PRESUDA SUDA (peto vijeće)
7. kolovoza 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Direktiva 2013/36/EU – Članci 64., 65. i 67. – Uredba (EU) br. 575/2013 – Članak 395. stavci 1. i 5. – Nadzor kreditnih institucija Ž– Nadzorne ovlasti i ovlasti izricanja kazni – Ograničenja velikih izloženosti – Propisi države članice koji predviđaju nametanje kamata u slučaju prekoračenja tih ograničenja – Uredba (EU) br. 468/2014 – Članak 48. – Podjela nadležnosti između Europske središnje banke (ESB) i nacionalnih tijela – Formalno pokrenut bonitetni nadzorni postupak”
U predmetu C‑52/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija), odlukom od 27. siječnja 2017., koju je Sud zaprimio 1. veljače 2017., u postupku
VTB Bank (Austria) AG
protiv
Finanzmarktaufsichtsbehörde,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça (izvjestitelj), predsjednik vijeća, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger i F. Biltgen, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za VTB Bank (Austria) AG, M. Fellner, Rechtsanwalt,
– za Finanzmarktaufsichtsbehörde, P. Wanek i C. Schaden, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, K.-P. Wojcik i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
– za Europsku središnju banku (ESB), R. Bax i K. Lackhoff, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 13. ožujka 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 64. i članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105.), članka 395. stavaka 1. i 5. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.) i članka 48. stavka 3. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (SL 2014., L 141, str. 1.).
2 Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između VTB Banka (Austria) AG (u daljnjem tekstu: VTB) i Finanzmarktaufsichtsbehördea (Agencija za nadzor financijskih tržišta, Austrija; u daljnjem tekstu: FMA) o FMA‑ovu nametanju kompenzacijskih kamata za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/36
3 Uvodne izjave 2. i 41. Direktive 2013/36 glase kako slijedi:
„(2) […] Stoga bi ovu Direktivu trebalo čitati zajedno s [Uredbom br. 575/2013] te bi ona zajedno s tom Uredbom trebala činiti zakonski okvir koji uređuje bankovne djelatnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva.
[…]
(41) Ovom bi Direktivom trebalo osigurati administrativne kazne i druge administrativne mjere kako bi se osigurao najveći mogući opseg za djelovanje nakon počinjenog kršenja propisa i pomoglo spriječiti daljnja kršenja, bez obzira na to kvalificiraju li se prema nacionalnom pravu kao administrativna kazna ili kao druga administrativna mjera. Države članice trebale bi moći propisati dodatne kazne i više razine administrativnih novčanih kazni od onih propisanih ovom Direktivom.”
4 U skladu s člankom 1. točkom (b) te direktive, ona propisuje pravila o nadzornim ovlastima i alatima za bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima od strane nadležnih tijela.
5 U članku 64. navedene direktive određuje se:
„1. Nadležnim tijelima daju se sve nadzorne ovlasti da interveniraju u poslovanje institucija koje su im potrebne za izvršavanje njihove funkcije, uključujući posebno pravo da oduzmu odobrenje za rad u skladu s člankom 18., ovlasti koje su potrebne u skladu s člankom 102. i ovlasti navedene u člancima 104. i 105.
2. Nadležna tijela izvršavaju svoje nadzorne ovlasti i svoje ovlasti izricanja kazni u skladu s ovom Direktivom i nacionalnim pravom na jedan od sljedećih načina:
(a) izravno;
(b) u suradnji s drugim tijelima;
(c) pod njihovom odgovornošću, prijenosom ovlasti na ta tijela;
(d) podnošenjem zahtjeva nadležnim pravosudnim tijelima.”
6 Članak 65. stavak 1. iste direktive predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela iz članka 64. i pravo država članica da propišu i izreknu kazne prema kaznenom pravu, države članice propisuju pravila koja se odnose na administrativne kazne i druge administrativne mjere u odnosu na kršenja nacionalnih odredbi kojima se prenose ova Direktiva i [Uredba br. 575/2013] i poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje njihove provedbe.”
