MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 30. travnja 2020.(1)
Predmet C‑36/20 PPU
Kazneni postupak
protiv
VL
uz sudjelovanje
Ministerio Fiscal
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud br. 3 u San Bartoloméu de Tirajani, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Postupak priznavanja međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članak 6. – Pristup postupku – Druga tijela za koja je vjerojatno da zaprimaju zahtjeve za međunarodnu zaštitu, ali nisu nadležna za njihovo evidentiranje – Pojam ,druga tijela' – Standardi za prihvat podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Direktiva 2013/33/EU – Članak 8. – Zadržavanje podnositelja zahtjeva – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja”
I. Uvod
1. „Humanizam je zacijelo potreban za zaštitu prava izbjeglica. On odražava problem drugog, zajedničkog života […]. Ali humanizam nije dovoljan. On odražava samo pozitivnu stranu odgovora na nečovječno, čija se negativna strana vrlo brzo otkrije iza maski, tek kada uljudnost ustupi mjesto potrebi. Prava su pozitivna strana obveza. Te se obveze temelje na mesinganim podlogama. Uvijek ih je moguće ukinuti, ali za to je potrebna zajednička odluka(2).”
2. U tom ću duhu analizirati ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
3. Pitanja koja je postavio Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud br. 3 u San Bartoloméu de Tirajani, Španjolska) odnose se u biti na tumačenje članka 6. stavka 1. i članka 26. Direktive 2013/32/EU(3) te članka 17. stavaka 1. i 2. i članka 8. stavka 3. Direktive 2013/33/EU(4).
4. Ovaj se predmet nalazi u kontekstu odluke o vraćanju koja je donesena, među ostalim, protiv malijskog državljanina koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu sudu koji je uputio zahtjev nakon što su tijela jedne države članice blizu svoje obale presrela čamac na kojem se nalazio.
5. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku dovest će ponajprije do toga da Sud prvi put razmotri može li se pravosudno tijelo, poput istražnog suca, koje je nadležno na temelju nadležnog prava za odlučivanje o smještaju državljana treće zemlje u ustanovu za zadržavanje, smatrati „drugim tijelom” za koje je vjerojatno da zaprima zahtjeve za međunarodnu zaštitu, u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32. Ako Sud na to pitanje odgovori potvrdno, potom će morati odrediti mora li to tijelo podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu pružiti relevantne podatke koji mu omogućavaju da sazna načine predaje zahtjeva. Konačno, Sud će imati priliku odlučiti kada dotične osobe stječu status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i o posljedicama koje treba izvući iz stjecanja tog statusa po uvjete zadržavanja.
II. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
6. Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951.(5), čije su ugovorne stranke sve države članice(6), stupila je na snagu 22. travnja 1954. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija) te je dopunjena i izmijenjena Protokolom o statusu izbjeglica usvojenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je pak stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Protokol).
7. Preambulom te konvencije uzima se na znanje da je Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice zadužen za nadzor primjene međunarodnih konvencija o zaštiti izbjeglica. Njezinim člankom 35. predviđa se da se države „ obvezuju da će surađivati s Uredom Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice [u daljnjem tekstu: UNHCR] […] u obavljanju njegovih dužnosti te da će posebice olakšati njegovu dužnost nadzora primjene odredbi ove konvencije”.
8. Člankom 1. odjeljkom A navedene konvencije definira se pojam „izbjeglica” upućujući, među ostalim, na svaku osobu koja „uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može, ili zbog tog straha, ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje; ili osoba bez državljanstva koja se zbog gore navedenih okolnosti nalazi izvan zemlje prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se ne može ili se zbog straha ne želi u nju vratiti”.
9. Članak 3. iste konvencije glasi: „[d]ržave ugovornice primjenjivat će odredbe ove konvencije na izbjeglice, bez diskriminacije s obzirom na njihovu rasu, vjeru ili zemlju podrijetla.”
10. Člankom 33. stavkom 1. Ženevske konvencije, predviđa se da „[n]ijedna država ugovornica neće ni na koji način protjerati ili vratiti izbjeglicu na granicu državnog područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja”.
B. Pravo Unije
1. Povelja Europske unije o temeljnim pravima
11. Člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljenim „Pravo na azil” predviđa se:
„Zajamčeno je pravo na azil, uz poštovanje pravila iz [Ženevske konvencije] i [Protokola] te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: Ugovori).”
12. Člankom 19. Povelje, naslovljenim „Zaštita u slučaju udaljavanja, protjerivanja ili izručenja”, predviđa se:
„1. Zabranjeno je kolektivno protjerivanje.
2. Nitko ne smije biti udaljen, protjeran ili izručen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.”
2. Direktiva 2013/32
13. Člankom 4. stavkom 1. Direktive 2013/32, naslovljenim „Nadležna tijela”, određuje se:
„Države članice za sve postupke određuju tijelo odlučivanja koje je nadležno za odgovarajuće razmatranje zahtjeva u skladu s ovom Direktivom. Države članice osiguravaju da takvo tijelo ima na raspolaganju odgovarajuća sredstva, uključujući dovoljno osposobljeno osoblje za izvršavanje zadaća u skladu s ovom Direktivom.”
14. Člankom 6. te direktive, naslovljenim „Pristup postupku”, propisano je:
„1. Ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu tijelu koje je nadležno prema nacionalnom pravu za evidentiranje takvih zahtjeva, zahtjev se evidentira najkasnije tri radna dana od podnošenja zahtjeva.
Ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen drugim tijelima za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve, ali nisu nadležna za evidentiranje prema nacionalnom pravu, države članice osiguravaju da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva.
Države članice osiguravaju da ta druga tijela za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, kao što su policija, granična policija, tijela nadležna za [useljeništvo] i osoblje ustanova za zadržavanje, imaju odgovarajuće informacije te da njihovo osoblje dobije potrebnu razinu osposobljenosti za obavljanje njihovih zadaća i obveza te smjernice kako obavješćivati podnositelje zahtjeva o tome gdje i kako podnijeti zahtjeve za međunarodnu zaštitu.
2. Države članice osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegovašto ranijeg podnošenja. Ako podnositelj zahtjeva ne podnese zahtjev, države članice mogu u skladu s time primijeniti članak 28.
3. Ne dovodeći u pitanje stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu.
4. Bez obzira na stavak 3., zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice.
5. Ako veliki broj državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva istodobno podnese zahtjeve za međunarodnu zaštitu, zbog čega je u praksi jako teško poštovati rok iz stavka 1., države članice mogu odlučiti da se taj rok produlji na 10 radnih dana.”
15. Člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Informacije i savjetovanje u ustanovama za zadržavanje i na graničnim prijelazima”, predviđa se:
„1. Ako je moguće zaključiti da državljani trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje su zadržane u ustanovama za zadržavanje ili na graničnim prijelazima, uključujući tranzitne zone na vanjskim granicama, žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu, države članice pružaju im informacije o mogućnosti takvog postupanja. Države članice u tim ustanovama za zadržavanje i na graničnim prijelazima osiguravaju tumačenje u mjeri u kojoj je potrebno da bi se omogućio pristup postupku za azil.
