FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 6 juli 20101(1)
Mål C‑565/08
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Italien
”Advokater – Arvoden – Skyldighet att iaktta obligatoriska maximitaxor”
1. Fördragsbrottsförfarandet i förevarande mål avser italiensk lagstiftning som enligt kommissionen innehåller bestämmelser om obligatoriska maximitaxor för advokaters verksamhet.
2. Enligt kommissionen utgör skyldigheten för advokater att iaktta maximitaxorna en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 43 EG och en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG. Eftersom nämnda skyldighet inte synes ägnad att säkerställa målen av allmänintresse och under alla förhållanden framstår som alltför restriktiv i förhållande till vad som krävs för att nämnda mål ska uppnås, rör det sig enligt kommissionen om en inskränkning som inte kan rättfärdigas.
3. Republiken Italien har i första hand grundat sitt försvar på argumentet att dess rättsordning inte innehåller någon princip om förbud mot att de maximitaxor som är tillämpliga på advokaters verksamhet överskrids. Först i andra hand har nämnda medlemsstat gjort gällande att den har sökt visa att gränserna för maximitaxorna har införts i syfte att säkerställa en rätt till rättslig prövning, skydd för dem som erhåller tjänster samt en god rättskipning.
Tillämplig nationell rätt
4. Allmänt regleras ersättningen till fria yrkesutövare, däribland advokater, i artikel 2233 i den italienska civilkoden. Där föreskrivs följande:
”Ersättning som inte avtalats mellan parterna och som inte kan beräknas enligt taxor eller praxis ska fastställas av domstol efter hörande av den yrkesorganisation som tillhandahållaren tillhör.
Arvodet ska under alla förhållanden till sitt belopp avpassas efter arbetets betydelse och yrkets dignitet.
Avtal om ersättning mellan advokater eller deras befullmäktigade praktikanter och klienterna ska vara skriftliga för att äga giltighet.”
5. De bestämmelser som särskilt gäller ersättning till advokater återfinns i kungligt lagdekret nr 1578 av den 27 november 1993, vilket omvandlades till lag nr 36 av den 22 januari 1934, i dess lydelse enligt därefter genomförda ändringar (nedan kallat det kungliga lagdekretet), vilket utgör den grundläggande regleringen av advokatyrket i Italien.
6. Enligt artikel 57 i det kungliga lagdekretet gäller följande:
”Kriterierna för att beräkna arvoden och ersättningar till advokater och procuratori [allmänpraktiserande jurister] i fråga om brottmål och juridisk rådgivning(2) fastställs vartannat år efter beslut av det nationella advokatsamfundet. Detta samfund fastställer också arvoden avseende brottmål vid kassationsdomstolen och vid högsta militärdomstolen.
De beslut genom vilka ovan i föregående stycke nämnda kriterier fastställs ska godkännas av justitieministeriet.”
7. De villkor som är tillämpliga på kriterierna i artikel 57 i det kungliga lagdekretet specificeras i artikel 58 däri. Artikeln har följande lydelse:
”Kriterierna i föregående artikel ska fastställas med beaktande av de belopp tvisten gäller och i vilken instans målet anhängiggjorts samt hur lång tid rättegången varat i fråga om brottmål.
En maximigräns och en minimigräns ska fastställas för varje steg eller serie av steg i förfarandet.
När det gäller juridisk rådgivning ska hänsyn tas till ärendets betydelse.”
8. När taxan för advokatarvoden har fastställts genom beslut av det nationella advokatsamfundet i enlighet med artikel 57 i det kungliga lagdekretet, ska denna godkännas av justitieministeriet efter utlåtande av Comitato interministeriale dei prezzi (interministeriella priskommittén), i enlighet med artikel 14 stycke 20 i lag nr 887 av den 22 december 1984, och efter samråd med Consiglio di Stato (motsvarande lagrådet), i enlighet med artikel 17.3 i lag nr 400 av den 23 augusti 1988. Det senaste ministerdekret som reglerar de i enlighet med ovannämnda förfarande beslutade advokatarvodena är dekret nr 127 av den 8 april 2004 (nedan kallat ministerdekret nr 127/2004).
