ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada)
7 de dezembro de 2018 (*)
«Auxílios de Estado — Auxílio executado pela Bélgica em benefício das sociedades cooperativas financeiras do grupo ARCO — Regime de garantia que protege as participações das pessoas singulares que possuem a qualidade de sócios dessas sociedades — Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado interno e proíbe o pagamento dos montantes garantidos aos sócios — Objeto do litígio — Recuperação — Proporcionalidade»
No processo T‑664/14,
Reino da Bélgica, representado por C. Pochet e J.‑C. Halleux, na qualidade de agentes, assistidos por J. Meyers, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por L. Flynn e B. Stromsky, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e que visa a anulação do artigo 2.o, n.o 4, da Decisão 2014/686/UE da Comissão, de 3 de julho de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) executado pela Bélgica — Sistema de garantia que protege as participações detidas por sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras (JO 2014, L 284, p. 53),
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada),
composto por S. Frimodt Nielsen (relator), presidente, V. Kreuschitz, I. S. Forrester, N. Półtorak e E. Perillo, juízes,
secretário: G. Predonzani, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 22 de novembro de 2017,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
Sociedades ARCO
1 A Arcofin SCRL, a Arcopar SCRL e a Arcoplus (a seguir «sociedades ARCO») são sociedades cooperativas financeiras autorizadas de responsabilidade limitada (a seguir «cooperativas financeiras») que se regem pelo direito belga. Essas sociedades, todas em processo de liquidação, foram criadas nos anos 1930 com o intuito de coordenar as atividades cooperativas do Mouvement ouvrier chrétien e do Algemeen Christelijk Werknemersverbond e de apoiar financeiramente essas atividades, empenhando‑se sobretudo em missões de caráter social.
2 As sociedades ARCO têm mais de 800 000 sócios, dos quais 99% são pessoas singulares (a seguir «cooperadores»). Segundo o Reino da Bélgica, a participação média dos cooperadores é da ordem dos 2 000 euros.
3 Em 2001, a Arcofin tornou‑se o principal acionista da Dexia SA, detendo 15% do capital. Em 3 de outubro de 2008, participou no resgate da Dexia subscrevendo um montante de 350 milhões de euros num aumento de capital no valor de 6 mil de milhões de euros. A partir de 2008, as sociedades ARCO não emitiram novas participações sociais. Entre 2008 e 2011, perderam 7% dos seus cooperadores.
4 Em 8 de dezembro de 2011, as assembleias‑gerais das sociedades ARCO aprovaram a sua liquidação voluntária.
Medida em causa
5 Em 10 de outubro de 2008, o Governo belga divulgou, por meio de um comunicado de imprensa do secretariado do ministro das Finanças, a sua intenção de alargar às companhias de seguros e às cooperativas financeiras o regime de garantia então existente para os depositantes das instituições de crédito e de elevar o montante dessa garantia para 100 000 euros. Estava previsto que a participação desses novos organismos num fundo de garantia teria caráter voluntário. Essa intenção foi submetida à apreciação do Parlamento belga numa proposta de lei apresentada em 14 de outubro de 2008, que foi aprovada com caráter de urgência no dia seguinte [loi du 15 octobre 2008 portant des mesures visant à promouvoir la stabilité financière et instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés et aux autres opérations effectuées dans le cadre de la stabilité financière (Lei de 15 de outubro de 2008 que estabelece medidas destinadas a promover a estabilidade financeira e, em especial, institui uma garantia de Estado relativamente aos créditos concedidos e às outras operações efetuadas no âmbito da estabilidade financeira), Moniteur belge de 17 de outubro de 2008, p. 55634].
6 Num comunicado de imprensa conjunto de 21 de janeiro de 2009, o primeiro‑ministro e o ministro das Finanças belgas confirmaram o compromisso assumido pelo Governo anterior de oferecer um regime de garantia aos sócios não institucionais das cooperativas financeiras. Esse regime devia incluir, entre outros, os seguintes elementos:
– o pagamento de um prémio de garantia pelas sociedades em causa;
– o compromisso dos sócios institucionais de conservar a respetiva participação durante o período coberto pela garantia;
– uma limitação da «renda anual» dos sócios, particulares (cooperadores) e institucionais;
– uma contribuição financeira adicional paga pelas sociedades em questão caso os dividendos obtidos excedam determinado limiar;
– regras, a definir, que permitam às autoridades ser associadas às mais‑valias em caso de revogação do regime de garantia.
7 O Parlamento belga, em seguida, adotou a loi du 14 avril 2009 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Lei de 14 de abril de 2009 que alterou a Lei de 2 de agosto de 2002 relativa à supervisão do setor financeiro e aos serviços financeiros) (Moniteur belge de 21 de abril de 2009, p. 32106), a fim de permitir ao Governo instituir um sistema de garantia em benefício, nomeadamente, dos cooperadores das cooperativas reconhecidas sujeitas a uma supervisão prudencial do Banco Nacional da Bélgica ou que tenham investido pelo menos metade das suas poupanças numa instituição sujeita a esse tipo de supervisão, o que é o caso das cooperativas financeiras do género das sociedades ARCO.
8 Essas disposições legais foram reproduzidas no artigo 36/24, n.o 1, ponto 3, da loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique, telle que modifiée (Lei de 22 de fevereiro de 1998 que fixa o Estatuto Orgânico do Banco Nacional da Bélgica, conforme alterada). Adotado com base no referido artigo, o arrêté royal du 10 octobre 2011 modifiant l’arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 (Decreto Real de 10 de outubro de 2011 que altera o Decreto Real de 14 de novembro de 2008 que regulamenta a Lei de 15 de outubro de 2008 e altera a Lei de 2 de agosto de 2002) (Moniteur belge de 12 de outubro de 2011, p. 62641) permitiu às cooperativas financeiras que o pretendessem solicitar a respetiva adesão ao regime de garantia previsto nas anteriores medidas. As sociedades que optassem por aderir a esse regime deviam pagar, em benefício do fundo especial de proteção dos depósitos, dos seguros de vida e do capital de sociedades cooperativas reconhecidas (a seguir «fundo especial»), instituído pelo arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Decreto Real de 14 de novembro de 2008 que regulamenta a Lei de 15 de outubro de 2008 e altera a Lei de 2 de agosto de 2002 relativa à supervisão do setor financeiro e aos serviços financeiros) (Moniteur belge de 17 de novembro de 2008, p. 4088), uma contribuição anual correspondente a 0,15% do montante total garantido, bem como um direito de entrada correspondente a 0,1% desse montante. A garantia só devia ser executada caso fosse declarada a insolvência da sociedade ou se a autoridade de supervisão financeira belga declarar que essa sociedade está na incapacidade de efetuar os reembolsos. Só o capital liberado subscrito por pessoas singulares antes da entrada em vigor do Decreto Real de 10 de outubro de 2011 estava coberto pela garantia, até ao montante de 100 000 euros por cada pessoa singular. O pagamento da garantia era efetuado pelo fundo especial e, caso se esgotassem os meios financeiros do referido fundo, pela Caisse des dépôts et consignations (Bélgica).
