ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
24 oktober 2019 (*)
„Sociale politiek – Dialoog tussen de sociale partners op het niveau van de Unie – Overeenkomst genaamd ‚Algemeen kader voor de voorlichting en de raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen’ – Gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen om deze overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie – Weigering van de Commissie om bij de Raad een voorstel voor een besluit in te dienen – Beroep tot nietigverklaring – Handeling waartegen beroep kan worden ingesteld – Ontvankelijkheid – Beoordelingsmarge van de Commissie – Autonomie van de sociale partners – Subsidiariteitsbeginsel – Evenredigheid”
In zaak T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU), gevestigd te Brussel (België),
Jan Goudriaan, wonende te Brussel,
vertegenwoordigd door R. Arthur, solicitor, R. Palmer en K. Apps, barristers,
verzoekers,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Martínez del Peral, C. Ehrbar en B. Mongin als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 5 maart 2018 houdende weigering om bij de Raad van de Europese Unie een voorstel in te dienen voor een besluit tot uitvoering van de overeenkomst genaamd „Algemeen kader voor de voorlichting en de raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen”, op 21 december 2015 ondertekend door de Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Tuned) en de European Public Administration Employers (EUPAE),
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur) en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 mei 2019,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Bij raadplegingsdocument C(2015) 2303 final van 10 april 2015 heeft de Europese Commissie de sociale partners krachtens artikel 154, lid 2, VWEU uitgenodigd om zich te buigen over de mogelijke richting van een optreden van de Europese Unie met betrekking tot de consolidatie van de richtlijnen inzake de informatie en raadpleging van werknemers. Deze raadpleging ging met name over de vraag of de werkingssfeer van deze richtlijnen diende te worden uitgebreid naar de ambtenaren en werknemers van de overheidsadministraties van de lidstaten.
2 Op 2 juni 2015 hebben de sociale partners die in het comité voor sociale dialoog voor administraties van de centrale regeringen zitten, te weten de Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Tuned) enerzijds en de European Public Administration Employers (EUPAE) anderzijds, de Commissie op grond van artikel 154, lid 4, VWEU meegedeeld dat zij een overeenkomst wensten te onderhandelen en sluiten op grond van artikel 155, lid 1, VWEU.
3 Op 21 december 2015 hebben Tuned en EUPAE een overeenkomst ondertekend genaamd „Algemeen kader voor de voorlichting en de raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen” (hierna: „Overeenkomst”).
4 Bij brief van 1 februari 2016 hebben Tuned en EUPAE de Commissie gezamenlijk verzocht een voorstel in te dienen om de Overeenkomst op het niveau van de Unie te laten uitvoeren bij een krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgesteld besluit van de Raad van de Europese Unie.
5 Op 5 maart 2018 heeft de Commissie Tuned en EUPAE laten weten dat zij had besloten de Raad geen voorstel te doen voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op Unieniveau (hierna: „bestreden besluit”).
6 De Commissie heeft in het bestreden besluit ten eerste in wezen aangegeven dat de administraties van de centrale regeringen onder het gezag van de regeringen van de lidstaten stonden, zij bevoegdheden van openbaar gezag uitoefenden en hun structuur, organisatie en werking volledig tot de bevoegdheid van de lidstaten behoorden. Ten tweede heeft de Commissie erop gewezen dat in veel lidstaten reeds bepalingen bestonden die een bepaald niveau van voorlichting en raadpleging garandeerden voor de ambtenaren en werknemers van die administraties. Ten derde heeft de Commissie geconstateerd dat het belang van deze administraties afhing van de mate van centralisatie of decentralisatie van de lidstaten, zodat, indien de Overeenkomst ten uitvoer zou worden gelegd bij een besluit van de Raad, het beschermingsniveau van ambtenaren en werknemers van overheidsadministraties aanzienlijk zou variëren van lidstaat tot lidstaat.
Procedure en conclusies van partijen
7 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 mei 2018, hebben verzoekers, te weten enerzijds de European Federation of Public Service Unions (EPSU), een associatie die de Europese vakbondsorganisaties voor werknemers van overheidsdiensten overkoepelt en die samen met de European Confederation of Independent Trade Unions [Confédération européenne des syndicats indépendants (CESI)] Tuned heeft gecreëerd, en anderzijds Jan Goudriaan, de secretaris-generaal van EPSU, het onderhavige beroep ingesteld.
8 De Commissie heeft op 26 juli 2018 haar verweerschrift ingediend.
9 Verzoekers hebben op 19 september 2018 een repliek ingediend.
10 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 oktober 2018, hebben verzoekers verzocht om bepaalde gegevens uit de bijlagen bij het verzoekschrift vertrouwelijk te behandelen jegens het publiek.
11 De Commissie heeft haar dupliek neergelegd op 14 november 2018.
12 Bij beschikking van 13 december 2018, EPSU en Willem Goudriaan/Commissie (T‑310/18, niet gepubliceerd, EU:T:2018:1018), heeft de president van de Negende kamer van het Gerecht een door de European Transport Workers’ Federation (ETF) ingediend verzoek om toelating tot interventie aan de zijde van verzoekers afgewezen.
13 Bij maatregel tot organisatie van de procesgang, vastgesteld op grond van artikel 89, lid 3, onder a) en b), van zijn Reglement voor de procesvoering, heeft het Gerecht de partijen schriftelijke vragen gesteld voor beantwoording ter terechtzitting.
14 Partijen zijn ter terechtzitting van 23 mei 2019 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht. Aan het einde van de terechtzitting heeft de president van de Negende kamer (uitgebreid) van het Gerecht besloten om de mondelinge behandeling niet te sluiten.
15 Bij maatregel tot organisatie van de procesgang, vastgesteld op grond van artikel 89, lid 3, onder b), van het Reglement voor de procesvoering, heeft het Gerecht partijen uitgenodigd om schriftelijk opmerkingen te maken over een door de Commissie ter terechtzitting ontwikkeld betoog. Verzoekers hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
16 Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de president van de Negende kamer (uitgebreid) van het Gerecht de mondelinge behandeling gesloten.
17 Verzoekers verzoeken het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het is ingesteld door Goudriaan;
– het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Bestaan van een voor beroep vatbare handeling
19 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de Unierechter volgens artikel 263, lid 1, VWEU de wettigheid nagaat van de handelingen van de instellingen „die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben”.
20 Hieruit volgt dat het beroep tot nietigverklaring openstaat met betrekking tot alle door de instellingen getroffen maatregelen of bepalingen – ongeacht hun aard of vorm – die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, EU:C:1971:32, punten 39 en 42, en 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, punt 24).
21 In casu moet ten eerste worden onderzocht of het bestreden besluit zou kunnen worden gekwalificeerd als een voorbereidende handeling, en ten tweede of de ruime beoordelingsmarge van de Commissie een impact zou kunnen hebben op de ontvankelijkheid van het beroep.
– Eventuele kwalificatie als voorbereidende handeling
22 Volgens vaste rechtspraak vormen in beginsel enkel maatregelen die het standpunt van een instelling definitief vastleggen na afloop van een administratieve procedure en die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen, met uitsluiting van met name tussentijdse maatregelen die de voorbereiding van de eindbeschikking tot doel hebben en die niet dergelijke gevolgen hebben, handelingen waartegen kan worden opgekomen (arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 10, en 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punt 42).
23 Dit is enkel anders wanneer handelingen of besluiten die in de loop van de voorbereidende procedure tot stand zijn gekomen, zelf het einde markeren van een bijzondere, van de hoofdprocedure onderscheiden procedure, en zelf bindende rechtsgevolgen in het leven roepen (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 11).
