SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JÁna MazákA,
predstavljeni 6. julija 2010(1)
Zadeva C-565/08
Evropska komisija
proti
Italijanski republiki
„Odvetniki – Nagrade – Obveznost upoštevanja najvišjih obveznih tarif“
1. Ta postopek zaradi neizpolnitve obveznosti se nanaša na italijanske predpise, ki naj bi po mnenju Evropske komisije določali najvišje obvezne tarife za odvetniške dejavnosti.
2. Komisija meni, da obveznost odvetnikov, da upoštevajo najvišje tarife, pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz člena 43 ES in omejitev svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES. Ker se zdi, da navedena obveznost ne more zagotoviti ciljev v splošnem interesu in je v vsakem primeru bolj omejevalna, kot je potrebno za doseganje navedenih ciljev, je to omejitev, ki je ni mogoče utemeljiti.
3. Obramba Italijanske republike je temeljila na trditvi, da v njenem pravnem redu ni nobenega načela, ki bi prepovedovalo prekoračitev najvišjih tarif, ki se uporabljajo za odvetniške dejavnosti. Le podredno si je prizadevala dokazati, da je namen določitve najvišjih mejnih tarif zagotoviti dostop do sodnega varstva, varstvo prejemnikov storitev in dobro delovanje sodnega organa.
Nacionalni pravni okvir
4. Plačila za samostojne poklice, med katere spada tudi odvetniški poklic, na podlagi pogodbe o opravljanju storitev ureja člen 2233 italijanskega civilnega zakonika, ki določa:
„Plačilo, če se stranke o njem niso dogovorile in ga ni mogoče določiti na podlagi tarif ali običajne cene, po pridobitvi mnenja poklicnega združenja, ki mu pripada ponudnik storitev, določi sodišče.
Znesek plačila mora biti v vsakem primeru prilagojen pomembnosti dela in dostojanstvenosti poklica.
Vsi sporazumi med odvetniki ali usposobljenimi pripravniki in njihovimi strankami, v katerih so določena plačila za strokovne storitve, so nični, če niso sestavljeni v pisni obliki.“
5. Določbe, ki se izrecno nanašajo na plačilo za odvetnike, so v kraljevem odloku z zakonsko močjo št. 1578 z dne 27. novembra 1933, ki je bil preoblikovan v zakon št. 36 z dne 22. januarja 1934, kakor je bil pozneje spremenjen (v nadaljevanju: kraljevi odlok), in je temeljni akt, ki ureja odvetniški poklic v Italiji.
6. Člen 57 kraljevega odloka določa:
„Merila, ki se uporabljajo za določitev nagrad in nadomestil, ki jih je treba plačati odvetnikom in „procuratori“ [pravnim zastopnikom] na kazenskem in zunajsodnem področju(2), se določijo vsaki dve leti po posvetovanju z nacionalno odvetniško zbornico. Ta določi tudi nagrade za kazenske postopke, ki potekajo pred kasacijskim sodiščem in vrhovnim vojaškim sodiščem.
Sklepe, s katerimi so določena merila iz prejšnjega odstavka, mora potrditi ministrstvo za pravosodje.“
7. Pogoji, ki se uporabljajo za merila iz člena 57 kraljevega odloka, so opredeljeni v členu 58 tega odloka, v katerem je navedeno:
„Merila iz prejšnjega člena se določijo glede na vrednost sporov in stopnjo organa, ki odloča, v kazenskih postopkih pa tudi glede na njihovo trajanje.
Za vsak akt ali sklop aktov je treba določiti najvišjo in najnižjo mejno vrednost.
Na zunajsodnem področju je treba upoštevati pomembnost zadeve.“
8. Odvetniško tarifo mora po tem, ko o njej v skladu s členom 57 kraljevega odloka razpravlja nacionalna odvetniška zbornica, na podlagi mnenja medministrskega odbora za cene (Comitato interministeriale dei prezzi) v skladu s členom 14, dvajseti pododstavek, zakona št. 887 z dne 22. decembra 1984 in posvetovanja z vrhovnim upravnim sodiščem (Consiglio di Stato) v skladu s členom 17(3) zakona št. 400 z dne 23. avgusta 1988 odobriti ministrstvo za pravosodje. Zadnji ministrski odlok o odvetniških nagradah, ki je bil sprejet v skladu z navedenim postopkom, je odlok št. 127 z dne 8. aprila 2004 (v nadaljevanju: ministrski odlok št. 127/2004).