7 U skladu s člankom 67. stavkom 1. točkom (k) Direktive 2013/36:
„Ovaj se članak primjenjuje u svim sljedećim okolnostima:
[…]
(k) institucija ima izloženost koja premašuje ograničenja propisana člankom 395. [Uredbe br. 575/2013];”
8 Članak 67. stavak 2. te direktive predviđa da države članice osiguravaju da u slučajevima iz članka 67. stavka 1. navedene direktive administrativne kazne i druge administrativne mjere koje je moguće primijeniti uključuju najmanje one navedene u tom stavku 2. točkama (a) do (g).
Uredba br. 575/2013
9 Uvodne izjave 5. i 9. Uredbe br. 575/2013 glase kako slijedi:
„(5) Zajedno, ova Uredba i [Direktiva 2013/36] trebaju činiti pravni okvir kojim se uređuju pristup djelatnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva […]. Ovu Uredbu stoga treba tumačiti zajedno s navedenom Direktivom.
[…]
(9) Radi pravne sigurnosti i potrebe za jednakim pravilima poslovanja u Uniji, jedinstveni skup propisa za sve sudionike na tržištu ključan je činitelj za funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Kako bi se izbjegli poremećaji na tržištu i regulatorna arbitraža, minimalnim bonitetnim zahtjevima stoga treba osigurati maksimalnu usklađenost. Kao rezultat toga, prijelazna razdoblja osigurana ovom Uredbom ključna su za neometanu provedbu ove Uredbe te kako bi se izbjegla nesigurnost na tržištima.”
10 Člankom 2. te uredbe određuje se:
„Radi osiguranja usklađenosti s ovom Uredbom, nadležna tijela moraju imati ovlasti i provoditi postupke navedene u [Direktivi 2013/36].”
11 Članak 4. stavak 1. točka 1. navedene uredbe definira „kreditnu instituciju” kao „društvo čija je djelatnost primanje depozita ili ostalih povratnih sredstava od javnosti te odobravanje kredita za vlastiti račun.”
12 Članak 395. iste uredbe, naslovljen „Ograničenje velikih izloženosti”, u stavcima 1. i 5. određuje:
„1. Izloženost institucije prema jednoj osobi ili grupi povezanih osoba nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. ne smije prelaziti 25 % njezinog priznatog kapitala. Ako je ta osoba institucija ili ako grupa povezanih osoba uključuje jednu ili više institucija, ta izloženost ne smije prelaziti 25 % priznatog kapitala institucije ili 150 milijuna [eura], ovisno o tome koji je iznos veći, pod uvjetom da zbroj vrijednosti izloženosti, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403., prema svim povezanim osobama koje nisu institucije ne prelazi 25 % priznatog kapitala institucije.
Ako je iznos od 150 milijuna eura veći od 25 % priznatog kapitala institucije, vrijednost izloženosti nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. ne smije prelaziti razumno ograničenje u smislu priznatog kapitala institucije. To ograničenje određuje institucija u skladu s politikama i postupcima iz članka 81. [Direktive 2013/36] kako bi obuhvatila i nadzirala koncentracijski rizik. Navedeno ograničenje ne smije prelaziti 100 % priznatog kapitala institucije.
Nadležna tijela mogu odrediti granicu nižu od 150 milijuna eura te o tome moraju izvijestiti EBA‑u [Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo] i Komisiju.
[…]
5. Ograničenja iz ovog članka mogu se prekoračiti za izloženosti u knjizi trgovanja institucije ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a) izloženost prema jednoj osobi ili grupi povezanih osoba koja ne proizlazi iz knjige trgovanja ne prelazi ograničenje iz stavka 1., pri čemu se navedeno ograničenje izračunava u odnosu na priznati kapital tako da prekoračenje u potpunosti proizlazi iz knjige trgovanja;
(b) institucija ispunjava dodatni kapitalni zahtjev u vezi s prekoračenjem ograničenja iz stavka 1. koji se izračunava u skladu s člancima 397. i 398.;
(c) ako je od prekoračenja prošlo 10 ili manje dana, izloženost u knjizi trgovanja prema toj osobi ili toj grupi povezanih osoba ne smije prelaziti 500 % priznatog kapitala institucije;
(d) sva prekoračenja koja traju duže od 10 dana zajedno ne prelaze 600 % priznatog kapitala institucije.