24 Het gebruik van de term „voorgesteld” vormt een duidelijke aanwijzing dat de inhoud van een handeling geen rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen, en dat deze handeling dus niet vatbaar is voor beroep (zie in die zin arrest van 1 december 2005, Italië/Commissie, C‑301/03, EU:C:2005:727, punten 22 en 33). Dat is met name het geval bij een voorstel dat de Commissie doet in een procedure die uit verschillende fasen bestaat, aangezien een dergelijk voorstel een tussenhandeling is die geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt (zie in die zin beschikking van 15 mei 1997, Berthu/Commissie, T‑175/96, EU:T:1997:72, punten 21 en 22).
25 Voorts moet een afwijzend besluit worden beoordeeld aan de hand van de aard van het verzoek waarop het een antwoord vormt (arresten van 8 maart 1972, Nordgetreide/Commissie, 42/71, EU:C:1972:16, punt 5, en 24 november 1992, Buckl e.a./Commissie, C‑15/91 en C‑108/91, EU:C:1992:454, punt 22). Een weigering is bijgevolg een voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU vatbare handeling wanneer de handeling die de instelling niet heeft willen verrichten, op grond van deze bepaling had kunnen worden aangevochten (zie arrest van 22 oktober 1996, Salt Union/Commissie, T‑330/94, EU:T:1996:154, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 Hieruit volgt dat beroepen tot nietigverklaring tegen een weigering een voorstel te doen, in beginsel niet-ontvankelijk zijn, net zoals beroepen tot nietigverklaring tegen een voorstel (zie in die zin beschikking van 13 maart 2007, Arizona Chemical e.a./Commissie, C‑150/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:164, punten 23 en 24).
27 In bepaalde gevallen echter, wanneer een tekst voorziet in een voorafgaande procedure waarbij bepaalde personen de Commissie kunnen verzoeken een handeling voor te stellen, vormt de weigering van de Commissie om een dergelijk voorstel te doen een voor beroep vatbare handeling. Door de weigering komt er immers een einde aan de krachtens die tekst ingeleide voorafgaande procedure en kan niet worden overgegaan tot de procedure van de eigenlijke vaststelling van de handeling. De weigering drukt het definitieve standpunt van de Commissie uit en heeft bindende rechtsgevolgen, en is bijgevolg vatbaar voor beroep tot nietigverklaring (zie in die zin arresten van 25 juni 1998, Lilly Industries/Commissie, T‑120/96, EU:T:1998:141, punten 53, 55, 56 en 58, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punten 66, 77 en 101).
28 Volgens de tekst zelf van artikel 155 VWEU, die wordt weergegeven in punt 49 hieronder, kunnen de sociale partners krachtens deze bepaling onderhandelen over een overeenkomst op het niveau van de Unie en vervolgens de Commissie gezamenlijk verzoeken een voorstel in te dienen voor de tenuitvoerlegging van die overeenkomst bij besluit van de Raad. In die omstandigheden is het besluit van de Commissie om geen voorstel in te dienen als bedoeld in artikel 155, lid 2, VWEU, geen zuiver voorafgaande of voorbereidende handeling, maar integendeel een definitieve standpuntbepaling van die instelling die een einde maakt aan een voorafgaande procedure waarin is voorzien ten behoeve van de sociale partners en die verhindert dat wordt overgegaan tot de procedure van de eigenlijke vaststelling van een handeling. Een dergelijk besluit heeft dan ook bindende rechtsgevolgen.
29 Bijgevolg is het bestreden besluit geen voorbereidende handeling.
– Eventueel gevolg van de ruime beoordelingsmarge
30 Het is juist dat het bestaan van een ruime beoordelingsmarge in bepaalde gevallen leidt tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring. Dat is het geval wanneer beroep wordt ingesteld tegen het besluit van de Commissie om geen procedure wegens niet-nakoming in te leiden, aangezien de Commissie op dit punt volkomen discretionaire beoordelingsvrijheid heeft (arresten van 17 mei 1990, Sonito e.a./Commissie, C‑87/89, EU:C:1990:213, punt 6, en 20 februari 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissie, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, punten 10, 11 en 19). Dat is ook zo wanneer het beroep tot nietigverklaring gericht is tegen de beslissing van het Europees Parlement over de verdere behandeling van een verzoekschrift dat aan de voorwaarden van artikel 227 VWEU voldoet, aangezien het Parlement in dit verband over een ruime, politieke beoordelingsvrijheid beschikt (arrest van 9 december 2014, Schönberger/Parlement, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punt 24).
31 De in punt 30 hierboven genoemde gevallen zijn echter uitzonderlijk en zeer specifiek.
32 Het feit dat een instelling een ruime beoordelingsvrijheid heeft, beperkt immers in beginsel alleen de omvang en de intensiteit van de toetsing door de Unierechter (zie punt 110 hieronder).
33 Inzonderheid wanneer het gaat over het initiatiefrecht van de Commissie om Uniehandelingen voor te stellen, is de ruime beoordelingsmarge van die instelling onvoldoende om tot de niet‑ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring te leiden. Zo heeft het Hof geoordeeld dat het besluit van de Commissie om een wetgevingsvoorstel in te trekken, een handeling vormde waartegen beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld en waarop derhalve rechterlijk toezicht kon worden uitgeoefend (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 76‑78). Hetzelfde geldt voor de weigering van de Commissie om naar aanleiding van een Europees burgerinitiatief een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen (zie in die zin arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punten 88‑101, 169 en 170).
34 Welnu, het besluit waarbij de Commissie weigert een voorstel in te dienen voor de tenuitvoerlegging op Unieniveau van een door de sociale partners gesloten akkoord, houdt verband met de uitoefening van haar initiatiefrecht (zie ook punt 73 hieronder).
35 Dus zelfs indien in het stadium van het onderzoek ten gronde van het beroep zou blijken dat de Commissie in casu over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte, zou dit niet in de weg staan aan de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep.
36 Bijgevolg is het bestreden besluit een voor beroep vatbare handeling.
Procesbevoegdheid van verzoekers
37 De Commissie betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is ingesteld door Goudriaan, omdat deze laatste volgens haar geen procesbevoegdheid heeft.
38 Er zij aan herinnerd dat wanneer een verzoekschrift door meerdere verzoekende partijen wordt ingediend, het ontvankelijk is indien een van hen procesbevoegdheid bezit. In een dergelijk geval hoeft niet meer te worden onderzocht of de andere verzoekende partijen procesbevoegd zijn (zie arrest van 18 oktober 2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava e.a./Commissie, T‑364/16, EU:T:2018:696, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 In casu betwist de Commissie niet de procesbevoegdheid van EPSU. In dit verband staat vast dat het bestreden besluit onder meer gericht is tot Tuned, die geen rechtspersoonlijkheid of enige autonomie heeft, daar de uitkomst van de sociale dialoog waaraan zij deelneemt, moet worden bekrachtigd door de beslissingsorganen van EPSU en CESI. In die omstandigheden moeten deze laatste als de adressaten van het bestreden besluit worden beschouwd wat de werknemersorganisaties betreft (zie in die zin arresten van 19 maart 2010, Evropaïki Dynamiki/Commissie, T‑50/05, EU:T:2010:101, punt 40, en 22 mei 2012, Sviluppo Globale/Commissie, T‑6/10, niet gepubliceerd EU:T:2012:245, punt 19). Bijgevolg is EPSU op grond van artikel 263, vierde alinea, eerste zinsdeel, VWEU procesbevoegd.
40 In die omstandigheden en gezien de in punt 38 hierboven vermelde rechtspraak, hoeft het middel van niet-ontvankelijkheid inzake het ontbreken van Goudriaans procesbevoegdheid niet te worden onderzocht.
