STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 13. března 2018(1)
Věc C‑52/17
VTB Bank (Austria) AG
za účasti:
Österreichische Finanzmarktaufsicht
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) (Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Dohled nad úvěrovými institucemi – Směrnice 2013/36/EU – Nařízení (EU) č. 575/2013 – Nařízení (EU) č. 468/14 – Pravomoci v oblasti dohledu a pravomoci ukládat sankce – Limity pro velké expozice – Právní úprava členského státu, která pro případ překročení limitů pro velké expozice stanoví uložení úroků“
1. V tomto řízení o předběžné otázce se Soudní dvůr může poprvé (nemýlím-li se) vyjádřit k některým aspektům řízení v oblasti dohledu nad obezřetnostními požadavky, k jejichž dodržování jsou podle unijního normotvůrce povinny úvěrové a investiční instituce.
2. Právní úpravu této materie obsahuje směrnice 2013/36/EU(2) a nařízení (EU) č. 575/2013(3). V tomto kontextu se spor před rakouskými soudy týká v podstatě dvou otázek:
– Zaprvé, jaká je právní povaha uložení úroků institucím, které nedodrží limity pro expozici riziku stanovené v CRR. Konkrétně bude nutné vyjasnit, zda jde o sankci, nebo o správní opatření, a jaký prostor mají při ukládání těchto úroků vnitrostátní orgány za takových okolností, jaké nastaly v projednávané věci.
– Zadruhé, za jakých podmínek lze pro účely uplatnění přechodného režimu upraveného nařízením (EU) č. 468/14(4) shledat, že v okamžiku změny pravomocí mezi Evropskou centrální bankou (ECB) a vnitrostátním orgánem dohledu probíhá řízení v oblasti dohledu.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2013/36
3. V bodě 2 odůvodnění se uvádí:
„Tato směrnice by měla mimo jiné obsahovat ustanovení upravující udělování povolení k podnikání, nabývání kvalifikované účasti, výkon svobody usazování a volného pohybu služeb, pravomoci orgánů dohledu domovských a hostitelských členských států v tomto ohledu a ustanovení upravující počáteční kapitál a kontrolu v rámci dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky. Hlavním cílem a předmětem této směrnice je koordinovat vnitrostátní ustanovení týkající se přístupu k činnosti úvěrových institucí a investičních podniků, způsobů jejich řízení a rámce dohledu. Směrnice 2006/48/ES[(5)] a 2006/49/ES[(6)] obsahovaly i obezřetnostní požadavky na úvěrové instituce a investiční podniky. Tyto požadavky by měly být stanoveny v nařízení (EU) č. 575/2013, které stanoví jednotné a přímo aplikovatelné obezřetnostní požadavky pro úvěrové instituce a investiční podniky, neboť tyto požadavky úzce souvisejí s fungováním finančních trhů, pokud jde o objem aktiv, které úvěrové instituce a investiční podniky drží. Tato směrnice by tedy měla být vykládána společně s nařízením (EU) č. 575/2013 a měly by společně s uvedeným nařízením tvořit právní rámec upravující bankovní činnosti, rámec dohledu a obezřetnostní pravidla pro úvěrové instituce a investiční podniky.“
4. V bodě 35 odůvodnění se uvádí:
„S cílem zajistit, aby instituce, ti, kdo vykonávají efektivní kontrolu nad podnikáním instituce, a členové vedoucího orgánu instituce dodržovali povinnosti vyplývající z této směrnice a z nařízení (EU) č. 575/2013 a aby se s nimi v celé Unii zacházelo stejně, by členské státy měly stanovit správní sankce a jiná správní opatření, která jsou účinná, přiměřená a odrazující. Správní sankce a jiná správní opatření stanovené členskými státy by tedy měly splňovat určité základní požadavky, pokud jde o jejich určení, o kritéria, která by měla být zohledněna při jejich uplatňování, o zveřejňování, o klíčové pravomoci k ukládání sankcí a o výši správních peněžitých sankcí.“
5. V bodě 41 odůvodnění se uvádí:
„Tato směrnice by měla stanovit správní sankce a jiná správní opatření, aby byla zajištěna co nejširší možnost reagovat na porušení právních předpisů a aby se napomohlo předcházení dalšímu porušení, a to bez ohledu na to, zda se kvalifikují jako správní sankce nebo jiná správní opatření podle vnitrostátního práva. Členské státy [by] měly mít možnost stanovit další sankce a vyšší úrovně správních peněžitých sankcí než ty, které jsou uvedeny v této směrnici.“
6. Článek 64 („Pravomoci v oblasti dohledu a pravomoci ukládat sankce“) stanoví:
„1. Příslušné orgány mají pro zasahování do činnosti institucí veškeré pravomoci v oblasti dohledu, které jsou pro výkon jejich úkolů nezbytné, zejména včetně práva odejmout povolení v souladu s článkem 18, pravomocí požadovaných podle článku 102 a pravomocí stanovených v článcích 104 a 105.
2. Příslušné orgány vykonávají své pravomoci v oblasti dohledu a pravomoci ukládat sankce v souladu s touto směrnicí a vnitrostátním právem jakýmkoliv z níže uvedených způsobů:
a) přímo;
b) ve spolupráci s jinými orgány;
c) na svou odpovědnost přenesením pravomocí na takové orgány;
d) podáním žádosti u příslušných soudních orgánů.“
7. Článek 65 („Správní sankce a jiná správní opatření“) v odstavci 1 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny pravomoci příslušných orgánů v oblasti dohledu podle článku 64 a právo členských států stanovit a ukládat trestní sankce, stanoví členské státy pravidla pro správní sankce a jiná správní opatření použitelné v případě porušení vnitrostátních ustanovení, kterými se provádí tato směrnice, a nařízení (EU) č. 575/2013, a přijmou veškerá nezbytná opatření pro zajištění toho, aby byla uvedená pravidla uplatňována. Pokud se členské státy rozhodnou, že nestanoví správní sankce v případě porušení, na něž se vztahuje vnitrostátní trestní právo, sdělí Komisi příslušná trestněprávní ustanovení. Správní sankce a jiná správní opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující.“
8. Článek 67 stanoví:
„1. Tento článek se vztahuje alespoň na jakýkoli z těchto případů:
[…]
k) instituce je vystavena expozici přesahující limity stanovené v článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013;
[…]
2. Členské státy zajistí, aby v případech uvedených v odstavci 1 správní sankce a jiná správní opatření, které lze použít, zahrnovaly alespoň:
[…]
g) správní peněžitou sankci ve výši až dvojnásobku výše zisku získaného z porušení nebo ztráty, které se porušením dotyčná osoba vyhnula, lze-li výši této výhody zjistit.