9. Glede odmere nagrad člen 60 kraljevega odloka določa, da jo sodni organ izvede na podlagi navedenih meril, pri čemer upošteva zahtevnost in število obravnavanih vprašanj. Odmerjeni znesek mora ostati znotraj predhodno določene najvišje in najnižje mejne vrednosti. Vendar lahko sodišče v izjemno pomembnih zadevah ob upoštevanju posebne narave sporov in kadar to upravičuje posebna vrednost storitve, prekorači najvišjo mejno vrednost, določeno s tarifo. Po drugi strani lahko, kadar obravnavana zadeva ni zahtevna, določi nagrade, ki so nižje od najnižje vrednosti. V obeh primerih mora sodišče obrazložiti svojo odločitev.
10. Kar zadeva nagrade, ki jih odvetniki uporabljajo v odnosih s strankami, člen 61 kraljevega odloka določa:
„Če ni posebnega dogovora, se nagrade, ki jih odvetniki uporabljajo v odnosih s strankami na sodnem ali zunajsodnem področju, določijo na podlagi meril iz člena 57, pri čemer se upoštevata zahtevnost in število obravnavanih vprašanj.“
Te nagrade so lahko ob upoštevanju posebne narave spora, vrednosti ali izida opravljene storitve višje od izračunanih nagrad, ki jih mora kriti stranka, ki ji je naloženo plačilo stroškov.
[…]“
11. Glede odvetniških nagrad v civilnih zadevah člen 24 zakona št. 794 z dne 13. junija 1942 o odvetniških nagradah za pravne storitve v civilnih zadevah (v nadaljevanju: zakon št. 794/1942) določa, da ni dovoljeno odstopati od najnižjih nagrad, ki so v tarifi določene za pravne storitve v civilnih zadevah, pri čemer so vsi drugačni dogovori nični.
12. Člen 13 zakona št. 31 z dne 9. februarja 1982 o svobodi opravljanja storitev odvetnikov, ki so državljani držav članic Evropske skupnosti, s katerim se prenaša Direktiva Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov(3), določa, da „je treba odvetnikom iz člena 1 za opravljene strokovne storitve plačati pristojbine in nadomestila, ki so za sodno in zunajsodno področje določeni v veljavnih poklicnih predpisih“.
13. Treba je opozoriti, da so bili italijanski predpisi o plačilu za samostojne poklice in torej tudi odvetnike v predhodnem postopku v tej zadevi spremenjeni z zakonskim odlokom št. 223 z dne 4. julija 2006, ki je bil preoblikovan v zakon št. 248 z dne 4. avgusta 2006 (v nadaljevanju: zakonski odlok št. 223/2006). Njegov člen 2 z naslovom „Nujne določbe za zaščito konkurence v sektorju poklicnih storitev“ določa:
„1. V skladu z načeloma Skupnosti o svobodni konkurenci in prostem pretoku oseb in storitev ter da se uporabnikom pri uveljavljanju njihovih pravic omogoči učinkovita izbira in primerjava storitev, ponujenih na trgu, so od datuma začetka veljavnosti tega odloka razveljavljeni zakoni in drugi predpisi, ki v zvezi s samostojnimi poklici in intelektualnimi dejavnostmi določajo:
(a) fiksne ali najnižje obvezne tarife in s tem prepoved pogodbenega določanja plačila glede na uresničevanje zastavljenih ciljev;
[…]
2. To ne vpliva na določbe o opravljanju poklicev v nacionalni službi za javno zdravje ali v okviru pogodbenega razmerja s to službo ter morebitne predhodno določene najvišje tarife, ki so na splošno namenjene varstvu uporabnikov. Sodišče v primeru sodne odmere in pravne pomoči stroške in nagrade odmeri na podlagi lestvice nagrad. Organi, ki so naročniki, lahko v postopkih javnih razpisov lestvice, ki se upravičeno štejejo za ustrezne, uporabijo kot merilo ali referenčno podlago za določitev nagrad.