Ontvankelijkheid van bijlage C.3
41 De Commissie voert aan dat bijlage C.3 bij de repliek, waarin een juridisch advies van een rechtenprofessor staat, op grond van het beginsel jura novit curia niet-ontvankelijk is. Bijlagen dienen immers louter als bewijs‑ en hulpmiddel en kunnen geen juridische adviezen over de uitlegging van het Unierecht bevatten.
42 In dit verband zij eraan herinnerd dat het beginsel iura novit curia niet kan betekenen dat de bijlagen bij het verzoekschrift die betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, principieel niet-ontvankelijk zijn (arrest van 12 december 2018, Servier e.a./Commissie, T‑691/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:922, punt 102).
43 De tekst van een verzoekschrift kan immers op specifieke punten worden gestaafd en aangevuld door verwijzingen naar passages in bijgevoegde stukken, op voorwaarde dat de wezenlijke elementen van het juridische betoog in het verzoekschrift zelf staan (zie arrest van 13 december 2006, FNCBV e.a./Commissie, T‑217/03 en T‑245/03, EU:T:2006:391, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 In casu hebben verzoekers hun these over de uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU voldoende uitgewerkt in hun verzoekschrift en daarna in de repliek. Het juridisch advies in bijlage C.3 bij de repliek dient dan ook alleen tot staving en aanvulling van deze these. Bijgevolg is deze bijlage ontvankelijk.
Gegrondheid
45 Verzoekers voeren ter onderbouwing van hun beroep twee middelen aan: 1) onjuiste rechtsopvatting over de omvang van de bevoegdheden van de Commissie, en 2) ontoereikende en kennelijk onjuiste redenen voor het bestreden besluit.
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting over de omvang van de bevoegdheden van de Commissie
46 Verzoekers betogen in wezen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich een weigeringsbevoegdheid aan te meten die zij in het kader van artikel 155, lid 2, VWEU niet heeft. Volgens hen móét de Commissie – behalve indien zij vaststelt dat de ondertekenende partijen onvoldoende representatief zijn of dat de clausules van de overeenkomst onwettig zijn – gevolg geven aan een gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen tot tenuitvoerlegging van die overeenkomst op Unieniveau en daartoe een voorstel voor een besluit indienen bij de Raad. In casu heeft de Commissie andere redenen aangehaald om het gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen af te wijzen, namelijk redenen in verband met het ongepast karakter van een dergelijk optreden.
47 De Commissie betwist het betoog van verzoekers. Zij stelt met name dat het alleen aan haar staat om te beslissen of het opportuun is haar initiatiefrecht uit te oefenen, ook in het kader van artikel 155, lid 2, VWEU.
48 Bij de uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU moet niet alleen met de bewoordingen van deze bepaling rekening worden gehouden, maar ook met de context en de doelstellingen ervan (zie in die zin arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 10 maart 2005, easyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punt 21).
– Letterlijke uitlegging
49 Artikel 155 VWEU luidt als volgt:
„1. De dialoog tussen de sociale partners op het niveau van de Unie kan, indien de sociale partners zulks wensen, leiden tot contractuele betrekkingen, met inbegrip van overeenkomsten.
2. De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en aan de lidstaten, hetzij, voor zaken die onder artikel 153 [VWEU] vallen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen, door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie. Het [...] Parlement wordt hiervan in kennis gesteld.
[...]”
50 Blijkens artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU kan een op het niveau van de Unie door sociale partners gesloten overeenkomst dus worden uitgevoerd op twee verschillende manieren: hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en de lidstaten, hetzij, voor de zaken die onder artikel 153 VWEU vallen, op het niveau van de Unie volgens een specifieke procedure die uitmondt in de vaststelling van een Uniehandeling (zie naar analogie arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punt 73).
51 Wat meer bepaald de procedure voor tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau betreft, bepaalt artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU enkel dat die tenuitvoerlegging de vorm aanneemt van een besluit van de Raad dat op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen en op voorstel van de Commissie wordt aangenomen, en dat het Parlement hiervan in kennis wordt gesteld.
52 Geconstateerd moet worden dat artikel 155, lid 2, VWEU niet uitdrukkelijk aangeeft of de Commissie, wanneer zij van de ondertekenende partijen een gezamenlijk verzoek tot tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau ontvangt, verplicht is om bij de Raad een voorstel voor een besluit in die zin in te dienen, dan wel kan weigeren om de Raad een dergelijk voorstel te doen.
53 Verzoekers stellen evenwel dat de termen „shall be implemented” en „intervient” die in de Engelse respectievelijk Franse versie van artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU worden gebruikt, een verplichting tot handelen creëren in hoofde van de Commissie. Zij verwijzen tevens naar de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, en stellen dat tijdens de onderhandelingen van het Verdrag van Maastricht is besloten om de initiële formulering, die de Commissie een zekere beoordelingsmarge gaf, in beide taalversies te vervangen door een gebiedende formulering waarbij elke beoordelingsmarge werd uitgesloten.
54 In dit verband moet worden herinnerd aan de oorsprong van het huidige artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU, waarvan de tekst is bijgewerkt tijdens de onderhandelingen van het Verdrag van Maastricht.
55 Aanvankelijk stelde het Luxemburgs voorzitterschap op 18 juni 1991 een ontwerp van verdrag betreffende de Unie voor (CONF‑UP‑UEM 2008/91) waarbij een nieuw artikel werd ingevoerd, namelijk artikel 118 B, lid 2, EG‑Verdrag. De oorspronkelijke Franse versie van deze bepaling luidde als volgt: „Si les partenaires sociaux le souhaitent, la Commission peut présenter des propositions pour la transposition au niveau communautaire des accords [conclus par les partenaires sociaux].” („Indien de sociale partners zulks wensen, kan de Commissie voorstellen indienen voor de omzetting op communautair niveau van de [door de sociale partners gesloten] overeenkomsten.”)
56 Vervolgens hebben de Union des confédérations des industries et des employeurs d’Europe (Unice), de Confédération européenne des syndicats (CES) en de Centre européen des employeurs et entreprises fournissant des services publics (CEEP) in een ad‑hocgroep voor sociale dialoog een overeenkomst bereikt – en ondertekend op 31 oktober 1991 – over voorstellen voor de redactie van bepaalde artikelen van het verdrag waarover werd onderhandeld (hierna: „overeenkomst van 31 oktober 1991”). Deze overeenkomst verschilde van de redactie van artikel 118 B, lid 2, EG‑Verdrag die het Luxemburgs voorzitterschap voor ogen had aangezien daarin voor het eerst werd voorzien in twee verschillende, alternatieve procedures om de door de sociale partners gesloten overeenkomsten ten uitvoer te leggen. Naar de tenuitvoerlegging van die overeenkomsten volgens de ene of de andere van de in punt 50 hierboven genoemde procedures, werd in de Engelse en de Franse versie van de overeenkomst van 31 oktober 1991 verwezen met de termen „[the] agreements [...] may be realized” respectievelijk „la mise en œuvre des accords [...] interviendra”.
57 Ten slotte is het in de overeenkomst van 31 oktober 1991 geformuleerde voorstel grosso modo overgenomen in artikel 4 van de overeenkomst betreffende de sociale politiek gesloten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (PB 1992, C 191, blz. 91; hierna: „overeenkomst betreffende de sociale politiek”), bijgevoegd bij Protocol nr. 14 betreffende de sociale politiek, dat zelf gehecht is aan het EG‑Verdrag. Artikel 4, lid 2, eerste alinea, van de overeenkomst betreffende de sociale politiek bepaalde dat de tenuitvoerlegging van de door de sociale partners gesloten overeenkomsten zou geschieden volgens een van de twee in punt 50 hierboven beschreven procedures. Met name in de Engelse en de Franse versie van deze bepaling werd gebruik gemaakt van de termen „[the a]greements [...] shall be implemented” respectievelijk „la mise en œuvre des accords [...] intervient”. Deze termen zijn uiteindelijk overgenomen in artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU.