[…]“
2. Nařízení č. 575/2013
9. V bodě 5 odůvodnění se uvádí:
„Toto nařízení a směrnice 2013/36/EU […] by měly společně vytvářet právní rámec přístupu k příslušným činnostem, rámec dohledu a obezřetnostní pravidla pro úvěrové instituce a investiční podniky […]. Toto nařízení by se tudíž mělo vykládat ve spojení s uvedenou směrnicí.“
10. V bodě 9 odůvodnění se uvádí:
„V zájmu právní jistoty a vzhledem k potřebě zajistit rovné podmínky v rámci Unie je pro fungování vnitřního trhu zásadní přijmout jednotný soubor předpisů pro všechny účastníky trhu. Aby nedošlo k narušení trhu a k regulatorní arbitráži, měly by minimální obezřetnostní požadavky zajistit maximální úroveň harmonizace. […]“
11. Článek 2 stanoví:
„Pro účely zajišťování souladu s tímto nařízením mají příslušné orgány pravomoci a dodržují postupy stanovené ve směrnici 2013/36/EU.“
12. Podle článku 395 platí:
„1. Instituce nesmí být vystavena expozici vůči klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů, jejíž hodnota po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 přesahuje 25 % jejího použitelného kapitálu. Pokud je uvedený klient institucí nebo pokud ekonomicky spjatá skupina klientů zahrnuje jednu či více institucí, nesmí tato hodnota přesáhnout 25 % použitelného kapitálu instituce nebo částku 150 milionů EUR podle toho, co je vyšší, za podmínky, že součet hodnot expozic po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 vůči všem ekonomicky spjatým klientům, kteří nejsou institucemi, nepřesahuje 25 % použitelného kapitálu instituce.
Pokud bude částka 150 milionů EUR vyšší než 25 % použitelného kapitálu instituce, hodnota expozice po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika v souladu s články 399 až 403 nesmí překročit přiměřený limit s ohledem na použitelný kapitál instituce. Instituce stanoví tento limit v souladu se zásadami a postupy uvedenými v článku 81 směrnice 2013/36/EU s cílem řešit a kontrolovat riziko koncentrace. Tento limit nesmí překročit 100 % použitelného kapitálu instituce.
Příslušné orgány mohou stanovit nižší limit než 150 milionů EUR a informují o tom EBA [Evropský orgán pro bankovnictví] a Komisi.
[…]
5. Limity stanovené v tomto článku lze překročit u expozic v obchodním portfoliu instituce, pokud jsou splněny tyto podmínky:
a) riziko investičního portfolia vůči danému klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů nepřekračuje limit stanovený v odstavci 1, přičemž tento limit je vypočítán s ohledem na použitelný kapitál, takže převýšení vzniká výlučně v obchodním portfoliu;
b) instituce splňuje dodatečný kapitálový požadavek na částky převyšující limit stanovený v odstavci 1, který se vypočítá v souladu s články 397 a 398;
c) tam, kde uplynulo deset dnů nebo méně od překročení limitů, nepřevýší expozice vůči danému klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů v obchodním portfoliu 500 % použitelného kapitálu instituce;
d) jakékoliv překročení limitů, které trvalo déle než deset dnů, nepřevyšuje ve svém součtu 600 % použitelného kapitálu instituce.
V každém případě, kdy dojde k překročení limitu, instituce neprodleně podá příslušným orgánům zprávu o částce převýšení a jménu příslušného klienta a případně o jménu ekonomicky spjaté skupiny klientů.
[…]“
13. Článek 396 odst. 1 stanoví:
„Pokud ve výjimečných případech expozice instituce přesáhnou limit stanovený v čl. 395 odst. 1, oznámí instituce hodnotu expozice bezodkladně příslušným orgánům, které mohou, pokud to okolnosti vyžadují, poskytnout instituci časově omezené období, aby dosáhla souladu s limitem.
[…]“
3. Nařízení (EU) č. 1024/2013(7)
14. Článek 33 odst. 2 stanoví:
„ECB převezme úkoly, které jsou jí svěřeny tímto nařízením, dne 4. listopadu 2014 s výhradou prováděcích pravidel a opatření stanovených v tomto odstavci.
[…]“
4. Nařízení č. 468/14
15. Článek 2 obsahuje následující definice:
„[…]
24) ‚řízením ECB v oblasti dohledu‘ se rozumí činnost ECB, která směřuje k přípravě vydání rozhodnutí ECB v oblasti dohledu včetně společných postupů a ukládání správních peněžitých sankcí. […]
25) ‚řízením vnitrostátního příslušného orgánu v oblasti dohledu‘ se rozumí činnost vnitrostátního příslušného orgánu, která směřuje k přípravě vydání rozhodnutí vnitrostátního příslušného orgánu v oblasti dohledu, které je určeno jednomu či více dohlíženým subjektům nebo skupinám či jedné či více dalším osobám, včetně ukládání správních sankcí.