9 As sociedades ARCO requereram a adesão ao regime de garantia em 13 de outubro de 2011. Esse pedido foi aprovado pelo Conselho de Ministros belga em 15 de outubro de 2011 e essa aprovação foi tornada pública na mesma data. O pedido de adesão das sociedades ARCO foi formalmente aceite por meio do arrêté royal du 7 novembre 2011 octroyant une garantie afin de protéger le capital de sociétés coopératives agréées (Decreto Real de 7 de novembro de 2011, que institui uma garantia a fim de proteger o capital de sociedades cooperativas reconhecidas) (Moniteur belge de 18 de novembro de 2011, p. 68640), que entrou em vigor em 14 de outubro de 2011 por força do disposto no seu artigo 3.o (a seguir «garantia» ou «medida em causa»). Nenhuma outra cooperativa financeira pediu para aderir ao regime de garantia.
10 Consequentemente, as sociedades ARCO transferiram as quantias previstas para o fundo especial. A sua adesão ao regime de garantia estava sujeita a diversas condições, nomeadamente à inexistência de novas ofertas públicas de novas participações a pessoas singulares, à limitação das taxas de juro sobre os fundos investidos e ao compromisso dos sócios institucionais de não retirarem os capitais que investiram. O Decreto Real de 7 de novembro de 2011 também especificava que o fundo especial só era obrigado a indemnizar os cooperadores uma vez depositado o regulamento de ordem final de liquidação, eventualmente aprovado pela assembleia‑geral das sociedades ARCO.
11 Conforme referido no n.o 4 supra, as sociedades ARCO decidiram a sua liquidação voluntária em 8 de dezembro de 2011.
Procedimento administrativo
12 Em 7 de novembro de 2011, o Reino da Bélgica notificou a garantia à Comissão Europeia.
13 Por ofício de 6 de dezembro de 2011, a Comissão informou o Reino da Bélgica de que considerava que a garantia podia constituir um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno e solicitou‑lhe que se abstivesse de qualquer ação suplementar para lhe dar execução. As autoridades belgas responderam por ofício de 22 de dezembro de 2011.
14 Por Decisão de 3 de abril de 2012, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE relativamente à garantia (a seguir «decisão de dar início ao procedimento»). Em 19 de julho de 2012, a decisão de dar início ao procedimento, intitulada «Auxílio estatal SA.33927 (2012/C) (ex 2011/NN) — Sistema de garantia que protege as participações detidas por acionistas particulares de cooperativas financeiras — Convite à apresentação de observações nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE», foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2012, C 213, p. 64). Na referida decisão, a Comissão também ordenou ao Reino da Bélgica, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), que continuasse a abster‑se de executar a medida em causa até que a Comissão tome uma decisão quanto à sua compatibilidade com o mercado interno.
15 O Reino da Bélgica apresentou observações sobre a decisão de dar início ao procedimento em 18 de junho de 2012. Por ofícios de 5 de dezembro de 2012 e 20 de setembro de 2013, respondeu a questões que lhe foram colocadas pela Comissão.
16 Em 17 de agosto de 2012, as sociedades ARCO também apresentaram as suas observações à Comissão. A Comissão notificou essas observações ao Reino da Bélgica, que indicou, por ofício de 16 de outubro de 2012, não ter comentários a fazer a respeito das mesmas.
Decisão impugnada
17 Em 3 de julho de 2014, a Comissão adotou a Decisão 2014/686/UE, relativa ao auxílio estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) executado pela Bélgica — Sistema de garantia que protege as participações detidas por sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras (JO 2014, L 284, p. 53, a seguir «decisão impugnada»). Aí, concluiu que a garantia constituía um auxílio de Estado concedido às sociedades ARCO e que esse auxílio, ilegalmente executado pelo Reino da Bélgica, era incompatível com o mercado interno (artigo 1.o da decisão impugnada).
18 Na decisão impugnada, a Comissão considerou que as sociedades ARCO eram os verdadeiros beneficiários do auxílio em causa e que este se decompunha numa série de medidas constituídas pelo anúncio de 10 de outubro de 2008 (v. n.o 5 supra), pelo comunicado de 21 de janeiro de 2009 (v. n.o 6 supra) e pela adesão das sociedades ARCO ao sistema de garantia (considerandos 80 a 90 da decisão impugnada).
19 A este propósito, a Comissão considerou que a garantia conferia às sociedades ARCO uma vantagem seletiva, na medida em que lhes permitia atrair novos capitais ou preservar o existente. A seletividade dessa vantagem estava de resto demonstrada, pois só as cooperativas financeiras eram elegíveis. De todo o modo, a Comissão considera desproporcionada a garantia oferecida aos investidores que adquiriram participações nas sociedades ARCO, garantia essa que, atendendo ao respetivo montante, incide sobre a totalidade das quantias investidas, o que exclui qualquer justificação da medida em causa à luz dos critérios definidos para efeitos da apreciação da existência de vantagens passíveis de se fundar na economia geral do sistema fiscal, mesmo admitindo que esses critérios sejam aqui aplicáveis (considerandos 100 a 107 da decisão impugnada). A Comissão, tendo examinado os outros critérios previstos no artigo 107.o, n.o 1, TFUE, chegou assim à conclusão de que a garantia constituía um auxílio de Estado na aceção dessa disposição (considerando 110 da decisão impugnada).