2. Države članice osiguravaju da organizacije i osobe koje podnositeljima zahtjeva osiguravaju savjetovanje i zastupanje, imaju učinkovit pristup do podnositelja zahtjeva koji se nalaze na graničnim prijelazima, uključujući tranzitne zone na vanjskim granicama. Države članice mogu utvrditi pravila koja uređuju prisutnost takvih organizacija i osoba na tim graničnim prijelazima, a posebno da je pristup moguć na temelju dogovora s nadležnim tijelima država članica. Ograničenja takvog pristupa mogu se odrediti samo ako na temelju nacionalnog prava su objektivno potrebna zbog sigurnosti, javnog reda ili upravnog nadzora nad određenim graničnim prijelazima, pod uvjetom da pristup nije time jako ograničen ili onemogućen.”
16. Člankom 26. iste direktive, naslovljenim „Zadržavanje”, propisuje se:
„1. Države članice ne zadržavaju osobu isključivo zato što se radi o tražitelju azila. Razlozi i uvjeti zadržavanja i jamstva koja su na raspolaganju podnositeljima zahtjeva u skladu su s Direktivom [2013/33].
2. Ako se zadržava podnositelj zahtjeva, države članice osiguravaju da postoji mogućnost ubrzanog sudskog razmatranja u skladu s Direktivom [2013/33].”
3. Direktiva 2013/33
17. Članak 8. Direktive 2013/33, naslovljen „Zadržavanje”, navodi:
„1. Države članice ne smiju zadržati osobu samo zato jer je podnositelj zahtjeva u skladu s Direktivom [2013/32].
2. Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere.
3. Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:
a) da se utvrdi ili provjeri njegov identitet ili državljanstvo;
b) da se odrede oni elementi na kojima se zahtjev za međunarodnu zaštitu temelji, a koji se bez zadržavanja ne mogu pribaviti, posebno kada postoji opasnost od bijega podnositelja zahtjeva;
c) da se u okviru postupka odluči o pravu podnositelja zahtjeva da uđe na državno područje;
d) kada je osoba zadržana zbog postupka vraćanja, u skladu s Direktivom 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima u državama članicama vezanim uz vraćanje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave[(7)], da se pripremi vraćanje i/ili provede postupak udaljavanja te da dotična država članica na temelju objektivnih kriterija, uključujući i da je podnositelj zahtjeva već imao mogućnost započeti postupak za azil, može dokazati da postoje opravdani razlozi za pretpostavku da osoba podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju;
e) kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog reda;
f) u skladu s člankom 28. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koju je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva[(8)].
Razlozi za zadržavanje utvrđuju se nacionalnim pravom.
4. Države članice osiguravaju da su pravila o alternativama zadržavanju, kao što su redovito javljanje tijelima, davanje financijskog jamstva ili obveza boravka na određenome mjestu, utvrđena nacionalnim pravom.”
18. Člankom 9. stavkom 1. prvim podstavkom, naslovljenim „Jamstva za zadržane podnositelje zahtjeva”, propisuje se:
„Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.”
19. Člankom 17. stavkom 1. navedene direktive, naslovljenim „Opća pravila o materijalnim uvjetima prihvata i zdravstvenoj skrbi”, propisuje se:
„Države članice osiguravaju da su podnositeljima zahtjeva dostupni materijalni uvjeti prihvata kada podnose zahtjev za međunarodnu zaštitu.”
C. Španjolsko pravo
20. Španjolski pravni okvir sastoji se od članka 58. stavaka 3., 4. i 6., članaka 61. i 62. te članka 64. stavka 5. Leya Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Organski zakon 4/2000 o pravima i slobodama stranaca u Španjolskoj i njihovoj društvenoj integraciji) od 11. siječnja 2000.(9), kako je izmijenjen Leyom Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (Organski zakon 2/2009 o izmjeni Organskog zakona 4/2000)(10) od 11. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: Organski zakon 4/2000).
21. Člankom 58. stavkom 3. Organskog zakona 4/2000 predviđa se pojednostavljeni postupak za udaljavanje stranaca koji pokušavaju nezakonito ući u Španjolsku. Člankom 58. stavkom 4. tog zakona predviđa se da se osobe na koje se odnosi stavak 3. ne mogu udaljiti dok eventualan zahtjev za međunarodnu zaštitu nije proglašen nedopuštenim, a člankom 58. stavkom 6. navedenog zakona određuje se da ako udaljavanje nije moguće u roku od 72 sata, treba od pravosudnih tijela zahtijevati zadržavanje.
22. Člankom 61. Organskog zakona 4/2000 predviđene su privremene mjere u okviru postupaka udaljavanja. Članak 62. tog zakona odnosi se na zadržavanje, a člankom 64. stavkom 5. navedenog zakona predviđa se suspenzija odluka o udaljavanju dok zahtjev za međunarodnu zaštitu nije proglašen nedopuštenim.
23. Članci 2. i 3. Leya 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (Zakon 12/2009 o pravu na azil i supsidijarnoj zaštiti)(11), od 30. listopada 2009., kako je izmijenjen Leyom 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (Zakon 2/2014 o djelovanju i vanjskoj službi države)(12) od 25. ožujka 2014. (u daljnjem tekstu: Zakon o azilu), definiraju, pravo na azil i status izbjeglica. Člankom 5. tog zakona predviđa se, među ostalim, da odobravanje supsidijarne zaštite podrazumijeva da dotična osoba ne bude udaljena, a člankom 30. istog zakona predviđa se pristup socijalnim i prihvatnim službama za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojima je to potrebno.
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
24. Salvamento Marítimo (španjolska tijela za spašavanje na moru) su 12. prosinca 2019., blizu španjolske obale, okvirno jednu nautičku milju južnije od otoka Gran Canarija (Španjolska), zaustavili čamac koji je prevozio 45 državljana supsaharskog podrijetla, među kojima se nalazila osoba VL, tuženik u glavnom postupku. Nakon što su primili prvu pomoć, ti državljani predani su Brigadi Local de Extranjería y Fronteras (lokalna brigada za strance i granice, Španjolska) de la Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (Državna policijska uprava Masapalomas, Španjolska).
25. Dana 13. prosinca 2019. navedeni državljani premješteni su u Jefaturu Superior de Policía de Canarias (viša policijska prefektura Kanarskih otoka, Španjolska), kako proizlazi iz zapisnika o zadržavanju i obavijesti o njihovim pravima. Subdelegación del Gobierno en Las Palmas (Predstavništvo vlade u Las Palmasu, Španjolska) isti je dan donio odluku o vraćanju u odnosu na te državljane, na temelju članka 58. stavka 3. točke (b) Organskog zakona 4/2000, jer su pokušali nezakonito ući u Španjolsku. Budući da se ta odluka nije mogla izvršiti u roku od 72 h, predviđenom u članku 58. stavku 6. tog zakona, zahtjev za smještaj u ustanovu za zadržavanje podnesen je Juzgadu de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud br. 3 u San Bartoloméu de Tirajani, Španjolska).
26. U okviru prethodne istrage koja je otvorena pred tim sudom, on je donio odluku, s datumom 14. prosinca 2019., kojom se osobi VL, koja je upoznata sa svojim pravima i kojoj su dodijeljeni odvjetnik i tumač za bambarski jezik(13) (u daljnjem tekstu: prva odluka od 14. prosinca 2019.), odobrava pravo da da izjavu. Tu izjavu dala je u prisutnosti suca, tajnika tog suda, službenika tajništva, odvjetnika osobe VL i tumača. Istog dana sastavljen je zapisnik kojim se utvrđuje da je osoba VL, nakon što je obaviještena o svojim pravima, u svojoj izjavi izrazila svoju namjeru traženja međunarodne zaštite. Osoba VL izjavila je da se boji progona zbog svoje rase ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, zbog rata koji se vodi u njezinoj zemlji podrijetla, Maliju, i da će je tamo ubiti ako se vrati.
