohdassa mainittuja edellytyksiä ja hänen maahantuloaan ei ole sallittu saman säännöstön 5 artiklan 4 kohdan a ja c alakohdan mukaisesti; sama koskee tilannetta, jossa ulkomaalaisesta on tehty ilmoitus maahantulon kieltämiseksi [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn] yleissopimuksen sopimusvaltion antaman täytäntöönpanokelpoisen päätöksen mukaisesti,
2° jos hän on saapunut [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn] yleissopimuksen sopimusvaltion alueelta suoraan Ranskan eurooppalaiselle alueelle [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn] yleissopimuksen 19 artiklan 1 tai 2 kohdan, 20 artiklan 1 kohdan ja 21 artiklan 1 tai 2 kohdan määräysten vastaisesti, lukuun ottamatta [asetuksen N:o 562/2006] 5 artiklan 1 kohdan e alakohdassa mainittuja edellytyksiä tai sen d alakohdassa mainittuja edellytyksiä silloin, kun ilmoitus maahantulon kieltämiseksi ei perustu [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn] yleissopimuksen jonkin toisen sopimusvaltion antamaan täytäntöönpanokelpoiseen päätökseen,
– –
Tätä pykälää sovellettaessa syyte saadaan nostaa vasta sen jälkeen, kun asiaa koskevat tosiseikat on todettu rikosprosessilain (code de procédure pénale) 53 §:ssä säädetyllä tavalla.”
19 Rikosprosessilain, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 53 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Verekseltään tehtynä rikoksena pidetään rikosta, josta tekijä saadaan kiinni hänen sitä tehdessään tai juuri sen jälkeen. Verekseltään tehdystä rikoksesta on kyse myös silloin, kun rikoksesta epäiltyä henkilöä tavoitellaan julkisen avunpyynnön perusteella pian teon jälkeen tai kun hänen hallustaan löydetään tuolloin sellaisia tavaroita tai havaitaan sellaisia jälkiä tai merkkejä, jotka viittaavat siihen, että kyseinen henkilö on osallistunut rikoksen tekemiseen.
Verekseltään tehdyn rikoksen toteamisen jälkeen virallisen syyttäjän valvonnassa ja tässä luvussa tarkoitetuissa olosuhteissa suoritettu tutkinta voi jatkua keskeytyksettä kahdeksan päivän ajan.
Jos totuuden selvittämiseen tarvittavia tutkimuksia ei voida lykätä sellaisen rikoksen yhteydessä, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään viisi vuotta vankeutta, virallinen syyttäjä voi päättää jatkaa tutkintaa samoissa olosuhteissa enintään kahdeksan päivän ajan.”
20 Rikosprosessilain 62-2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Pidättäminen on rikostutkintaa johtavan virkamiehen tuomioistuinten valvonnan alaisena päättämä pakkokeino, jolla henkilö, jota epäillään yhdestä tai useammasta uskottavasta syystä siitä, että hän on tehnyt tai yrittänyt tehdä sellaisen rikoksen, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta, pidetään tutkintaviranomaisten käytettävissä.
– –”
21 Rikosprosessilain 78-2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Rikostutkintaa johtavat virkamiehet sekä näiden määräyksestä ja vastuulla rikostutkijat ja avustavat rikostutkijat, jotka mainitaan 20 ja 21-1 §:ssä, voivat pyytää henkilöllisyyden osoittamista millä tahansa keinolla keneltä tahansa henkilöltä, jonka osalta on uskottava syy tai useita uskottavia syitä epäillä,
– että hän on tehnyt tai yrittänyt tehdä rikoksen
– että hän valmistelee rikoksen tekemistä
– että hän voi antaa rikoksen tutkintaa varten tarpeellisia tietoja
– että hän on laiminlyönyt velvoitteita tai rikkonut kieltoja, joita hänelle on määrätty tuomioistuimen harjoittaman valvonnan, sähköisen valvonnan piiriin kuuluvan kotiarestin, seuraamusten soveltamisesta vastaavan tuomioistuimen valvoman seuraamuksen tai toimenpiteen yhteydessä
– tai että hän on lainkäyttöviranomaisen määräämien etsintöjen kohteena.