58 Blijkbaar had de indiening door de Commissie van een voorstel voor de tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau, in de redactie die men aan het begin van de onderhandelingen van het Verdrag van Maastricht voor ogen had, dus duidelijk een facultatief karakter, gezien het gebruik van de modale werkwoorden „may” en „pouvoir” in de Engelse respectievelijk Franse versie. In de redactie die aan het einde van deze onderhandelingen uiteindelijk is aangenomen, zijn deze werkwoorden daarentegen vervangen door een formulering die in bepaalde taalversies een gebiedend karakter heeft vanwege het gebruik van de tegenwoordige tijd van de aantonende wijs – onder meer in de Franse versie („intervient”) – en de toekomende tijd van de aantonende wijs – onder meer in de Engelse versie („shall be implemented”).
59 Zoals de Commissie terecht opmerkt, is de in punt 58 hierboven genoemde gebiedende formulering er gekomen tijdens de opstelling van de overeenkomst betreffende de sociale politiek, op het moment dus dat de twee in punt 50 hierboven genoemde tenuitvoerleggingsprocedures voor door sociale partners gesloten overeenkomsten, in lijn met het voorstel van de sociale partners in de overeenkomst van 31 oktober 1991, zijn bijeengebracht in dezelfde volzin. Het werkwoord van die zin sloeg daarbij niet meer terug op de indiening door de Commissie van voorstellen voor de tenuitvoerlegging van die overeenkomsten op Unieniveau, maar heeft sindsdien betrekking op de tenuitvoerlegging van die overeenkomsten volgens een van de twee in punt 50 hierboven genoemde procedures. De voormelde gebiedende formulering kan dan ook bedoeld zijn om het exclusieve karakter van die twee procedures uit te drukken.
60 In die omstandigheden kan niet uit de bewoordingen van artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU alleen worden afgeleid dat de Commissie verplicht is een voorstel voor een besluit bij de Raad in te dienen wanneer zij van de ondertekenende partijen een gezamenlijk verzoek in die zin ontvangt.
61 Bovendien zij erop gewezen dat de letterlijke uitlegging die verzoekers bepleiten, impliceert dat de in punt 58 hierboven genoemde gebiedende formulering terugslaat op de tenuitvoerlegging van de door de sociale partners gesloten overeenkomsten. Die uitlegging zou echter twee gevolgen hebben.
62 De door verzoekers voorgestane uitlegging zou ten eerste betekenen dat wanneer de sociale partners een gezamenlijk verzoek voor de tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau indienen, zowel de Commissie als de Raad dit verzoek in alle omstandigheden zou moeten inwilligen – de Commissie door bij de Raad een voorstel voor een besluit houdende tenuitvoerlegging van die overeenkomst in te dienen, en de Raad door dit voorstel goed te keuren. Een dergelijk uitlegging zou echter in tegenspraak zijn met het door partijen – terecht – gedeelde standpunt dat de Commissie op zijn minst in bepaalde gevallen kan weigeren om bij de Raad een voorstel voor een besluit ter tenuitvoerlegging van een overeenkomst in te dienen (zie punt 75 hieronder) en dat de Raad nooit verplicht is een dergelijk voorstel van de Commissie aan te nemen (zie punt 76 hieronder).
63 Ten tweede zou de door verzoekers voorgestane uitlegging betekenen dat wanneer geen gezamenlijk verzoek tot tenuitvoerlegging van een overeenkomst op Unieniveau wordt gedaan, de sociale partners en de lidstaten verplicht zouden zijn om die overeenkomst op hun niveau, volgens hun eigen procedures en gebruiken ten uitvoer te leggen. Een dergelijk gevolg, waarop verzoekers zich trouwens niet beroepen, zou indruisen tegen de bedoeling van de elf ondertekenende lidstaten van de overeenkomst betreffende de sociale politiek. Uit verklaring nr. 2 die aan deze overeenkomst is gehecht blijkt immers dat de betrokken lidstaten deze overeenkomst niet hebben gesloten met de bedoeling om zichzelf te verplichten de door de sociale partners op Unieniveau gesloten overeenkomsten rechtstreeks toe te passen of normen voor de omzetting ervan op te stellen.
– Contextuele uitlegging
64 In de eerste plaats dient in algemene termen te worden herinnerd aan de rol van de Commissie bij de voorbereiding van Uniehandelingen.
65 Artikel 17, lid 1, VEU bepaalt dat de Commissie „het algemeen belang van de Unie [bevordert] en [...] daartoe passende initiatieven [neemt]”, „[toeziet] op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen” en „[o]nder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie [toeziet] [...] op de toepassing van het recht van de Unie”. Artikel 17, lid 2, VEU bepaalt dat „[t]enzij in de Verdragen anders is bepaald, [...] wetgevingshandelingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie [kunnen] worden vastgesteld” en dat „[a]ndere handelingen [...] op voorstel van de Commissie [worden] vastgesteld in de gevallen waarin de Verdragen daarin voorzien”. Verder bepaalt artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU dat de Commissie „haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk [uitoefent]” en dat haar leden „instructies van enige regering, instelling, orgaan of instanties [vragen noch aanvaarden]”.
66 De initiatiefbevoegdheid die de Commissie krachtens artikel 17, lid 2, VEU heeft voor wetgevingshandelingen, of krachtens een specifieke verdragsbepaling voor een niet-wetgevingshandeling, impliceert dat het aan de Commissie staat om te bepalen of zij al dan niet een voorstel indient, behoudens wanneer zij krachtens het Unierecht verplicht is om een dergelijk voorstel in te dienen (zie naar analogie arresten van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 70, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punt 109).
67 De verklaring voor de door de Verdragen aan de Commissie toegekende initiatiefbevoegdheid is te vinden in de taak die deze instelling op grond van artikel 17, lid 1, VEU vervult, met name het algemeen belang van de Unie bevorderen en toezien op de naleving van het Unierecht, alsook in de onafhankelijkheid die zij op grond van artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU geniet in de uitoefening van haar verantwoordelijkheden (zie in die zin arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punt 110).
68 In de tweede plaats moeten bepaalde kenmerken van de procedure van artikel 155, lid 2, VWEU nader worden verklaard.
69 Dienaangaande moet worden geconstateerd dat artikel 155, lid 2, VWEU geen enkele uitdrukkelijke verwijzing bevat naar de gewone wetgevingsprocedure of de bijzondere wetgevingsprocedure. Hieruit volgt dat de procedure van tenuitvoerlegging op Unieniveau van de door de sociale partners gesloten overeenkomsten geen wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU is en dat de maatregelen die volgens die procedure worden vastgesteld, geen wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU zijn (zie in die zin arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punten 60‑62 en 65‑67).
70 Er zij tevens aan herinnerd dat de procedure van het sluiten en tenuitvoerleggen op Unieniveau van de in artikel 155 VWEU bedoelde overeenkomsten, verschillende fasen omvat waarin de sociale partners en de instellingen – met name de Commissie en de Raad – elk een afzonderlijke en specifieke rol spelen.
71 Tijdens de door de Commissie geïnitieerde raadplegingsfase, die wordt geregeld in artikel 154, leden 2 en 3, VWEU, kunnen de sociale partners de Commissie in kennis stellen van hun wens om het in artikel 155 VWEU bedoelde proces in te leiden.
72 Vervolgens kunnen de sociale partners in de eigenlijke onderhandelingsfase, zoals artikel 155, lid 1, VWEU aangeeft, contractuele betrekkingen, inclusief overeenkomsten, aangaan.