[…]“
16. Článek 48 („Probíhající řízení“) stanoví:
„1. Má-li dojít ke změně působnosti mezi ECB a vnitrostátním příslušným orgánem, orgán, jehož působnost má skončit (dále jen ‚orgán, jehož působnost končí‘), informuje orgán, který se má stát příslušným (dále jen ‚orgán přebírající dohled‘), o jakémkoli řízení v oblasti dohledu, které bylo formálně zahájeno a které vyžaduje rozhodnutí. Orgán, jehož působnost končí, poskytne tyto informace ihned poté, co se dozví o bezprostřední změně působnosti. Orgán, jehož působnost končí, tyto informace aktualizuje průběžně, a je-li třeba oznámit nové informace o řízení v oblasti dohledu, pravidelně každý měsíc. Orgán přebírající dohled může v řádně odůvodněných případech umožnit, aby oznámení bylo podáváno méně často. Pro účely článků 48 a 49 se řízením v oblasti dohledu rozumí řízení ECB nebo vnitrostátního příslušného orgánu v oblasti dohledu.
Před změnou působnosti spolupracuje orgán, jehož působnost končí, s orgánem přebírajícím dohled bez zbytečného odkladu po formálním zahájení jakéhokoli nového řízení v oblasti dohledu, které vyžaduje rozhodnutí.
[…]
3. Pokud není možné formálně zahájené řízení v oblasti dohledu, které vyžaduje rozhodnutí, ukončit přede dnem, kdy dochází ke změně působnosti v oblasti dohledu, je orgánem příslušným k ukončení takového probíhajícího řízení v oblasti dohledu orgán, jehož působnost končí. Za tímto účelem si orgán, jehož působnost končí, ponechá veškeré příslušné pravomoci až do ukončení řízení v oblasti dohledu. Orgán, jehož působnost končí, dokončí dané probíhající řízení v oblasti dohledu v souladu s příslušnými právními předpisy na základě ponechaných pravomocí. Orgán, jehož působnost končí, informuje orgán přebírající dohled před tím, než přijme rozhodnutí v řízení v oblasti dohledu, které probíhalo před změnou působnosti. Orgánu přebírajícímu dohled poskytne kopii přijatého rozhodnutí a všechny relevantní dokumenty, které s rozhodnutím souvisejí.
[…]“
17. Článek 149 („Kontinuita stávajících řízení“) stanoví:
„1. Nerozhodne-li ECB jinak, pokud vnitrostátní příslušný orgán zahájil řízení v oblasti dohledu, pro které na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu převezme působnost ECB, a to přede dnem 4. listopadu 2014, použijí se postupy vymezené v článku 48.
2. Odchylně od článku 48 se tento článek vztahuje na společná řízení.“
B. Vnitrostátní právo: Bankwesengesetz (zákon o bankovnictví)(8)
18. Ustanovení § 97 odst. 1 stanovilo:
„[Finanzmarktaufsichtsbehörde (orgán pro dohled nad finančními trhy), dále jen ‚]FMA[‘] uloží úvěrovým institucím […] úroky za tyto částky:
[…]
4. 2 % p. a. z překročení limitu pro velké expozice podle čl. 395 odst. 1 [CRR] za 30 dnů, vyjma situací u opatření v oblasti dohledu podle § 70 odst. 2 nebo při předlužení úvěrové instituce.“
19. Podle § 98 odst. 5 platilo:
„Kdo jedná jako odpovědná osoba […] úvěrové instituce a
[…]
2) vystaví tuto instituci úvěrům převyšujícím limity stanovené v článku 395 nařízení (EU) č. 575/2013;
[…]
dopouští se, není-li tento skutek trestným činem spadajícím do pravomoci soudů, přestupku a orgán pro dohled nad finančními trhy mu uloží peněžitou sankci do 5 milionů eur nebo do dvojnásobku výnosu z přestupku, lze-li jej vyčíslit.“
II. Skutkový rámec a předběžné otázky
20. Na základě § 97 odst. 1 bodu 4 BWG přijal FMA dvě rozhodnutí, a sice rozhodnutí ze dne 30. října 2014 a rozhodnutí ze dne 11. května 2015, kterými uložil VTB Bank (Austria) AG (dále jen „VTB Bank“) povinnost uhradit stanovené úroky za to, že vůči ekonomicky spjaté skupině klientů měla vyšší expozici, než jakou dovoluje čl. 395 odst. 1 CRR.
21. Částka úroků dosahovala v první věci 94 951,41 eura, a to za převýšení, jehož se VTB Bank dopustila v období od března do září 2014, a ve druhé věci 28 278,57 eura za převýšení v průběhu října 2014.
22. Proti druhému rozhodnutí FMA podala VTB Bank k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) správní žalobu, ve které namítá, že měl být uplatněn čl. 395 odst. 5 CRR, jenž vylučuje možnost uložit jí sankci podle vnitrostátního právního předpisu.
23. V tomto kontextu se uvedený soud rozhodl přerušit řízení a položit následující předběžné otázky:
„1) Lze použít ustanovení sekundárního unijního práva (zejména například článek 64 nebo čl. 65 odst. 1 směrnice […] 2013/36/EU […]) na úřední uložení úroků podle zákonné právní úpravy členského státu, podle které se úvěrové instituci při překročení limitu pro velké expozice podle čl. 395 odst. 1 [CRR] uloží po dobu 30 dnů úroky ve výši 2 % p. a. z překročení limitu pro velké expozice?
2) Brání unijní právo (zejména čl. 395 odst. 1 a odst. 5 [CRR]) takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, která byla obsažena v § 97 odst. 1 bodě 4 [BWG], pokud jsou navzdory splnění hmotněprávních podmínek pro výjimku stanovených v čl. 395 odst. 5 uloženy při porušení čl. 395 odst. 1 úroky (z čerpání hospodářské výhody)?