20 Além disso, no que respeita à compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno, a Comissão considerou que a única base jurídica que, no presente caso, podia ser aplicável era o artigo 107.o, n.o 3, TFUE. Todavia, considerou que a medida em causa não era nem apropriada, nem necessária, nem proporcionada face ao objetivo de pôr termo a uma perturbação grave da economia belga e que, portanto, não podia ser considerada compatível com o mercado interno (considerandos 111 a 129 da decisão impugnada).
21 Por último, a Comissão definiu um método de cálculo do montante da vantagem a recuperar junto das sociedades ARCO e pediu ao Reino da Bélgica que lhe fornecesse os dados necessários. Também indicou que, por força do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, se considerava competente para ordenar a esse Estado‑Membro que continuasse a abster‑se de entregar aos cooperadores qualquer montante a título da garantia (considerandos 130 a 142 da decisão impugnada).
22 Consequentemente, na decisão impugnada, a Comissão ordenou ao Reino da Bélgica que recuperasse junto das sociedades ARCO a vantagem indevida de que, em seu entender, tinham beneficiado (artigo 2.o, n.o 1, da decisão impugnada). Além disso, a Comissão ordenou ao Reino da Bélgica que revogasse os atos legislativos e regulamentares em que se baseia a garantia (considerando 143 da decisão impugnada) e proibiu‑o de a executar em benefício dos cooperadores (artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada). Esta proibição é objeto do presente recurso.
Processos nacionais e pedido prejudicial relativo à validade da decisão impugnada
Impugnação da garantia no órgão jurisdicional nacional
23 Em dezembro de 2011 e janeiro de 2012, deram entrada no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) três recursos interpostos por várias pessoas singulares, pelo Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (Entidade de financiamento das pensões Ogeo Fund) e pelo Gemeente Schaarbeek (Município de Schaerbeek, Bélgica). Esses recursos tinham por objeto a anulação dos Decretos Reais de 10 de outubro (v. n.o 8 supra) e 7 de novembro de 2011 (v. n.o 9 supra). Para esse efeito, os recorrentes alegaram, no essencial, que esses decretos reais violavam o princípio da igualdade consagrado na Constituição belga, na medida em que instituíam uma diferença de tratamento entre os cooperadores, que podiam beneficiar do sistema de garantia consagrado, nomeadamente, nos referidos decretos reais, e os acionistas, pessoas singulares, de outras sociedades próximas do setor financeiro, excluídos do referido sistema.
24 Por considerar que os Decretos Reais de 10 de outubro e de 7 de novembro de 2011 tinham por base o artigo 36/24 da Lei de 22 de fevereiro de 1998 (v. n.o 8 supra), que, por conseguinte, se integravam nos limites que o próprio legislador belga tinha definido e que a diferença de tratamento invocada resultava de uma norma legal, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), submeteu à Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) diversas questões prejudiciais relativas à compatibilidade desse artigo com a Constituição belga.
25 Ora, para se pronunciar sobre essas questões, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) considerou ser necessário, a título prévio, apreciar a compatibilidade do artigo 36/24 da Lei de 22 de fevereiro de 1998 com o direito da União Europeia. Para esse efeito, submeteu ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais no processo C‑76/15, sendo que cinco eram relativas à validade da decisão impugnada assim como às obrigações que, no caso em apreço, se impunham ao Reino da Bélgica por força do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.
Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Vervloet e o. (C‑76/15)
26 A primeira questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça tinha por objeto a apreciação da compatibilidade da garantia com os artigos 2.o e 3.o da Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 1994, L 135, p. 5), conforme alterada pela Diretiva 2005/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2005, que altera as Diretivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE e 93/6/CEE do Conselho e as Diretivas 94/19/CE, 98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE e 2002/87/CE, com vista a estabelecer uma nova estrutura orgânica para os comités no domínio dos serviços financeiros (JO 2005, L 79, p. 9). A segunda questão prejudicial era relativa à validade da decisão impugnada. Por seu turno, as quatro restantes questões tinham por objeto a compatibilidade da garantia com as obrigações que para os Estados‑Membros decorrem do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.
27 Em resposta às questões submetidas pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), o Tribunal de Justiça proferiu o Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Vervloet e o. (C‑76/15, EU:C:2016:975), cuja parte decisória tem o seguinte teor:
«1) Os artigos 2.o e 3.o da Diretiva [94/19] devem ser interpretados no sentido de que não impõem aos Estados‑Membros adotar um sistema de garantia das participações em [cooperativas financeiras], como o que está em causa no processo principal, nem obstam a que um Estado‑Membro adote esse sistema, desde que esse sistema não comprometa a eficácia prática do sistema de garantia dos depósitos que esta diretiva impõe aos Estados‑Membros de instaurar, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, e que seja conforme com o Tratado FUE, nomeadamente com os artigos 107.o e 108.o TFUE.
2) A análise das questões prejudiciais submetidas […] não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade da [decisão impugnada].
3) O artigo 108.o, n.o 3, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um sistema de garantia como o que está em causa no processo principal, na medida em que este último foi executado em violação dos deveres decorrentes dessa disposição.»
Ulteriores desenvolvimentos no direito nacional
28 Por Acórdão de 15 de junho de 2017, a Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) declarou a inconstitucionalidade do artigo 36/24 da Lei de 22 de fevereiro de 1998. A Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) baseou a sua decisão, designadamente, na circunstância de o Tribunal de Justiça ter entendido que a medida em causa constituía um auxílio de Estado ilegal.
29 Por Acórdão de 6 de março de 2018, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) anulou os Decretos Reais de 10 de outubro (v. n.o 8 supra) e de 7 de novembro de 2011 (v. n n.o 9 supra).
Processo T‑711/14
30 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de outubro de 2014 (processo T‑711/14), as sociedades ARCO interpuseram um recurso que tinha por objeto a anulação da decisão impugnada. Nesse recurso, as sociedades ARCO contestavam, nomeadamente, tanto a apreciação da Comissão segundo a qual a medida em causa constitui um auxílio de Estado de que eram beneficiárias como o entendimento de que o auxílio em causa não pode ser declarado compatível com o mercado interno. As sociedades ARCO também contestavam a proibição de pagar os montantes garantidos aos cooperadores, imposta ao Reino da Bélgica, proibição essa que é objeto do presente recurso.