27. Budući da Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud br. 3 u San Bartoloméu de Tirajani) nije nadležno tijelo za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu prema nacionalnom pravu, donio je istog dana drugu odluku (u daljnjem tekstu: druga odluka od 14. prosinca 2019.), u kojoj se navodi da je izjava u kojoj je osoba VL izrazila volju da zatraži međunarodnu zaštitu proslijeđena, radi usklađivanja s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2013/32, pokrajinskoj brigadi za strance i granice te je o njoj obaviješten UNHCR. Tom odlukom taj je sud zatražio od Predstavništva vlade u Kanarima, pokrajinske brigade za strance i granice i od Ministerija de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (Ministarstvo rada, migracija i socijalne sigurnosti, Španjolska) da se osobi VL osigura smještaj u humanitarnom prihvatnom centru. Tim tijelima proslijeđen je popis koji sadržava imena 25 drugih državljana supsaharskog podrijetla koji su također zatražili međunarodnu zaštitu pod istim uvjetima.
28. Od tih 26 osoba, 12 ih je smješteno u humanitarni prihvatni centar, a zbog nedostatka mjesta, njih 14, među kojima je i osoba VL, smješteno je u ustanovu za zadržavanje na temelju druge odluke od 14. prosinca 2019. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je službenik pokrajinske brigade za strance i granice obavijestio osobu VL, prije njezina premještaja u ustanovu za zadržavanje, da je dogovoren sastanak na kojem će se razmatrati njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu.
29. Ministerio Fiscal (Državno odvjetništvo, Španjolska) onda je podnio žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev protiv druge odluke od 14. prosinca 2019., u kojoj je tvrdio da istražni sudac nije nadležan zaprimati zahtjeve za azil niti je nadležan tražiti rješenja za smještaj za prvi prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
30. Odvjetnica osobe VL također je protiv te iste odluke podnijela žalbu te je tvrdila da je zadržavanje osobe VL protivno odredbama Direktiva 2013/32 i 2013/33.
IV. Prethodna pitanja upućena Sudu
31. U tom je kontekstu Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud br. 3 u San Bartoloméu de Tirajani) odlukom od 20. siječnja 2020., koju je tajništvo Suda primilo 25. siječnja 2020., uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1) Člankom 6. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive [2013/32] utvrđuje se da, u slučaju u kojem su zahtjevi za međunarodnu zaštitu podneseni drugim tijelima koja nisu nadležna za njihovo evidentiranje prema nacionalnom pravu, države članice osiguravaju da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva.
Treba li tu odredbu tumačiti na način da se smatra da su istražni suci i sutkinje nadležni za odlučivanje o zadržavanju stranaca u skladu s nacionalnim zakonom kao jedno od tih ,drugih tijela' kojima, iako nisu nadležna za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, podnositelji zahtjeva mogu izraziti svoju namjeru traženja te zaštite?
2) Ako ih se smatra jednim od tih tijela, treba li članak 6. stavak 1. Direktive [2013/32] tumačiti na način da istražni sudac ili sutkinja podnositelje zahtjeva treba obavijestiti o tome gdje i kako podnositi zahtjeve za međunarodnu zaštitu i da u slučaju njihova podnošenja trebaju spis proslijediti tijelu, koje je u skladu s nacionalnim zakonom nadležno za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i odlučivanje o njemu, i nadležnom upravnom tijelu kako bi se na podnositelja zahtjeva primijenile mjere prihvata iz članka 17. Direktive [2013/33]?
3) Treba li članak 26. Direktive [2013/32] i članak 8. Direktive [2013/33] tumačiti na način da se državljanina treće države ne smije zadržati osim ako su ispunjeni zahtjevi iz članka 8. stavka 3. Direktive [2013/33], zato što je podnositelj zahtjeva zaštićen načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja nakon što je istražnom sucu ili sutkinji izrazio navedenu namjeru?”
V. Hitni postupak
32. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku predviđenom u članku 107. Poslovnika Suda. Obrazložio je taj zahtjev naglašavajući da se osoba VL trenutno nalazi u ustanovi za zadržavanje i da je stoga lišena slobode. Osim toga taj je sud naveo da je u odnosu na osobu VL 13. prosinca 2019. donesena odluka o udaljavanju, koja se može izvršiti u svakom trenu.
33. Četvrto vijeće Suda odobrilo je 6. veljače 2020., na prijedlog suca izvjestitelja i nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku. Stranke u glavnom postupku, španjolska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja.
34. Predsjednik četvrtog vijeća Suda odlučio je 17. ožujka 2020., u kontekstu povezanom sa širenjem virusa SARS‑CoV-2, otkazati raspravu koja je u ovom predmetu zakazana za 23. ožujka 2020. Četvrto vijeće je, iznimno, u okviru mjera upravljanja postupkom, odlučilo zamijeniti tu raspravu pitanjima na koja je potrebno odgovoriti pisanim putem. Stranke o kojima je riječ te španjolska vlada i Komisija odgovorile su na pitanja koja je postavio Sud(14).
VI. Analiza
A. Dopuštenost
35. Španjolska vlada u pisanim očitovanjima osporava dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku u ovom predmetu. Ta vlada tvrdi da je sud koji je uputio zahtjev jedino nadležan odobriti ili uskratiti odobrenje za zadržavanje državljanina treće zemlje u svrhu izvršavanja odluke o vraćanju. Stoga smatra da prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev nemaju nikakve veze s predmetom spora.
36. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja(15).
37. Da se vratim na ovaj slučaj, smatram da se tri pitanja, kako su sastavljena, jasno odnose na tumačenje članka 6. stavka 1. i članka 26. Direktive 2013/32 te članka 17. stavaka 1. i 2. i članka 8. stavka 3. Direktive 2013/33. Stoga u tim okolnostima, ne vidim nikakvu prepreku da Sud odluči u ovom predmetu tako da protumači odredbe Direktiva 2013/32 i 2013/33. U svakom slučaju nije na Sudu da odluči o podjeli unutarnjih nadležnosti. Prema tome, presumpcija relevantnosti koju uživa zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu nije oborena prigovorima španjolske vlade. Posljedično, smatram da je zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu dopušten.
B. Meritum
1. Uvodna zapažanja o tumačenju Direktiva 2013/32 i 2013/33
38. Čini mi se korisnim, prije ispitivanja prethodnih pitanja, kratko podsjetiti na okvir u kojem se nalaze Direktive 2013/32 i 2013/33.
39. Kao prvo, istaknuo bih da su te direktive donesene na temelju članka 78. stavka 2. točaka (d) i (f) UFEU‑a. Kako je propisano člankom 78. stavkom 1. UFEU‑a, zajednička politika azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj „svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja”, što „mora biti u skladu sa [Ženevskom konvencijom] i [Protokolom] te s drugim odgovarajućim ugovorima”.
40. Kao drugo, istaknuo bih i članak 18. Povelje, kojim se određuje da je „[z]ajamčeno […] pravo na azil, uz poštovanje pravila iz [Ženevske konvencije] i [Protokola] te u skladu s [UEU‑om] i [UFEU‑om](16).