Kirjallisten vaatimusten, jotka alioikeuden virallinen syyttäjä esittää täsmentämiensä rikosten tutkintaa ja niistä nostettavia syytteitä varten, perusteella kenen tahansa henkilöllisyys voidaan myös tarkastaa samoja yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen paikoissa ja ajanjaksona, jotka kyseinen syyttäjä määrittää. Se, että henkilöllisyyden tarkastuksessa paljastuu muita kuin syyttäjän vaatimuksissa tarkoitettuja rikoksia, ei ole pääasiasta erillisten menettelyjen pätemättömyyden peruste.
Kenen tahansa henkilöllisyys voidaan tämän henkilön käyttäytymisestä riippumatta myös tarkastaa 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen yleiseen järjestykseen, erityisesti henkilöiden tai omaisuuden turvallisuuteen, kohdistuvan vahingon ehkäisemiseksi.
Kenen tahansa henkilöllisyys voidaan 1 momentissa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen myös tarkastaa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattamisen tarkistamiseksi vyöhykkeellä, joka sijaitsee Ranskan sellaisten valtioiden, jotka ovat sopimuspuolina [Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä] yleissopimuksessa, vastaisen maarajan ja siitä Ranskaan päin mitattuna 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan välissä, sekä päätöksellä lueteltavien kansainväliselle liikenteelle avointen satamien, lentokenttien ja rautatie- tai linja-autoasemien sellaisilla alueilla, joihin yleisöllä on pääsy, rajat ylittävään rikollisuuteen liittyvien rikosten torjumiseksi ja niiden tutkimiseksi. – – Kun kyse on moottoritieosuudesta, joka alkaa tämän momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulta vyöhykkeeltä, ja kun ensimmäinen tietullien keräysasema sijoittuu kyseisen rajasta 20 kilometrin etäisyydellä olevan linjan ulkopuolelle, tarkastus voidaan lisäksi suorittaa ensimmäistä tietullien keräysasemaa edeltävillä pysäköintialueilla, ensimmäisellä tietullien keräysasemalla ja sen yhteydessä olevilla pysäköintialueilla. Tässä säännöksessä tarkoitetut tietullien keräysasemat luetellaan päätöksellä. Se, että henkilöllisyyden tarkastuksessa paljastuu muu kuin edellä tarkoitettujen velvollisuuksien noudattamatta jättämistä koskeva rikos, ei ole pääasiasta erillisten menettelyjen pätemättömyyden peruste. Tätä momenttia sovellettaessa laissa säädettyjen, todistusten ja asiakirjojen hallussapitoa, mukana kuljettamista ja esittämistä koskevien velvollisuuksien noudattaminen voidaan tarkistaa enintään peräkkäisten kuuden tunnin ajan samassa paikassa, eikä kyseessä voi olla tässä momentissa tarkoitetuilla seuduilla tai alueilla oleskelevien tai liikkuvien henkilöiden järjestelmällinen tarkastaminen.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22 Sen jälkeen, kun Ranskassa oli väliaikaisesti palautettu rajavalvonta Ranskan ja muiden Schengen-alueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden yhteisille sisärajoille Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan mukaisesti, Marokon kansalainen Abdelaziz Arib tarkastettiin 15.6.2016 Ranskan ja Espanjan välisen rajan ja siitä 20 kilometriä Ranskan puolelle ulottuvan linjan välisellä vyöhykkeellä rikosprosessilain 78-2 §:n 9 momentissa säädetyissä olosuhteissa. Arib, joka oli aikaisemmin lähtenyt Ranskasta hänelle 10.8.2013 tiedoksi annetun maastapoistamisen seurauksena, oli Marokosta lähtöisin olevassa linja-autossa.
23 Koska Aribin epäiltiin tulleen laittomasti Ranskan alueelle, mikä on Cesedan L. 621-2 §:ssä rangaistavaksi säädetty rikos, hänet pidätettiin. Préfet des Pyrénées-Orientales teki seuraavana päivänä Aribia koskevan päätöksen, jolla hänet velvoitettiin poistumaan Ranskan alueelta ja määrättiin hänen ottamisestaan hallinnollisesti säilöön.