31 Por Despacho de 9 de fevereiro de 2018, Arcofin e o./Comissão (T‑711/14, não publicado, EU:T:2018:80), o Tribunal Geral negou provimento ao referido recurso por o considerar, em parte, manifestamente inadmissível e, em parte, desprovido de fundamento jurídico. Em especial, o recurso interposto pelas sociedades ARCO, na parte em contestava a proibição, imposta ao Reino da Bélgica, de pagar os montantes garantidos aos cooperadores após o termo da liquidação, foi julgado manifestamente inadmissível, por não existir, por parte dessas sociedades, interesse em agir no que respeita à disposição impugnada pelo Reino da Bélgica no presente recurso.
Tramitação do processo e pedidos das partes
Fase escrita do processo
32 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de setembro de 2014, o Reino da Bélgica interpôs o presente recurso.
33 Por Decisão de 12 de outubro de 2015, tomada ao abrigo do artigo 69.o, alínea a), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, em que, por um lado, se observa que a questão prejudicial submetida pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) no processo C‑76/15 (v. n.os 23 a 26 supra) diz respeito à validade da decisão impugnada e solicita ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre uma parte substancial dos argumentos apresentados pelas sociedades ARCO no processo T‑711/14 e, por outro, se declara que a solução do presente litígio pode depender da decisão do recurso interposto pelas referidas sociedades, ouvidas as partes em conformidade com o disposto no artigo 70.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral suspendeu a instância no presente processo até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça.
34 Essa suspensão terminou com a prolação, em 21 de dezembro de 2016, do Acórdão Vervloet e o. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (v. n.o 27 supra).
35 Como a composição das Secções do Tribunal Geral foi modificada, tendo o juiz‑relator ficado afetado à Terceira Secção, o presente processo foi, consequentemente, atribuído a essa Secção.
36 Nesse mesmo dia, o Tribunal Geral (Terceira Secção), ao abrigo do artigo 89.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento de Processo, convidou as partes a indicar as consequências que, para efeitos do presente processo e segundo entendiam, deviam ser retiradas da prolação do Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Vervloet e o. (C‑76/15, EU:C:2016:975).
37 As partes responderam a essa medida de organização do processo no prazo que lhes foi fixado.
38 Por medida de organização do processo de 26 de junho de 2017, adotada ao abrigo do artigo 89.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral (Terceira Secção) convidou as partes a indicar, nomeadamente:
– quais as consequências que, em termos de direito nacional, entendem dever ser retiradas da declaração de invalidade do artigo 36/24 da Lei de 22 de fevereiro de 1998 proferida pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional);
– tendo em atenção a resposta à questão anterior, quais os efeitos que podem decorrer da anulação da decisão impugnada pelo Tribunal Geral.
39 As partes responderam a essas questões nos prazos que lhes foram fixados.
40 Por medida de organização do processo de 12 de setembro de 2017, adotada ao abrigo do artigo 89.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral (Terceira Secção), nomeadamente:
– convidou o Reino da Bélgica a tomar posição sobre determinados elementos das respostas da Comissão às questões mencionadas no n.o 38 supra;
– tendo em atenção a declaração de invalidade do artigo 36/24 da Lei de 22 de fevereiro de 1998 pela Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), interrogou de novo o Reino da Bélgica sobre as consequências jurídicas e a utilidade de uma eventual anulação, pelo Tribunal Geral, do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada.
41 O Reino da Bélgica respondeu a essas questões nos prazos que lhe foram fixados e foi dada a possibilidade à Comissão de apresentar observações sobre essas respostas.
42 Por proposta da sua Terceira Secção, o Tribunal Geral decidiu, ao abrigo do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
Fase oral do processo
43 Por proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção alargada) decidiu dar início à fase oral do processo.
44 As partes foram ouvidas em alegações e nas respostas às questões que lhes foram colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 22 de novembro de 2017.
45 Por ofício de 13 de março de 2018, o Reino da Bélgica informou o Tribunal Geral da prolação, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), do Acórdão de 6 de março de 2018, referido no n.o 29 supra.
46 Por requerimento apresentado em 14 de março de 2018, a Comissão pediu que fosse declarada a inutilidade superveniente da lide.
47 Por Despacho da Terceira Secção alargada do Tribunal Geral de 23 de março de 2018, procedeu‑se à reabertura da fase oral do processo. Consequentemente, os documentos mencionados nos n.os 45 e 46 supra foram juntos aos autos e as partes foram convidadas a apresentar as suas eventuais observações sobre os referidos documentos. Por medida de organização do processo tomada ao abrigo do artigo 89.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento de Processo, a Comissão foi convidada a tomar posição relativamente a certos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica no ofício de 13 de março de 2018 (v. n.o 45 supra).
48 As partes apresentaram as suas observações e responderam às questões nos prazos fixados.
49 Por medida de organização do processo de 20 de abril de 2018 adotada ao abrigo do artigo 89.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento de Processo, a Comissão foi convidada a tomar posição sobre certos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica nas observações que apresentou a propósito do pedido de declaração da inutilidade superveniente da lide (v. n.o 46 supra).
50 A Comissão respondeu a essa medida de organização do processo dentro dos prazos que lhe foram fixados.
51 As observações que o Reino da Bélgica espontaneamente apresentou a propósito das respostas da Comissão foram juntas aos autos.
52 A fase oral do processo terminou em 15 de maio de 2018.
Pedidos das partes
53 O Reino da Bélgica conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular o artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
54 A Comissão conclui pedindo, no essencial, que o Tribunal Geral se digne:
– declarar que, tendo o processo ficado sem objeto, não há que decidir do recurso;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– de qualquer modo, condenar o Reino da Bélgica nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao objeto do litígio
55 Segundo a Comissão, a anulação pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), no Acórdão de 6 de março de 2018, referido no n.o 29 supra, dos Decretos Reais de 10 de outubro (v. n.o 8 supra) e de 7 de novembro de 2011 (v. n.o 9 supra) privava de qualquer efeito jurídico a eventual anulação do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada. Com efeito, segundo a Comissão, a impossibilidade de o Reino da Bélgica pagar os montantes garantidos aos cooperadores já não decorria da proibição constante da disposição impugnada, mas do desaparecimento retroativo, do ordenamento jurídico nacional belga, dos atos que constituem a base legal desse pagamento. Desta circunstância, a Comissão conclui que o presente litígio ficou sem objeto e pede ao Tribunal Geral que, por conseguinte, declare a extinção da instância.