3) Musí být čl. 48 odst. 3 […] nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu […], vykládán v tom smyslu, že ‚formálně zahájené řízení v oblasti dohledu‘ lze spatřovat již v tom, že podnik odevzdává hlášení orgánu dohledu, nebo lze spatřovat ‚formálně zahájené řízení v oblasti dohledu‘ v tom, že v souběžném řízení pro podobná porušení, k nimž došlo v předcházejících obdobích, již bylo vydáno rozhodnutí orgánu dohledu?“
III. Řízení před Soudním dvorem
24. Rozhodnutí o předložení předběžné otázky bylo zapsáno do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 1. února 2017.
25. V písemné části řízení předložily vyjádření VTB Bank, FMA, ECB a Komise. Soudní dvůr nepovažoval konání jednání za nutné.
IV. Analýza
26. Na první dvě otázky Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) lze podle mého názoru, ve kterém se ztotožňuji s Komisí, odpovědět společně.
27. Jejich podstatou je, stručně řečeno, určení,
– zda uložení úroků stanovené vnitrostátním právem pro případ, kdy úvěrová instituce překročí limity expozice stanovené v čl. 395 odst. 1 CRR, představuje „správní sankci“ nebo „jiné správní opatření“ ve smyslu článků 65 a 67 směrnice 2013/36, a
– zda je s unijním právem slučitelné uložení takových úroků podle vnitrostátní právní úpravy, i když jsou splněny podmínky pro výjimku podle čl. 395 odst. 5 CRR.
28. Svou třetí (a poslední) otázkou se předkládající soud táže, v jakém okamžiku je třeba považovat řízení v oblasti dohledu za formálně zahájené. Na odpovědi bude záviset, který orgán jej musí vést, dochází-li k takové změně působnosti mezi ECB a vnitrostátním příslušným orgánem, která má vliv na projednávané věci.
A. „Správní sankce a jiná správní opatření“ použitelná na překročení limitu expozice úvěrovému riziku (první a druhá předběžná otázka)
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
29. Podle VTB Bank spadá sporné vnitrostátní opatření do oblasti působnosti směrnice 2013/36 a vztahují se na něj instituty „správních sankcí“ a „jiných správních opatření“ podle článku 65 téže směrnice. Členské státy mají v případě porušení CRR povinnost některý z těchto institutů uplatnit.
30. I když směrnice 2013/36 nepodává přesnou definici těchto institutů, z jejího čl. 66 odst. 2 podle VTB Bank plyne, že předmětné sankce a opatření musí k tomu, aby byly způsobilé zabránit veškerému porušování CRR nebo jej zmírnit, splňovat určité podmínky. Úroky, kterých se domáhá FMA, jsou s ohledem na jejich povahu, podstatu a charakter srovnatelné se sankcemi nebo opatřeními upravenými ve směrnici 2013/36.
31. VTB Bank dále připomíná, že podle čl. 395 odst. 5 CRR lze za určitých podmínek překročit limity podle odstavce 1 téhož článku. Vnitrostátní zákonodárce se proto nemůže rozhodnout tak, že dané ustanovení unijního normotvůrce bude zbaveno užitečného účinku.
32. Podle FMA se články 64 a 65 směrnice 2013/36 na sporné úroky nevztahují. Má za to, že se – v souladu s judikaturou rakouského ústavního soudu – jedná o hospodářské opatření jiné než sankční povahy, jehož účelem je navrácení skutečné nebo potenciální výhody, kterou úvěrová instituce získá z porušení obezřetnostního pravidla.
33. FMA tvrdí, že nařízení č. 1024/2013 poskytuje členským státům prostor pro přijetí vlastní právní úpravy. Úkoly dohledu nesvěřené ECB příslušejí vnitrostátním orgánům, takže dotčené opatření je specificky rakouskou právní normou, jejímž předmětem není provedení směrnice 2013/36.
34. Konečně má FMA za to, že mezi uplatněným vnitrostátním právním ustanovením a CRR neexistuje žádná přímá souvislost, neboť § 97 odst. 1 bod 4 BWG odkazuje na čl. 395 odst. 1 CRR (a nikoli na jeho odstavec 5) jen za účelem stanovení hmotněprávních podmínek pro vymáhání úroků. Uložení úroků je s ohledem na jejich účel automatické, dojde-li k překročení limitů podle čl. 395 odst. 1 CRR, tedy i tehdy, když jsou dodrženy podmínky podle jeho odstavce 5.
35. Komise má za to, že daná vnitrostátní právní úprava provádí články 64, 65 a 67 směrnice 2013/36, se kterou ovšem není v souladu, a to v té míře, ve které bez posouzení, zda jsou splněny podmínky podle čl. 395 odst. 5 CRR, stanoví negativní právní následky coby automatický důsledek porušení odstavce 1 tohoto článku.
36. Komise v této souvislosti připomíná, že články 387 až 403 CRR, týkající se velkých expozic riziku, musí být vnímány jako „opatření konečné maximální úrovně harmonizace obezřetnostních požadavků“, a že členským státům tudíž není přiznán „žádný prostor pro přijímání vlastních, odchylných opatření v oblasti požadavků týkajících se velkých expozic“.
37. Komise poznamenává, že směrnice 2013/36 ukládá členským státům povinnost stanovit pro případ překročení limitu podle čl. 395 odst. 1 sankce a jiná správní opatření. Podle čl. 67 odst. 2 písm. g) téže směrnice je ke stíhání uvedeného porušení nutné zavést alespoň peněžité sankce.
38. Podle Komise nicméně nedochází k překročení limitů podle čl. 395 odst. 1 CRR, jsou-li splněny podmínky pro uplatnění výjimky podle odstavce 5 tohoto článku. Vnitrostátní ustanovení, které stanoví placení úroků, aniž je brán v úvahu celý článek 395 CRR, vede proto ke správní sankci nebo ke správnímu opatření, jimiž se trestá jednání, které je unijním právem dovolené.