24 Tribunal de grande instance de Perpignanin (Perpignanin alioikeus, Ranska) vapauteen kohdistuvista pakkokeinoista päättävä tuomari kumosi 21.6.2016 antamallaan määräyksellä Aribin pidättämisen ja sen jälkeisen menettelyn, mukaan lukien hänen hallinnollisen säilöönottonsa, pääasiallisesti sillä perusteella, että kyseistä pidätystä ei voitu toteuttaa. Kyseinen tuomari totesi tältä osin, että Arib, joka oli laittomassa tilanteessa oleva kolmannen maan kansalainen, oli ylittänyt Ranskan ja Espanjan välisen sisärajan, minkä piti tämän tuomioistuimen mielestä johtaa direktiivin 2008/115 soveltamiseen, eikä vankeusrangaistukseen tuomitseminen ollut kyseisen direktiivin mukaan mahdollista tässä tapauksessa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa.
25 Cour d’appel de Montpellier (Montpellier’n ylioikeus, Ranska) pysytti yhden tuomarin kokoonpanossa 22.6.2016 annetulla määräyksellä ensimmäisen oikeusasteen ratkaisun. Préfet des Pyrénées-Orientales teki tästä määräyksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Cour de cassationiin kassaatiovalituksen, jossa vedottiin erityisesti siihen, että jäsenvaltio voi yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen ja siten osittain keskeyttää direktiivin 2008/115 soveltamisen. Valittajana oleva prefekti katsoo, että koska kyseisessä direktiivissä säädettyjä suojatoimenpiteitä ei tässä tilanteessa sovelleta, Ranskaan laittomasti tullut henkilö voidaan tarkastaa rikosprosessilain 78-2 §:n 9 momentin säännösten mukaisesti ja, koska hän on laittomassa tilanteessa, hänet voidaan tuomita vankeusrangaistukseen ja siten pidättää.
26 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa yhtäältä, että Schengenin rajasäännöstössä vahvistetaan vapaata liikkuvuutta Schengen-alueella koskeva periaate ja säädetään rajavalvonnan puuttumisesta jäsenvaltioiden välisillä sisärajoilla, ja toisaalta, että jäsenvaltio voi kuitenkin yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen tai niiden joillekin osille rajoitetuksi ajaksi kyseisen säännöstön 25 artiklan mukaisesti.
27 Kyseinen tuomioistuin huomauttaa vielä, että Schengenin rajasäännöstön 32 artiklassa säädetään, että kun rajavalvonta palautetaan sisärajoille, sovelletaan ulkorajoja koskevia saman säännöstön II osaston asiaankuuluvia säännöksiä soveltuvin osin. Se korostaa, että säännöstön 5 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä ulkorajojen luvattomasta ylittämisestä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia. Se toteaa myös, että saman säännöstön 13 artiklan mukaan ulkorajojen valvonnan tavoitteena on estää luvattomat rajanylitykset ja toteuttaa rajan laittomasti ylittäneisiin henkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä siten, että henkilö, joka on ylittänyt laittomasti rajan ja jolla ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, on otettava kiinni ja häneen on sovellettava direktiivin 2008/115 mukaisia menettelyjä.
28 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivissä 2008/115 velvoitetaan jäsenvaltiot tekemään maastapoistamista koskeva päätös kolmansien maiden kansalaisista, jotka oleskelevat niiden alueella laittomasti, mutta nämä voidaan ottaa säilöön vain heidän palauttamisensa valmistelemiseksi tai heidän maasta poistamisekseen ja vain siinä tapauksessa, että muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Kyseinen tuomioistuin viittaa 7.6.2016 annettuun tuomioon Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivi 2008/115 on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka perusteella kolmannen maan kansalainen, jonka osalta direktiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ei ole vielä saatu päätökseen, voidaan tuomita vankeusrangaistukseen yksinomaan sen vuoksi, että hän on tullut kyseiseen jäsenvaltioon laittomasti sisärajan ylittämällä, mikä johtaa hänen oleskelunsa laittomuuteen.
29 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että laittomasta maahantulosta tuomitaan Cesedan L. 621-2 §:n mukaan vankeusrangaistukseen ja sakkoon silloin, kun rikos on todettu verekseltään.