U svakom od slučajeva prekoračenja ograničenja institucija bez odgode obavješćuje nadležna tijela o iznosu prekoračenja i nazivu osobe na koju se prekoračenje odnosi te, kada je to primjenjivo, o nazivu grupe povezanih osoba na koje se prekoračenje odnosi.”
Uredba o SSM‑u
13 Članak 33. stavak 2. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.; u daljnjem tekstu: Uredba o SSM‑u), određuje:
„ESB preuzima zadaće koje mu dodjeljuje ova Uredba na 4. studenoga 2014. pridržavajući se uvjeta provedbenih mehanizama i mjera navedenih u ovom stavku.”
Okvirna uredba o SSM‑u
14 Uvodna izjava 9. Okvirne uredbe o SSM‑u glasi kako slijedi:
„[…] ova Uredba nadalje razvija i određuje postupke suradnje određene Uredbom o SSM‑u između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela unutar [Jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM)] kao i, prema potrebi, s nacionalnim imenovanim tijelima i time osigurava učinkovito i dosljedno funkcioniranje SSM‑a.”
15 Članak 2. točka 16. Okvirne uredbe o SSM‑u definira „značajni nadzirani subjekt” kao „i (a) značajni nadzirani subjekt u državi članici europodručja i (b) značajni nadzirani subjekt u državi članici sudionici izvan europodručja”.
16 Članak 2. točka 25. te uredbe definira „[bonitetni] nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela” kao:
„svak[u] aktivnost nacionalnog nadležnog tijela usmjeren[u] na pripremu izdavanja nadzorne odluke od strane nacionalnog nadležnog tijela, koja je upućena jednom ili više nadziranih subjekata ili nadziranih grupa ili jednoj ili više drugih osoba, uključujući izricanje administrativnih kazni”.
17 U članku 48. stavcima 1. do 3. određeno je:
„1. Ako dođe do promjene u nadležnosti između ESB‑a i nacionalnog nadležnog tijela, tijelo čija nadležnost prestaje (dalje u tekstu ‚tijelo čija nadležnost prestaje’) obavještava tijelo koje postaje nadležno (dalje u tekstu ‚tijelo koje preuzima [bonitetni] nadzor’) o svakom postupku [bonitetnog] nadzora koji je formalno pokrenut i koji zahtijeva odluku. Tijelo čija nadležnost prestaje dostavlja ovu informaciju odmah nakon što je upoznat s predstojećom promjenom nadležnosti. Tijelo čija nadležnost prestaje trajno ažurira ovu informaciju, a kao općenito pravilo na mjesečnoj osnovi, u slučaju nove informacije o postupku [bonitetnog] nadzora o kojoj je potrebno dostaviti izvještaj. Tijelo koje preuzima [bonitetni] nadzor može, iz opravdanih razloga, dozvoliti izvještavanje na manje učestaloj osnovi. Za potrebe članaka 48. i 49. [bonitetni] nadzorni postupak znači [bonitetni] nadzorni postupak ESB‑a ili [bonitetni] nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela.
Prije promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje povezuje se s tijelom koje preuzima [bonitetni] nadzor bez nepotrebnog odgađanja nakon formalnog pokretanja bilo kojeg novog [bonitetnog] nadzornog postupka koji zahtijeva odluku.
[…]
3. Ako se formalno pokrenut [bonitetni] nadzorni postupak koji zahtijeva odluku, ne može okončati prije datuma na koji dolazi do promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje ostaje nadležno za okončanje [bonitetnog] nadzornog postupka koji je u tijeku. U tu svrhu, tijelo čija nadležnost prestaje također zadržava sve odgovarajuće ovlasti dok [bonitetni] nadzorni postupak ne bude okončan. Tijelo čija nadležnost prestaje okončava predmetni postupak [bonitetnog] nadzora koji je u tijeku u skladu s primjenjivim pravom na temelju ovlasti koje je zadržalo. Tijelo čija nadležnost prestaje obavještava tijelo koje preuzima nadzor prije nego donese bilo koju odluku u [bonitetnom] nadzornom postupku koji je bio u tijeku prije promjene nadležnosti. Navedeno tijelo dostavlja tijelu koje preuzima [bonitetni] nadzor primjerak donesene odluke i odgovarajuću dokumentaciju koja se odnosu na tu odluku.”