9. När det gäller beräkningen av arvodena ska denna enligt artikel 60 i det kungliga lagdekretet ombesörjas av domstolarna och ske på grundval av nämnda kriterier, med beaktande av de behandlade frågornas betydelse och antal. Domstolarnas beräkning ska ske med iakttagande av de tidigare fastställda minimi- och maximigränserna. I mål av särskild vikt får domstolarna emellertid överskrida taxans maximigräns, med beaktande av målets speciella karaktär eller av prestationens värde i sig. Under motsatta förhållanden får minimigränsen underskridas när målet varit av enkelt slag. I båda dessa fall gäller att domstolen ska motivera sitt beslut.
10. Beträffande arvoden som advokaterna debiterar sina klienter föreskrivs följande i artikel 61 i det kungliga lagdekretet:
”Arvoden som advokater debiterar sina klienter i domstolsförfaranden och i samband med juridisk rådgivning fastställs, såvitt särskilt avtal därom inte ingåtts, på grundval av kriterierna i artikel 57 i det kungliga lagdekretet, med beaktande av de behandlade frågornas betydelse och antal.
Arvodena kan med hänsyn till tvistens speciella art, till värdet på den utförda tjänsten eller till dess resultat fastställas till ett högre belopp än det som beräknats för den part som förpliktats att ersätta rättegångskostnaderna.
…”
11. För advokatarvoden i tvistemål gäller enligt artikel 24 i lag nr 794 av den 13 juni 1942 om arvode till advokater i tvistemål (nedan kallad lag nr 794/1942) att de minimiarvoden som fastställts i taxan för tvistemål ska följas och att avtal om avvikelse från denna taxa är ogiltigt.
12. I artikel 13 i lag nr 31 av den 9 februari 1982 om frihet att tillhandahålla tjänster av advokater med hemvist i Europeiska gemenskapen, genom vilken rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster(3) har införlivats med nationell rätt, föreskrivs att ”de advokater som anges i artikel 1 har rätt till de arvoden och ersättningar för utfört arbete som enligt gällande yrkesregler fastställs beträffande domstolsförfaranden och juridisk rådgivning”.
13. Den italienska lagstiftningen om ersättning till fria yrkesutövare, och således även advokater, ändrades under det administrativa förfarandet i förevarande mål genom lagdekret nr 223 av den 4 juli 2006, vilket omvandlades till lag nr 248 av den 4 augusti 2006 (nedan kallat lagdekret nr 223/2006). Artikel 2 i detta dekret har rubriken ”brådskande åtgärder för säkerställandet av konkurrensen inom sektorn för tjänster som tillhandahålls av fria yrkesutövare” och innehåller följande bestämmelse:
”1. I enlighet med gemenskapsprincipen om fri konkurrens och principerna om fri rörlighet för personer och frihet att tillhandahålla tjänster samt i syfte att säkerställa att användarna har en verklig valfrihet vid utövandet av sina rättigheter och en möjlighet att jämföra olika tjänster som erbjuds på marknaden, upphävs från och med ikraftträdandet av detta dekret de bestämmelser i lagar och andra författningar i vilka det med avseende på fria yrkesutövare föreskrivs:
a) obligatoriska fasta taxor eller minimitaxor och således ett förbud mot avtal om ersättning eller lön som villkoras av att eftersträvade mål uppnås,
…
2. Denna artikel är inte tillämplig på bestämmelser om yrkesutövning som sker inom ramen för den offentliga hälso- och sjukvården eller med anledning av avtal med denna. Den gäller inte heller eventuella maximiavgifter som fastställts med allmän giltighet för att skydda användarna. Vid domstols beslut om likvidation och rättshjälp ska den fastställa kostnader och arvoden på grundval av arvodestaxan. I förfaranden för anbudsinfordran får den upphandlande enheten tillämpa de taxenivåer som vederbörligen kan anses adekvata, som kriterium eller referensunderlag för fastställandet av arvodena.