41. U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, iako Unija nije ugovorna stranka Ženevske konvencije, članak 78. stavak 1. UFEU‑a i članak 18. Povelje ipak joj nalažu poštovanje pravila te konvencije(17). Stoga je jasno da Direktive 2013/32 i 2013/33 trebaju, na temelju tih odredbi primarnog prava, poštovati ta pravila(18).
42. Usto, iz uvodnih izjava 3. tih dviju direktiva proizlazi da je, slijedom zaključaka Europskog vijeća sa zasjedanja u Tampereu(19), zakonodavac Unije odlučio raditi na uspostavi Zajedničkog europskog sustava azila, koji se temelji na „punoj i zajedničkoj primjeni Ženevske konvencije”, čime se potvrđuje načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
43. To se načelo u dijelu pravne teorije smatra načelom međunarodnog običajnog prava(20) koje ima snagu kogentne norme(21). Navedeno načelo zajamčeno je, među ostalim, člankom 33. Ženevske konvencije(22) i jedno je od sveprisutnih načela zajedničkog europskog sustava azila(23) koje omogućava jamčenje djelotvornog pristupa zajedničkim postupcima za dodjelu i povlačenje jedinstvenog statusa azila ili supsidijarne zaštite(24).
44. U uvodnoj izjavi 15. Direktive 2013/32 i uvodnoj izjavi 10. Direktive 2013/33 navodi se da su, u pogledu postupanja s osobama koje spadaju u područje primjene tih direktiva, države članice vezane obvezama koje imaju na temelju instrumenata međunarodnog prava kojih su stranke(25).
45. Osim toga, uvodnom izjavom 60. Direktive 2013/32 i uvodnom izjavom 35. Direktive 2013/33 određuje se da te direktive poštuju temeljna prava i da poštuju načela priznata, među ostalim, Poveljom, da posebno teže osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i promicati primjenu članaka 1., 4., 6., 7., 18., 19., 21., 23., 24. i 47. Povelje, te se u skladu s time trebaju provoditi.
46. U tim okolnostima, Sud je već u više navrata presudio da načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja kao temeljno pravo jamče članak 18. i članak 19. stavak 2. Povelje(26).
47. Dakle, takav je kontekst u kojem se općenito nalaze Direktive 2013/32 i 2013/33.
2. Pojam „drugo tijelo” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32
48. Svojim prvim prethodnim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev želi saznati treba li članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 tumačiti na način da se pravosudno tijelo, kao što je istražni sud, može smatrati „drugim tijelom” u smislu te odredbe.
49. U tom pogledu, iako se pojam „druga tijela” izričito spominje u članku 6. stavku 1. Direktive 2013/32, tom se odredbom ne pojašnjava izričito obuhvaća li taj pojam pravosudna tijela.
50. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pri tumačenju odredbe prava Unije, u obzir treba uzeti ne samo njezin tekst, nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojih je ona dio(27). Stoga ću provesti doslovno, kontekstualno i teleološko tumačenje članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32.
51. Uvodno ističem da su u odnosu na pojam „druga tijela” u smislu te odredbe, osoba VL i Komisija u svojim pisanim očitovanjima izrazile stajalište prema kojem taj pojam ne isključuje pravosudna tijela. U tom pogledu je Komisija svoje stajalište utemeljila osobito na tekstu i cilju članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32. Državno odvjetništvo je pak, oslanjajući se na uvodne izjave 22. i 26. te direktive, istaknulo da se priznaje da se pravosudno tijelo, u slučaju u kojem prvo dolazi u kontakt s osobama koje traže međunarodnu zaštitu, može smatrati „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. navedene direktive(28). Španjolska vlada odbacuje to stajalište i smatra da se pravosudno tijelo ne može „drugim tijelom” u smislu te odredbe. Ta vlada tvrdi da bi činjenica da se istražnog suca smatra „drugim tijelom” podrazumijevala izmjenu sustava međunarodne zaštite predviđenog Organskim zakonom 4/2000.
a) Tekst članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32
52. Na temelju doslovnog tumačenja članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, sud koji je uputio zahtjev smatra da istražni sudac koji, u skladu sa španjolskim zakonom, treba odlučiti o zadržavanju predstavlja „drugo tijelo” koje, iako nije nadležno za evidentiranje zahtjeva prema nacionalnom pravu, sasvim sigurno može, na temelju članka 6. stavka 1. te direktive, predmet proslijediti nadležnom tijelu da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva.
53. To mi se tumačenje a priori čini razumno.
54. Kao prvo, kad se čita članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32, proizlazi da izbor koji je napravio zakonodavac Unije da upotrijebi izraz „druga tijela” podrazumijeva najprije volju da se razlikuju, s jedne strane, „tijelo koje je nadležno prema nacionalnom pravu” za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i s druge strane, „druga tijela” za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve, ali nisu nadležna za evidentiranje prema nacionalnom pravu.
55. Stoga jasno proizlazi iz te odredbe da je tijelo nadležno za evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu određeno nacionalnim pravom. Tim se pravom određuju administrativne formalnosti i za evidentiranje i za predaju takvih zahtjeva. Naime, kao što je to primijetila Komisija, države članice trebaju odrediti tijela nadležna za evidentiranje zahtjeva u okviru prenošenja Direktive 2013/32.
56. Nasuprot tomu, za razliku od onog što, kako se čini, tvrdi španjolska vlada, u svrhu određivanja tko su „druga tijela” za koja je vjerojatno da zaprimaju zahtjeve za međunarodnu zaštitu, člankom 6. stavkom 1. te direktive nikako se ne upućuje na nacionalno pravo niti se stoga predviđa da države članice trebaju odrediti ta „druga tijela”. Ta se odredba ograničava isključivo na to da u drugom podstavku utvrđuje da kad je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen tim „drugim tijelima”, „države članice osiguravaju da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva(29)”.
57. Kao drugo, primjećujem da korištenje izraza „druga” u članku 6. stavku 1. navedene direktive izražava namjeru zakonodavca Unije da uspostava tih „drugih tijela” ne bude numerus clausus. Naime, policijska tijela, granična policija, tijela nadležna za useljeništvo i osoblje ustanova za zadržavanje, navedeni su u članku 6. stavku 1. trećem podstavku iste direktive samo primjerično.
58. Kao treće, smatram da se zakonodavčev izbor da upotrijebi širok izraz poput „druga tijela” kako bi pokrio više tijela ne može shvatiti kao da upućuje samo na upravna tijela, s obzirom na to da se tim izrazom ne isključuje da članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 može obuhvaćati i pravosudna tijela. U tom pogledu ističem da se čini da nijedna ispitana jezična verzija ne ukazuje drugačije(30). Stoga smatram da tekst te odredbe ne može dovesti do zaključka da su pravosudna tijela isključena.
59. Međutim, valja sada ispitati potvrđuju li kontekst u kojem se nalazi članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 te cilj i povijest nastanka te odredbe to tumačenje.
b) Kontekst i cilj članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32
60. Smatram da se samo prethodnim tumačenjem može jamčiti ostvarenje cilja koji se nastoji postići Direktivom 2013/32. Taj cilj, kao što to proizlazi iz članka 1. te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 12., je uspostaviti zajedničke postupke u Uniji za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite.