30 Tämän säännöksen vuoksi kyseinen tuomioistuin pohtii ensinnäkin, onko jäsenvaltion sisärajoille palautettu rajavalvonta rinnastettavissa ulkorajoilla harjoitettavaan rajavalvontaan, kun kolmannen maan kansalainen ylittää rajan ilman oikeutta saapua maahan ja hänet tavataan valvonnassa verekseltään.
31 Jos kysymykseen vastataan myöntävästi, kyseisen tuomioistuimen mukaan on sen jälkeen määriteltävä valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tältä osin se toteaa, että jäsenvaltioilla on direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla edelleen mahdollisuus soveltaa ulkorajojensa osalta yksinkertaistettuja kansallisia palauttamismenettelyjä eikä niiden tarvitse noudattaa kaikkia direktiivissä säädettyjä menettelyvaiheita voidakseen poistaa nopeammin maasta kolmansien maiden kansalaiset, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään näitä rajoja. Se korostaa toisaalta, että mainitun direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa rajataan se, millä tavoin jäsenvaltiot voivat käyttää sen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä mahdollisuutta, sillä jäsenvaltioiden on noudatettava tiettyjä vähimmäistakeita, joihin kuuluvat muun muassa saman direktiivin 16 ja 17 artiklassa säädetyt säilöönoton edellytykset.
32 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii näin ollen, voiko jäsenvaltio, joka on palauttanut rajavalvonnan sisärajoille, vedota mainitun 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan, jotta direktiiviä 2008/115 ei sovellettaisi kolmannen maan kansalaiseen, joka ylittää rajan laittomasti eikä ole vielä oleskellut maan alueella.
33 Jos tähän vastataan myöntävästi, on lopuksi pohdittava, onko direktiivin 2008/115 4 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että se ei estä kolmannen maan kansalaisten vangitsemista nyt käsiteltävään asiaan liittyvissä tosiasiallisissa olosuhteissa.
34 Cour de cassation päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [Schengenin rajasäännöstön] 32 artiklaa, jossa säädetään, että kun rajavalvonta palautetaan sisärajoille, sovelletaan (ulkorajoja koskevia) II osaston asiaankuuluvia säännöksiä soveltuvin osin, tulkittava siten, että rajavalvonta, joka palautetaan jäsenvaltion sisärajoille, on rinnastettavissa rajavalvontaan, jota suoritetaan ulkorajoilla, kun kolmannen maan kansalainen, jolla ei ole oikeutta saapua maahan, ylittää sen?
2) Sallitaanko näissä samoissa olosuhteissa, joissa rajavalvonta palautetaan sisärajoille, tässä [säännöstössä] sekä [direktiivissä 2008/115], että kolmannen maan kansalaiseen, joka ylittää rajan, jolle rajavalvonta on palautettu, sovelletaan [kyseisen] direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa jäsenvaltioille annettua mahdollisuutta soveltaa ulkorajoillaan edelleen yksinkertaistettuja kansallisia palauttamismenettelyjä?
3) Jos tähän viimeksi mainittuun kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko [mainitun] direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 4 artiklan 4 kohdan säännökset esteenä [Cesedan] L. 621-2 §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään kolmannen maan kansalaiselle, jonka osalta samassa direktiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ei ole vielä saatettu päätökseen, seuraamukseksi vankeusrangaistus, jos hän on saapunut maan alueelle laittomasti?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
35 Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, luettuna yhdessä Schengenin rajasäännöstön 32 artiklan kanssa, tulkittava siten, että sitä sovelletaan jäsenvaltion sisärajan välittömässä läheisyydessä kiinni otetun kolmannen maan kansalaisen tapauksessa silloin, kun kyseinen jäsenvaltio on rajasäännöstön 25 artiklan nojalla palauttanut rajavalvonnan kyseiselle rajalle mainitun jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi.