56 O Reino da Bélgica opõe‑se a esse pedido.
57 As condições em que o juiz da União é levado a declarar sem objeto um recurso que lhe foi submetido e, consequentemente, a declarar a extinção da instância encontram‑se definidas no Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.os 41 a 45 e 47 a 53). A este propósito, recorde‑se que o objeto do litígio deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de ser declarada a inutilidade superveniente da lide, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (v. Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.o 42 e jurisprudência referida). Assim, embora o Reino da Bélgica possa sustentar que os Estados‑Membros não são obrigados a demonstrar que têm interesse em agir contra as disposições cuja anulação pedem, não deixa de ser verdade que, mesmo demandado por um Estado‑Membro, o órgão jurisdicional da União deve declarar a extinção da instância quando a anulação solicitada não seja suscetível de produzir efeitos jurídicos (v., neste sentido, Acórdão de 24 de novembro de 2005, Itália/Comissão, C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03, EU:C:2005:714, n.o 25).
58 A este propósito, por um lado, o Tribunal de Justiça esclareceu que um recurso interposto de um ato que é revogado pelo seu autor na pendência do processo fica sem objeto (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.os 47 e 48). Por outro lado, em contrapartida, o Tribunal de Justiça também esclareceu que um recurso interposto de um ato cuja ilegalidade é suscetível de se reproduzir no futuro, independentemente das circunstâncias do processo, conserva o seu objeto (Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.o 52).
59 Em primeiro lugar, cabe observar que o artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada não foi revogado e, portanto, não desapareceu retroativamente. Daqui decorre que, caso o Tribunal Geral concluísse pelo desaparecimento do objeto do litígio e pela inutilidade superveniente da lide, por a anulação dessa disposição não produzir efeitos jurídicos, o artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada permaneceria, contudo, em vigor no ordenamento jurídico da União.
60 Em segundo lugar, como corretamente alega a Comissão sem, neste aspeto, ser contestada pelo Reino da Bélgica, a anulação dos Decretos Reais de 10 de outubro e de 7 de novembro de 2011 pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) tornou impossível a execução da garantia prevista nesses atos jurídicos, e isso independentemente da proibição enunciada no artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada. Consequentemente, a Comissão tem fundamento para sustentar que a anulação do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada não permite ao Reino da Bélgica executar a garantia conforme prevista nos Decretos Reais de 10 de outubro e de 7 de novembro de 2011, que constituíam a sua base legal.
61 Em terceiro lugar, contudo, o Reino da Bélgica tem, por seu turno, fundamento para sustentar que a manutenção em vigor do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada no ordenamento jurídico da União não deixa de ter consequências. Por consequência, a eventual anulação dessa disposição não seria certamente destituída de efeitos jurídicos.
62 Com efeito, das conversações ocorridas entre as partes após a audiência resulta que o Reino da Bélgica está a estudar com a Comissão medidas de efeito equivalente à garantia controvertida, destinadas a atenuar, no que respeita aos cooperadores, as consequências da liquidação das mencionadas sociedades. Ora, embora a Comissão indique, por um lado, que em princípio não se opõe a qualquer mecanismo de indemnização dos cooperadores e, por outro, que existem outras razões para a sua oposição às medidas que lhe foram apresentadas e relativamente às quais estão a decorrer negociações informais, não deixa de ser verdade que, na sua resposta de 7 de maio de 2018, evocou um risco de «contornamento da decisão impugnada». Donde se conclui não ser possível excluir que a decisão impugnada continue a produzir efeitos jurídicos.
63 Além disso, importa recordar que a execução de boa‑fé pelos Estados‑Membros das decisões adotadas pela Comissão em matéria de auxílios de Estado constitui uma aplicação do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE e pressupõe que os Estados‑Membros realizem os esforços necessários para ultrapassar as eventuais dificuldades no pleno respeito das disposições do Tratado, nomeadamente das relativas aos auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2005, Saxonia Edelmetalle e ZEMAG/Comissão, T‑111/01 e T‑133/01, EU:T:2005:166, n.o 124 e jurisprudência referida). Assim, independentemente do risco de uma ação por incumprimento a que o Reino da Bélgica afirma estar exposto caso a Comissão considere que as medidas que poderia pôr em execução em benefício dos antigos cooperadores das sociedades ARCO constituem uma forma de contornar a proibição prevista no artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada, decorre do princípio da cooperação leal que esse Estado‑Membro, caso a disposição controvertida permanecesse em vigor, deveria por sua própria iniciativa abster‑se de qualquer comportamento suscetível de configurar uma tal atitude. Donde se conclui que a anulação dessa disposição, caso o presente recurso venha a ter provimento, não é destituída de efeitos jurídicos.
64 Por último, importa observar que a Comissão, no considerando 140 da decisão impugnada, bem como nos argumentos que apresentou em sede de mérito para justificar a legalidade do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada, alega que a simples constatação da incompatibilidade de uma medida de auxílio com o mercado interno basta para justificar que se ordene ao Estado‑Membro que proceda à supressão da medida em causa. A Comissão adotou assim, sobre esta questão, uma posição geral e abstrata, cujas justificações são independentes das circunstâncias do caso. Consequentemente, caso o Tribunal Geral chegue à conclusão de que essa exigência é ilegal, é necessário dirimir o presente litígio de modo a evitar que, no futuro, volte a ocorrer uma ilegalidade análoga (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.os 50 a 52).
65 Resulta do exposto que não ficou provado de forma alguma que a anulação do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada seria destituída de efeito jurídico, e a Comissão não pode sustentar que o presente recurso ficou sem objeto. Consequentemente, há que indeferir o seu pedido no sentido de o Tribunal Geral declarar a inutilidade superveniente da lide.