61. Podsjećam da je cilj članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 osigurati osobama koje žele steći status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu učinkovit pristup postupku razmatranja, što prije i jednostavnije, omogućavajući tim osobama da sastave svoje zahtjeve, to jest da izraze svoju želju da podnesu zahtjev bilo kojem nacionalnom tijelu s kojim prvo dođu u kontakt, osobito onima koji se bave nadzorom granica i imigracijom.
62. Stoga je ta odredba ilustracija općeg načela jednostavnosti i brzine pristupa postupku. Taj učinkovit, jednostavan i brz pristup treba osigurati konkretno, a ne teoretski. Naime, člankom 6. stavkom 2. Direktive 2013/32 predviđa se da „države članice osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegova što ranijeg podnošenja(31)”. Usto, proizlazi osobito iz uvodne izjave 18. te direktive da je „[u] interesu […] država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatanja koje se provodi”.
63. Stoga, ne vidim kako bi se moglo razumno zaključiti na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 da su pravosudna tijela isključena iz pojma „druga tijela za koja je vjerojatno da zaprimaju zahtjeve za međunarodnu zaštitu”. Takav zaključak mi se čini tim nevjerojatnijim s obzirom na to da se, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, u ovom slučaju de facto radi o jedinom tijelu pred kojim državljanin treće zemlje ima priliku zatražiti međunarodnu zaštitu prije nego što ga se odvede u ustanovu za zadržavanje. Usto, taj sud naglašava da iz zapisnika o određivanju zadržavanja od 13. prosinca 2019. proizlazi da osoba VL nije obaviještena o svojem pravu na traženje te međunarodne zaštite(32). U svakom slučaju, važno je naglasiti da, čak i da je osoba VL bila obaviještena o tom pravu tijekom njezina zadržavanja, trebalo je još, kako bi se zajamčila učinkovitost pristupa postupku, obavijestiti je i trebala je izraziti svoju želju da zatraži takvu zaštitu u prisutnosti tumača za jezik koji ona može razumjeti. Međutim, ne proizlazi ni iz odluke kojom se upućuje zahtjev ni iz spisa kojim raspolaže Sud da je to bio slučaj u ovom predmetu. Stoga mi se čini razumnim pitati se je li osoba VL razumjela sadržaj tih podataka. U tom pogledu osoba VL tvrdi, u svojem odgovoru na pitanja koja je postavio Sud, da je tijekom zadržavanja prisutan bio samo tumač za francuski jezik, jezik koji ne razumije(33).
64. Usto, pridružujem se Komisijinu stajalištu prema kojem je, u jako brzim postupcima kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu, gdje se odluka o udaljavanju donosi u roku od 24 sata nakon dolaska zainteresiranih stranaka u Španjolsku i gdje ih idući dan saslušava istražni sudac ili sutkinja(34), to saslušanje, uz pomoć odvjetnika i tumača, prikladan trenutak za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i možda, ovisno o okolnostima, prva prilika da se to učini, kako je istaknuo sud koji je uputio zahtjev(35). Štoviše, činjenica da dotična osoba može podnijeti svoj zahtjev kasnije u ustanovi za zadržavanje nije valjan razlog za zaključak da to ne može učiniti pred sucem istrage koji je nadležan za odlučivanje o njezinu zadržavanju.
65. Stoga smatram da je očito da bi dopustiti državi članici da iz pojma „druga tijela” isključi određena upravna ili pravosudna tijela, osobito istražne suce, koja su nadležna prema nacionalnom pravu odlučiti o smještaju u ustanovu za zadržavanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, kao u ovom slučaju, bilo protivno cilju Direktive 2013/32 i lišilo njezin članak 6. stavak 1. sadržaja.
3. Podaci potrebni za predaju zahtjeva za međunarodnu zaštitu i pristup materijalnim uvjetima prihvata
66. Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati treba li članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 i članak 17. Direktive 2013/33 tumačiti na način da tijelo koje je zaprimilo zahtjev za međunarodnu zaštitu, ali nije prema nacionalnom pravu nadležno za njegovo evidentiranje, treba podnositelju zahtjeva pružiti relevantne podatke koji mu omogućavaju da sazna gdje i kako može predati takav zahtjev te proslijediti spis nadležnom tijelu za evidentiranje kako bi navedeni podnositelj zahtjeva mogao imati pristup materijalnim uvjetima prihvata.
67. Španjolska vlada u svojim pisanim očitovanjima te svojim odgovorima na pitanja koja je postavio Sud ističe da smatra da Direktiva 2013/32 ne obvezuje da se pruže podaci o međunarodnoj zaštiti svim državljanima treće zemlje koji dođu na državno područje države članice.
68. Kad je riječ, kao prvo, o obvezi pružanja relevantnih podataka o međunarodnoj zaštiti, nesporno proizlazi iz članka 6. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/32, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 26., da „druga tijela” za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve, ali nisu nadležna za evidentiranje prema nacionalnom pravu moraju pružiti podnositeljima zahtjeva za takvu zaštitu, uključujući na granici, među ostalim, u teritorijalnim vodama(36), odgovarajuće informacije koje će im omogućiti da saznaju za načine predaje njihovih zahtjeva.
69. U ovom slučaju, kako sam objasnio u prethodnim točkama i kako je istaknula Komisija u svojim očitovanjima i kako je sugerirao sam sud koji je uputio zahtjev, istražni suci pred kojima nacionalna tijela traže zadržavanje državljana trećih zemalja u nezakonitoj situaciji nesumnjivo čine tijela pred kojima se može zatražiti međunarodna zaštita na istom temelju kao i tijelima koja su navedena, ali ne taksativno, u članku 6. stavku 1. Direktive 2013/32. Stoga, s obzirom na to da nacionalno tijelo poput istražnog suca ili sutkinje može biti ponekad prvo tijelo ili, barem, jedno od prvih tijela pred kojim osoba ima priliku podnijeti takve zahtjeve, ono mora na temelju te odredbe pružiti relevantne podatke za predaju navedenih zahtjeva(37).
70. Što se tiče, kao drugo, obveze prosljeđivanja spisa tijelu nadležnom za evidentiranje, valja podsjetiti da, u skladu s uvodnom izjavom 27. te direktive „[s obzirom na to da] su državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje su izrazile želju da zatraže međunarodnu zaštitu podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu, trebaju ispunjavati obveze, ostvarivati prava prema [Direktivi 2013/32] i [Direktivi 2013/33]. U tom bi cilju države članice što prije trebale evidentirati činjenicu da su te osobe podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu(38)”.
71. Sud je u tom pogledu već presudio da iz članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive 2013/32 proizlazi da su države članice općenito dužne evidentirati svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje nacionalnim tijelima koja su obuhvaćena područjem primjene te direktive i da, zatim, one moraju osigurati da predmetne osobe imaju učinkovitu mogućnost što ranijeg podnošenja svojeg zahtjeva(39).
72. Podrazumijeva se stoga da se obveza evidentiranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu najkasnije šest radnih dana od podnošenja tog zahtjeva ne može poštovati ako „druga tijela” za koja je vjerojatno da zaprimaju taj zahtjev ne mogu u svrhu evidentiranja zahtjev proslijediti nadležnim tijelima. Iz toga slijedi da bi sam cilj Direktive 2013/32 i osobito onaj koji se želi postići njezinim člankom 6. stavkom 1., odnosno učinkovit, jednostavan i brz pristup postupku međunarodne zaštite, bio ozbiljno ugrožen.