73 Tot slot is er de fase van de tenuitvoerlegging van de overeenkomst, volgens een van de twee in artikel 155, lid 2, VWEU beschreven procedures (zie punt 50 hierboven). Wat de tenuitvoerleggingsprocedure op het niveau van de Unie betreft, preciseert deze bepaling uitdrukkelijk dat het besluit van de Raad wordt genomen „op voorstel van de Commissie”. Aldus wordt de initiatiefbevoegdheid van de Commissie die in artikel 17, lid 2, VEU is vastgelegd, voor de toepassing van artikel 155, lid 2, VWEU geconcretiseerd met betrekking tot de niet-wetgevingsprocedure waarin deze bepaling voorziet.
74 Derhalve moet worden geconstateerd dat het initiatief voor de onderhandelingsfase en het sluiten van een overeenkomst weliswaar uitsluitend bij de betrokken sociale partners berust, maar dat de Raad in de tenuitvoerleggingsfase handelt op voorstel van de Commissie. Om die reden moeten de sociale partners, wanneer zij een overeenkomst hebben gesloten en gezamenlijk de tenuitvoerlegging ervan op het niveau van de Unie vragen, hun gezamenlijk verzoek tot de Commissie richten. Deze heeft in voorkomend geval weer het recht om tussen te komen en verkrijgt opnieuw de leiding over de procedure. Zij dient dan na te gaan of zij bij de Raad een voorstel voor een besluit zal indienen voor de tenuitvoerlegging van de overeenkomst op het niveau van de Unie (zie naar analogie arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punten 75, 76, 79 en 84).
75 Het Gerecht heeft reeds geoordeeld dat het optreden van de Commissie in overeenstemming moet zijn met de beginselen die voor haar actie op het gebied van de sociale politiek gelden. Zoals verzoekers en de Commissie terecht hebben aangegeven, staat het met name aan deze laatste om zich te vergewissen van de representativiteit van de overeenkomstsluitende partijen (zie naar analogie arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punten 85 en 88). Evenzo zijn partijen het er terecht over eens dat de Commissie kan en moet nagaan of de clausules van een door sociale partners gesloten overeenkomst wettig zijn alvorens voor te stellen dat deze bij besluit van de Raad ten uitvoer wordt gelegd.
76 De Raad dient zijnerzijds na te gaan of de Commissie de verplichtingen is nagekomen die krachtens de Verdragen op haar rusten, met name krachtens titel X van het derde deel van het VWEU, betreffende de sociale politiek, daar hij anders mogelijk een onregelmatigheid zou bevestigen die de wettigheid van de uiteindelijk vastgestelde handeling kan aantasten (zie naar analogie arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punt 87). Verder erkennen zowel verzoekers als de Commissie dat de Raad een beoordelingsmarge heeft bij de beslissing om al dan niet een besluit tot tenuitvoerlegging van een overeenkomst vast te stellen, en dat hij mogelijkerwijs geen dergelijk besluit kán vaststellen omdat de vereiste gekwalificeerde meerderheid of unanimiteit – naargelang het geval – daarvoor ontbreekt.
77 Verzoekers betogen evenwel dat de Commissie, behalve in de twee in punt 75 hierboven bedoelde gevallen, verplicht is om bij de Raad een voorstel voor een besluit voor de tenuitvoerlegging van een door de sociale partners gesloten overeenkomst in te dienen.
78 Deze uitlegging zou echter ten eerste afbreuk doen aan het in artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU neergelegde beginsel dat de Commissie haar bevoegdheden onafhankelijk uitoefent zonder dat zij van wie dan ook enige instructie aanvaardt.
79 Ten tweede zou deze uitlegging de Commissie verhinderen om haar rol volledig te vervullen, die er volgens artikel 17, lid 1, VEU in bestaat het algemeen belang van de Unie te bevorderen en daartoe in voorkomend geval passende initiatieven te nemen. De rol die de Commissie in artikel 17, lid 1, VEU wordt toebedeeld impliceert immers dat zij, alvorens haar initiatiefrecht te gebruiken, in het licht van het algemeen belang van de Unie beoordeelt of het beoogde initiatief passend is. Wanneer zij een verzoek ontvangt om een tussen sociale partners gesloten overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie, moet zij dus niet alleen nagaan of de clausules van die overeenkomst strikt genomen wettig zijn, maar ook beoordelen of het, mede gelet op overwegingen van politieke, economische en sociale aard, wel opportuun is om die overeenkomst ten uitvoer te leggen op Unieniveau.
80 Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals de Commissie stelt, de op haar rustende taak van het bevorderen van het algemeen belang van de Unie, hypothetisch gezien niet alleen door de overeenkomstsluitende sociale partners zou kunnen worden vervuld. Zelfs wanneer die sociale partners voldoende representatief zijn en gezamenlijk optreden, vertegenwoordigen zij immers slechts een gedeelte van de verschillende belangen waarmee rekening moet worden gehouden bij de uitwerking van het sociaal beleid van de Unie.
81 Ten derde zou de door verzoekers voorgestelde uitlegging het institutioneel evenwicht wijzigen in het nadeel van de Commissie en in het voordeel van de sociale partners, hoewel deze laatste niet tot een van de in artikel 13, lid 1, VEU limitatief opgesomde instellingen behoren.
82 Bovendien zou de door verzoekers voorgestane uitlegging betekenen dat de sociale partners dwang zouden kunnen uitoefenen op de Commissie – een bevoegdheid die het Parlement noch de Raad heeft. Er zij immers aan herinnerd dat de artikelen 225 en 241 VWEU het Parlement respectievelijk de Raad toestaan om de Commissie te verzoeken passende voorstellen in te dienen, maar tevens bepalen dat de Commissie kan besluiten om géén voorstel dienen, mits zij de redenen voor haar weigering meedeelt.
– Teleologische uitlegging
83 Volgens artikel 151, eerste alinea, VWEU is sociale dialoog een van de doelstellingen van de Unie. Artikel 152, eerste alinea, VWEU preciseert dat de Unie „de rol van de sociale partners op het niveau van de Unie [erkent en bevordert], en [...] daarbij rekening [houdt] met de verschillen tussen de nationale stelsels” en „hun onderlinge dialoog [bevordert], met inachtneming van hun autonomie”. Artikel 154, lid 1, VWEU bepaalt dat de Commissie „tot taak [heeft] de raadpleging van de sociale partners op het niveau van de Unie te bevorderen” en „alle maatregelen [treft] die nuttig kunnen zijn om de dialoog tussen de partners te vergemakkelijken door middel van een evenwichtige ondersteuning van de partijen”.
84 Uit de in punt 83 hierboven in herinnering gebrachte bepalingen blijkt dat titel X van het derde deel van het VWEU onder meer tot doel heeft de rol van de sociale partners te bevorderen alsook hun onderlinge dialoog te bevorderen met inachtneming van hun autonomie.
85 Daarom geldt niet alleen de regel, volgens artikel 154, leden 2 en 3, VWEU, dat de Commissie de sociale partners raadpleegt, maar wordt in artikel 155 VWEU ook gepreciseerd dat deze laatste kunnen onderhandelen over overeenkomsten en de door hen gesloten overeenkomsten daarna kunnen worden ten uitvoer gelegd volgens een van de twee in punt 50 hierboven vermelde procedures.