18 Članak 149. stavak 1. te uredbe određuje:
„Osim ako ESB drugačije odluči, ako je nacionalno nadležno tijelo započelo [bonitetne] nadzorne postupke za koje ESB postaje nadležan na temelju Uredbe o SSM‑u, a to se dogodi prije 4. studenoga 2014. tada se primjenjuju postupci propisani člankom 48.”
Austrijsko pravo
19 Članak 97. stavak 1. točka 4. Bankwesengesetza (Zakon o bankama), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: BWG), određuje:
„[FMA] kreditnim institucijama nalaže plaćanje kamata u sljedećim iznosima:
[…]
4. u visini od 2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanog na godišnjoj razini, za 30 dana, osim ako su donesene nadzorne mjere na temelju članka 70. stavka 2. ili u slučaju prezaduženosti kreditne institucije.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
20 VTB je kreditna institucija sa sjedištem u Austriji koju je, kako proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, ESB kvalificirao kao „značajni nadzirani subjekt” u smislu članka 2. točke 16. Okvirne uredbe o SSM‑u.
21 FMA je dvjema odlukama donesenima 30. listopada 2014. i 11. svibnja 2015., na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, VTB‑u nametnuo kompenzacijske kamate za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.
22 Osobito, FMA je prvom odlukom VTB‑u nametnuo plaćanje kamata u iznosu od 94 951,41 eura zbog prekoračenja ograničenja koje se primjenjuje na izloženost u razdoblju od ožujka do rujna 2014. Ta odluka temeljila se na izvješćivanjima o prekoračenju koje je VTB donio 3. travnja, 7. srpnja i 8. listopada 2014.
23 FMA je drugom odlukom VTB‑u nametnuo plaćanje kompenzacijskih kamata u iznosu od 28 278,57 eura za prekoračenje ograničenja koje se primjenjuje na izloženost u listopadu 2014. Ta odluka temeljila se na izvješćivanjima o prekoračenju koje je VTB donio 3. studenoga 2014.
24 VTB je 3. lipnja 2015. sudu koji je uputio zahtjev, Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija), podnio tužbu za poništenje FMA‑ove odluke od 11. svibnja 2015.
25 VTB tvrdi da nije dužan platiti kamate nametnute tom odlukom. Tvrdi da članak 395. stavak 1. Uredbe br. 575/2013, koji predviđa ograničenja izloženosti koju kreditne institucije ili investicijska društva mogu preuzeti prema svojim strankama, treba tumačiti u vezi s člankom 395. stavkom 5. navedene uredbe, koji predviđa uvjete pod kojima kreditna institucija ili investicijsko društvo mogu odstupiti od ograničenja izloženosti ustanovljenih člankom 395. stavkom 1. iste uredbe.
26 FMA tvrdi da primjena kamata nametnutih na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a nije kazna ni mjera prisile u smislu prava Unije, nego mjera gospodarskog nadzora koju predviđa nacionalno pravo tržišnog natjecanja.
27 Sud koji je uputio zahtjev, kao prvo, ističe da je ta kvalifikacija kamata nametnutih odlukom od 11. svibnja 2015. usklađena s ustaljenom sudskom praksom Verfassungsgerichtshofa (Ustavni sud, Austrija), koji je nametanje kamata za prekoračenje ograničenja velikih izloženosti kvalificirao kao gospodarsku mjeru koja se temelji na pravu tržišnog natjecanja, nije kaznene prirode i cilj joj je paušalna kompenzacija prednosti koja se ostvaruje ili se može ostvariti neosnovanim prekoračenjem ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.
28 Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju pojma „formalno pokrenut [bonitetni] nadzorni postupak”, u smislu članka 48. stavka 3. Okvirne uredbe o SSM‑u. Osobito, taj sud želi saznati je li se, kad je riječ o prekoračenju ograničenja velikih izloženosti tijekom listopada 2014., bonitetni nadzorni postupak mogao smatrati „formalno” pokrenutim prije 4. studenoga 2014., bilo na temelju izvješćivanja o prekoračenju koje je VTB donio 3. studenoga 2014. bilo na temelju postojanja ranijih postupaka o sličnim kršenjima koje je FMA već okončao.