Quanto à legalidade do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada
66 Nos termos do artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada, o Reino da Bélgica é obrigado a continuar a abster‑se, a contar da data de notificação da referida decisão, de efetuar qualquer pagamento ao abrigo do sistema de garantia. Essa proibição definitiva deve ser interpretada no contexto do ofício de 6 de dezembro de 2011 (v. n.o 13 supra) e da decisão de dar início do procedimento (v. n.o 14 supra), que incluem, ambos, uma proibição provisória de âmbito similar, enquanto se aguardava pela tomada da decisão impugnada. Além disso, no considerando 143 da decisão impugnada, a Comissão considerou que a recuperação do auxílio em causa pressupunha a revogação, pelo Reino da Bélgica, dos atos legislativos e regulamentares que constituem a base legal da garantia.
67 Segundo o Reino da Bélgica, uma proibição de pagamento como a decidida pela Comissão no artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada só era concebível em duas situações. Seria necessário, numa primeira hipótese, que os beneficiários dos pagamentos efetuados ao abrigo da garantia, ou seja, os cooperadores, tivessem sido identificados como os beneficiários do auxílio de Estado declarado incompatível com o mercado interno, o que no presente caso não se verificava. Não se verificando essa hipótese, a proibição de pagamento dos montantes garantidos, para se justificar, deveria ser necessária à consecução do objetivo de supressão dos efeitos do auxílio de Estado considerado incompatível com o mercado interno.
68 O Reino da Bélgica alega que a Comissão, ao proibir por princípio o pagamento da garantia aos cooperadores e sem verificar se essa proibição constituía uma medida necessária para neutralizar os efeitos dos auxílios de que beneficiaram as sociedades ARCO, confundiu a supressão da vantagem seletiva concedida, prevista no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, com a supressão do ato jurídico com base no qual a vantagem em causa foi concedida. Ora, a supressão do ato com base no qual é concedida a vantagem indevida só se justifica quando for necessária para eliminar as distorções de concorrência causadas pelo auxílio ilegal ou incompatível. A obrigação imposta pela Comissão era, portanto, desproporcionada.
69 A Comissão contesta estas alegações.
70 Nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o TFUE, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
71 Assim, segundo jurisprudência constante, a consequência lógica da declaração da ilegalidade de um auxílio é a sua supressão por via de recuperação, para restabelecer a situação anterior (v. Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, n.o 33 e jurisprudência referida).
72 Com efeito, o principal objetivo visado pela recuperação de um auxílio de Estado concedido ilegalmente é eliminar a distorção da concorrência provocada pela vantagem concorrencial proporcionada por esse auxílio. Dessa forma, com o reembolso do auxílio, o beneficiário perde a vantagem de que dispunha no mercado face aos seus concorrentes e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta (v. Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, n.o 34 e jurisprudência referida).
73 No presente processo, as partes opõem‑se quanto à questão de saber se a recuperação da vantagem de que as sociedades ARCO beneficiaram indevidamente implica, ou não, a supressão da garantia, ou seja, a proibição de qualquer pagamento aos cooperadores caso o processo de liquidação, iniciado antes da adoção da decisão impugnada, conduza à perda, total ou parcial, do valor das respetivas participações.
74 Importa, portanto, num primeiro momento, recordar as características do auxílio de Estado ilegal identificado pela Comissão na decisão impugnada e, em seguida, as medidas ordenadas pela Comissão para assegurar a sua recuperação. Num segundo momento, é necessário apreciar o mérito dos argumentos por meio dos quais o Reino da Bélgica defende que a proibição de pagar os montantes garantidos aos cooperadores tem caráter desproporcionado, bem como das justificações que a Comissão apresenta para defender a justeza dessa proibição.
Quanto ao auxílio de Estado identificado na decisão impugnada
75 A título preliminar, importa recordar que a medida examinada na decisão impugnada consiste numa garantia sobre os montantes investidos por particulares em participações no capital das sociedades ARCO. Como essas sociedades aderiram ao mecanismo criado pelo Governo belga (v. n.o 9 supra), os montantes investidos no seu capital pelos seus sócios pessoas singulares ficaram, portanto, garantidos até ao montante de 100 000 euros (v. n.o 8 supra). Segundo o mecanismo instituído, existia um fundo de garantia que devia ser acionado, após encerramento das operações de liquidação, caso o capital remanescente não permitisse a cada cooperador recuperar os fundos investidos até ao limite de 100 000 euros.
76 Importa igualmente recordar que as sociedades ARCO procederam à respetiva liquidação voluntária em 8 de dezembro de 2011, ou seja, quando se iniciou o procedimento administrativo que levou à adoção da decisão impugnada.
77 Na decisão impugnada, a Comissão considerou que a medida em causa incluía um elemento de auxílio de Estado a favor das sociedades ARCO. Com efeito, segundo a Comissão, o facto de as suas participações estarem garantidas incitou os cooperadores a não retirarem os seus investimentos no capital dessas sociedades. Assim sendo, estas beneficiaram de uma vantagem seletiva financiada por fundos públicos. A Comissão considerou que a medida em causa cumpria a totalidade dos requisitos dos auxílios de Estado e que esse auxílio não podia encontrar justificação no objetivo de solucionar uma perturbação grave da economia belga, pois essa medida não era nem apropriada, nem necessária, nem proporcionada a esse objetivo.
78 Além disso, a Comissão, tendo apurado que esse auxílio tinha sido executado antes de se ter pronunciado sobre a sua qualificação e a sua eventual compatibilidade com o mercado interno, considerou que era, por essa razão, ilegal. Esta análise foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Vervloet e o. (C‑76/15, EU:C:2016:975) (v. n.o 27 supra).
79 Como foi negado provimento ao recurso que as sociedades ARCO interpuseram da decisão impugnada, por Despacho de 9 de fevereiro de 2018, Arcofin e o./Comissão (T‑711/14, não publicado, EU:T:2018:80) (v. n.os 30 e 31 supra), e não foi interposto recurso desse despacho para o Tribunal de Justiça, há que considerar que as apreciações da decisão impugnada constantes dos n.os 77 e 78 supra adquiriram caráter definitivo.