86 De in artikel 152, eerste alinea, VWEU erkende autonomie van de sociale partners houdt in dat zij in de fase van de onderhandeling en de sluiting van een overeenkomst, die hun uitsluitende bevoegdheid zijn (zie punt 74 hierboven), vrij kunnen dialogeren en handelen zonder bevelen of instructies te krijgen van wie dan ook, inzonderheid niet van de lidstaten of de instellingen. De instellingen, en met name de Commissie, moeten zich dan ook onthouden van elke gedraging die bedoeld is om de onderhandelingen rechtstreeks te beïnvloeden of om de sociale partners de principes of de inhoud van een overeenkomst op te dringen.
87 Zodra de sociale partners vrijelijk hebben onderhandeld en de overeenkomst hebben gesloten en de ondertekenende partijen gezamenlijk hebben verzocht om deze ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie, heeft de Commissie daarentegen weer het recht om tussen te komen en verkrijgt zij opnieuw de leiding over de procedure (zie punt 74 hierboven).
88 Stellig voeren verzoekers aan dat, indien de Commissie om opportuniteitsredenen zou mogen weigeren een voorstel voor een besluit tot tenuitvoerlegging van een door de sociale partners gesloten overeenkomst in te dienen, deze laatste in de praktijk op voorhand met de Commissie zouden moeten onderhandelen over de inhoud ervan teneinde ervoor te zorgen dat de overeenkomst daarna ook ten uitvoer wordt gelegd, waardoor hun autonomie zou worden ingeperkt.
89 Er zij evenwel op gewezen dat artikel 155 VWEU de sociale partners louter betrekt bij de totstandkoming van bepaalde niet-wetgevingshandelingen, zonder hun enige beslissingsbevoegdheid te verlenen. Zij zijn immers enkel gerechtigd om overeenkomsten te sluiten en vervolgens de Commissie te verzoeken om bij de Raad een voorstel in te dienen voor de tenuitvoerlegging daarvan op Unieniveau. Zij hebben daarentegen niet het recht om zelf handelingen met bindende rechtsgevolgen ten aanzien van derden vast te stellen of om rechtstreeks een voorstel voor een besluit voor de tenuitvoerlegging van een overeenkomst bij de Raad in te dienen.
90 De doelstelling van bevordering van de rol van de sociale partners en van de onderlinge dialoog tussen hen, met inachtneming van hun autonomie, impliceert derhalve niet dat de instellingen, en meer bepaald de Commissie en vervolgens de Raad, gehouden zijn om gevolg te geven aan een gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen om de overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie.
– Andere argumenten van verzoekers
91 Verzoekers beroepen zich voor hun uitlegging van artikel 155, lid 2, VWEU ook nog op verschillende andere voorschriften, beginselen en doelstellingen van de Unie.
92 Ten eerste verwijzen zij naar het in artikel 13, lid 2, VEU neergelegde beginsel dat iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld.
93 Hierop moet worden geantwoord dat de Commissie bij de beoordeling van de vraag of het opportuun is een door sociale partners gesloten overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie, louter de prerogatieven uitoefent die haar toekomen krachtens artikel 155, lid 2, eerste alinea, VWEU juncto artikel 17, leden 1 tot en met 3, VEU (zie de punten 66, 67 en 79 hierboven).
94 Ten tweede beroepen verzoekers zich op het beginsel van democratie, zoals dat wordt erkend in artikel 10, leden 1 en 2, VEU.
95 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het beginsel van democratie zich hoofdzakelijk uit in de deelneming van het Parlement aan het besluitvormingsproces (zie in die zin arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Parlement kan de Commissie echter niet dwingen om haar initiatiefrecht aan te wenden (zie punt 82 hierboven). Slechts subsidiair, wanneer het Parlement niet tussenbeide komt, kan de naleving van het democratisch beginsel op een andere wijze, zoals door de tussenkomst van sociale partners, worden gegarandeerd, mits zij voldoende representatief zijn (zie in die zin arrest van 17 juni 1998, UEAPME/Raad, T‑135/96, EU:T:1998:128, punt 89).
96 Er zij op gewezen dat de door verzoekers bepleite uitlegging volgens welke de Commissie in bepaalde gevallen verplicht is een voorstel in te dienen waarbij een overeenkomst via een krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgesteld Raadsbesluit ten uitvoer wordt gelegd, in de praktijk erop zou neerkomen dat het de Commissie niet is toegestaan om op grond van artikel 153, lid 2, VWEU een voorstel met hetzelfde voorwerp en, in voorkomend geval, dezelfde inhoud in te dienen. Met deze uitlegging zou immers aan een niet-wetgevingsprocedure, waarbij het Parlement louter wordt geïnformeerd, structureel voorrang worden gegeven boven een wetgevingsprocedure, waarbij het Parlement in beginsel medebeslissingsbevoegdheid heeft.
97 Ten derde spreken verzoekers over een beginsel van „horizontale subsidiariteit”, dat volgens hen inhoudt dat de sociale partners het best geplaatst zijn om te beoordelen of een overeenkomst op het niveau van de nationale sociale partners en de lidstaten dan wel het niveau van de Unie ten uitvoer moet worden gelegd.
98 In dit verband zij erop gewezen dat het subsidiariteitsbeginsel, zoals artikel 5, lid 3, VEU aangeeft, regelt hoe de Unie de bevoegdheden uitoefent die zij deelt met de lidstaten. Dit beginsel wordt dus begrepen in „horizontale” zin, aangezien het de verhouding regelt tussen de Unie enerzijds en de lidstaten anderzijds. Anders dan verzoekers suggereren, heeft het in het Unierecht evenwel geen „horizontale” dimensie, aangezien het niet beoogt de verhouding te regelen tussen de Unie enerzijds en de sociale partners op Unieniveau anderzijds. Het subsidiariteitsbeginsel kan trouwens niet worden ingeroepen om het institutionele evenwicht te wijzigen.
99 Ten vierde beroepen verzoekers zich op het in artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht om over collectieve arbeidsovereenkomsten te onderhandelen en dergelijke overeenkomsten te sluiten, de in artikel 12 daarvan erkende vrijheid van vereniging, met name op vakverenigingsgebied, en een aantal doelstellingen van de Unie waarvan sprake is in artikel 3, lid 3, VEU en artikel 9 VWEU, zoals „een sociale markteconomie [...] die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang” en „de waarborging van een adequate sociale bescherming”.
100 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat geen enkele van de in punt 99 hierboven genoemde bepalingen meebrengt dat de sociale partners die een overeenkomst ondertekenen, de instellingen kunnen dwingen om die overeenkomst uit te voeren op het niveau van de Unie.
101 Ten vijfde verwijzen verzoekers naar de standpunten die de Commissie volgens hen heeft ingenomen in een aantal mededelingen, en met name in mededeling COM(93) 600 def. van 14 december 1993 inzake de tenuitvoerlegging van het protocol betreffende de sociale politiek, COM(1998) 322 definitief van 20 mei 1998, „De aanpassing en de bevordering van de sociale dialoog op communautair niveau”, en COM(2002) 341 definitief van 26 juni 2002, „De Europese sociale dialoog, een kracht voor modernisering en verandering”.
102 In dit verband moet worden geconstateerd dat de in punt 101 hierboven genoemde mededelingen geen bindende rechtskracht hebben. Zij kunnen dan ook niet dienstig als struikelblok worden opgeworpen voor de uitlegging van een Verdragsbepaling die voortvloeit uit de bewoordingen, context en doelstellingen van die bepaling.
103 Uit al deze overwegingen volgt dat wanneer de sociale partners hebben onderhandeld over een overeenkomst en deze hebben gesloten op basis van artikel 155, lid 1, VWEU, en de ondertekenende partijen een gezamenlijk verzoek indienen voor de tenuitvoerlegging van die overeenkomst op Unieniveau bij een krachtens artikel 155, lid 2, VWEU vastgesteld besluit van de Raad, de Commissie niet verplicht is dit verzoek in te willigen, maar dient te beoordelen of er volgens haar aanleiding is om bij de Raad een voorstel in die zin in te dienen.