29 U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Primjenjuju li se odredbe sekundarnog prava Unije […], osobito, na primjer, one iz članka 64. i članka 65. stavka 1. [Direktive 2013/36] […] na odluku kojom je nadležno tijelo naložilo plaćanje kamata u skladu sa zakonskom odredbom države članice na temelju koje kreditnoj instituciji, nakon što prekorači ograničenja velikih izloženosti u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanog na godišnjoj razini, za 30 dana, treba naložiti plaćanje kamata u visini od 2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti?
(2) Protivi li se pravu Unije (osobito članku 395. stavcima 1. i 5. [Uredbe br. 575/2013]) nacionalna odredba, kakvu je sadržavao članak 97. stavak 1. točka 4. [BWG‑a], ako je zbog povrede članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 naloženo plaćanje (kompenzacijskih) kamata, iako su ispunjeni uvjeti za primjenu izuzeća iz članka 395. stavka 5. [Uredbe br. 575/2013]?
(3) Treba li članak 48. stavak 3. [Okvirne uredbe o SSM‑u] tumačiti na način da može biti riječ o ‚formalno pokrenutom [bonitetnom] nadzornom postupku’ već tada kada subjekt izvijesti tijelo za nadzor [financijskih tržišta] ili da se ‚formalno pokrenutim [bonitetnim] nadzornim postupkom’ može smatrati situacija u kojoj je tijelo za nadzor [financijskih tržišta] u usporednom postupku za slične povrede u prethodnim razdobljima već donijelo odluku?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
30 Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe br. 575/2013 tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. te uredbe, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.
31 Najprije valja podsjetiti da, kao što proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2013/36 i uvodne izjave 5. Uredbe br. 575/2013, ta direktiva i ta uredba, koje valja tumačiti zajedno, čine zakonski okvir, osobito nadzor i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva.
32 Članak 395. stavak 1. te uredbe, koji je jedno od tih pravila, a osobito onih koja se primjenjuju na „velike izloženosti” koje su kreditne institucije, u skladu s člankom 387. Uredbe br. 575/2013, dužne nadzirati i kontrolirati, navedenim institucijama zabranjuje preuzimanje izloženosti prema osobi ili grupi povezanih osoba čija vrijednost prelazi 25 % njihova priznatog kapitala. Međutim, članak 395. stavak 5. navedene uredbe dopušta prekoračenje ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. iste uredbe ako su ispunjeni određeni uvjeti.
33 Nadalje, valja istaknuti da, radi bonitetnog nadzora kreditnih institucija, nadzorna tijela, na temelju članka 1. točke (b) Direktive 2013/36, imaju nadzorne ovlasti i alate za bonitetni nadzor uređene tom direktivom.
34 U tom pogledu, na temelju članka 65. stavka 1. te direktive, države članice propisuju pravila koja se odnose na administrativne kazne i druge administrativne mjere u odnosu na kršenja nacionalnih odredbi kojima se prenose ta direktiva i Uredba br. 575/2013 i poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje provedbe tih kazni i tih drugih mjera.
35 Iz uvodne izjave 41. Direktive 2013/36 proizlazi da donošenje administrativnih kazni i drugih administrativnih mjera treba osigurati najveći mogući opseg za djelovanje nakon počinjenog kršenja propisa Unije i pomoći spriječiti daljnja kršenja.
36 Konačno, iz zajedničkog tumačenja članka 67. stavka 1. točke (k) i članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 proizlazi da države članice osiguravaju da, u slučajevima iz članka 395. Uredbe br. 575/2013, administrativne kazne i druge administrativne mjere koje je moguće primijeniti uključuju barem one navedene u točkama (a) do (g) navedenog stavka 2.