2. Posouzení
39. Směrnice 2013/36 a CRR tvoří právní rámec regulace bankovních činností, dohledu a obezřetnostních pravidel použitelných pro úvěrové instituce a investiční podniky(9).
40. CRR obsahuje konkrétně obezřetnostní požadavky na úvěrové instituce a na investiční podniky. Jde o určité minimální požadavky, jejichž cílem je, slovy unijního normotvůrce, „zajistit maximální úroveň harmonizace“ tak, aby „nedošlo k narušení trhu a k regulatorní arbitráži“.
41. Základní myšlenka spočívá v tom, že „[v] zájmu právní jistoty a vzhledem k potřebě zajistit rovné podmínky v rámci Unie je pro fungování vnitřního trhu zásadní přijmout jednotný soubor předpisů pro všechny účastníky trhu“(10).
42. Směrnice 2013/36 tvoří právní rámec nezbytný pro uplatňování a garantování pravidel dohledu nad úvěrovými institucemi a nad investičními podniky, které stanovilo CRR.
43. Mezi obezřetnostní požadavky podle CRR náleží v souvislosti s projednávanou věcí požadavek stanovený v jeho čl. 395 odst. 1, který každé instituci zakazuje „být vystavena expozici vůči klientovi nebo ekonomicky spjaté skupině klientů, jejíž hodnota po zohlednění účinku snižování úvěrového rizika […] přesahuje 25 % jejího použitelného kapitálu[(11)]“.
44. Podle předkládajícího soudu byl v projednávané věci tento limit expozice riziku překročen. Podle směrnice 2013/36 proto nastal případ upravený v jejím čl. 67 odst. 1 písm. k), takže podle odstavce 2 téhož článku by měla být uplatněna „alespoň“ zejména správní peněžitá sankce „ve výši až dvojnásobku výše zisku získaného z porušení nebo ztráty, které se porušením dotyčná osoba vyhnula, lze-li výši této výhody zjistit“. Taková sankce totiž patří mezi „správní sankce a jiná správní opatření“, které jsou členské státy povinny stanovit pro případ, že dojde mimo jiné k tomuto konkrétnímu porušení.
45. Postoj předkládajícího soudu není v této souvislosti jednoznačný, nicméně FMA trvá na tom, že v případě úroků uložených VTB Bank (Austria) nešlo o úroky uložené z titulu „správní sankce“ nebo „donucujícího opatření“ za porušení CRR. Šlo jen o „úroky z čerpání hospodářské výhody“ (Abschöpfungszinsen), které v rakouském právu nemají sankční povahu, neboť jsou v něm koncipovány jako „opatření hospodářské regulace […], jehož účelem je […] paušální kompenzace čerpání výhody získané nebo dosažitelné z porušení zákona, tzn. má vyrovnat hospodářskou výhodu vyplývající z překročení limitu velké expozice [úvěrovému riziku]“(12).
46. Mám za to, že uložení úroků podle § 97 odst. 1 bod 4 BWG lze vnímat tak, že není jednou ze „správních peněžitých sankcí“, které „alespoň“ – slovy článku 67 odst. 1 písm. k) a odst. 2 písm. g) směrnice 2013/36 – musí členské státy uložit institucím, jež se vystavují expozici přesahující limity stanovené v čl. 395 odst. 1 CRR.
47. „Správní peněžitou sankcí“ podle čl. 67 odst. 2 písm. g) směrnice 2013/36 je podle všeho, jak uvádí Komise(13), spíše sankce upravená v § 98 odst. 5 bodě 2 samotného BWG. Podle tohoto ustanovení bude odpovědná osoba úvěrové instituce, která vystaví tuto instituci úvěrům převyšujícím limity stanovené v článku 395 CRR, potrestána peněžitou sankcí do 5 milionů eur nebo do dvojnásobku výnosu z přestupku, lze-li jej vyčíslit, není-li dotčený skutek trestným činem.
48. Vymáhání těchto úroků (aniž dříve existoval hlavní dluh) na základě povinnosti uložené orgánem veřejné správy lze kvalifikovat spíše jako správní opatření. Mám za to, že je irelevantní, zda článku 67 odst. 2 písm. g) směrnice 2013/36 odpovídá ve vnitrostátním právu § 97, nebo § 98 BWG. Bez ohledu na to, že tuto otázku musí vyřešit předkládající soud, se § 97 BWG (potažmo uložení sporných úroků) nevymyká oblasti působnosti směrnice 2013/36.
49. Sankce a opatření uvedené v čl. 67 odst. 2 směrnice 2013/36 nevyčerpávají všechny možnosti, jak mohou orgány veřejné správy reagovat na porušování CRR. Směrnice 2013/36 dovoluje – a dokonce to i očekává – aby členské státy stanovily další sankce a opatření, tedy aby přijaly „veškerá nezbytná opatření pro zajištění“ toho, aby byla uplatňována směrnice i CRR (čl. 65 odst. 1 směrnice 2013/36)(14).
50. Mezi sankce a opatření, kterými členské státy mohou doplnit minimální sankce a opatření zavedené unijním normotvůrcem, by uložení takových úroků, jako jsou úroky upravené v § 97 odst. 1 bodě 4 BWG, mělo bezpochyby patřit. Z tohoto pohledu proto nezáleží na tom, zda lze úroky uložené FMA kvalifikovat jako „správní sankci“ ve smyslu článku 65 směrnice 2013/36, nebo jako „jiné správní opatření“ ve smyslu článku 67 téže směrnice 2013/36, jelikož pro unijního normotvůrce by v obou případech byly přípustné(15).
51. Platí ovšem také, že ačkoli členské státy mohou přijímat jiné správní sankce nebo opatření, nic to nemění na tom, že sankce a opatření, které se rozhodnou přijmout, musí být v souladu s právním rámcem nastaveným směrnicí 2013/36 a CRR.
