Ideiglenes változat
EVGENI TANCHEV
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. március 28.(1)
C‑569/17. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Spanyol Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 258. cikk – 2014/17/EU irányelv – Jelzáloghitel – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése – Jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség elmulasztása –Pénzügyi szankciók – Kényszerítő bírság”
I. Bevezetés
1. A jelen ügyben a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított a Spanyol Királysággal szemben az EUMSZ 258. cikk alapján, mivel az elmulasztotta elfogadni 2016. március 21‑ig a lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4‑i 2014/17/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: jelzáloghitel‑irányelv)(2) átültetéséhez szükséges intézkedéseket, vagy legalábbis nem jelentette be ezeket az intézkedéseket a Bizottságnak. A Bizottság továbbá arra kéri a Bíróságot, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének értelmében kötelezze a Spanyol Királyságot arra, hogy a 2014/17 irányelvet átültető intézkedések Bizottsághoz való bejelentési kötelezettségének megszegéséért a kötelezettségszegést megállapító ítélet kihirdetésének napjától kezdődő hatállyal napi 105 991,60 euró kényszerítő bírságot fizessen.
2. Következésképpen ez az ügy alkalmat ad a Bíróságnak arra, hogy első alkalommal hozzon ítéletet az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének értelmezéséről és alkalmazásáról.(3) Ez a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett rendelkezés lehetővé teszi, hogy a Bizottság az EUMSZ 258. cikknek megfelelően kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtson be a Bírósághoz azon az alapon, hogy valamely tagállam „nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének”, és arra kérje a Bíróságot, hogy egyúttal szabjon ki pénzügyi szankciót az adott tagállamra.(4)
3. A megoldásra váró fő kérdések lényegében a következők: először is, alkalmazandó‑e az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése valamely tagállam hiányos vagy helytelen átültető intézkedéseinek bejelentésére; másodszor, mely szabályokra hivatkozva kell értékelni az említett rendelkezés alapján kiszabott pénzügyi szankciót; és harmadszor, arányos‑e a szóban forgó kényszerítő bírság.
II. Jogi háttér
4. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése a következőt írja elő:
„Ha a Bizottság a 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét.
Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.”
5. A 2014/17 irányelv 42. cikkének (1) bekezdése a következőt írja elő:
„A tagállamok 2016. március 21‑ig elfogadják és kihirdetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek. A tagállamok ezen intézkedések szövegét haladéktalanul megküldik a Bizottságnak.”
III. A pert megelőző eljárás
6. A Bizottság, miután a 2016. március 21‑i átültetési határidőig nem kapott bejelentést a Spanyol Királyságtól a 2014/17 irányelvet a spanyol jogba átültető rendelkezésekről, 2016. május 26‑án kelt felszólító levelet küldött a Spanyol Királyságnak, amelyben felszólította erre.
7. 2016. július 28‑i válaszlevelében a Spanyol Királyság azt állította, hogy kormánya ideiglenes jellegéből adódó rendkívüli körülmények miatt nem tudta átültetni a 2014/17 irányelvet, azonban elkezdődtek az irányelvet átültető törvényjavaslat előkészítő munkálatai.
8. A Bizottság 2016. november 17‑i, indokolással ellátott véleményében azt állította, hogy a Spanyol Királyság még mindig nem fogadta el a 2014/17 irányelvet átültető intézkedéseket, és nem jelentette be ezeket az intézkedéseket a Bizottságnak. A Bizottság felszólította az említett tagállamot, hogy a szükséges intézkedéseket az indokolással ellátott vélemény kézhezvételétől számított két hónapon belül tegye meg.
9. A Spanyol Királyság ezen indokolással ellátott véleményre adott 2017. január 19‑i válaszlevelében tájékoztatta a Bizottságot, milyen előrelépést értek el a 2014/17 irányelvet átültető előzetes törvényjavaslattal.
10. A Bizottság, mivel úgy vélte, hogy a Spanyol Királyság még mindig nem ültette át a 2014/17 irányelvet vagy nem jelentette be neki az átültető intézkedéseket, 2017. április 27‑én úgy határozott, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indít a Bíróság előtt.
IV. A Bíróság előtti eljárás
11. A Bizottság 2017. szeptember 27‑én benyújtott keresetlevelével megindította a Bíróság előtt az EUMSZ 258. cikk szerinti jelen eljárást. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– először is állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság – mivel nem fogadta el az ahhoz szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, hogy megfeleljen a 2014/17 irányelvnek, vagy legalább is nem jelentette be az említett rendelkezéseket a Bizottságnak – nem teljesítette az említett irányelv 42. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
– másodszor, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének értelmében kötelezze a Spanyol Királyságot arra, hogy a 2014/17/EU irányelvnek való megfeleléshez szükséges rendelkezések elfogadása, vagy mindenesetre a Bizottságnak való bejelentés kötelezettségének megszegését megállapító ítélet kihirdetésének napjától kezdődő hatállyal fizessen napi 105 991,60 euró kényszerítő bírságot; valamint
– harmadszor, kötelezze a Spanyol Királyságot a költségek viselésére.
12. A 2017. december 15‑én benyújtott válaszbeadványában a Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– először is a jelen keresetet teljes egészében utasítsa el, vagy, másodlagosan, csökkentse a kényszerítő bírság mértékét; valamint
– a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
13. A Bizottság ezenfelül 2018. január 26‑án egy választ, míg Spanyolország 2018. március 12‑én egy viszonválaszt is benyújtott.