37 U predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev pita se čini li nametanje kamata VTB‑u, kao što tvrdi FMA, na temelju članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, nacionalnu mjeru gospodarskog nadzora, koja nije kaznene prirode i nije ni u kakvoj vezi s člancima 64. i 65. Direktive 2013/36, nego je njezin jedini cilj kompenzacija prednosti neosnovano stečene povredom pravila o bonitetnom nadzoru. U slučaju potvrdnog odgovora FMA tvrdi da se na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku ne primjenjuje članak 395. stavci 1. i 5. Uredbe br. 575/2013.
38 Međutim, kao prvo, valja utvrditi da članak 97. stavak 1. točka 4. BWG‑a izričito predviđa da FMA treba primijeniti navedene kamate u visini od 2 % prekoračenja ograničenja koja se primjenjuju na velike izloženosti „u skladu s člankom 395. stavkom 1. [Uredbe br. 575/2013]”.
39 U ovom slučaju je, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, VTB u glavnom predmetu prekoračio navedena ograničenja. U tim okolnostima i ne dovodeći u pitanje poštovanje uvjeta iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, kao što je to navedeno u točki 36. ove presude, države članice osiguravaju najmanje primjenu administrativnih kazni i drugih administrativnih mjera iz članka 67. stavka 2. točaka (a) do (g) Direktive 2013/36.
40 S tim u vezi valja dodati da je, u okviru ocjene mjere financijskih ispravaka koje su države članice provele radi zaštite financijskih interesa Unije, Sud obvezu vraćanja prednosti koja je neosnovano stečena protupropisnim ponašanjem kvalificirao kao „administrativnu mjeru” (vidjeti u tom smislu presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 50. i 51.).
41 Osim toga, u skladu s uvodnom izjavom 9. Uredbe br. 575/2013, kako bi se izbjegli poremećaji na tržištu i regulatorna arbitraža, minimalnim bonitetnim zahtjevima treba osigurati maksimalnu usklađenost. Tako su u slučaju prekoračenja ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 države članice dužne kreditnim institucijama nametnuti ne mjeru iz njihova nacionalnog prava, nego administrativnu kaznu ili drugu administrativnu mjeru u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36.
42 U tim okolnostima kompenzacijske kamate iz članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a treba kvalificirati kao administrativne mjere u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36.
43 Što se tiče te kvalifikacije, nije relevantno što predmetne kamate nisu dio popisa iz članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36.
44 Naime, iz teksta te odredbe proizlazi da taj popis nije iscrpan. Osim toga, valja podsjetiti da članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 predviđa da države članice poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje provedbe navedene direktive i Uredbe br. 575/2013.
45 Kao drugo, iz informacija kojima raspolaže Sud, koje mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev, proizlazi da je VTB u okviru glavnog postupka ispunio uvjete iz članka 395. stavka 5. Uredbe br. 575/2013, koji kreditnim ustanovama dopuštaju prekoračenje ograničenja izloženosti prema osobama, sadržanih u članku 395. stavku 1. iste uredbe.
46 Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 59. svojega mišljenja, situacija iz članka 395. Uredbe br. 575/2013, u kojoj države članice na temelju članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 mogu primijeniti administrativne kazne i druge administrativne mjere, je situacija koja proizlazi iz zajedničkog tumačenja stavaka 1. i 5. navedenog članka 395.
47 Slijedom toga, nacionalna odredba poput članka 97. stavka 1. točke 4. BWG‑a, kojom se kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 i koja ne predviđa mogućnost provjere ispunjenja uvjeta iz članka 395. stavka 5. te uredbe, nije usklađena sa zahtjevima bonitetnog nadzora koji su ustanovljeni navedenom uredbom.
48 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti tako da članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe br. 575/2013 valja tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. te uredbe, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.
Treće pitanje
49 Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 48. stavak 3. Okvirne uredbe o SSM‑u tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ili ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.
50 Na temelju članka 33. stavka 2. Uredbe o SSM‑u, ESB preuzima zadaće nadzora kreditnih institucija koje mu dodjeljuje navedena uredba od 4. studenoga 2014. u okviru SSM‑a.
51 Kao što proizlazi iz uvodne izjave 9. Okvirne uredbe o SSM‑u, ta uredba razvija i određuje postupke suradnje određene Uredbom o SSM‑u između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela unutar SSM‑a, i time osigurava učinkovito i dosljedno funkcioniranje tog mehanizma.