36 Aluksi on korostettava tämän tuomion 22 ja 23 kohdassa mainitun mukaisesti, että Marokon kansalaisesta Aribista ei ole tehty päätöstä Ranskan alueelle pääsyn epäämisestä vaan Ranskan viranomaiset ovat tarkastaneet hänet Ranskan ja Espanjan välisen rajan välittömässä läheisyydessä sen jälkeen, kun rajavalvonta tälle rajalle oli palautettu Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan nojalla, ja hänet on tämän tarkastuksen jälkeen pidätetty, koska hänen epäiltiin tehneen Cesedan L. 621-2 §:ssä rangaistavaksi säädetyn rikoksen tulemalla laittomasti Ranskan alueelle.
37 Tältä osin on muistutettava ensinnäkin, että sekä direktiivin 2008/115 3 artiklan 2 alakohtaan sisältyvästä laittoman oleskelun käsitteestä että tämän direktiivin johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta, jonka mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin ”kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltioon saapumisen taikka jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä”, nähdään, että kolmannen valtion kansalaisen, joka tultuaan jäsenvaltion alueelle laittomasti on siellä täyttämättä maahantuloa, oleskelua tai asumista koskevia edellytyksiä, oleskelu on tästä syystä laitonta ilman, että oleskelun kestolle olisi asetettu ajallinen vähimmäisedellytys tai oleskelun tarkoitukselle edellytys tarkoituksesta jäädä kyseiselle alueelle (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 48 ja 59 kohta).
38 Kolmannen valtion kansalaisen, joka Aribin tavoin on jäsenvaltion alueelle laittomasti tultuaan otettu kiinni tämän jäsenvaltion alueella sen sisärajan välittömässä läheisyydessä ja joka ei täytä kyseiseen jäsenvaltioon tulemisen tai siellä oleskelun tai asumisen edellytyksiä, on näin ollen katsottava oleskelevan kyseisen jäsenvaltion alueella laittomasti.
39 Tällaisessa tilanteessa oleva kolmannen maan kansalainen kuuluu direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisen direktiivin soveltamisalaan, jollei saman direktiivin 2 artiklan 2 kohdasta muuta johdu. Häneen on siten lähtökohtaisesti sovellettava direktiivissä maastapoistamista varten säädettyjä yhteisiä vaatimuksia ja menettelyjä, niin kauan kuin oleskelua ei ole mahdollisesti laillistettu (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 61 kohta).
40 Tältä osin on syytä muistuttaa toiseksi, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseinen direktiivi ei ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa sallitaan vankeusrangaistuksen tuomitseminen sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle, jonka osalta on noudatettu direktiivissä vahvistettua palauttamismenettelyä ja joka joko oleskelee laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltu syy olla palauttamatta häntä, tai on tullut uudelleen tähän jäsenvaltioon maahantulokieltoa rikkoen (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 54 ja 64 kohta).
41 Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ja unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin istunnossa annetuista vastauksista ilmenee kuitenkin, ettei Aribin tilanne vastaa kumpaakaan edellisessä kohdassa mainittua tilannetta.
42 Kolmanneksi on syytä todeta, että direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa oikeutetaan jäsenvaltiot olemaan soveltamatta direktiiviä, jollei direktiivin 4 artiklan 4 kohtaan sisältyvistä säännöksistä muuta johdu, kahdessa erityistapauksessa eli kun on kyse kolmansien maan kansalaisista, joita koskee kielto saapua maahan jäsenvaltion ulkorajan kautta Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan mukaisesti, tai kolmansien maiden kansalaisista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.
43 Kuten tämän tuomion 36 kohdassa on selostettu, Aribin osalta ei ole tehty päätöstä hänen pääsynsä epäämisestä Ranskan alueelle. Tästä seuraa, ettei hänen tilanteensa voi missään tapauksessa vastata ensimmäistä niistä kahdesta tilanteesta, joita direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetaan.
44 Näin ollen on selvitettävä, vastaako sellaisen kolmannen maan kansalaisen tilanne, joka oleskelee laittomasti jäsenvaltion alueella ja joka on otettu kiinni tämän jäsenvaltion sisärajan välittömässä läheisyydessä, direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua jälkimmäistä tilannetta silloin, kun asianomainen jäsenvaltio on yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi palauttanut rajavalvonnan kyseiselle sisärajalle Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan mukaisesti.