14. 2017. december 26‑án benyújtott kérelmével a Francia Köztársaság engedélyt kért, hogy az eljárásban a Spanyol Királyság támogatása érdekében beavatkozhasson. A beavatkozást 2018. január 30‑án engedélyezték, amelyet követően a Francia Köztársaság 2018. március 7‑én benyújtotta beavatkozási beadványát. A Bizottság és a Spanyol Királyság 2018. május 14‑én észrevételeket tett a Francia Köztársaság beavatkozási beadványára.
15. A 2019. január 21‑én tartott tárgyaláson a Bizottság, a Spanyol Királyság és Francia Köztársaság is előadta szóbeli észrevételeit.
V. A felek érvei
A. Az EK 258. cikkből eredő kötelezettségek megszegése
16. A Bizottság azt állítja, hogy a Spanyol Királyság a 2014/17 irányelv 42. cikkének (1) bekezdésében meghatározott 2016. március 21‑i határidőig nem fogadta el az említett irányelv átültetéséhez szükséges intézkedéseket, illetve nem jelentette be ezeket az intézkedéseket a Bizottságnak.
17. A Spanyol Királyság nem vitatta, hogy nem jelentett be a 2014/17 irányelvet átültető intézkedéseket. A Spanyol Királyság a tárgyaláson azt állította, hogy a nemzeti átültető jogszabályt várhatóan 2019. február 14‑én fogadják el.
B. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazása.
18. A Bizottság először is néhány előzetes észrevételt tesz az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének végrehajtásáról szóló, 2011. évi közleménye (a továbbiakban: 2011. évi közlemény) alapján.(5) A Bizottság különösen azt hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése arra kívánja hangsúlyosabban ösztönözni a tagállamokat, hogy az irányelveket az uniós jogalkotó által előírt határidőn belül ültessék át, és ezáltal biztosított legyen az uniós jog tényleges érvényesülése.(6) Ezenfelül, a Francia Köztársaság érveire válaszolva a Bizottság hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése nem csak az átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó „eljárási” kötelezettség tagállami elmulasztását szankcionálja, hanem maga az átültetés „érdemi” kötelezettségének megszegését is, vagyis hogy a tagállam nem igazította belső jogrendjét a szóban forgó irányelvhez. A Bizottság továbbá azt állítja, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése vonatkozik mind arra, hogy az átültetési intézkedéseket – amint az jelen esetben történt – egyáltalán nem jelentették be, mind pedig arra, hogy azokat részben hiányosan jelentették be, mintha ezen intézkedések nem terjednének ki a tagállam teljes területére vagy nem felelnének meg az adott irányelv minden rendelkezésének.(7)
19. A pénzügyi szankciók megállapítását illetően a Bizottság azt állítja, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése által előírt szankciókat az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti szankciók számítási módszerének megfelelően kell számítani.(8) A Francia Köztársaság által előadott érvekre válaszolva a Bizottság többek között hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének bevezetésével a Szerződések előírják, hogy ha valamely tagállam nem fogad el átültető intézkedéseket, vagy azokat nem jelenti be a Bizottságnak, ez az uniós jog megsértésének minősül, és nem kevésbé fontos, mint az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján szankcionált kötelezettségszegések, továbbá az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdéséből és az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdéséből ered.
20. Ez alapján a Bizottság a Spanyol Királysággal szemben a Bíróság ítéletének kihirdetésétől(9) napi 105 991,60 euró kényszerítő bírság kiszabását javasolja, amelynek összege úgy kerül kiszámításra, hogy az egységes átalányösszeget (680) megszorozzák a súlyossági együtthatóval (10) és a mulasztás időtartamát tükröző együtthatóval (1,3), majd az „n” együtthatóval (11,99).(10) A Bizottság továbbá arra kéri a Bíróságot, hogy az ítéletben ne az „Európai Unió saját forrásai” számláját jelölje meg akként, ahová a kényszerítő bírságot be kell fizetni, és így a számlát ő határozhassa meg az alkalmazandó uniós szabályoknak megfelelően a Spanyol Királyság számára kibocsátott terhelési értesítésben.
21. A kötelezettségszegés súlyosságát illetően a Bizottság egy 1‑től 20‑ig terjedő skálán 10‑es együtthatót javasol, figyelembe véve először is a kötelezettségszegés tárgyát képező uniós jogi rendelkezések fontosságára, másodszor pedig a kötelezettségszegésnek az általános és a különös érdekekre gyakorolt hatására megállapított paramétereket.(11)
22. Először is, a 2014/17 irányelv fontosságát illetően a Bizottság többek között azt állítja, hogy az irányelv célja lakossági ingatlanokhoz kapcsolódó hitelmegállapodások terén átláthatóbb, hatékonyabb és versenyképesebb belső piac kialakítása, egyidejűleg biztosítva a fogyasztóvédelem magas szintjét is. A Bizottság kiemeli, hogy a 2014/17 irányelv előírja, hogy a hitelnyújtók bizonyos tájékoztatást adjanak a fogyasztók számára és a közös uniós normák szerint értékeljék a fogyasztók hitelképességét, továbbá egy sor különös jogot szavatol a fogyasztóknak. A Bizottság továbbá hangsúlyozza, hogy a 2014/17 irányelv az Unióban minden hitelnyújtó számára minőségi szabványokat és magatartási szabályokat vezet be, valamint létrehoz egy engedélyezési rendszert, és így a valamely tagállamban engedéllyel rendelkező hitelközvetítők szolgáltatásukat az Unió teljes területén nyújthassák, ezzel elősegítve a pénzügyi stabilitást.