3. De etiska regler, bestämmelser i avtal och uppförandekoder som återger bestämmelserna i punkt 1 ska anpassas senast den 1 januari 2007, bland annat genom att åtgärder vidtas i syfte att säkerställa kvalitén på det utförda arbetet. Har någon sådan anpassning inte skett är regler som per nämnda datum strider mot bestämmelserna i punkt 1 hursomhelst ogiltiga.”
Det administrativa förfarandet och tolkningsfrågan
14. Kommissionen ansåg att den italienska lagstiftningen om advokaters verksamhet avseende juridisk rådgivning skulle kunna vara oförenlig med artikel 49 EG, och skickade därför den 13 juli 2005 en formell underrättelse till Republiken Italien, som i skrivelse av den 19 september 2005 besvarade denna underrättelse.
15. Kommissionen kompletterade därefter vid två tillfällen sin bedömning i den formella underrättelsen. I en första kompletterande underrättelse i skrivelse av den 23 december 2005 hävdade kommissionen att de italienska bestämmelserna om en skyldighet att iaktta de obligatoriska taxorna i advokaters arbete vid domstol och med juridisk rådgivning är oförenliga med artiklarna 43 EG och 49 EG. Republiken Italien besvarade underrättelsen i skrivelser av den 9 mars 2006, den 10 juli 2006 och den 17 oktober 2006.
16. I en andra skrivelse med en kompletterande formell underrättelse daterad den 23 mars 2007 tog kommissionen ställning till den nya italienska lagstiftningen på området i form av lagdekret nr 223/2006. Republiken Italien besvarade denna underrättelse i skrivelse av den 21 maj 2007.
17. Kommissionen begärde därefter i skrivelse av den 3 augusti 2007 uppgifter från de italienska myndigheterna angående de metoder som tillämpas i systemet med ersättningar för advokaters kostnader. Republiken Italien besvarade denna begäran i skrivelse av den 28 september 2007.
18. Enligt kommissionen var Republiken Italiens svar inte tillfredsställande, varför den tillställde Republiken Italien ett motiverat yttrande den 4 april 2008 i vilket den hävdade att denna medlemsstats inhemska bestämmelser om skyldighet för advokater att följa minimitaxorna är oförenliga med gemenskapsrätten.
19. Trots de argument som de italienska myndigheterna anförde i sitt svar av den 9 oktober 2008 på det motiverade yttrandet, väckte kommissionen förevarande talan med yrkande om att domstolen ska fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG, genom att föreskriva bestämmelser enligt vilka advokater är skyldiga att iaktta maxtaxor för sina arvoden, och förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
20. I beslut av den 5 juni 2009 tillät domstolen Republiken Slovenien att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
21. Republiken Italien yrkade att muntlig förhandling skulle hållas i målet. Sådan förhandling hölls den 24 mars 2010 i närvaro av ombuden för Republiken Italien och kommissionen.
Bedömning
22. Kommissionen har i sin talan utgått ifrån att den italienska lagstiftningen innehåller bestämmelser som innebär att advokaterna inte får överskrida angivna maximitaxor. Kommissionens argumentation i ansökan och under förhandlingen visar att dess kritik mot Republiken Italien inte avser de tvingande maximitaxorna som gäller vid domstolarnas fastställande av kostnaderna, vilket uttryckligen föreskrivs i artikel 60 i det kungliga lagdekretet, utan snarare skyldigheten för advokater att följa dessa taxor i förhållande till klienterna, då denna skyldighet begränsar advokaternas frihet att förhandla om sin ersättning.