80 Por conseguinte, a Comissão, tendo concluído, por um lado, que a medida em causa comportava um elemento de auxílio de Estado cujos beneficiários eram as sociedades ARCO e, por outro, que esse auxílio era incompatível com o mercado interno e tinha sido posto em execução antes de lhe ser possível proceder à sua análise prévia, podia ordenar ao Reino da Bélgica que procedesse à sua recuperação.
81 Importa, portanto, recordar as medidas decretadas pela Comissão na decisão impugnada, sendo certo que apenas é contestada a proibição do pagamento dos montantes garantidos aos cooperadores, ou seja, as pessoas singulares que possuem a qualidade de sócios das sociedades ARCO (v. n.o 2 supra).
Quanto às medidas decididas para efeitos da recuperação do auxílio em causa
82 Importa recordar, como exposto no n.o 22 supra, que, para garantir a recuperação do auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno identificado na decisão impugnada, a Comissão definiu duas medidas.
83 Em primeiro lugar, a Comissão ordenou ao Reino da Bélgica que, através de uma fórmula de cálculo cujos princípios foram por si determinados, calculasse o montante da vantagem de que beneficiaram as sociedades ARCO e que inscrevesse um crédito desse valor no passivo da liquidação dessas sociedades. O Reino da Bélgica não contesta esse modo de recuperação do auxílio em causa e considera que essa medida basta para garantir o restabelecimento da concorrência.
84 Em segundo lugar, a Comissão também ordenou ao Reino da Bélgica que se abstenha de pagar os montantes garantidos aos cooperadores. A este respeito, as partes não estão de acordo no que respeita à questão de saber se a Comissão podia endereçar essa injunção ao Reino da Bélgica.
85 Da jurisprudência referida nos n.os 71 e 72 supra decorre que a resposta a essa questão depende do que se concluir no que respeita a saber se essa injunção era proporcionada ao objetivo de recuperação dos auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno. Por outras palavras, trata‑se de determinar se essa injunção era apropriada e necessária ao restabelecimento da situação concorrencial anterior, ou seja, à neutralização, no que respeita aos beneficiários identificados pela Comissão na decisão impugnada, da vantagem concorrencial conforme apreciada nessa decisão.
No que respeita ao caráter proporcionado da proibição de pagar os montantes garantidos aos cooperadores
86 Em primeiro lugar, cabe recordar que na decisão impugnada só as sociedades ARCO foram identificadas como beneficiários do auxílio em causa. A vantagem concorrencial de que essas sociedades beneficiaram foi apreciada como um auxílio à conservação do respetivo capital existente. Essa vantagem, segundo a decisão impugnada, assumiu a forma de um incentivo, em virtude da própria existência da garantia, que tinha por efeito dissuadir os cooperadores de retirar as participações investidas no capital dessas sociedades. Em contrapartida, é facto assente que, na decisão impugnada, não se considerou que os próprios cooperadores eram beneficiários de um auxílio de Estado.
87 Nestas condições, o Reino da Bélgica tem razão ao sustentar que a inscrição, no passivo da liquidação das sociedades ARCO, de um crédito de montante correspondente à avaliação da única vantagem identificada pela Comissão na decisão impugnada, em conformidade com o disposto no artigo 2.o, n.o 1, da referida decisão, bastava para neutralizar a referida vantagem e, por consequência, restabelecer a situação concorrencial que a concessão do auxílio em causa tinha falseado (v., neste sentido, Acórdão de 2 de julho de 2002, Comissão/Espanha, C‑499/99, EU:C:2002:408, n.os 37 e 38).
88 Em segundo lugar, conforme acaba de se recordar, importa sublinhar que o único elemento de auxílio de Estado identificado pela Comissão na decisão impugnada é a vantagem concorrencial que a garantia ofereceu às sociedades ARCO. Em contrapartida, a Comissão não considerou que os próprios cooperadores eram os beneficiários de um auxílio de Estado e não procedeu a uma tal qualificação da garantia por conferir uma vantagem aos cooperadores. Daqui se conclui que não se pode considerar que a proibição, imposta ao Reino da Bélgica, de proceder aos pagamentos previstos pela garantia prossegue diretamente o objetivo de recuperar um auxílio de Estado junto dos seus beneficiários.
89 Em terceiro lugar, importa observar que, após a abertura do processo de liquidação, a garantia deixou de ter um efeito incentivador junto dos sócios das sociedades ARCO, de tal modo que, a partir de então, estas deixaram de beneficiar da vantagem identificada na decisão impugnada em virtude da existência da garantia. Com efeito, conforme confirmado pelas partes na audiência, a abertura do processo de liquidação obsta à retirada das respetivas participações pelos cooperadores. De resto, a este propósito, a própria Comissão, ao definir a fórmula destinada a avaliar a vantagem oferecida às sociedades ARCO, só calculou essa vantagem até ao momento em que se iniciaram os processos de liquidação, início esse, aliás, que acarreta a saída do mercado das referidas sociedades. Consequentemente, a supressão da garantia a que a Comissão pediu ao Reino da Bélgica que procedesse estava votada a não produzir efeitos na situação concorrencial das sociedades identificadas como beneficiários do auxílio em causa e não era suscetível de contribuir para o restabelecimento da situação anterior.
90 Por conseguinte, resulta do exposto que a proibição de pagar os montantes garantidos aos cooperadores não é uma medida apropriada à realização do objetivo de reparação da situação concorrencial falseada pela concessão do auxílio de Estado identificado no presente caso na decisão impugnada.
91 Nenhuma das explicações fornecidas pela Comissão, tanto na decisão impugnada como durante o processo no Tribunal Geral, põe em causa esta apreciação.
No que respeita às explicações dadas pela Comissão
92 Em primeiro lugar, nos considerandos 137 a 142 da decisão impugnada, a Comissão justificou a proibição de pagar os montantes garantidos com a necessidade, que, segundo entende, decorre do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, de suprimir as medidas que incluam um elemento de auxílio de Estado incompatível com o mercado interno. Além disso, nos seus articulados, a Comissão teceu considerações de ordem sistémica, considerações essas que implicam que um Estado‑Membro que, como no presente processo, não notificou a medida controvertida antes da sua execução não deve ser tratado menos severamente do que um Estado‑Membro que tenha cumprido a obrigação de notificação prévia de qualquer medida passível de comportar um elemento de auxílio de Estado.