23. Másodszor, a 2014/17 irányelv spanyol jogba való átültetése elmulasztásának joghatását illetően a Bizottság azt állítja, hogy a spanyolországi fogyasztók nem hivatkozhatnak a számukra az irányelv alapján biztosított jogokra, a hitelközvetítők pedig nem használhatják az engedélyezési rendszert üzleti tevékenységük folytatására. A Bizottság szerint ez kedvezőtlen hatást gyakorolhat a jelzáloghitel‑piacra, különösen Spanyolországban, és a kínált szolgáltatások körének szűkülését, valamint magasabb árakat eredményezhet. A Bizottság emellett azt állítja, hogy tágabban szemlélve a spanyol jogrend nem felel meg a 2014/17 irányelv szigorú normáinak, amely annak biztosítására irányul, hogy a hitelnyújtók és a hitelközvetítők felelős magatartást tanúsítsanak a piacon.
24. E tekintetben a Bizottság vitatja a Spanyol Királyság azon érveit, hogy a Bizottság tévesen értékelte a súlyossági együtthatót. A Bizottság különösen cáfolja a spanyol központi bank egyes adatainak, valamint az Egyesült Királyság azon tanulmányainak relevanciáját, amelyeket a Spanyol Királyság terjesztett elő. A Bizottság a tárgyaláson hangsúlyozta továbbá, hogy a súlyosság értékelése objektív, és nem köteles figyelembe venni bizonyos, a Spanyol Királyság által az ellenkérelemben első alkalommal hivatkozott azon nemzeti intézkedéseket, amelyeket a Bizottságnak bejelentettek és amelyek nem elegendőek a 2014/17 irányelv átültetésének biztosításához.
25. A mulasztás időtartamát illetően a Bizottság 1,3‑as együtthatót javasol, ami 13 hónap 0,1 tényezővel való megszorzásának eredménye. A Bizottság úgy véli, hogy ez az időszak a 2014/17 irányelvben rögzített átültetési határidő lejártát követő napon (2016. március 22‑én) kezdődik, és azon a napon ér véget, amikor a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás indítása mellett dönt (2017. április 27.).(12) E tekintetben a Bizottság vitatja a Spanyol Királyság azon érvét, hogy ki kellene zárni az időtartamot tükröző együtthatóból a 2015. december 20. és 2016. október 29. közötti időszakot, amíg kormányalakítási nehézségekkel küzdött, mivel ez a helyzet belső körülménynek tekintendő, amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően el kell utasítani.
26. A Spanyol Királyság először is azt állítja, hogy annak ellenére, hogy ezt az ügyet a Bíróság anélkül is eldöntheti, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének pontos hatályát meghatározná, vitatja az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének a Bizottság általi értelmezését, és azon a véleményen van, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése nem alkalmazandó az olyan ügyekre, amikor a tagállamok hiányos vagy helytelen átültető intézkedéseket jelentenek be.
27. Ezenfelül a Spanyol Királyság úgy véli, hogy a Bíróságnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kényszerítő bírság meghatározására vonatkozó ítélkezési gyakorlata analógia útján alkalmazható az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére, és nem kifogásolja a Bizottság azon kérését, hogy a Bíróság ne határozza meg, hogy a kényszerítő bírságot annak kiszabása esetén mely számlára kell befizetni.
28. Jelen ügyben azonban a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a javasolt napi kényszerítő bírság két okból is aránytalan.
29. Először is, a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a 2015. december 20. és 2016. október 29. közötti időszakot, amíg kormányalakítási nehézségekkel kapcsolatos szokatlan helyzet állt fenn, ki kellene zárni az időtartamot tükröző együtthatóból, vagy legalábbis erre tekintettel indokolt a kényszerítő bírság mérséklése. A Spanyol Királyság a tárgyaláson hangsúlyozta, hogy ez a helyzet a 2014/17 irányelv átültetésére rendelkezésre álló időszak alatt nem volt előre látható.
30. Másodszor, a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a Bizottság tévesen értékelte a súlyossági együtthatót és különösen a 2014/17 irányelv átültetése elmulasztásának joghatásait. E tekintetben a Spanyol Királyság vitatja a Bizottság azon állítását, amely szerint az átültetés elmaradása kedvezőtlen hatást gyakorolhatott a jelzáloghitel‑piacra, különösen Spanyolországban, és a kínált szolgáltatások körének szűkülését és magasabb árakat eredményezhetett (lásd a jelen indítvány 23. pontját), azon az alapon, hogy a spanyol központi bank adatai azt mutatják, hogy a jelzáloghitel ára Spanyolországban az esetek többségében az euróövezet átlaga alatt van, sőt, az Egyesült Királyságban végzett bizonyos tanulmányok alapján a 2014/17 irányelv átültetésének joghatása nem több a fogyasztóvédelem esetleges erősítésénél.
31. A Spanyol Királyság ezenfelül vitatja a Bizottság azon állítását, hogy a spanyol jogrendszer nem felel meg a 2014/17 irányelv szigorú normáinak (lásd a jelen indítvány 23. pontját), és azt állítja, hogy 2011 óta vannak olyan nemzeti intézkedések, amelyek a 2014/17 irányelvvel kapcsolatos kérdéseket szabályozzák.(13) A Spanyol Királyság a tárgyaláson hangsúlyozta, hogy ezek az intézkedések relevánsak az arányosság értékelése szempontjából, mivel – többek közt – a 2014/17 irányelv céljait valósítják meg, miközben a jelzáloghitel‑ágazat olyan problémáira is megoldást adnak, amelyek nem tartoznak az irányelv hatálya alá, és az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére ki kell terjeszteni a Bíróság Gavieiro és Iglesias Torres ügyben hozott ítéletét,(14) amely elismerte, hogy azokat az intézkedéseket, amelyek nem hivatkoznak valamely irányelvre, nem feltétlenül kell kizárni az érvényes átültető intézkedések köréből.