45 Tältä osin on syytä muistuttaa ensinnäkin, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuissa kahdessa eri tilanteessa on kyse yksinomaan jäsenvaltion ulkorajan ylittämisestä, sellaisena kuin ulkoraja määritellään Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa, eivätkä ne koske Schengen-alueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden yhteisen rajan ylittämistä (tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 69 kohta).
46 Erityisesti direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu jälkimmäinen tilanne edellyttää välitöntä ajallista ja alueellista yhteyttä kolmannen maan kansalaisen pysäyttämisen tai kiinniottamisen ja ulkorajan ylittämisen välillä. Kyse on siis kolmansien maiden kansalaisista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni hetkellä, jolloin laiton ulkorajan ylittäminen tapahtuu, tai tämän ylittämisen jälkeen lähellä kyseistä rajaa (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 72 kohta).
47 Direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa onkin tulkittava siten, ettei siinä anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta olla soveltamatta tätä direktiiviä laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin sillä perusteella, että nämä ovat tulleet maahan laittomasti sisärajan yli (tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 69 ja 77 kohta).
48 On kuitenkin selvitettävä toiseksi, onko siitä, että jäsenvaltio on palauttanut rajavalvonnan sisärajoilleen Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan mukaisesti, seurauksena se, että kyseisen jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan ja tällaisen sisärajan läheisyydessä kiinni otetun kolmannen maan kansalaisen tilanne kuuluu direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan.
49 Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa oikeutetaan jäsenvaltio poikkeuksellisesti ja tietyin edellytyksin palauttamaan rajavalvonta kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin väliaikaisesti, jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka tässä jäsenvaltiossa. Saman säännöstön 32 artiklassa säädetään, että kun rajavalvonta palautetaan sisärajoille, sovelletaan ulkorajoja koskevia rajasäännöstön asiaankuuluvia säännöksiä soveltuvin osin.
50 Tältä osin on syytä todeta ensinnäkin, että koska direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty poikkeus merkitsee poikkeamista direktiivin soveltamisalasta, sitä on tulkittava suppeasti.
51 Kuten jo tämän tuomion 45 ja 47 kohdasta kuitenkin ilmenee, kyseisen säännöksen sanamuodosta, joka ei tältä osin ole miltään osin tulkinnanvarainen, ilmenee suoraan, että se koskee jäsenvaltion ulkorajalta tai jäsenvaltion ulkorajan välittömästä läheisyydestä tavatun kolmannen maan kansalaisen tilannetta. Siinä ei näin ollen millään tavalla mainita, että tällaiseen tilanteeseen voitaisiin rinnastaa kolmannen maan kansalaisen tilanne silloin, kun hänet tavataan sisärajalla, jolle rajavalvonta on palautettu Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan nojalla, tai tällaisen sisärajan välittömässä läheisyydessä, vaikka kyseisen direktiivin antamisajankohtana asetuksen N:o 562/2006 23 ja 28 artiklassa säädettiin jo yhtäältä, että jäsenvaltiot voivat poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen niiden yleiseen järjestykseen tai niiden sisäiseen turvallisuuteen kohdistavan vakavan uhan vuoksi, ja toisaalta, että ulkorajoja koskevia tämän asetuksen asiaankuuluvia säännöksiä oli tällöin sovellettava tarvittavin muutoksin.
52 Siltä osin kuin on toiseksi kyse tavoitteesta, johon direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdalla pyritään, unionin tuomioistuin on jo katsonut, että kyseinen tavoite on se, että jäsenvaltioilla on kummassakin tässä säännöksessä tarkoitetussa tilanteessa edelleen mahdollisuus soveltaa ulkorajojensa osalta yksinkertaistettuja palauttamismenettelyjä eikä niiden tarvitse noudattaa kaikkia direktiivissä säädettyjä menettelyvaiheita voidakseen poistaa nopeammin maasta kolmansien maiden kansalaiset, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään ulkorajan (tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 74 kohta).
53 Tältä osin on syytä todeta, että Schengenin rajasäännöstön 13 artiklassa tarkoitettuja kiinniottoa tai pysäyttämistä jäsenvaltion ulkorajan välittömässä läheisyydessä käsitellään direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa samalla tavalla kuin saman rajasäännöstön 14 artiklassa tarkoitettua maahanpääsyn epäämistä koskevan päätöksen tekemistä.