104 Bijgevolg heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting over de omvang van haar bevoegdheden door te weigeren bij te Raad een voorstel voor een besluit tot tenuitvoerlegging van de Overeenkomst in te dienen.
105 Het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.
Tweede middel: ontoereikende en kennelijk onjuiste redenen voor het bestreden besluit
106 Volgens verzoekers zijn de redenen waarom de Commissie heeft geweigerd de Raad een besluit voor de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op Unieniveau voor te stellen, ontoereikend en kennelijk onjuist. De weigering kan immers niet worden gerechtvaardigd met de drie redenen die in het bestreden besluit worden vermeld.
107 De Commissie betwist verzoekers’ betoog.
108 Vooraf zij eraan herinnerd dat wanneer de Commissie een verzoek ontvangt om een door sociale partners gesloten overeenkomst ten uitvoer te leggen op Unieniveau, zij rekening moet houden met het algemeen belang van de Unie en moet nagaan of deze tenuitvoerlegging, mede in het licht van politieke, economische en sociale overwegingen, wel passend is (zie punt 79 hierboven).
109 Hieruit volgt dat de Commissie een ruime beoordelingsmarge heeft wanneer zij beslist of er haars inziens bij de Raad een voorstel voor een besluit moet worden ingediend voor de tenuitvoerlegging op Unieniveau van een door sociale partners gesloten overeenkomst (zie in die zin en naar analogie arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punt 169).
110 Uit vaste rechtspraak volgt dat wanneer een instelling over een ruime beoordelingsmarge beschikt, de rechterlijke toetsing in beginsel dient te worden beperkt tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of misbruik van bevoegdheid (zie arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 143 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
111 Deze beperking van de omvang van de toetsing door de Unierechter is in het bijzonder geboden wanneer de instellingen van de Unie uiteenlopende belangen tegen elkaar dienen af te wegen en aldus een keuze moeten maken uit de politieke opties die binnen hun eigen verantwoordelijkheid vallen (zie in die zin arresten van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C‑280/93, EU:C:1994:367, punt 91, en 14 juli 2005, Rica Foods/Commissie, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
112 In die omstandigheden kan het bestreden besluit slechts in beperkte mate worden getoetst door het Gerecht (zie in die zin arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2018:210, punt 170).
113 Daarbij dient afzonderlijk te worden onderzocht, ten eerste, of de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU, die een wezenlijk vormvoorschrift betreft, is nageleefd, en, ten tweede, of de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft, gegrond is (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67, en 18 juni 2015, Ipatau/Raad, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punt 37).
– Naleving van de motiveringsplicht
114 Verzoekers gewagen in hun schrifturen van een „ontoereikende motivering”.
115 Gesteld dat verzoekers daarmee een middel inzake schending van de in artikel 296 VWEU voorgeschreven motiveringsplicht willen aanvoeren, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door deze bepaling vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63, en 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 88).
116 In de onderhavige zaak berust het bestreden besluit op de drie in punt 6 hierboven genoemde redenen. Het betreft in essentie, ten eerste, het specifieke karakter van de administraties van de centrale regeringen, en meer bepaald de omstandigheid dat die bevoegdheden van openbaar gezag uitoefenen, ten tweede, het feit dat vele lidstaten in hun nationale recht bepalingen hebben betreffende de voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van die administraties en, ten derde, het feit dat er tussen de lidstaten aanzienlijke verschillen bestaan wat de omschrijving en de afbakening van die administraties betreft, zodat de werkingssfeer van een eventueel besluit van de Raad tot tenuitvoerlegging van de Overeenkomst qua omvang zou verschillen van lidstaat tot lidstaat.
117 Er zij ten eerste aan herinnerd dat de Commissie de sociale partners heeft geraadpleegd over de opportuniteit van een optreden van de Unie omtrent de voorlichting en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de overheidsadministraties, en dat het precies naar aanleiding van deze raadpleging was dat de sociale partners besprekingen over de Overeenkomst hebben gevoerd en deze hebben ondertekend (zie de punten 1‑3 hierboven). Ten tweede heeft de Commissie er meer dan twee jaar over gedaan om op het door de sociale partners volgens artikel 155, lid 2, VWEU ingediende verzoek te beantwoorden (zie de punten 4 en 5 hierboven). In die omstandigheden en gezien de houding van de Commissie mochten de adressaten van het bestreden besluit verwachten dat die instelling een uitgebreidere zou verstrekken dan de relatief beknopte motivering die in de punten 6 en 116 hierboven is samengevat.
118 Ook al verbaast deze handelwijze van de Commissie wellicht, dit neemt niet weg dat de adressaten van het bestreden besluit, te weten Tuned en EUPAE, de drie redenen voor dit besluit hebben kunnen kennen en dat het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen. Verzoekers betogen trouwens niet dat zij vanwege de beknoptheid of onduidelijkheid van de redenen van het besluit niet in staat zijn geweest om de gegrondheid van die redenen aan te vechten.
119 In die omstandigheden kan worden geoordeeld dat het bestreden besluit voldoet aan de motiveringplicht van artikel 296 VWEU.
– Gegrondheid van de motivering
120 Verzoekers betwisten in hun schrifturen de gegrondheid van de drie in de punten 6 en 116 hierboven vermelde redenen voor het bestreden besluit.
121 Zij betogen in de eerste plaats dat geen van die drie redenen behoren tot de redenen waarom de Commissie mag weigeren gevolg te geven aan een gezamenlijk verzoek van de overeenkomstsluitende partijen om die overeenkomst ten uitvoer te leggen op Unieniveau, te weten het gebrek aan representativiteit van die partners en de onwettigheid van de bepalingen van de overeenkomst.
122 Het volstaat wat dat betreft erop te wijzen dat uit het antwoord op het eerste middel volgt dat de Commissie in het kader van de niet-wetgevingsprocedure van artikel 155, lid 2, VWEU mag weigeren haar initiatiefrecht aan te wenden om andere redenen dan die welke verband houden met het gebrek aan representativiteit van de ondertekenende partijen of de onwettigheid van de bepalingen van de overeenkomst.
123 In de tweede plaats menen verzoekers dat de drie redenen voor het bestreden besluit onjuist en irrelevant zijn en niet volstaan om dit besluit te rechtvaardigen.
124 Wat de eerste reden voor het bestreden besluit betreft, stellen verzoekers dat de Unie bevoegd is voor de bescherming van de sociale rechten van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen. De tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op het niveau van de Unie zou bovendien geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om de structuur, de organisatie en de werking van die administraties te bepalen. Het is trouwens hoe langer hoe minder verantwoord om al die ambtenaren en werknemers uit te sluiten van het sociaal Unierecht, zeker wanneer de functies van deze laatsten geen verband houden met de nationale veiligheid of niet onder de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag vallen.
125 Wat de tweede reden voor het bestreden besluit betreft, zetten verzoekers uiteen waarom de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op Unieniveau nuttig zou zijn, aangezien het de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen in alle lidstaten een minimumniveau aan voorlichting en raadpleging zou garanderen, en met name in die waar dat minimumniveau nog niet wordt bereikt.
126 Wat de derde reden voor het bestreden besluit betreft, menen verzoekers dat de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op Unieniveau de thans tussen werknemers bestaande verschillen inzake hun beschermingsniveau zou verminderen. Het zou de situatie van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen dichter brengen bij die van de werknemers die binnen de werkingssfeer van de Unierichtlijnen betreffende het recht op informatie en raadpleging vallen.