32. A Spanyol Királyság támogatása érdekében a Francia Köztársaság azt állítja, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése csak akkor alkalmazandó, ha valamely tagállam elmulasztja a nemzeti átültető intézkedések bejelentését, míg a hiányos vagy helytelen átültetésnek minősülő intézkedések közlésének elmulasztására az EUMSZ 258. cikk és 260. cikk (2) bekezdése alkalmazandó. A Francia Köztársaság emellett úgy véli, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alkalmazandó, ha a Bizottságnak bejelentett nemzeti átültető intézkedések vizsgálatából első ránézésre nyilvánvaló, hogy az említett intézkedések nem a teljes irányelvet ültetik át.
33. A pénzügyi szankciók értékelését illetően a Francia Köztársaság különösen azt állítja, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésétől eltérő célt kíván megvalósítani. Az utóbbi rendelkezés az uniós jog „kettős megsértését” és a tagállamok részéről a Bíróság első ítéletének való megfelelés hiányát bünteti, míg az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése azt szankcionálja, hogy valamely tagállam nem teljesíti a másodlagos uniós jogból eredő kötelezettségét. Ez alapján a Francia Köztársaság azt állítja, hogy kisebb mértékű súlyossági együtthatót kellene alkalmazni az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti kényszerítő bírságra, és a 10‑es súlyossági együttható jelen ügyben nem indokolt.
VI. Elemzés
A. Az EUMSZ 258. cikkből eredő kötelezettségek megszegése
1. A Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlata
34. Emlékeztetni kell arra, hogy valamely irányelv rendelkezéseit vitathatatlan kötelező erővel, valamint a szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel kell átültetni, hogy teljesüljön a jogbiztonság követelménye, annak érdekében, hogy abban az esetben, ha ez az irányelv a magánszemélyek számára jogok keletkeztetését célozza, a kedvezményezetteknek lehetőségük legyen jogaik teljességének megismerésére.(15)
35. Ezenfelül az EUMSZ 258. cikkén alapuló eljárásban a tagállami kötelezettségszegés fennállását abban a helyzetben kell vizsgálni, amelyben a tagállam az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő leteltének időpontjában van.(16)
36. Amint azt a Bíróság többször is kimondta, az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás az uniós jogi kötelezettségek tagállamok általi megszegésének objektív megállapításán alapszik.(17) Így valamely tagállam nem hivatkozhat belső jogrendjének rendelkezéseire, gyakorlataira vagy az ott fennálló helyzetekre, például a parlamenti választásokra(18) vagy a kormány ideiglenes jellegére,(19) hogy igazolja az uniós jogi kötelezettségei – így a valamely irányelvben meghatározott határidők(20) – betartásának elmulasztását.
2. A jelen ügyben való alkalmazás
37. Jelen ügyben a Spanyol Királyság nem tagadja, hogy az indokolással ellátott véleményben előírt határidőn belül, vagyis 2017. január 18‑ig(21) nem teljesítette a 2014/17 irányelv 42. cikkének (1) bekezdéséből eredő azon kötelezettségeit, hogy az említett irányelv átültetéséhez szükséges intézkedéseket belső jogába átültesse és bejelentse azokat a Bizottságnak.
38. Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy megalapozott a Bizottság EUMSZ 258. cikk szerinti első kereseti kérelme, amely szerint a Spanyol Királyság nem teljesítette a 2014/17 irányelv átültetésére, illetve az ilyen intézkedések Bizottságnak való bejelentésére vonatkozó kötelezettségeit.
B. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazása.
39. Jelen ügy központi kérdése a javasolt napi kényszerítő bírság arányosságára vonatkozik. Ez felvet néhány általános kérdést az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti pénzügyi szankciók értékelésével, és különösen azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság alkalmazhatja‑e ugyanazt a módszert az EUMSZ 260. cikk (2) és (3) bekezdése szerinti pénzügyi szankciók kiszámítására, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti pénzügyi szankciók meghatározására kialakult ítélkezési gyakorlat alkalmazandó‑e az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére, valamint hogy meddig terjed a Bíróság mérlegelési jogköre az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján.
40. Ezenfelül, bár nem vitatott, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alkalmazandó a jelen eljárásra,(22) ez még mindig felveti az említett rendelkezés szerinti „bejelentés elmulasztása” jelentésének kérdését, amely kérdéssel elsőként fogok foglalkozni.
1. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének tárgyi hatálya: a bejelentés elmulasztása
41. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerint annak tárgyi hatálya az EUMSZ 258. cikk alapján indított azon kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra korlátozódik, amikor valamely tagállam az egy jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettségét elmulasztja.(23) Meglehetősen összetett a válasz arra a kérdésre, hogyan kell értelmezni az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése értelmében az átültető intézkedések valamely tagállam részéről történő „bejelentésének elmulasztását”. A jogirodalom ebben a kérdésben megosztott: egyes jogászok megszorító megközelítést alkalmaznak,(24) míg mások egy köztes(25) vagy kiterjesztő megközelítés(26) felé hajlanak.