54 Kun on niin, kuten Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan 4 kohdassa vahvistetaankin, että Schengen-alueelle pääsyn epäämistä koskevan päätöksen tekemisen tarkoituksena on estää kolmannen maan kansalaista, jonka pääsy on evätty, tulemasta kyseiselle alueelle, laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen kiinniottaminen tai pysäyttäminen ulkorajan ylittämisen yhteydessä tai ulkorajan välittömässä läheisyydessä antaa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille myös mahdollisuuden ryhtyä kyseisen henkilön kiinniottopaikka huomioon ottaen helposti ja nopeasti asianmukaisiin toimenpiteisiin hänen estämisekseen jäämästä Schengen-alueelle palauttamalla hänet välittömästi sille ulkorajalle, jonka hän on ylittänyt laittomasti.
55 Tällaisessa tilanteessa, johon liittyy erityisesti ulkorajan läheisyys, voi olla perusteltua sallia se, ettei jäsenvaltion tarvitse noudattaa kaikkia direktiivissä 2008/115 säädetyn menettelyn vaiheita, jotta sen alueella laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset saadaan palautetuksi nopeammin johonkin kolmanteen maahan.
56 Toisaalta pelkästään siitä seikasta, että rajavalvonta on palautettu jäsenvaltion sisärajoille, ei seuraa, että laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen, joka on otettu kiinni sisärajan ylittämisen yhteydessä tai sisärajan välittömässä läheisyydessä, poistaminen Schengen-alueelta palauttamalla hänet välittömästi ulkorajalle olisi mahdollista nopeammin tai helpommin kuin siinä tapauksessa, että hänet olisi otettu kiinni samassa paikassa Schengenin rajasäännöstön 23 artiklan a alakohdassa tarkoitetun poliisitoimenpiteen yhteydessä silloin, kun rajavalvontaa ei ole palautettu sisärajoille.
57 Toisin kuin Saksan hallitus pääasiallisesti väittää, liikenteenharjoittajille Schengenin rajasäännöstön liitteessä V olevan A osan 2 kohdassa ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklassa asetettujen velvoitteiden huomioon ottaminen ei kyseenalaista tätä johtopäätöstä.
58 Vaikka nimittäin oletettaisiin, että näitä velvoitteita sovelletaan Schengenin rajasäännöstön 32 artiklan nojalla myös silloin, kun rajavalvonta on palautettu sisärajoille, on kuitenkin syytä todeta, että Schengenin rajasäännöstön liitteessä V olevan A osan 2 kohdasta ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklasta on seurauksena liikennöitsijöiden velvoittaminen kuljettamaan matkustajaksi ottamansa kolmannen maan kansalainen takaisin vain silloin, kun tämän henkilön pääsy on evätty rajalla, mutta ei silloin, kun kolmannen maan kansalainen on Aribin tavoin otettu kiinni tai pysäytetty hänen ylitettyään laittomasti sisärajan.
59 Tästä seuraa, että laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen, joka on otettu kiinni sisärajan välittömässä läheisyydessä, tilannetta ei ole käsiteltävä direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdalla tavoitellun päämäärän kannalta eri tavoin sen mukaan, onko rajavalvonta palautettu kyseiselle sisärajalle vai ei.
60 Kolmanneksi sitä seikkaa, että direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaa on tulkittava suppeasti, vahvistaa myös sen asiayhteyden tarkastelu, johon kyseinen säännös kuuluu, ja erityisesti Schengenin rajasäännöstön systemaattinen tarkastelu.
61 Tältä osin on syytä todeta ensinnäkin, että kyseisestä säännöstöstä ilmenee, että sisäraja, jolle jäsenvaltio on palauttanut rajavalvonnan mainitun säännöstön 25 artiklan nojalla, ei ole samassa asemassa kuin samassa rajasäännöstössä tarkoitettu ulkoraja.