73. Kao treće i posljednje, što se tiče članka 17. stavaka 1. i 2. Direktive 2013/33, na koji u svojem pitanju upućuje sud koji je uputio zahtjev, podsjećam da države članice osiguravaju da su podnositeljima zahtjeva dostupni materijalni uvjeti prihvata kada podnose zahtjev za međunarodnu zaštitu i da mjere donesene u tu svrhu pružaju podnositeljima zahtjeva odgovarajući životni standard koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje(40).
74. U tom pogledu, kako sam podsjetio u točki 70. ovog mišljenja, iz uvodne izjave 27. Direktive 2013/32 proizlazi da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu, trebaju „ispunjavati obveze, ostvarivati prava [ne samo] prema Direktivi 2013/32 [već] i Direktivi 2013/33”. Naime, cilj koji se želi postići člankom 17. Direktive 2013/33, odnosno učinkovit pristup podnositeljima zahtjeva materijalnim uvjetima prihvata, također bi bio ugrožen, kad tijelo koje je zaprimilo zahtjev ne bi moglo taj zahtjev proslijediti nadležnim tijelima radi evidentiranja(41).
75. Zbog svih razloga koje sam upravo iznio, smatram da se članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 i članak 17. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da „drugo tijelo” za koje je vjerojatno da zaprima zahtjev za međunarodnu zaštitu, ali nije nadležno za evidentiranje prema nacionalnom pravu treba, s jedne strane, podnositelju zahtjeva pružiti relevantne podatke koji mu omogućavaju da sazna načine za predaju takvog zahtjeva i, s druge strane, proslijediti spis tijelu nadležnom za evidentiranje kako bi podnositelj zahtjeva mogao imati pristup materijalnim uvjetima prihvata.
4. Stjecanje statusa podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu
76. Svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 26. Direktive 2013/32 i članak 8. Direktive 2013/33 tumačiti na način da, od trenutka u kojem državljanin treće zemlje izrazi svoju želju da zatraži međunarodnu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, podnositelj može biti smješten u ustanovu za zadržavanje samo iz razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33, s obzirom na to da je taj podnositelj zahtjeva zaštićen načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
77. Čini mi se da je za odgovor na to pitanje bitno osvijetliti etape za ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u okviru režima uspostavljenog Direktivom 2013/32.
a) Etape za ulaganje zahtjeva za međunarodnu zaštitu: podnošenje
78. Primjećujem da, što se tiče početne faze postupka dodjele međunarodne zaštite, člankom 6. stavkom 1. Direktive 2013/32 jasno se razlikuju dvije etape, odnosno, s jedne strane, podnošenje (présentation) zahtjeva i, s druge strane njegova predaja (introduction)(42). Ovaj predmet se odnosi na prvu etapu.
1) Prva etapa: podnošenje zahtjeva
79. Na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu ili tijelu koje je nadležno za njegovo evidentiranje ili „drugom tijelu” za koje je vjerojatno da zaprima takve zahtjeve, ali nije nadležno za njegovo evidentiranje(43).
80. U kontekstu te prve etape, treba razlikovati dvije različite radnje koje treba izvršiti u dvama različitim trenucima, odnosno, s jedne strane, podnošenje u pravom smislu riječi zahtjeva za međunarodnu zaštitu što čini državljanin treće zemlje, odnosno izražavanje želje da zatraži takvu zaštitu, tijelu nadležnom za evidentiranje ili „drugom tijelu” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 i, s druge strane, evidentiranje tog zahtjeva što čini tijelo nadležno prema nacionalnom pravu. U tom pogledu ističem da se uvodnom izjavom 27. te direktive jasno razlikuje izražavanje želje da se zatraži međunarodna zaštita od obveze nadležnog tijela da se ono evidentira.
81. Što se tiče prve radnje, odnosno one podnošenja zahtjeva ili izražavanja želje da se zatraži međunarodna zaštita(44), uvodnom izjavom 27. Direktive 2013/32 utvrđuje se da su „državljani trećih zemalja […] koj[i] su izrazil[i] želju da zatraže međunarodnu zaštitu podnositelji zahtjeva za [takvu zaštitu](45)”. Stoga se člankom 6. stavkom 1. Direktive 2013/32 i njezinom uvodnom izjavom 27. prenosi volja zakonodavca Unije da se uzima da se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra podnesenim nadležnom tijelu ili „drugom tijelu” u smislu te odredbe ako je dotična osoba izjavila pred tim tijelima da želi zatražiti međunarodnu zaštitu.
82. Pripremni radovi članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 potvrđuju to tumačenje. Naime, iz izmijenjenog prijedloga Komisije proizlazi da „[k]ako bi se jamčilo da osoba koja izrazi želju da zatraži međunarodnu zaštitu stvarno ima priliku predati zahtjev, izmijenjeni prijedlog poboljšava pravila koja se odnose na prve korake koje treba poduzeti u okviru postupka azila” [neslužbeni prijevod](46). Štoviše, iz tumačenja tog izmijenjenog prijedloga proizlazi da radnja „podnošenja” zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne zahtijeva nikakvu administrativnu formalnost(47), s obzirom na to da do navedenih formalnosti dolazi u trenutku „ulaganja” zahtjeva(48).
83. Kad je riječ o drugoj radnji, odnosno evidentiranju zahtjeva, nadležno ga je tijelo prema nacionalnom pravu dužno izvršiti(49) u roku od tri do šest radnih dana nakon njegova podnošenja(50). U tom pogledu, iz izmijenjenog prijedloga te direktive proizlazi da, kako bi se zajamčio pristup međunarodnoj zaštiti, taj prijedlog uklanja mogućnost zabune između, s jedne strane, temeljnog akta evidentiranja osobe kao podnositelja zahtjeva i, s druge strane zaprimanja potpunog zahtjeva za azil (predaja). Iz tog prijedloga također proizlazi da je zahvaljujući tom razlikovanju državama članicama jednostavnije poštovati predloženi rok od tri dana za evidentiranja podnositelja zahtjeva kao takvog nakon što je dotična osoba iznijela želju da zatraži međunarodnu zaštitu(51), to jest nakon što je ona podnijela svoj zahtjev(52).
2) Druga etapa: predaja zahtjeva
84. U drugoj fazi, osoba koja je podnijela zahtjev mora, nakon što ga nadležno tijelo evidentira, imati učinkovitu mogućnost da što ranije preda taj zahtjev (članak 6. stavak 2. Direktive 2013/32)(53).
85. Što se tiče te druge etape, iz članka 6. stavka 4. te direktive proizlazi da se „zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra […] podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice(54)”.
86. Valja primijetiti da se mogućnost predviđena u članku 6. stavku 3. Direktive 2013/32, prema kojoj, ne dovodeći u pitanje njezin članak 6. stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu predaju (introduites) osobno i/ili na određenom mjestu, odnosi samo na drugu etapu, odnosno na predaju zahtjeva. Nasuprot tomu, takav zahtjev nije primjenjiv na podnošenje zahtjeva, bez obzira na to podnosi li se on pred „tijelima nadležnim” za evidentiranje ili pred „drugim tijelima”, u smislu članka 6. stavka 1. te direktive.