42. Ez különösen két, egymással összefüggő kérdést érint. Az első kérdés az, hogy, amint azt a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság állította, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése az átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó, úgynevezett „eljárási” kötelezettség valamely tagállam részéről történő elmulasztására korlátozódik, vagy, amint azt a Bizottság előadta, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése magára az átültetésre vonatkozó, úgynevezett „érdemi” kötelezettségének valamely tagállam részéről történő elmulasztására irányul. Egy második kérdés az, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alkalmazandó‑e azokra az ügyekre, ahol valamely tagállam olyan intézkedéseket jelent be, amelyek hiányos (részleges) átültetésnek minősülnek, amint azt a Bizottság állítja, valamint a helytelen átültetésre is, ahogy Wathelet főtanácsnok Bizottság kontra Lengyelország ügyre vonatkozó indítványában megállapította.(27)
43. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit és az általa követett célokat kell figyelembe venni, hanem a szövegkörnyezetét, valamint az uniós jogi rendelkezések összességét is. Az uniós jogi rendelkezés értelmezése szempontjából annak keletkezése is relevánsnak bizonyulhat.(28)
44. Ez alapján azt javaslom, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdését úgy kell értelmezni, mint valamely tagállam részéről az átültetésre vonatkozó „érdemi” kötelezettség elmulasztása, így tehát magában foglalja az átültető intézkedések bejelentésének valamely tagállam részéről történő teljes elmulasztását, amint az a jelen ügyben is történt, valamint olyan intézkedések valamely tagállam részéről történő bejelentését is, amelyek a szóban forgó irányelv hiányos vagy helytelen átültetésének minősülnek. Bár mindkét értelmezési megközelítés mellett szól néhány meggyőző érv, e tekintetben az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szövegének az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének kiterjesztő értelmezése felel meg, és ez segíti elő leginkább az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének célkitűzéseit és rendszerét, figyelembe éve annak biztosítását, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése valóban hatékony eszköz ahhoz, hogy a tagállamok az irányelveket időben átültessék.
a) Megfogalmazás
45. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése arra hivatkozik, hogy valamely tagállam „nem tett eleget” a valamely jogalkotási irányelvet átültető intézkedések „bejelentésére vonatkozó kötelezettségnek”. Annak ellenére, hogy az említett szöveg szó szerinti értelmezése esetleg csupán a bejelentés elmulasztását foglalja magában, nem egyértelmű, hogy annak hatálya kiterjed‑e az átültetés elmulasztására és a hiányos vagy helytelen átültetésre is.
46. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének megszorító értelmezését véleményem szerint nem lehet az alapján alátámasztani, hogy határozott névelőt használtak volna, ha a Szerződés megszövegezői minden átültető rendelkezés bejelentésének elmulasztását, vagyis a hiányos átültetést is bele akarták volna foglalni (például a hollandban: „tot mededeling van maatregelen”, és nem „tot mededeling van de maatregelen; francia: „communiquer des mesures de transposition”, és nem „communiquer les mesures de transposition; német: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung”, nem pedig „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Amellett, hogy egyes nyelvi változatok értelmezése pontosítja az „intézkedéseket” (például a bolgár: „да съобщи за мерките”; olasz: „comunicare le misure di attuazione”; spanyol: „informar sobre las medidas de transposición”), az, hogy a fent említett nyelvi változatokban az „intézkedések” szó általános értelemben szerepel (lásd például, angol: „notify measures”; máltai: jinnotifika miżuri”), szintén az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése kiterjesztő értelmezését támasztja alá.
47. A Bizottság ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamok által a Bizottság az irányelv átültetésével kapcsolatban bejelentendő (közlendő) tájékoztatásának az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő lojális együttműködés elvének megfelelően egyértelműnek és pontosnak kell lennie, egyértelműen meg kell jelölnie, hogy melyek azok a törvényi, rendeleti és közigazgatási intézkedések, amelyekkel a tagállam úgy ítéli meg, hogy az irányelvből eredő egyes kötelezettségeket teljesítette, és így a Bizottság meg tud bizonyosodni arról, hogy a tagállam valóban és teljesen végrehajtotta‑e az irányelvet.(29)
48. Ebből következik, hogy a bejelentési és átültetési kötelezettség egymással összefüggő kötelezettség, abban az értelemben, hogy a bejelentési kötelezettség elindítja az átültetési kötelezettséget,(30) mivel, amint a Bizottság megjegyezte, a bejelentési kötelezettség lényeges lépés az átültetési kötelezettség teljesítésének biztosítása felé. A Bíróság ítélkezési gyakorlata (lásd jelen indítvány 34. pontját)(31) értelmében valamely irányelv átültetéséhez szükséges összes intézkedés elfogadásának kötelezettsége szorosan összekapcsolódik az erről szóló, Bizottság felé történő bejelentés kötelezettségével.(32) Így tehát a Bíróság ítélkezési gyakorlata(33) az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének azon értelmezését támasztja alá, amely magában foglalja a bejelentés „eljárási” kötelezettségét és az átültetés „érdemi” kötelezettségét is.