23. Om detta vore fallet, det vill säga om den italienska lagstiftningen verkligen innehöll bestämmelser som tvingar advokater att iaktta maximitaxorna i förhållande till sina klienter skulle det, med utgångspunkt i domen i målet Cippola m.fl.(4), där domstolen fann att en motsvarande skyldighet att iaktta maximitaxor utgjorde en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, knappast vara svårt att anse att den nu ifrågavarande skyldigheten utgör en restriktion för friheten att tillhandahålla tjänster eller för etableringsfriheten, och det skulle därmed åligga Republiken Italien att visa att denna restriktion kan rättfärdigas av objektiva skäl av allmänintresse.
24. Republiken Italien har dock bestritt just den omständigheten att det skulle föreligga en sådan skyldighet för advokater att iaktta maximitaxor i förhållande till sina klienter. Innan det prövas huruvida skyldigheten för advokater att iaktta maximitaxorna utgör en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 43 EG eller en restriktion för friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG, ska det därför först undersökas huruvida den italienska rättsordningen verkligen omfattar en sådan skyldighet.
25. Jag vill till att börja med erinra om att domstolen redan vid tre tillfällen har prövat den italienska taxa för advokaters verksamhet som tillämpas vid fastställandet av en maximigräns och en minimigräns för varje steg eller serie av steg i förfarandet. Det första av dessa tillfällen var domen i målet Arduino(5), där domstolen granskade förfarandet för antagandet av den taxa enligt vilken minimi- och maximiarvoden fastställs enligt artiklarna 10 EG och 81 EG, för att därigenom pröva om denna taxa utgjorde en statlig åtgärd eller en privat aktörs beslut om ingripanden av ekonomiskt intresse. Domstolen slog vid detta tillfälle fast att ovannämnda artiklar i EG‑fördraget inte utgör hinder för att en medlemsstat genom lag eller andra föreskrifter godkänner en taxa som grundas på ett förslag från en yrkesorganisation för advokater, i vilken minimi- och maximiarvoden för utövarna av detta yrke fastställts.(6)
26. Domstolen kom till samma slutsats i domen i målet Cipolla m.fl.(7) Där prövade domstolen inte bara huruvida den italienska taxan för advokatarvoden var förenlig med den gemenskapliga konkurrensrätten, utan även förhållandet mellan det absoluta förbudet mot att via avtal avvika från de minimiarvoden som fastställs i nämnda taxa, och principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Domstolen konstaterade i detta hänseende att ett sådant förbud utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som i princip kan rättfärdigas av ändamålet att skydda konsumenterna och att säkerställa en god rättskipning. Domstolen överlät på den nationella domstolen att kontrollera om den aktuella italienska lagstiftningen verkligen uppnådde nämnda mål och om inte inskränkningarna i denna lagstiftning var oproportionerliga med hänsyn till dessa mål.(8)
27. Domstolen har därefter upprepat sin ståndpunkt i beslutet i målet Hospital Consulting m.fl.(9), där frågan gällde huruvida den italienska taxan för advokatarvoden är förenlig med kraven enligt gemenskapens konkurrensrätt. I det målet rörde tolkningsfrågorna ett förbud för domstolarna att vid fastställandet av de kostnader som tappande part har att betala till motparten, avvika från de minimiarvoden som föreskrivs i nämnda taxa.
28. Här ska det betonas att domstolens argumentation, i såväl domen i målet Cipolla m.fl. som i beslutet i målet Hospital Consulting m.fl., inte avsåg förbudet mot att avvika från minimiarvodena. Domstolen gick i nämnda avgöranden inte alls in på eventuella förbud mot att avvika från maximiarvodena, trots att den hänskjutande domstolen i målet Cipolla m.fl. frågade domstolen huruvida principen om ett absolut förbud mot att avvika från advokatarvodena var förenlig med principen om frihet att tillhandahålla tjänster.(10)
29. Vid tidpunkten för omständigheterna i de ovannämnda målen Arduino, Cippola m.fl. och Hospital Consulting m.fl., kunde förekomsten av ett förbud mot att avvika från minimiarvodena inte ifrågasättas. Detta förbud föreskrevs uttryckligen i artikel 24 i lag nr 794/1942 och innebar att avtal som avvek från bestämmelsen var ogiltiga. Förbudet fanns även intaget i artikel 4.1 i ministerdekret nr 127/2004 där det stadgades att de minimitaxor som fastställts för advokatarvoden måste följas.(11)
30. Skyldigheten att iaktta minimitaxorna och därmed taxornas tvingande art upphävdes genom lagdekret nr 223/2006 som därmed, i egenskap av lex posterior, har företräde framför lag nr 794/1942 och ministerdekret nr 127/2004.