52. Tím chci říci, že unijní normotvůrce tím, že se v oblasti dohledu a obezřetnostních pravidel použitelných na úvěrové instituce a investiční podniky rozhodl pro „maximální úroveň harmonizace“(16), zavedl jednotný právní režim, jehož součástmi jsou směrnice 2013/36 a CRR. Existence tohoto jednotného režimu pro všechny účastníky trhu „je pro fungování vnitřního trhu zásadní“(17).
53. Tím lze vysvětlit skutečnost, že samotná směrnice 2013/36, přestože členským státům poskytuje možnost přijmout jiné správní sankce a opatření, usiluje upřesněním rámce peněžitých sankcí a určením jejich úrovně o zajištění toho, aby vnitrostátní zákonodárci dodrželi určitá společná vodítka(18). V tomto ohledu směrnice 2013/36 nestanoví jen minimum pro správní sankce a opatření (a členským státům ponechává prostor pro jejich rozšíření), nýbrž také výčet porušení, za která lze uložit sankce nebo které mohou vést k přijetí jiných správních opatření.
54. Mám tudíž za to, že existují dvě kategorie protiprávních jednání, a sice a) jednání taxativně vyjmenovaná v čl. 67 odst. 1 směrnice 2013/36 a b) jiná(19) jednání, která mohou členské státy označit za skutkovou podstatu porušení CRR a která se liší od jednání uvedených ve směrnici 2013/36. U posledně uvedených je dále možné, aby členské státy stanovily jiné sankce nebo opatření, než které jim unijní normotvůrce ukládá „alespoň“ stanovit.
55. Otázkou je, zda členské státy v důsledku toho, že mohou doplňovat nové typy porušení, mohou také pozměnit typy porušení stanovené směrnicí 2013/36. Mám za to, že nikoli, pokud by tím změnily nebo odstranily některou ze skutkových podstat, jež lze označit za „nutné“, tedy takové, které má podle směrnice vnitrostátní právní úprava „alespoň“ obsahovat.
56. V nyní projednávané věci lze na základě dostupných informací předpokládat, že obsah čl. 67 odst. 1 písm. k) odst. 2 písm. g) směrnice 2013/36 byl do rakouského práva včleněn ustanovením § 98 odst. 5 bodu 2 BWG.
57. Kdyby tomu tak bylo, což musí určit předkládající soud, splnil by vnitrostátní zákonodárce povinnost stanovit „alespoň“ jednu ze skutkových podstat jmenovaných unijním normotvůrcem. Navíc by na tuto skutkovou podstatu navázal právní následek (rovněž „alespoň“) stanovený směrnicí 2013/36.
58. Konkrétně hovoří § 98 odst. 5 bod 2 BWG o odpovědné osobě úvěrové instituce, která vystaví tuto instituci „úvěrům převyšujícím limity stanovené v článku 395 [CRR]“. Odkaz na celý článek 395 CRR, tedy bez vyloučení některého z jeho odstavců, znamená, že skutkovou podstatou podle § 98 odst. 5 bodu 2 BWG je skutková podstata popsaná v citovaném ustanovení CRR.
59. Je nutno podotknout, že skutkovou podstatou podle článku 395 CRR není jen skutková podstata popsaná v jeho odstavci 1, nýbrž skutková podstata vyplývající ze spojení tohoto odstavce s obsahem odstavce 5 téhož článku.
60. Podle odstavce 1 článku 395 CRR nesmějí být instituce vystaveny expozici, jejíž hodnota přesahuje 25 % jejich použitelného kapitálu(20). Pouhé překročení tohoto limitu ovšem nepředstavuje samo o sobě skutkovou podstatu uvedenou v čl. 67 odst. 1 písm. k) směrnice 2013/36, který tím, že odkazuje na článek 395 CRR v celém rozsahu, odkazuje i na jeho odstavec 5, jenž umožňuje překročení tohoto limitu, jsou-li splněny určité podmínky.
61. Jinými slovy, na základě celkového výkladu skutkové podstaty podle čl. 67 odst. 1 písm. k) směrnice 2013/36 lze dospět k tomuto znění daného ustanovení: „Tento článek se vztahuje […] [na případ, kdy] instituce je vystavena expozici přesahující limity stanovené v čl. 395 odst. 1 CRR, aniž jsou splněny podmínky stanovené v odstavci 5 téhož článku“.
62. Ustanovení § 98 odst. 5 bodu 2 BWG by tak věrně odráženo čl. 67 odst. 1 písm. k) směrnice 2013/36, čímž by došlo k provedení jednoho z porušení, která „alespoň“ měl vnitrostátní zákonodárce povinnost nevyhnutelně upravit, do rakouského práva.
63. Je-li takový výklad správný, o čemž jsem přesvědčen, nezaváděl by § 97 odst. 1 bod 4 BWG samostatnou skutkovou podstatu, nýbrž spíše zkresloval skutkovou podstatu podle čl. 67 odst. 1 písm. k) směrnice 2013/36.
64. Dané ustanovení vnitrostátního práva odkazuje totiž jen na okolnosti popsané v čl. 395 odst. 1 CRR, čímž pomíjí okolnosti popsané v odstavci 5 téhož článku. Měl by proto být učiněn závěr, že vytváří novou skutkovou podstatu, spočívající jen v překročení limitu stanoveného v čl. 395 odst. 1 CRR, bez ohledu na to, zda nastaly okolnosti podle odstavce 5.
65. Z článku 395 CRR přitom vzhledem k tomu, že umožňuje překročení limitů expozice riziku (stanovených v odstavci 1), nastanou-li určité okolnosti (popsané v odstavci 5), vyplývá, že skutečně rozhodné jsou limity vyplývající ze společného výkladu obou citovaných odstavců. Oba společně tvoří nedílný celek a vedou tak k určení úrovně rizika, kterému se instituce mohou vystavovat.
66. Jinými slovy, ze skutkové podstaty podle čl. 395 odst. 1 a 5 CRR vyplývá, že se finanční instituce mohou legálně vystavit riziku v mezích limitů stanovených oběma odstavci.