49. Az, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése a bejelentés elmulasztását, nem pedig az átültetés elmulasztását említi, logikus, bár kétségtelenül eredeti mód annak biztosítására, hogy a tagállamok mindkét kötelezettségnek eleget tegyenek. Emellett képtelenségnek tűnik, hogy valamely tagállam úgy tegyen eleget az átültetési kötelezettségének, hogy az EUMSZ 258. és 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárás bármely szakaszában nem jelenti be az átültető intézkedéseket a Bizottságnak.
b) Eredet
50. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének eredete közvetlenül az Európai Konvent keretén belül működő, a Bíróság munkamódszerével foglalkozó munkacsoportban gyökeredzik. Az említett munkacsoport napirendjén szerepelt a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás szankciórendszere. A megbeszélések elején a tagok általában nyitottak voltak egy „gyorsított eljárás” elfogadására az akkori EK 228. cikk (jelenleg EUMSZ 260. cikk) keretében, kiiktatva a felszólítást és az indokolással ellátott véleményt, és hogy „olyan esetekben, mint például a »közlés elmulasztása«, a Bizottság akár arra is rendelkezne jogkörrel, hogy belátása szerint felkérje a Bíróságot, hogy ugyanazon eljárás részeként állapítsa meg a mulasztást és rendelje el a szankciót”.(34)
51. A munkacsoport végső jelentése(35) javaslatokat tartalmazott ezekre a kérdésekre vonatkozóan, amelyeket a Konvent Elnöksége átvett.(36) Amint azt az elnökségi dokumentum hangsúlyozta, a rendszer nem volt eléggé hatékony, mivel akár évek is eltelhettek, mire valamely tagállammal szemben pénzügyi szankciót lehetett volna kivetni, és ezért „meg kell találni a módját, hogy a Bíróság ítélete betartásának elmulasztása esetén hatékonyabban és egyszerűbben lehessen működtetni a szankciók gépezetét”.(37) Ennek érdekében a második ítéletre vonatkozó eljárás során az indokolással ellátott vélemény megszüntetésére vonatkozó javaslat mellett a következő javaslat merült fel:
„Az (új) (3) bekezdés a Bizottság által a munkacsoport elé terjesztett javaslat eredménye. Ez a rendelkezés lehetővé teszi, hogy a Bizottság a Bíróság előtt (ugyanazon eljárás keretében) eljárást indítson az EK 226. cikk [jelenleg EUMSZ 258. cikk] szerinti kötelezettségszegés megállapítása és a szankció elrendelése iránt. Amennyiben a Bíróság a Bizottság kérésére ugyanazon ítéletben szankciót rendel el, a szankció az ítélet kihirdetésétől számított bizonyos határidőt követően alkalmazandó, amennyiben az alperes tagállam nem tesz eleget a Bíróság ítéletében foglaltaknak. […] Ez lehetővé teszi, hogy a nemzeti átültető intézkedések »közlésének elmulasztása« esetén szankciók kiszabására irányuló eljárás jelentősen egyszerűbb és gyorsabb legyen.”(38)
52. Egy ehhez kapcsolódó lábjegyzetben a következő szerepelt: „A gyakorlatban különbséget kell tenni a »közlés elmulasztása« (amikor a tagállam egyáltalán nem fogadott el átültető intézkedést) és a helytelen átültetés között (amikor a tagállam által elfogadott átültető intézkedések a Bizottság szerint nem felelnek meg az irányelvnek [vagy a kerettörvénynek(39)]). Az utóbbi esetben a javasolt intézkedések nem alkalmazandók.”(40)
53. A javaslat az alkotmányos szerződés 2003. évi tervezetébe (III‑267. számozott cikk (3) bekezdése)(41) a következőképpen került be:
„Ha a Bizottság a III‑265. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet a Bírósághoz, hogy az érintett állam nem tett eleget valamely európai kerettörvény átültetésére elfogadott intézkedéseinek bejelentésére vonatkozó kötelezettségeinek, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, kérheti hogy a Bíróság, amennyiben az említett mulasztást megállapítja, ugyanazon eljárás keretében kötelezze az érintett tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére. Amennyiben a Bíróság a Bizottság kérésének eleget tesz, a szóban forgó fizetési kötelezettség a Bíróság által az ítéletben meghatározott határidőn belül hatályba lép.”
54. Az alkotmányos szerződés 2004. évi tervezetében a rendelkezés (a III‑362. cikk (3) bekezdése)(42) két bekezdésre lett bontva, és a következőképpen módosult (kiemelés tőlem):
„Ha a Bizottság a III‑360. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely európai kerettörvény átültetésére elfogadott intézkedéseinek bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, a Bizottság, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét.
Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti. A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.”
55. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének fenti előkészítő aktusai a következő észrevételekhez vezetnek.
56. Először is, az Európai Konvent fent említett dokumentumaiban (lásd a jelen indítvány 52. pontját) szereplő lábjegyzetből az következik, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése, legalábbis az eredeti megfogalmazásban, azokra az ügyekre korlátozódott, ahol a tagállam elmulasztja az átültető intézkedés elfogadását és bejelentését is, és kizárja a helytelen átültetés eseteit. Ugyanakkor az említett lábjegyzet azonos módon kezeli a bejelentést és az átültetést, és nem említi meg a hiányos átültetést, amely vélhetően beleértendő, tekintettel arra a bizottsági gyakorlatra, amelyre látszólag az említett lábjegyzet utal.(43)
57. Másodszor, az alkotmányos szerződés 2004. évi tervezetében szereplő, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésével szinte azonos rendelkezés megfogalmazásában a szöveg korábbi változatához képest tett egyes módosításokból arra lehet következtetni, hogy a Szerződés megfogalmazói az EUMSZ 260. cikk második és harmadik bekezdésének szövegét jelentős mértékben egymáshoz kívánták igazítani. Ennek feltétele az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében szereplő felső határ, miszerint a Bíróság által kiszabott pénzügyi szankció „a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű”, valamint hogy a fizetési kötelezettség „az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé”. Elemzésemben erre később visszatérek (lásd jelen indítvány 76–79. pontját).