3. Pravila o poklicnem ravnanju in pogodbena pravila ter kodeksi ravnanja, v katerih bodo povzete določbe iz odstavka 1, se bodo prilagodili najpozneje do 1. januarja 2007, vključno s sprejetjem ukrepov, katerih cilj je zagotoviti kakovost strokovnih storitev. Pravila, ki so v nasprotju z določbami odstavka 1 in se ne bodo prilagodila, bodo z navedenim datumom v vsakem primeru nična.“
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
14. Ker italijanski predpisi v zvezi z zunajsodnim delovanjem odvetnikov lahko ne bi bili združljivi s členom 49 ES, je Komisija 13. julija 2005 Italijanski republiki poslala uradni opomin. Italijanska republika je odgovorila z dopisom z dne 19. septembra 2005.
15. Nato je Komisija z uradnim opominom dvakrat dopolnila že opravljeno analizo. Komisija je v prvem dodatnem uradnem opominu z dne 23. decembra 2005 navedla, da s členoma 43 ES in 49 ES niso združljive italijanske določbe, ki uvajajo obveznost upoštevanja obveznih tarif za sodne in zunajsodne dejavnosti odvetnikov. Italijanska republika je odgovorila z dopisi z dne 9. marca 2006, 10. julija 2006 in 17. oktobra 2006.
16. Komisija se je v drugem dodatnem uradnem opominu z dne 23. marca 2007 odzvala na nove italijanske predpise na tem področju, to je zakonski odlok št. 223/2006. Italijanska republika je odgovorila z dopisom z dne 21. maja 2007.
17. Nato je Komisija z dopisom z dne 3. avgusta 2007 italijanske organe zaprosila za informacije glede podrobnih pravil v zvezi s sistemom za povračilo stroškov odvetnikov. Italijanska republika je odgovorila z dopisom z dne 28. septembra 2007.
18. Ker Komisija ni bila zadovoljna s pripombami Italijanske republike, je nanjo naslovila obrazloženo mnenje z dne 4. aprila 2008, v katerem ji očita, da nacionalne določbe, s katerimi se odvetnikom nalaga obveznost upoštevanja najvišjih tarif, niso združljive s členoma 43 ES in 49 ES.
19. Komisija je kljub trditvam, ki so jih italijanski organi navedli v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 9. oktobra 2008, vložila to tožbo, s katero Sodišču predlaga, naj razsodi, da Italijanska republika z določitvijo določb, ki odvetnikom nalagajo obveznost upoštevanja najvišjih tarif, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES, in Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
20. Sodišče je s sklepom z dne 5. junija 2009 Republiki Sloveniji dovolilo intervencijo v podporo predlogom Komisije.
21. Italijanska republika je predlagala obravnavo, ki je potekala 24. marca 2010 ter na kateri so bili navzoči zastopniki Italijanske republike in Komisije.
Presoja
22. Tožba Komisije izhaja iz domneve, da italijanski predpisi vključujejo določbe, ki odvetnikom nalagajo obveznost upoštevanja najvišjih tarif. Ob upoštevanju trditev Komisije, navedenih v tožbi in predstavljenih na obravnavi, je mogoče ugotoviti, da Komisija Italijanski republiki ne očita obstoja najvišjih obveznih tarif na področju odmere stroškov s strani sodnega organa, ki je izrecno določena v členu 60 kraljevega odloka, ampak predvsem obveznost upoštevanja teh tarif v odnosu med odvetnikom in stranko, saj naj bi ta obveznost omejila svobodno pogajanje o plačilu za odvetnike.