93 A este respeito, importa desde logo observar que a tese defendida pela Comissão parece proceder de uma confusão entre o conceito de auxílio de Estado, que não tem caráter formal, mas se define pelo cumprimento dos critérios previstos no artigo 107.o, n.o 1, TFUE, e a disposição jurídica que lhe serve de base legal e o introduz. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o artigo 107.o TFUE define os auxílios de Estado em função dos seus efeitos (v. Acórdão de 13 de fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, C‑409/00, EU:C:2003:92, n.o 46 e jurisprudência referida).
94 Ora, importa observar, à semelhança da advogada‑geral J. Kokott no n.o 28 das Conclusões que apresentou no processo que esteve na origem do Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), que, diversamente do que sucede no domínio das normas europeias sobre acordos, decisões e práticas concertadas, no artigo 101.o, n.o 2, TFUE, as normas do Tratado da União sobre auxílios de Estado não regulam expressamente as consequências jurídicas, suscetíveis de afetar a validade dos atos, da violação do dever de comunicação e da proibição de execução dos auxílios enunciados no artigo 108.o, n.o 3, terceiro período, TFUE. Na verdade, não se pode excluir que a supressão da medida através da qual foi concedido um auxílio de Estado constitua, em regra, o instrumento melhor adaptado à neutralização da vantagem concorrencial concedida. Contudo, nos casos em que, como no presente, a vantagem concorrencial identificada como auxílio de Estado beneficiou um terceiro (as sociedades ARCO) com referência aos beneficiários diretos da medida controvertida (os cooperadores), a supressão da própria medida só se pode justificar quando se revelar necessária ao restabelecimento da situação concorrencial que teria existido se não tivesse havido o auxílio de Estado de que esse terceiro beneficiou (v., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, n.os 44 e 45). Ora, no presente processo, conforme referido no n.o 90 supra, a proibição de pagar aos cooperadores os montantes garantidos não é uma medida apropriada à realização do objetivo de restabelecimento da situação concorrencial falseada pela concessão do auxílio de Estado identificado no presente caso na decisão impugnada.
95 Em segundo lugar, a Comissão alega que os cooperadores não podem ser considerados terceiros relativamente às sociedades ARCO. Este argumento, porém, não convence.
96 Com efeito, antes de mais, importa recordar que, na decisão impugnada, a Comissão nunca considerou que os cooperadores beneficiaram do auxílio em causa. Assim, resulta do ponto 4.1 da decisão impugnada que os únicos «verdadeiro[s] beneficiário[s]» são as sociedades ARCO e que o auxílio de Estado identificado no ponto 4.3 da referida decisão consiste apenas na vantagem concorrencial de que essas sociedades beneficiaram.
97 Em seguida, é verdade que as sociedades ARCO são sociedades de responsabilidade limitada e que, portanto, nem o seu património nem o seu objeto social podem ser confundidos com os interesses dos seus sócios. Além disso, no Despacho de 9 de fevereiro de 2018, Arcofin e o./Comissão (T‑711/14, não publicado, EU:T:2018:80), o Tribunal Geral acolheu o fundamento de inadmissibilidade apresentado pela Comissão relativamente ao quinto fundamento do recurso, por entender que o interesse em agir das sociedades ARCO e o dos cooperadores eram distintos. Daqui se conclui que a Comissão não pode sustentar que a simples qualidade de sócio das sociedades beneficiárias do auxílio em causa bastava para justificar que a vantagem de que essas sociedades beneficiaram, cuja recuperação ficava garantida, de acordo com o artigo 2.o, n.o 1, da decisão impugnada, através da inscrição de um crédito do Estado no passivo da liquidação, seja, além disso, objeto de recuperação junto dos cooperadores.
98 Em terceiro lugar, a Comissão também não pode invocar o Acórdão de 10 de novembro de 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki e o./Comissão (T‑384/08, não publicado, EU:T:2011:650), pois não é um precedente equiparável ao presente processo. Com efeito, antes de mais, no processo em questão, a Comissão tinha‑se limitado a ordenar a supressão da garantia controvertida sem proceder, como fez no presente caso, à avaliação da vantagem e ordenar a respetiva recuperação (Acórdão de 10 de novembro de 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki e o./Comissão, T‑384/08, não publicado, EU:T:2011:650, n.os 133 e 135). Em seguida, a garantia em causa nesse outro processo destinava‑se a proteger o respetivo beneficiário contra o risco de ter de reembolsar auxílios de Estado ilegalmente concedidos a uma sociedade que o beneficiário dessa garantia tinha em mente adquirir. O objeto direto dessa garantia era, portanto, opor‑se à recuperação de auxílios de Estado por meio do reembolso ao adquirente de qualquer auxílio eventualmente recuperado. No presente processo, pelo contrário, como nomeadamente resulta do n.o 89 supra, a proibição de pagar aos cooperadores os montantes garantidos continua a não ter efeitos na recuperação da vantagem identificada na decisão impugnada, recuperação essa que foi efetuada mediante a inscrição de um crédito do Estado belga no passivo da liquidação das sociedades ARCO.
99 De tudo o que precede resulta que, ao ordenar ao Reino da Bélgica que se abstenha de efetuar qualquer pagamento aos cooperadores a título da garantia, quando já tinha ordenado a recuperação da vantagem identificada na decisão impugnada mediante a inscrição de um crédito no passivo da liquidação das sociedades ARCO, consideradas os beneficiários do auxílio em causa, a Comissão, no presente caso, impôs ao Reino da Bélgica uma obrigação desproporcionada e excedeu os poderes que lhe foram conferidos pelo artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
100 Conclui‑se que o Reino da Bélgica tem razão ao sustentar que o artigo 2.o, n.o 4, da decisão impugnada é ilegal e deve, por isso, ser anulado.
Quanto às despesas
101 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido do Reino da Bélgica.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada)
decide:
1) É anulado o artigo 2.o, n.o 4, da Decisão 2014/686/UE da Comissão, de 3 de julho de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) executado pela Bélgica — Sistema de garantia que protege as participações detidas por sócios pessoas singulares de cooperativas financeiras.
2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Frimodt Nielsen | Kreuschitz | Forrester |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de dezembro de 2018.
Assinaturas