52 Članak 2. točka 25. Okvirne uredbe o SSM‑u definira bonitetni nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela kao svaku aktivnost nacionalnog nadležnog tijela usmjerenu na pripremu izdavanja nadzorne odluke od strane tog tijela.
53 Osim toga, na temelju članka 149. te uredbe, ako je nacionalno nadležno tijelo započelo bonitetne nadzorne postupke za koje ESB postaje nadležan na temelju Uredbe o SSM‑u, a to se dogodi prije 4. studenoga 2014., tada se primjenjuju postupci propisani člankom 48. Okvirne uredbe o SSM‑u.
54 Stavak 3. potonje odredbe određuje da, ako se „formalno pokrenut” bonitetni nadzorni postupak koji zahtijeva odluku ne može okončati prije datuma na koji dolazi do promjene nadležnosti, tijelo čija nadležnost prestaje ostaje nadležno za okončanje bonitetnog nadzornog postupka koji je u tijeku.
55 U predmetnom slučaju iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se FMA‑ova odluka od 11. svibnja 2015. o VTB‑ovu prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 tijekom listopada 2014. temeljila na izvješćivanju o prekoračenju koje je ta institucija donijela 3. studenoga 2014, odnosno dan prije prijenosa nadležnosti s FMA‑a na ESB. Iz navedenog spisa također proizlazi da je ta odluka donesena nakon drugog postupka koji je pokrenuo FMA zbog toga što je VTB prekoračio ograničenja velikih izloženosti, koji je okončan odlukom od 30. listopada 2014.
56 Međutim, kao prvo, iz članka 2. točke 25. Okvirne uredbe o SSM‑u proizlazi da se samo postupak koji vodi nacionalno nadležno tijelo može smatrati bonitetnim nadzornim postupkom u smislu te odredbe. Stoga se ne može smatrati da su radnje kreditne institucije obuhvaćene postupkom bonitetnog nadzora u smislu te odredbe.
57 Nadalje, kao što je utvrdio nezavisni odvjetnik u točki 89. svojega mišljenja, prilog „formalno”, upotrijebljen u članku 48. stavku 3. Okvirne uredbe o SSM‑u, odnosi se na izričitu odluku pokretanja postupka, neovisno o materijalnim razlozima, poput izvješćivanja od strane nadzirane kreditne institucije, koji su doveli do formalnog donošenja takve odluke.
58 Slijedom toga, na temelju pukog izvještavanja VTB‑a od 3. studenoga 2014. nije moguće smatrati da je FMA na taj dan „formalno pokrenuo” bonitetni nadzorni postupak.
59 Kao drugo, na temelju članka 2. točke 25. Okvirne uredbe o SSM‑u, bonitetni nadzorni postupak nacionalnog nadležnog tijela usmjeren je na pripremu izdavanja nadzorne odluke. Međutim, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je postupak koji se odnosi na prekoračenja do kojih je došlo u razdoblju od ožujka do rujna 2014. okončan odlukom od 30. listopada 2014., dakle prije izvještavanja na kojem se temeljio postupak, različit od prvog, koji je pokrenuo FMA, u kojem je donesena odluka od 11. svibnja 2015.
60 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje treba odgovoriti tako da članak 48. stavak 3. Okvirne uredbe o SSM‑u treba tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora ne može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ni ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ni ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.
Troškovi
61 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članak 64. i članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ te članak 395. stavke 1. i 5. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 valja tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se, u slučaju prekoračenja ograničenja izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013, kreditnoj instituciji automatski nameću kompenzacijske kamate čak i ako potonja ispunjava uvjete iz članka 395. stavka 5. navedene uredbe, u skladu s kojima može prekoračiti navedena ograničenja.
2. Članak 48. stavak 3. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) treba tumačiti na način da se postupak bonitetnog nadzora ne može smatrati formalno pokrenutim u smislu te odredbe ni ako je kreditna institucija izvijestila nacionalno nadzorno tijelo o prekoračenju ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 ni ako je to tijelo već donijelo odluku u usporednom postupku o sličnim kršenjima.
Potpisi