23. V tem primeru, to je če bi italijanski predpisi dejansko vključevali določbe, ki odvetnikom nalagajo obveznost upoštevanja najvišjih tarif v njihovih odnosih s strankami, na podlagi sodbe Cippola in drugi(4), v kateri je Sodišče podobno obveznost v zvezi z upoštevanjem najnižjih tarif opredelilo kot omejitev svobode opravljanja storitev, ne bi bilo težko ugotoviti, da zadevna obveznost pomeni omejitev svobode opravljanja storitev ali celo svobode ustanavljanja, zato bi morala Italijanska republika dokazati, da je to omejitev mogoče utemeljiti s cilji v splošnem interesu.
24. Vendar Italijanska republika izpodbija prav obstoj take obveznosti odvetnikov, da v odnosih s strankami upoštevajo najvišje tarife. Zato me pred preučitvijo vprašanja, ali obveznost odvetnikov, da upoštevajo najvišje tarife, pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz člena 43 ES in omejitev svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES, najprej zanima, ali italijanski pravni red dejansko vključuje navedeno obveznost.
25. Na začetku želim opozoriti, da je Sodišče italijansko tarifo za odvetniške dejavnosti, v kateri sta za vsak akt ali sklop aktov določeni najvišja in najnižja mejna vrednost, obravnavalo že trikrat. Sodišče je v sodbi Arduino(5) prvič preučilo postopek sprejemanja tarife, v kateri so določene najnižje in najvišje vrednosti, glede na člena 10 ES in 81 ES, da bi ugotovilo, ali navedena tarifa pomeni državni ukrep ali odločitev zasebnega subjekta, ki posega na gospodarsko področje. Sodišče je takrat ugotovilo, da navedeni členi Pogodbe ES ne nasprotujejo temu, da država članica sprejme zakon ali predpis, s katerim na podlagi predloga, ki ga je pripravilo poklicno združenje odvetnikov, potrdi tarifo, ki določa najnižje in najvišje nagrade članov združenja.(6)
26. Enako je bilo ugotovljeno v sodbi Cipolla in drugi(7). Sodišče je v tej sodbi poleg skladnosti italijanske odvetniške tarife z zahtevami prava Skupnosti na področju konkurence obravnavalo tudi vprašanje razmerja med popolno prepovedjo odstopanja od najnižjih nagrad, določenih v tej tarifi, na podlagi dogovora in načelom svobode opravljanja storitev. V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, da taka prepoved pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, ki bi jo bilo načeloma mogoče utemeljiti s cilji varstva potrošnikov in z dobrim delovanjem sodnega organa. Sodišče je nacionalnemu sodišču prepustilo dolžnost, da preveri, ali zadevni italijanski predpisi res izpolnjujejo navedene cilje in ali so omejitve, ki jih povzroča, sorazmerne glede na te cilje.(8)
27. Pozneje je Sodišče v sklepu Hospital Consulting in drugi(9) ponovilo svoje stališče glede skladnosti italijanske odvetniške tarife z zahtevami prava Skupnosti na področju konkurence. V tej zadevi so se vprašanja za predhodno odločanje, predložena Sodišču, nanašala na prepoved, da sodišče pri odločanju o znesku stroškov, ki jih mora neuspela stranka plačati drugi stranki, odstopa od najnižjih nagrad, določenih v navedeni tarifi.
28. Pomembno je poudariti, da so se trditve Sodišča v sodbi Cipolla in drugi ter sklepu Hospital Consulting in drugi nanašale le na prepoved odstopanja od najnižjih nagrad. V navedenih odločbah ni obravnavana morebitna prepoved odstopanja od najvišjih nagrad, čeprav je v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba Cipolla in drugi, predložitveno sodišče Sodišču postavilo vprašanje glede združljivosti načela popolne prepovedi odstopanja od odvetniških nagrad z načelom svobode opravljanja storitev.(10)
29. Ob nastanku dejstev, v zvezi s katerimi so bili izrečeni zgoraj navedeni sodbi Arduino in Cipolla in drugi ter zgoraj navedeni sklep Hospital Consulting in drugi, obstoj prepovedi odstopanja od najnižjih nagrad ni bil sporen. Ta prepoved je bila izrecno navedena v členu 24 zakona št. 794/1942, pri čemer je določena ničnost vsakršnega drugačnega dogovora, in členu 4(1) ministrskega odloka št. 127/2004, v skladu s katerim se od najnižjih tarif, določenih za odvetniške nagrade, ne sme odstopati v nobenem primeru.(11)
30. Obveznost upoštevanja najnižjih tarif in torej obvezna narava navedenih tarif je bila odpravljena z zakonskim odlokom št. 223/2006, ki kot lex posteriori odstopa od zakona št. 794/1942 in ministrskega odloka št. 127/2004.