67. Kdyby se členským státům umožnilo postupovat proti institucím, které se právě proto, že u nich nastaly podmínky upravené v čl. 395 odst. 5 CRR, vystavily rizikům v něm připuštěným, došlo by tím podle mého názoru k narušení celého článku 395, s tím závažným důsledkem, že byla narušena důvěra, kterou mohou instituce legitimně mít v to, že limity, v jejichž rámci se mohou vystavovat rizikům, jsou limity vyplývající z uplatnění čl. 395 odst. 1 ve spojení s odst. 5 CRR.
68. V souladu s možností, kterou unijní normotvůrce poskytl členským státům, a sice možností stanovit jiná porušení a jiné správní sankce nebo opatření vedle těch, která „alespoň“ vyžaduje v každém případě směrnice 2013/36, může vnitrostátní zákonodárce zavést nové skutkové podstaty, avšak nikoli, jak jsem již podotkl, zkreslit ty, které již upravil unijní normotvůrce.
69. Mám tedy za to, že posuzovaná vnitrostátní úprava není slučitelná s právním rámcem tvořeným směrnicí 2013/36 a CRR.
B. K existenci probíhajících řízení v oblasti dohledu při změně působnosti mezi orgány dohledu (třetí předběžná otázka)
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
70. VTB Bank uvádí, že podle čl. 48 odst. 3 a čl. 149 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu má FMA působnost jen pro řízení v oblasti dohledu formálně zahájená před 4. listopadem 2014.
71. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí FMA uložit této instituci úroky (z důvodu překročení limitů rizika v průběhu října 2014) je datováno dnem 11. května 2015, přičemž vychází z oznámení, které podala sama VTB Bank dne 3. listopadu 2014, má tato instituce za to, že uvedené oznámení nelze považovat za úkon rozhodný pro zahájení formálního řízení v oblasti dohledu ve smyslu čl. 2 bodu 25 a čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
72. Z toho VTB Bank dovozuje, že FMA v důsledku toho, že nezahájil formální řízení před 4. listopadem 2014, neměl působnost k přijetí rozhodnutí ze dne 11. května 2015.
73. FMA naproti tomu opírá svou působnost o to, že unijní právo neupravuje úroky obdobné vymáhaným úrokům, ale naopak poskytuje určitý prostor pro vnitrostátní specifika tohoto typu. Vzhledem k tomu, že ECB nemá působnost na základě nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu, považuje FMA za zbytečné zabývat se přechodnými ustanoveními upravujícími probíhající řízení, o kterých hovoří čl. 48 odst. 3 tohoto nařízení.
74. FMA dále tvrdí, že z důvodu hospodárnosti řízení bylo k oznámení VTB Bank ze dne 3. listopadu 2014 již přihlédnuto v rámci šetření týkajícího se předchozích převýšení, neboť se jednalo o tytéž klienty a tytéž skutky.
75. ECB, která se vyjádřila jen k této třetí otázce, tvrdí, že pojem „formálně zahájené řízení v oblasti dohledu“ byl do čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu zaveden pro případ změny rozdělení působnosti mezi ECB a vnitrostátní příslušný orgán. Tento pojem je spjat s úkoly a pravomocemi ECB, takže článek 48 nařízení se dotýká jen řízení spadajících do oblasti její působnosti.
76. Uplatnění čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu tak bude záviset na tom, jak bude kvalifikováno sporné uložení úroků. Uplatní se, kdyby se jednalo o opatření v oblasti obezřetnostního dohledu ve smyslu článků 64 a 65 směrnice 2013/36, a neuplatní se, kdyby představovalo hospodářské opatření určené k paušálnímu navrácení výhody získané nebo získatelné z protiprávního jednání.
77. Komise, která se k této otázce vyjadřuje jen podpůrně, má za to, že řízení v oblasti obezřetnostního dohledu ve smyslu čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu se nezahajuje v okamžiku, kdy úvěrová instituce předloží oznámení podle článku 396 CRR. Na druhou stranu má za to, že dřívější, již ukončená řízení týkající se obdobných porušení nemohou v případě nového porušení vést k zahájení takového řízení.
2. Posouzení
78. Podstatou třetí předběžné otázky je, zda v souladu s čl. 48 odst. 3 nařízení č. 468/14 existuje v některé z následujících dvou situací „formálně zahájené řízení v oblasti dohledu“:
– jakmile úvěrová instituce oznámí příslušným orgánům, že překročila limity expozice stanovené v článku 395 CRR;
– jestliže orgán dohledu v souběžném řízení týkajícím se obdobných dřívějších porušení již přijal rozhodnutí.
79. V projednávané věci bylo uložení úroků, o kterém FMA rozhodl dne 11. května 2015, odůvodněno překročením limitů expozice riziku v říjnu 2014 oznámeným společností VTB Bank tomuto orgánu dne 3. listopadu 2014 (tedy jeden den předtím, co ECB převzala podle nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu jeho působnost).
80. V rámci oblasti spolupráce mezi ECB a vnitrostátními orgány dohledu jsou v článku 48 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu upravena řízení v oblasti dohledu probíhající v okamžiku, kdy dochází ke změně působnosti mezi ECB a některým z těchto orgánů.
81. Podle čl. 149 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu je v takovém případě třeba uplatnit přechodné postupy vymezené v jeho článku 48 „[n]nerozhodne-li ECB jinak, pokud vnitrostátní příslušný orgán zahájil řízení v oblasti dohledu, pro které na základě nařízení o jednotném mechanismu dohledu převezme působnost ECB, a to přede dnem 4. listopadu 2014“.
82. Podle předkládajícího soudu je rozhodné, zda před 4. listopadem 2014 existovalo formální řízení v oblasti dohledu, které měl vést FMA. Já mám ovšem za to, že je třeba se zabývat jedním předpokladem, na který poukázala ECB ve svém vyjádření a jehož naplnění FMA popírá.