127 Bovendien zijn verzoekers verwonderd dat de Commissie zich baseert op redenen die zij noodzakelijkerwijs heeft uitgesloten toen zij in 2015 de raadpleging van de sociale partners heeft gelanceerd.
128 De in de punten 123 tot en met 127 hierboven samengevatte grieven van verzoekers moeten nader worden onderzocht.
129 Om te beginnen tonen verzoekers niet aan dat de elementen die in aanmerking zijn genomen uit hoofde van de drie redenen voor het bestreden besluit feitelijk onjuist of compleet irrelevant zouden zijn om te beoordelen of de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op het niveau van de Unie passend was.
130 Wat de eerste reden voor het bestreden besluit betreft, heeft de Commissie het feit dat de Unie bevoegd is om handelingen betreffende de sociale rechten van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen vast te stellen, immers niet ter discussie gesteld. Zij heeft zich evenwel gebaseerd op de specificiteit van die administraties, die verzoekers niet echt betwisten, met name het feit dat bepaalde ambtenaren en werknemers van die administraties bevoegdheden van openbaar gezag uitoefenen. Bovendien zou de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst, anders dan verzoekers betogen, een weerslag kunnen hebben op de werking van die administraties doordat het de verhoudingen tussen deze administraties en hun ambtenaren en werknemers kan wijzigen.
131 Wat de tweede reden voor het bestreden besluit betreft, stond het de Commissie vrij om rekening te houden met het beschermingsniveau dat bepaalde lidstaten nu al garanderen, ook al is er in andere lidstaten sprake van eventuele lacunes. Verzoekers zijn ter terechtzitting niet opgekomen tegen de stelling van de Commissie dat er in 2014 reeds in 22 lidstaten een regelgeving bestond betreffende de informatie en raadpleging van de ambtenaren en werknemers van de administraties van de centrale regeringen.
132 Wat de derde reden voor het bestreden besluit betreft, doet verzoekers’ argument dat de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst op het niveau van de Unie de situatie van de ambtenaren en werknemers van administraties van centrale regeringen dichter zou brengen bij die van de werknemers uit de privésector, niet af aan het feit dat die tenuitvoerlegging in de lidstaten een zeer verschillende impact zou hebben al naargelang van hun mate van centralisatie of decentralisatie. Niets verbiedt de Commissie om deze omstandigheid in aanmerking te nemen als een ongewenst effect van die tenuitvoerlegging.
133 Voorts moet worden herinnerd aan de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikte (zie punt 109 hierboven), ook om te bepalen of het noodzakelijk was een eventuele leemte in de werkingssfeer van de Unierichtlijnen betreffende het recht op informatie en raadpleging van werknemers te dichten, en of de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst daarvoor een passend middel was. Verzoekers betwisten de beoordeling van de Commissie echter louter door te verwijzen naar het feit dat de Unie ter zake bevoegd is en naar het nut die de uitoefening van die bevoegdheid in casu zou kunnen hebben. In die omstandigheden, en in het licht van alle elementen die de Commissie in aanmerking heeft genomen met betrekking tot de drie redenen voor het bestreden besluit, blijkt niet dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te weigeren een voorstel voor een besluit houdende de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst in te dienen bij de Raad.
134 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de Commissie in 2015 een raadpleging heeft georganiseerd over onder meer de situatie van de ambtenaren en werknemers van de overheidsadministraties van de lidstaten wat de werkingssfeer van de richtlijnen inzake voorlichting en raadpleging van werknemers betreft. De Commissie heeft toen immers enkel het initiatief genomen voor een debat, zonder vooruit te lopen op de vorm of inhoud van de eventuele te ondernemen actie.
135 In de derde plaats betogen verzoekers dat in casu niets rechtvaardigde dat de Commissie de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst uitsloot op grond van het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel. Zij verwijten de Commissie onder meer geen enkele effectbeoordeling te hebben verricht in het licht van deze beginselen.
136 In dit verband zij erop gewezen dat uit de tekst van het bestreden besluit niet blijkt dat de Commissie dit besluit zou hebben gebaseerd op het feit dat de in artikel 5, leden 3 en 4, VEU bedoelde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid er rechtens aan in de weg stonden dat de Overeenkomst op het niveau van de Unie ten uitvoer werd gelegd bij een besluit van de Raad dat werd vastgesteld krachtens artikel 155, lid 2, VWEU.
137 Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt evenwel dat het de Commissie noch noodzakelijk noch passend leek om de Overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie, met name omdat de lidstaten bevoegd zijn op het vlak van de werking van de administraties van de centrale regeringen en omdat een groot deel van hen reeds bepalingen hebben ingevoerd die een bepaald niveau van informatie en raadpleging garanderen voor de ambtenaren en werknemers van die administraties. Bovendien heeft de Commissie tijdens een vergadering met de sociale partners op 17 januari 2018 aangekondigd in welke richting het bestreden besluit zou gaan en te kennen gegeven dat „subsidiariteit daarbij zwaar doorwoog” en zij er de voorkeur aan gaf dat de sociale partners de Overeenkomst uitvoerden op nationaal niveau. Aldus heeft de Commissie met subsidiariteit en evenredigheid verband houdende overwegingen in aanmerking genomen op het tijdstip waarop zij de gepastheid van een optreden van de Unie en niet de mogelijkheid daartoe heeft beoordeeld. Uit hetgeen in punt 113 hierboven is uiteengezet volgt dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door het standpunt in te nemen dat het niet passend was om de Overeenkomst ten uitvoer te leggen op het niveau van de Unie.
138 Wat tot slot het gebrek aan effectbeoordeling betreft, preciseren verzoekers niet op grond van welke bepaling de Commissie gehouden was om een dergelijke beoordeling te verrichten voordat zij weigerde haar initiatiefrecht te gebruiken.
139 Hieruit volgt dat, gesteld al dat een middel dat is ontleend aan schending van het subsidiariteitsbeginsel in omstandigheden zoals die in de onderhavige zaak relevant kan zijn, de grief waarmee schending van het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel wordt aangevoerd, ongegrond moet worden verklaard.
140 Derhalve moet het tweede middel worden afgewezen.
141 Uit al het voorgaande volgt dat het beroep dient te worden verworpen.
Kosten
142 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Volgens artikel 135, lid 1, van dit Reglement kan het Gerecht evenwel beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij, behalve in haar eigen kosten, slechts ten dele wordt verwezen in de kosten van de andere partij of daarin zelfs niet dient te worden verwezen, wanneer de billijkheid dit vergt.
143 In casu zijn verzoekers in het ongelijk gesteld. Bovendien heeft de Commissie uitdrukkelijk gevorderd dat zij zouden worden verwezen in de kosten. Gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval en met name op de houding van de Commissie (zie de punten 117 en 118 hierboven), vergt de billijkheid overeenkomstig artikel 135, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering echter dat elke partij wordt verwezen in haar eigen kosten.
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De European Federation of Public Service Unions (EPSU) en Jan Goudriaan enerzijds en de Europese Commissie anderzijds dragen elk hun eigen kosten.
Gervasoni | Madise | Da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 oktober 2019.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Ontvankelijkheid
Bestaan van een voor beroep vatbare handeling
– Eventuele kwalificatie als voorbereidende handeling
– Eventueel gevolg van de ruime beoordelingsmarge
Procesbevoegdheid van verzoekers
Ontvankelijkheid van bijlage C.3
Gegrondheid
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting over de omvang van de bevoegdheden van de Commissie
– Letterlijke uitlegging
– Contextuele uitlegging
– Teleologische uitlegging
– Andere argumenten van verzoekers
Tweede middel: ontoereikende en kennelijk onjuiste redenen voor het bestreden besluit
– Naleving van de motiveringsplicht
– Gegrondheid van de motivering
Kosten