31. Po zgledu obstoja prepovedi odstopanja od najnižjih nagrad ob nastanku dejstev, v zvezi s katerimi so bili izrečeni zgoraj navedeni sodbi Arduino in Cippola in drugi ter zgoraj navedeni sklep Hospital Consulting in drugi, obstoj najvišjih tarif za odvetniške dejavnosti v italijanskih predpisih ni več sporen.
32. Vendar se zdi, da Komisija Italijanski republiki očita nekaj drugega. Komisija dejansko kritizira obvezno naravo najvišjih tarif v odnosih med odvetniki in strankami, saj to omejuje njihovo pogodbeno svobodo. Komisija meni, da zadevni italijanski predpisi odvetnikom prepovedujejo, da z dogovorom odstopajo od najvišjih tarif.
33. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Italijanska republika ni edina država članica, katere pravni red predvideva tarifo, v kateri so določene najnižje in najvišje mejne vrednosti, ki se uporabljajo za odvetniške nagrade.(12)
34. Dopuščam, da lahko taka tarifa zagotavlja zmernost, saj stranke v postopku ščiti pred določitvijo previsokih nagrad in omogoča vnaprejšnjo seznanjenost s ceno storitev, ki jih opravljajo odvetniki, zlasti ob upoštevanju asimetrije informacij med odvetniki in strankami.
35. Kot sem navedel zgoraj, je domnevno obvezna narava najvišjih tarif, ki naj bi se po mnenju Komisije uporabljale za odvetniške dejavnosti zlasti na podlagi členov 57 in 58 kraljevega odloka, člena 24 zakona št. 794/1942, člena 13 zakona št. 31 z dne 9. februarja 1982, ustreznih določb ministrskega odloka št. 127/2004 in zakonskega odloka št. 223/2006, glavni element pomislekov, ki jih je izrazila Komisija.(13)
36. Na podlagi utemeljitve italijanskih predpisov, kot jo je predvidela Komisija in nato pojasnila Italijanska republika, in sicer v njunih vlogah in ustnih pojasnilih na obravnavi, menim, da domneva Komisije v zvezi s prepovedjo odstopanja od najvišjih tarif ni pravilna.
37. Iz člena 2233 italijanskega civilnega zakonika kot lex generalis in člena 61 kraljevega odloka kot lex specialis izrecno izhaja, da ima dogovor med odvetnikom in stranko prednost pred tarifo, določeno z ministrskim odlokom št. 127/2004. Tarifa se za določitev odvetniških nagrad v posameznem primeru uporablja le, kadar ni drugih dogovorov. Iz tega izhaja, da imata odvetnik in njegova stranka možnost, da nagrado odvetnika z dogovorom določita na primer glede na porabljeni čas, pavšalno ali odvisno od izida.
38. Te ugotovitve se prav tako ne izpodbija s členom 2(2) zakonskega odloka št. 223/2006, v skladu s katerim razveljavitev zakonodajnih in regulativnih določb v sektorju poklicnih storitev, v katerih so določene fiksne ali najnižje obvezne tarife, ne vpliva na morebitne najvišje tarife. Menim, da iz navedene določbe izhaja, da se značaj morebitnih najvišjih tarif ne spreminja. Če najvišje tarife, ki se uporabljajo za odvetniške dejavnosti, za odnose med odvetniki in strankami pred sprejetjem zakonskega odloka št. 223/2006 torej niso bile obvezne, ne morejo biti obvezne niti po sprejetju navedenega odloka.