83. FMA má totiž za to, že ECB nemá působnost pro ukládání úroků z čerpání hospodářské výhody v žádném případě, tedy ani po 4. listopadu 2014. Kdyby tomu tak bylo, nebyl by žádný důvod k uplatnění přechodného režimu podle článku 48 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.
84. Podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1024/2013 „má ECB […] výlučnou pravomoc plnit ve vztahu ke všem úvěrovým institucím usazeným v zúčastněných členských státech […] pro účely obezřetnostního dohledu“ mimo jiné úkoly i úkol „zajistit dodržování aktů uvedených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci, které stanoví pro úvěrové instituce obezřetnostní požadavky v oblasti […] omezení velkých expozic […]“.
85. Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1024/2013 přitom stanoví, že pro účely plnění úkolů jí svěřených „a s cílem zajistit vysoké standardy dohledu uplatňuje ECB všechny příslušné právní předpisy Unie a, pokud jsou těmito právními předpisy Unie směrnice, také vnitrostátní právní předpisy provádějící tyto směrnice“. Dále se v něm stanoví, že „[p]okud jsou příslušnými právními předpisy Unie nařízení a pokud tato nařízení aktuálně členským státům výslovně umožňují různé varianty, měla by ECB uplatňovat také vnitrostátní právní předpisy, jimiž se tyto varianty provádějí“(21).
86. Bez ohledu na to, zda je uložení úroků platně stanoveným vnitrostátním opatřením, přijatým členským státem v rámci využití varianty, kterou připouští regulační rámec tvořený směrnicí 2013/36 a CRR, nebo opatřením uloženým v rámci přímého uplatňování tohoto rámce (což je názor, který zastávám já), ani jeden z těchto dvou případů se nevymyká oblasti působnosti, která je s ohledem na článek 4 nařízení č. 1024/2013 svěřena ECB.
87. Vzhledem k tomu, že je splněna první z podmínek vyžadovaných článkem 48 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu (a sice působnost, jež přešla na ECB), je třeba určit, zda je splněna i podmínka, na kterou se výslovně táže předkládající soud. Tou je, zda ke dni, kdy ECB převzala působnost v oblasti dohledu, existovalo probíhající řízení před FMA.
88. Článek 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu výslovně hovoří o „formálně zahájeném řízení v oblasti dohledu“. Použité příslovce neodkazuje na důvody, na jejichž základě došlo k zahájení řízení a mezi které lze zahrnout zprávu, již podle čl. 395 odst. 5 CRR musí instituce podat příslušným orgánům, když dojde k překročení limitu expozice.
89. Mám za to, že úmyslem unijního normotvůrce bylo zvláště zdůraznit okamžik, kdy řízení bylo formálně, resp. oficiálně započato, tedy kdy bylo příslušným orgánem přijato výslovné zahajovací rozhodnutí. Bez ohledu na věcné důvody (jako je oznámení podané finanční institucí), jež vedly k formálnímu přijetí takového rozhodnutí, je rozhodující toto přijetí, a nikoli ony důvody.
90. Mám tudíž za to, že řízení v oblasti dohledu ve smyslu čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu nelze považovat za zahájené oznámením VTB Bank učiněným dne 3. listopadu 2014.
91. Stejně tak si nemyslím, že by uložení úroků, o kterém bylo rozhodnuto v návaznosti na oznámení VTB Bank ze dne 3. listopadu 2014, mohlo spadat pod řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí ze dne 30. října 2014, kterým byly uloženy úroky za dřívější převýšení.
92. S výhradou dalších okolností daného případu – neboť tuto otázku musí s konečnou platností zodpovědět předkládající soud – se lze domnívat, že řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí ze dne 30. října 2014, bylo v okamžiku, kdy VTB Bank oznámila překročení expozice riziku (3. listopadu 2014), již ukončeno. Rozhodnutí přijaté v souvislosti s tímto druhým převýšením by mohlo být přijato jen v novém „formálně zahájeném řízení v oblasti dohledu“, a tedy v řízení odlišném od dřívějšího řízení.
93. FMA se s cílem jaksi přiřadit druhé z těchto rozhodnutí k řízení ukončenému rozhodnutím ze dne 30. října 2014 dovolává důvodů hospodárnosti řízení. Uvádí přitom, že v tomto řízení již bylo přihlédnuto k převýšení, které VTB Bank oznámila dne 3. listopadu 2014. Aniž mám v úmyslu se vměšovat do problematiky, jejíž řešení přísluší, a na tom trvám, vnitrostátnímu soudu, mám za to, že skutečnost, že čl. 48 odst. 3 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu hovoří o formálnosti zahájení řízení v oblasti dohledu, vylučuje argumentaci věcnými důvody i důvody hospodárnosti řízení, jež uvádí FMA.
94. Mám tudíž za to, že na třetí otázku je třeba odpovědět tak, že v žádném z obou případů uvedených předkládajícím soudem neexistuje „formálně zahájené řízení v oblasti dohledu“.
V. Závěry
95. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na otázku Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Rakousko) odpověděl takto:
„1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES, zejména její články 64, 65 a 67, musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, která – stejně jako právní úprava uplatněná ve věci v původním řízení – stanoví pro případy překročení limitu pro velké expozice podle čl. 395 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 uložení úroků i tehdy, jsou-li splněny podmínky pro výjimku stanovené v čl. 395 odst. 5 nařízení č. 575/2013.
2) Článek 48 odst. 3 nařízení Evropské centrální banky (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu), musí být vykládán v tom smyslu, že ‚řízení v oblasti dohledu‘ lze považovat za ‚formálně zahájené‘ tehdy, když příslušný orgán přijme výslovné rozhodnutí o jeho zahájení, za což nelze považovat oznámení mu podané finanční institucí.“