58. Harmadszor, érdemes hangsúlyozni, hogy voltak kritikus megjegyzések és javaslatok az Európai Konvent idején arra, hogy a rendelkezést törölni kellene, amelyek részben azon aggályból fakadtak, hogy először is, ha az említett rendelkezést a bejelentés eljárási kötelezettségére korlátozzák, ezzel az hiábavalóvá válik, sőt, nem lenne helyénvaló kizárólag az alapján pénzügyi szankciókat kiszabni, másodszor pedig, összetett folyamat volt mind annak a meghatározása, hogy valamely tagállam átültetett‑e valamely irányelvet, mind a késedelmes, hiányos és helytelen átültetés közötti különbségtétel.(44)
59. Ennek megfelelően afelé hajlok, hogy míg az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére vonatkozó előkészítő aktusok némileg alátámasztják a megszorító értelmezést, nem adnak egyértelmű választ.
c) Célkitűzések
60. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése egy olyan, úgynevezett gyorsított eljárást hoznak létre a tagállamokkal szembeni pénzügyi szankciók elrendelésére, amelynek célja, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti hagyományos eljárásnál gyorsabb és hatékonyabb legyen. A pénzügyi szankciók elrendelése már nem függ egy olyan hosszadalmas folyamattól, ahol szükség van a Bíróság részéről egy első ítéletre, amelyben megállapítja az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegést, majd egy másodikra az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján, miután a tagállam az első ítéletnek nem tett eleget. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése emellett azt a célt szolgálja, hogy erősebben ösztönözze a tagállamokat az irányelvek időben történő átültetésére, hogy biztosítani lehessen az uniós jog tényleges érvényesülését és egységes alkalmazását, és ezáltal az uniós tagállam állampolgárai gyakorolhassák a szóban forgó irányelvekből eredő jogaikat.
61. E célkitűzésekre tekintettel először is meg kell jegyezni, hogy Wathelet főtanácsnoknak a Bizottság kontra Lengyelország ügyre vonatkozó indítványában(45) szereplő álláspontjának megfelelően, ha elegendő lenne, hogy a tagállamok átültető intézkedésként bármilyen dokumentumot bejelentsenek, ez a lényegétől fosztaná meg az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdését.
62. Másodszor, az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárás nem lehet a Bizottság azon gyakorlatának „foglya”, hogy külön eljárásokat indít az átültetés teljes vagy részleges elmulasztása és a helytelen átültetés miatt.(46) Ez ellentétes az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének azon céljával, hogy a kötelezettségszegést és a szankciókat egyetlen eljárásban ötvözve gyorsabbá és hatékonyabbá tegye az eljárásokat.
63. Nem lehet egyértelműen elhatárolni a hiányos és helytelen átültetést, és ha megkísérelnénk, valószínűleg olyan összetett folyamatok kerülnének az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárásba, amely csökkentené célkitűzéseinek megvalósulását. Ez illusztrálható a Bíróság ítélkezési gyakorlatából levezetett példákkal, amelyekben az átültetés elmulasztására irányuló kifogás részben vagy egészben a nemzeti jog korábban fennálló rendelkezéseinek vizsgálatára, és ennek következtében az átültetés helyességére irányul.(47) Ezen összetett folyamatok a 2011. évi közlemény 19. pontjából erednek, ahol is a Bizottság kijelenti, hogy a nemzeti jogrendben meglévő jogszabályokra vonatkozó jogviták az irányelv megfelelő átültetésének szokásos eljárása keretében a 258. cikk alapján kezelendők.
64. Az ilyen megkülönböztetés a Bíróság ítélkezési gyakorlatával és különösen a Bizottság kontra Olaszország(48) és a Bizottság kontra Luxemburg ítélettel(49) is ellentétes, ahol is a Bíróság megállapította, hogy a Bizottság a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokban átalakíthatja az átültetés teljes elmulasztására vonatkozó kifogását hiányos vagy helytelen átültetésre vonatkozó panasszá, ha a tagállam a már meglévő átültető intézkedéseit késedelmesen jelenti be, és ezzel megnehezíti a Bizottság számára, hogy az átültetés hiányosságaival szemben az eljárás korai szakaszában kifogást emeljen; ilyen esetben ugyanis az átültetés teljes hiányára alapított kifogás szükségképpen tartalmaz ilyen kifogást, és ez utóbbi másodlagos jellegű az előzőhöz képest.
65. Igaz, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában olyan példák is találhatók, ahol az átültetés tagállam részéről történő elmulasztását az átültető intézkedések minőségétől (hiányos vagy helytelen voltától) elkülönült módon értékelik.(50) Ugyanakkor véleményem szerint e példák ennek nehézségeit tanúsítják, és nem foglalkoznak azzal a problémával, amelyet az ilyen megkülönböztetés az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének működésére nézve jelent.