87. Usto, treba istaknuti da se člankom 20. stavkom 2. Uredbe br. 604/2013 propisuje i da se smatra da je „zahtjev za međunarodnu zaštitu [predan] kada obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva, ili izvješće koje su pripremila tijela, dođe do nadležnih tijela predmetne države članice(55)”. Stoga je Sud u kontekstu tumačenja te odredbe presudio da se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra predanim kada pisani dokument, koji je pripremilo javno tijelo i koji potvrđuje da je državljanin treće zemlje zatražio međunarodnu zaštitu, pristigne tijelu zaduženom za izvršenje obveza koje proizlaze iz te uredbe i, ovisno o slučaju, kada samo glavne informacije sadržane u takvom dokumentu, ali ne i taj dokument ili njegova preslika, pristignu tom tijelu(56).
88. Da sažmem, zakonodavac Unije htio je, tijekom postupka razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uspostaviti dvije različite etape, odnosno podnošenje i predaju zahtjeva. Samo podnošenje obuhvaća dva trenutka: onaj izražavanja želje da se zatraži međunarodna zaštita i onaj njegova evidentiranja. To evidentiranje može se provesti od trenutka izražavanja zahtjeva ako se ono dogodilo pred nadležnim tijelom ili kasnije ako je zahtjev podnesen pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32.
89. Moram naglasiti da je razlikovanje između podnošenja i predaje zahtjeva ključno za određivanje u kojem točno trenutku početne faze dodjele međunarodne zaštite treba smatrati da dotična osoba ima status podnositelja zahtjeva. To će pitanje biti predmet sljedećih razmatranja.
b) Trenutak u kojem treba smatrati da dotična osoba ima status podnositelja zahtjeva
90. S obzirom na prethodna razmatranja postavlja se sljedeće pitanje: ima li državljanin treće zemlje koji je izrazio svoju želju da zatraži međunarodnu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu?
91. Uvjeren sam da na to pitanje treba potvrdno odgovoriti.
92. Kao prvo, čini mi se važnim podsjetiti da se člankom 3. stavkom 1. Direktive 2013/32 predviđa da se ta direktiva primjenjuje na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području države članice, uključujući na granici, među ostalim, u teritorijalnim vodama. U tom se pravcu člankom 3. stavkom 1. Direktive 2013/33 određuje da se ta direktiva primjenjuje na sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području države članice, uključujući na granici, među ostalim, u teritorijalnim vodama. Iz tih odredbi proizlazi da je činjenica „podnošenja” zahtjeva za međunarodnu zaštitu ta koja određuje područje primjene Direktiva 2013/32 i 2013/33.
93. Sa svoje strane, članak 2. točka (b) Direktive 2013/32 definira „zahtjev za međunarodnu zaštitu” kao zahtjev [koji je podnio] državljan[in] treće zemlje ili osob[a] bez državljanstva za zaštitu od strane države članice za koju se smatra da traži status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite. Iz te odredbe proizlazi da se Direktiva 2013/32 primjenjuje na zahtjeve obuhvaćene tom definicijom.
94. Članak 2. točka (c) Direktive 2013/32 pak definira „podnositelja zahtjeva” kao državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u vezi koje nije još donesena konačna odluka Članak 2. točka (b) Direktive 2013/33 također predviđa analognu definiciju.
95. Stoga u potpunosti dijelim stajalište Komisije prema kojem iz tih odredbi proizlazi da osoba stječe status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili supsidijarnu zaštitu od trenutka kad „podnese” zahtjev za međunarodnu zaštitu, odnosno od trenutka kad izjavi pred „nadležnim tijelom” ili „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 da želi zatražiti međunarodnu zaštitu(57).
96. Kao drugo, valja naglasiti, kako proizlazi iz mojih razmatranja u točkama 79. do 83. ovog mišljenja, da iako se člankom 6. stavkom 1. Direktive 2013/32 uspostavlja jasno razlikovanje između podnošenja zahtjeva („présentation”), njegova evidentiranja („enregistrement”) i njegove predaje („introduction”), članak 3. stavak 1. ni članak 2. točke (b) i (c) te direktive ne upućuju na „evidentirane” ni „predane” zahtjeve, nego na „podnesene” zahtjeve.
97. Stoga se ni „evidentiranje” ni „predaja” zahtjeva ne mogu smatrati aktima koji otvaraju pristup pravu na ostvarivanje statusa podnositelja zahtjeva. Ne proizlazi ni iz teksta, ni iz strukture ni iz cilja Direktive 2013/32, ni iz njezinih pripremnih radova ni najmanji element na kojem bi se mogla temeljiti takva teza. Kako to možemo u cijelosti iščitati iz uvodne izjave 27. te direktive „[s obzirom na to da] su državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje su izrazile želju da zatraže međunarodnu zaštitu podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu, trebaju ispunjavati obveze, ostvarivati prava prema [toj] direktivi i Direktivi 2013/33(58)”. Kao što sam već naglasio, jasno proizlazi iz članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 da je evidentiranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u roku od tri odnosno šest radnih dana od njegova „podnošenja” obveza koja se ne nalaže osobi koja „podnosi” zahtjev, odnosno „podnositelju zahtjeva” za takvu zaštitu, nego samo nacionalnom tijelu nadležnom za evidentiranje tog zahtjeva(59).
98. Kao treće iz članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32 također proizlazi da je je volja zakonodavca Unije očito bila olakšati podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na granici države članice i, među ostalim, u teritorijalnim vodama, s obzirom na to da pristup postupku razmatranja treba biti učinkovit, jednostavan i brz. Stoga su države članice općenito dužne evidentirati svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje nacionalnim tijelima koja su obuhvaćena područjem primjene te direktive i, zatim, one moraju osigurati da predmetne osobe imaju učinkovitu mogućnost što ranijeg podnošenja svojeg zahtjeva(60).
99. S obzirom na razloge koje sam upravo naveo, smatram da državljanin treće zemlje ima status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu od trenutka otkad izrazi svoju želju da zatraži takvu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, poput, kao u ovom slučaju, istražnog suda koji mora odlučiti o zadržavanju. Naime, suprotno tumačenje ugrozilo bi učinkovitost pristupa postupku, kako ju je zakonodavac Unije predvidio u toj direktivi. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza država članica glede postizanja rezultata predviđenog direktivama, te njihova dužnost, na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, potrebne da se osigura ispunjenje te obveze odnosi se na sva tijela država članica, uključujući sudove kad je riječ o stvarima u okviru njihove nadležnosti(61).
100. Kad je to rečeno, sad ću ispitati je li točno da se, jednom kad se podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, podnositelja zahtjeva za takvu zaštitu može smjestiti u ustanovu za zadržavanje samo iz razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33.
c) Posljedice koje treba izvući iz stjecanja statusa podnositelja zahtjeva
101. U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev treba odlučiti o zadržavanju državljanina treće zemlje kako bi proveo odluku o vraćanju jer se ta odluka nije mogla provesti u roku od 72 sata koji je utvrđen nacionalnim pravom(62). Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je taj državljanin podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu pred tim sudom unutar 48 sati od svojeg dolaska na španjolsko državno područje.
102. Kao prvo, u tom pogledu podsjećam da je Sud već presudio da članak 2. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 9., treba tumačiti na način da „ta direktiva nije primjenjiva na državljanina treće zemlje koji je predao zahtjev za međunarodnu zaštitu, u smislu Direktive [2005/85/EZ(63)], i to tijekom razdoblja predaje koje teče[(64)] navedenog zahtjeva do donošenja prvostupanjske odluke kojom se odlučuje o tom zahtjevu ili, ovisno o slučaju, do odluke o pravnim lijekovima koji su podneseni protiv navedene odluke” (65).