39. Poleg tega izraz „obvezen“ v primerjavi s členom 2(1) zakonskega odloka št. 223/2006 v odstavku 2 istega člena v zvezi z najvišjimi tarifami ni naveden.
40. Ob upoštevanju sodne prakse, v skladu s katero je treba področje uporabe zakonov in drugih predpisov presojati glede na to, kako jih razlagajo nacionalna sodišča(14), mora Komisija, da bi s tožbo uspela, dokazati, da italijanska sodišča najvišje tarife štejejo za obvezne.
41. Komisija je v tožbi trdila, pri čemer ni navedla konkretnih primerov, da iz ustaljene sodne prakse Corte suprema di cassazione izhaja, da prepoved odstopanja od poklicne odvetniške tarife pomeni ničnost vsakega nasprotnega dogovora med zainteresiranimi strankami. Italijanska republika je odgovorila, da se navedena sodna praksa nanaša le na najnižje tarife.
42. Komisija se je med obravnavo sklicevala na sodbe Corte suprema di cassazione št. 12297/2001, št. 9514/96 in št. 19014/2007, ne da bi Sodišču predložila njihove izvode. Trdila je, da je Corte suprema di cassazione v teh sodbah razsodilo, da je naloga najvišjih in najnižjih tarif omejitev pogodbene svobode. Italijanska republika je odgovorila, da se te sodbe nanašajo na popolnoma drugačne regulativne okvire.
43. Čeprav navedene sodbe niso bile vložene v spis, sem preučil eno od njih, in sicer sodbo št. 12297/2001, ki je na voljo na spletu. Iz te preučitve izhaja, da se sodba nanaša le na odmero sodnih stroškov ter ne na pogodbeno svobodo določanja nagrad v odnosu med stranko in njenim odvetnikom.
44. Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev je mogoče oblikovati povzetek.
45. Prvič, Komisija mora dokazati domnevni obstoj obveznosti, da odvetniki upoštevajo najvišje tarife, s katero jim je prepovedano odstopanje od teh najvišjih tarif na podlagi dogovora.
46. Komisija je dokazala obstoj najvišjih mejnih vrednosti na tem področju. Italijanska republika temu ni nasprotovala. Vendar pa Komisija ni uspela dokazati, da so te mejne vrednosti obvezne, ker odvetnikom prepovedujejo, da bi z dogovorom, sklenjenim s strankami, odstopali od njih. Pri preučitvi italijanskih predpisov v zvezi s plačili za odvetnike ni bila ugotovljena nobena izrecna prepoved odstopanja od najvišjih tarif po zgledu prepovedi odstopanja od najnižjih tarif, ki se je uporabljala do spremembe v obliki zakonskega odloka št. 223/2006.
47. Drugič, Komisija ni dokazala, da nacionalna sodišča kljub neobstoju take izrecne prepovedi zadevno zakonodajo razlagajo tako, da najvišje tarife omejujejo pogodbeno svobodo odvetnikov in njihovih strank. Kolikor mi je znano, sodbe Corte suprema di cassazione, na katere se je Komisija sklicevala med obravnavo(15), vendar niso bile vložene v spis, ne potrjujejo trditve Komisije. Poleg tega je Italijanska republika pravilno opozorila, da se zadevne sodbe nanašajo na drugačne regulativne okvire, kot se obravnavajo v tej zadevi.
48. Iz navedenega povzetka izhaja, da je treba tožbo Komisije zavrniti kot neutemeljeno.
49. Kar zadeva stroške, se v skladu s členom 69(2) Poslovnika neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Italijanska republika ni pripravila predlogov v zvezi s tem, se vsaki stranki naloži plačilo lastnih stroškov.
50. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, navedenega poslovnika država članica, ki se kot intervenientka udeleži postopka, nosi svoje stroške. Zato Republika Slovenija nosi svoje stroške.
Predlog
51. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj odloči:
1. Tožba se zavrne.
2. Italijanska republika nosi svoje stroške.
3. Evropska komisija nosi svoje stroške.
4. Republika Slovenija nosi svoje stroške.