31. I likhet med att det fanns ett förbud mot att avvika från minimitaxorna vid tidpunkten för omständigheterna i de ovannämnda målen Arduino, Cippola m.fl. och Hospital Consulting m.fl., kan inte heller förekomsten i den italienska lagstiftningen av maximitaxor för advokaters verksamhet ifrågasättas.
32. Detta förefaller dock inte vara vad kommissionen har kritiserat Republiken Italien för. Kommissionens anmärkningar avser nämligen det faktum att maximitaxorna är tvingande i förhållandet mellan advokater och deras klienter, då detta medför en begränsning av de senares avtalsfrihet. Enligt kommissionen innebär den aktuella italienska lagstiftningen ett förbud för advokater att i avtal avvika från maximitaxorna.
33. Det ska i detta sammanhang erinras om att Republiken Italien inte är den enda medlemsstat som i sin rättsordning föreskriver en taxa med minimi- och maximigränser som ska tillämpas på advokatarvodena.(12)
34. Jag håller med om att en sådan taxa kan ha en dämpande effekt som skyddar de rättssökande mot fastställandet av överdrivna arvoden och som gör det möjligt för dem att redan i förväg få veta vilka kostnader som är förenade med advokaternas tjänster, inte minst med tanke på det informationsövertag som advokaterna har gentemot sina klienter.
35. Som jag påpekat ovan har kommissionen i sin talan lagt tyngdpunkten på att de maximitaxor – som den anser ska tillämpas på advokaters verksamhet enligt bland annat artiklarna 57 och 58 i det kungliga lagdekretet, artikel 24 i lag nr 794/1942, artikel 13 i lag nr 31 av den 9 februari 1982, relevanta bestämmelser i ministerdekret nr 127/2004 och lagdekret nr 223/2006 – är tvingande.(13)
36. Jag anser på grundval av den italienska lagstiftningen, sådan den beskrivits av kommissionen och därefter förklarats av Republiken Italien i deras inlagor och muntliga utsagor under förhandlingen, att kommissionens antagande beträffande förbudet mot att avvika från maximitaxan är felaktigt.
37. Det framgår uttryckligen av artikel 2233 i den italienska civilkoden, i dess egenskap av lex generalis, och av artikel 61 i det kungliga lagdekretet, i dess egenskap av lex specialis, att avtal mellan en advokat och dennes klient har företräde framför den taxa som fastställts i ministerdekret nr 127/2004. Endast när avtal saknas tillämpas denna taxa vid fastställandet av advokatarvoden i det konkreta fallet. Härav följer att advokaten och klienten har möjlighet att avtala om advokatarvodet, exempelvis på grundval av nedlagd tid, enligt schablon eller med hänsyn till uppnått resultat.
38. Detta konstaterande kan inte heller ifrågasättas med stöd av artikel 2.2 i lagdekret nr 223/2006, i vilken det föreskrivs att bestämmelser i lagar och andra författningar, inom området för tjänster som tillhandahålls av fria yrkesutövare, i vilka tvingande fasta taxor eller minimitaxor stadgas, saknar betydelse för eventuella maximitaxor. Enligt min mening följer det av nämnda bestämmelse att karaktären på eventuella maximitaxor har förblivit oförändrad. Om de maximitaxor som är tillämpliga på advokaters verksamhet inte var tvingande i förhållandet mellan advokater och deras klienter före införandet av lagdekret nr 223/2006, kan de alltså inte heller vara det efter införandet av nämnda dekret.