103. Usto, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, Direktiva 2008/115, isto kao i Direktiva 2005/85 (koja je prethodila Direktivi 2013/32) se „ mora tumačiti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 24. prve direktive i uvodne izjave 8.[(66)] druge direktive, poštujući temeljna prava i načela priznata osobito Poveljom(67)”, čijim člankom 18. se jamči pravo na azil(68) i načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja(69).
104. Kad je riječ osobito o zadržavanju, Sud je presudio da su zadržavanje u svrhu udaljavanja, uređeno Direktivom 2008/115, kao i zadržavanje određeno protiv podnositelja zahtjeva za azil obuhvaćeni različitim pravnim režimima(70).
105. Kao drugo, kako sam prethodno objasnio(71), smatram da osoba stječe status podnositelja zahtjeva od trenutka kad „podnese” zahtjev za međunarodnu zaštitu. Stoga su od tog trenutka uvjeti zadržavanja podnositelja zahtjeva uređeni člancima 8. do 11. Direktive 2013/33.
106. U ovom slučaju proizlazi da čak i ako su uvjeti zadržavanja osobe VL do trenutka kad je „podnijela” zahtjev za međunarodnu zaštitu pred sudom koji je uputio zahtjev bili uređeni Direktivom 2008/115(72), od trenutka tog podnošenja na njih se primjenjuju članak 26. stavak 1. Direktive 2013/32 i članak 8. stavak 1. Direktive 2013/33. Naime, tim je odredbama predviđeno da države članice ne zadržavaju osobu samo zato što je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu.
107. Usto, kao što je Sud već presudio, ostali stavci članka 8. Direktive 2013/33 propisuju znatna ograničenja ovlasti koja je dodijeljena državama članicama za provedbu zadržavanja(73). Osobito se člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom te direktive iscrpno navode različiti razlozi(74) koji mogu opravdati zadržavanje i svaki od tih razloga odgovara posebnoj potrebi i ima autonomnu narav(75). Stoga, kad postoji razlog koji može opravdati zadržavanje, članak 8. stavak 2. te direktive propisuje da se zadržavanje može naložiti samo kada se pokaže potrebnim i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge, manje prisilne mjere(76).
108. Konkretno, među razlozima koji mogu opravdati zadržavanje nalazi se onaj predviđen člankom 8. stavkom 3. točkom (d) Direktive 2013/33, koji se temelji na okolnosti da je osoba zadržana zbog postupka vraćanja, u skladu s Direktivom 2008/115, da se pripremi vraćanje i/ili provede postupak udaljavanja te da dotična država članica može dokazati na temelju objektivnih kriterija da je podnositelj zahtjeva već imao mogućnost započeti postupak za azil i posljedično da postoje opravdani razlozi za pretpostavku da osoba podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju.
109. U ovom slučaju, kad je riječ, kao prvo o mogućnost započinjanja postupka za azil, treba naglasiti da sud koji je uputio zahtjev treba odrediti postoji li takvo opravdanje, ipak izgleda da taj sud jasno navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev da iz zapisnika o zadržavanju od 13. prosinca 2019. proizlazi da, prije nego što je došla pred taj sud, osoba VL nije obaviještena o mogućnosti traženja međunarodne zaštite, pojašnjavajući pritom da je „istražni sudac ili sutkinja pred koje dođe državljanin treće zemlje u nezakonitoj situaciji u Španjolskoj, u svrhu njegova zadržavanja čini […] jedino tijelo pred kojim će moći zatražiti međunarodnu zaštitu, prije odlaska u ustanovu za zadržavanje(77)”.
110. Kao drugo, što se tiče postojanja opravdanih razloga za pretpostavku da je osoba podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju ili udaljenja, ne proizlazi ni iz odluke kojom se upućuje zahtjev ni iz spisa kojim raspolaže Sud da je to slučaj u ovom predmetu.
111. U svakom slučaju, čini mi se važnim pojasniti da, kako to proizlazi iz sudske prakse Suda, sama činjenica da je podnositelju zahtjeva za azil, u trenutku predaje njegova zahtjeva, izrečena odluka o vraćanju ili udaljavanju i da je u zadržavanju na temelju članka 15. Direktive 2008/115 ne dopušta da se pretpostavi, bez pojedinačne ocjene svih relevantnih okolnosti svakog slučaja, da je on predao taj zahtjev samo da odgodi ili oteža izvršenje odluke o vraćanju i da je objektivno nužno i proporcionalno održati mjeru zadržavanja(78). U tom je pogledu teret dokaza na nacionalnim tijelima(79).
112. Stoga smatram da osobu VL treba smatrati podnositeljem zahtjeva za međunarodnu zaštitu od trenutka kad je podnijela zahtjev pred sudom koji je uputio zahtjev, kao „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, osim ako dotična nacionalna tijela dokažu, na temelju ocjene njezine osobne situacije, da se primjenjuje jedan od razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33, što, kako se čini, ne proizlazi ni iz odluke kojom se upućuje zahtjev ni iz spisa kojim Sud raspolaže.
113. Nasuprot tomu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je jedini razlog zbog kojeg je istražni sudac odlučio zadržati osobu VL taj da nije bilo raspoloživih mjesta u prihvatnim centrima. Moram inzistirati na činjenici da se taj razlog ne spominje u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33. Stoga bi bilo teško prihvatiti da se podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu može smjestiti u ustanovu za zadržavanje samo jer nema raspoloživih mjesta u prihvatnim centrima. Naime, s obzirom na važnost prava na slobodu zajamčenog člankom 6. Povelje i na težinu miješanja u to pravo koje takva mjera zadržavanja predstavlja, ograničenja u ostvarivanju tog prava moraju se provoditi u granicama onoga što je strogo nužno(80).
114. Stoga predlažem Sudu da odgovori da članak 26. Direktive 2013/32 i članak 8. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da, od trenutka u kojem državljanin treće zemlje izrazi svoju želju da zatraži međunarodnu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, podnositelj može biti smješten u ustanovu za zadržavanje samo iz razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33.
VII. Zaključak
115. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je postavio Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Istražni sud u San Bartoloméu de Tirajani, Španjolska):
1) Članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite treba tumačiti na način da pravosudno tijelo, poput istražnog suda, treba smatrati „drugim tijelom” u smislu te odredbe.
2) Članak 6. stavak 1. Direktive 2013/32 i članak 17. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba tumačiti na način da tijelo koje je zaprimilo zahtjev za međunarodnu zaštitu, ali nije prema nacionalnom pravu nadležno za njegovo evidentiranje, treba podnositelju zahtjeva pružiti relevantne podatke koji mu omogućavaju da sazna gdje i kako može predati takav zahtjev te proslijediti spis nadležnom tijelu za evidentiranje kako bi navedeni podnositelj zahtjeva mogao imati pristup materijalnim uvjetima prihvata.
3) Članak 26. Direktive 2013/32 i članak 8. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da, od trenutka u kojem državljanin treće zemlje izrazi svoju želju da zatraži međunarodnu zaštitu pred „drugim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2013/32, podnositelj može biti smješten u ustanovu za zadržavanje samo iz razloga predviđenih u članku 8. stavku 3. Direktive 2013/33.