62 Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan sanamuodon mukaan nimittäin käsitteet ”sisärajat” ja ”ulkorajat” sulkevat toisensa pois. Rajasäännöstön 32 artiklassa puolestaan säädetään vain, että kun jäsenvaltio on palauttanut rajavalvonnan sisärajoille, kyseisen säännöstön ulkorajoja koskevista säännöksistä sovelletaan soveltuvin osin vain niitä, jotka ovat asiaankuuluvia. Kuten julkisasiamies on pääasiallisesti huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa, kyseisessä 32 artiklassa ei sen sijaan säädetä, että tällaisessa tilanteessa olisi sovellettava direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa. Schengenin rajasäännöstön sanamuoto on siten sellaisenaan esteenä sille, että kyseistä direktiiviä sovellettaessa sisäraja, jolle rajavalvonta on palautettu rajasäännöstön 25 artiklan nojalla, rinnastettaisiin ulkorajaan.
63 Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 3 kohdassa velvoitetaan kyllä jäsenvaltiot ottamaan käyttöön tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, joita sovelletaan, jos ulkoraja ylitetään luvattomasti muualta kuin rajanylityspaikan kautta tai muulloin kuin sen vahvistettuina aukioloaikoina.
64 Siitä riippumatta, onko tämä säännös sellainen Schengenin rajasäännöstön 32 artiklassa tarkoitettu asiaankuuluva säännös, jota sovelletaan soveltuvin osin jäsenvaltion palauttaessa rajavalvonnan sisärajoilleen, on kuitenkin joka tapauksessa todettava, ettei kyseisellä säännöksellä ole millään tavoin tarkoitus poiketa direktiivillä 2008/115 vahvistetuista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, mikä lisäksi vahvistetaan nimenomaisesti rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään, että ulkorajan laittomasti ylittänyttä henkilöä kohtaan on ryhdyttävä toimenpiteisiin ja että jos kyseisellä henkilöllä ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, hänet on otettava kiinni ja häneen on sovellettava direktiivin 2008/115 mukaisia menettelyjä (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 90 kohta).
65 Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdalla pyritään siten täsmentämään rajojen valvonnan ja direktiivissä 2008/115 säädettyjen palautusmenettelyjen toteuttamisen välinen suhde (tuomio 26.7.2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, 69 kohta). Tästä seuraa, että toimenpiteet, joista jäsenvaltiot päättävät erityisesti Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti taatakseen rajojen valvonnan tehokkuuden, eivät voi muuttaa jäsenvaltioille kyseisen direktiivin mukaan kuuluvia velvoitteita.
66 Lopuksi on muistutettava, ettei direktiivissä 2008/115 suljeta pois jäsenvaltioilla olevaa valtaa tuomita vankeusrangaistukseen muista kuin yksinomaan laittomaan maahantuloon perustuvista rikoksista myös sellaisissa tilanteissa, joissa kyseisellä direktiivillä vahvistettua palautusmenettelyä ei ole vielä saatu päätökseen (tuomio 7.6.2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 65 kohta). Kyseinen direktiivi ei siten myöskään estä laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen kiinniottamista tai pidättämistä silloin, kun näistä toimenpiteistä päätetään sen vuoksi, että tämän henkilön epäillään tehneen muunkin rikoksen kuin laittoman maahantulon jäsenvaltion alueelle ja erityisesti rikoksen, joka uhkaa asianomaisen jäsenvaltion yleistä järjestystä tai sisäistä turvallisuutta.
67 Edellä todetuin perustein ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, luettuna yhdessä Schengenin rajasäännöstön 32 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta jäsenvaltion sisärajan välittömässä läheisyydessä kiinni otetun kolmannen maan kansalaisen, joka oleskelee jäsenvaltion alueella laittomasti, tilanteeseen edes, kun kyseinen jäsenvaltio on rajasäännöstön 25 artiklan nojalla palauttanut rajavalvonnan kyseiselle rajalle mainitun jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
68 Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annettu vastaus, kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
69 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, luettuna yhdessä henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) 32 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta jäsenvaltion sisärajan välittömässä läheisyydessä kiinni otetun kolmannen maan kansalaisen, joka oleskelee jäsenvaltion alueella laittomasti, tilanteeseen edes, kun kyseinen jäsenvaltio on rajasäännöstön 25 artiklan nojalla palauttanut rajavalvonnan kyseiselle rajalle mainitun jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi.
Allekirjoitukset