39. I motsats till artikel 2.1 i lagdekret nr 223/2006 förekommer termen tvingande inte heller i punkt 2 i nämnda bestämmelse, när det gäller maximitaxorna.
40. Med hänsyn till rättspraxis enligt vilken tillämpningsområdet för nationella lagar och andra författningar ska bedömas, med beaktande av de nationella domstolarnas tolkning av desamma(14) krävs det, för att kommissionens talan ska bifallas, att den visar att de italienska domstolarna uppfattar maximitaxorna som tvingande.
41. Kommissionen har, utan att ange några konkreta exempel, i sin ansökan hävdat att det av Corte suprema di cassaziones fasta praxis framgår att förbudet mot att avvika från den taxa som advokaterna använder i sitt yrke innebär att avtal mellan berörda parter som strider mot förbudet är ogiltiga. Republiken Italien har bemött detta med att ovannämnda rättspraxis endast behandlar minimitaxor.
42. Under förhandlingen hänvisade kommissionen till domar som meddelats av Corte suprema di cassazione, med nummer 12297/2001, 9514/96 och 19014/2007, dock utan att inge kopior av dessa domar till domstolen. Enligt kommissionen fann Corte suprema di cassazione i dessa domar att maximi- och minimitaxorna har till syfte att begränsa avtalsfriheten. Republiken Italien bemötte detta med att dessa domar avsåg helt andra regelverk.
43. Trots att ovannämnda domar inte bifogats handlingarna i målet har jag gått igenom en av dem, nämligen dom nr 12297/2001, som finns tillgänglig på Internet. Min genomgång visar att den domen endast avser fastställandet av rättegångskostnader och inte friheten för advokater och deras klienter att avtala om arvodet.
44. Mot bakgrund av det ovan anförda kan följande sammanfattning göras.
45. Det ankommer för det första på kommissionen att visa att advokaterna har en skyldighet att iaktta maximitaxor och att de inte får avvika från dessa maximitaxor genom avtal.
46. Kommissionen har visat att det finns maximigränser på området. Denna omständighet har i själva verket inte bestritts av Republiken Italien. Kommissionen har dock inte förmått visa att dessa gränser är tvingande, på det sättet att de innebär ett förbud för advokaterna att avvika från dem genom avtal med sina klienter. Granskningen av den italienska lagstiftningen om ersättning för advokater har inte utvisat att det finns något uttryckligt förbud mot att avvika från maximitaxorna, motsvarande det förbud mot att avvika från minimitaxorna som var tillämpligt intill den ändring som genomfördes med lagdekret nr 223/2006.
47. Kommissionen har för det andra inte visat att de nationella domstolarna trots avsaknaden av ett sådant uttryckligt förbud tolkar den aktuella lagstiftningen så, att maximitaxorna sätter gränserna för advokaternas och deras klienters avtalsfrihet. Såvitt jag kan se styrks inte kommissionens påståenden av de domar från Corte suprema di cassazione som kommissionen åberopade under förhandlingen(15) – dock utan att foga dessa till handlingarna i målet. Republiken Italien har dessutom helt korrekt påpekat att de aktuella domarna rör andra regelverk än dem som prövas i förevarande mål.
48. Av denna sammanfattning framgår att kommissionens talan ska ogillas.
49. Beträffande rättegångskostnaderna följer det av artikel 69.2 i rättegångsreglerna att tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Italien inte har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.
50. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska en medlemsstat som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Slovenien ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Förslag till avgörande
51. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
– Talan ogillas.
– Republiken Italien ska bära sin rättegångskostnad.
– Europeiska kommissionen förpliktas att bära sin rättegångskostnad.
– Republiken Slovenien ska bära sin rättegångskostnad.