66. Ezenfelül a prima facie vizsgálatra való hagyatkozás problémás. Értelmezésem szerint a Bizottság valamely bejelentett átültető intézkedés prima facie vizsgálatánál fogva jelentős mozgásteret élvez annak eldöntésére, hogy a tagállam teljes átültetést hajtott‑e végre. Ez különösen alkalmas arra, hogy elsőbbséget adjon a Bizottság azon véleményének, hogy mi minősül teljes (vagy hiányos) átültetésnek, és megfosztja a tagállamot az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdésében az uniós jog által biztosított azon mozgásterétől, hogy megválassza az irányelvek átültetésének formáját és eszközeit.(51)
d) Előzmények
67. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése az EUMSZ 258–260. cikkben meghatározott kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében, konkrétabban az EUMSZ 260. cikkben szereplő pénzügyi szankciók rendszerében kapott helyet. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdését az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének reformjával együtt, tehát az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének kiegészítéseként fogadták el. Következésképpen nem meggyőzőek azok az érvek, amelyek szerint az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alóli kivétel, és ezért megszorítóan kell értelmezni.
68. Ezt támasztja alá az is, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése értelmében a Bizottság mozgástérrel rendelkezik („amennyiben megfelelőnek ítéli”) annak eldöntése terén, hogy az említett rendelkezés értelmében eleve pénzügyi szankciókat kér‑e. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján a Bizottság erre nem köteles.(52) A Bizottság ehelyett hivatkozhat az EUMSZ 258. cikkre vagy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésére.(53) Így tehát az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének hagyományos és az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének gyorsított eljárása nem megingathatatlan.
69. Átfogóbb szempontból nézve meg kell jegyezni, hogy az eredeti EGK‑szerződés (az ESZAK‑szerződéstől eltérően) nem rendelkezett az uniós jog tagállamok általi megsértésének szankcióiról. 36 évbe telt, hogy a Maastrichti Szerződés (1957–1993) hatálybalépésével bevezették az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdését.(54) Azon későbbi erőfeszítések, hogy a Szerződésnek az Amszterdami és a Nizzai Szerződés keretében javasolt módosításaival gyorsítsák és hatékonyabbá tegyék a kötelezettségszegés és a szankciók rendszerét, nem jártak sikerrel.(55) A Lisszaboni Szerződés esetében tovább két évtizedbe (1993–2009) tellett, hogy megszülessen az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése.
70. Ez alapján, bár vonzónak tűnhet az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének megszorító értelmezése, amely ezt a rendelkezést az átültető intézkedések bejelentésének tagállamok részéről történő elmulasztásának gyors és egyszerű eseteire korlátozza, míg minden mást az EUMSZ 258. cikknek és az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésének a hagyományos eljárása körébe utal, egy ilyen értelmezés következménye az lenne, hogy az esetek többségében elfogadjuk a hosszabb eljárást, és ha megpróbálnánk elhatárolni egymástól a hiányos és a helytelen átültető intézkedések bejelentését, az hasonlóképpen veszélyeztetné az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének működését.
71. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének szövegszerű, történeti, teleologikus és kontextuális elemzése arra enged következtetni, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének a célkitűzéseit leginkább érvényesítő és az Európai Unió szankciós gépezetét valóban erősítő értelmezése az általam javasolt értelmezés, amely szerint az említett rendelkezés magában foglalja a hiányos vagy helytelen átültetésnek minősülő intézkedések bejelentésének tagállamok részéről történő elmulasztását.
2. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti pénzügyi szankciók értékelése
72. Az alapján, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alkalmazandó, rátérek az említett rendelkezés szerinti pénzügyi szankciók értékelésére.
73. Először is, meggyőzőnek tartom Wathelet főtanácsnoknak a Bizottság kontra Lengyelország ügyre vonatkozó indítványában(56) kifejtett érvelését, amely szerint a Bizottság a pénzügyi szankciók kiszámítására ugyanazt a módszert alkalmazhatja, mint az EUMSZ 260. cikk (2) és (3) bekezdése esetében. Ennek különösen az az oka, hogy ezek a szankciók megegyeznek, az említett két rendelkezés által elérni kívánt célkitűzések azonosak, és a Bizottság által a kényszerítő bírságra alkalmazandó kritériumok megegyeznek a Bíróság által az ítélkezési gyakorlatban alkalmazottakkal,(57) ami koherens megközelítést tesz lehetővé, és a tagállamok számára előreláthatóságot biztosít. Az, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése az uniós jog „kettős megsértését” és a tagállamok részéről a Bíróság első ítéletének való megfelelés hiányát szankcionálja, míg az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése egy egyszeri uniós jogi jogsértést szankcionál, véleményem szerint egyáltalán nem változtat azon, hogy mindkét rendelkezés az elsődleges uniós jogban gyökeredző kötelezettségszegésből ered.
74. Hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság számítási módszere nem sérti a tagállamok érdekeit az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárásban, mivel, amint azt a Bíróság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdését illetően megállapította, minden egyes ügyben a Bíróság feladata annak értékelése. A Bizottság javaslatai és a közleményeiben szereplő iránymutatások a Bíróságot nem kötik, azok csak hasznos hivatkozási alapként szolgálnak, és biztosítják, hogy a Bizottság intézkedései átláthatók, előreláthatók és a jogbiztonsággal összeegyeztethetők legyenek.(58) Így a Bíróságnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kényszerítő bírságra vonatkozó ítélkezési gyakorlata a releváns körülmények között iránymutatásul szolgálnak a Bíróság számára az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerint kényszerítő bírság meghatározása során.
75. Ezenfelül, a Bíróság EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlata és különösen a mérföldkőnek számító, Bizottság kontra Franciaország ítélete(59) alapján a Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésében előírt mindkét pénzügyi szankciófajta alkalmazható,(60) és hogy olyan pénzügyi szankciót is ki lehet szabni, amelyet a Bizottság nem javasolt, mivel „a pénzügyi szankció kiszabásának szükségességét és az adott eset körülményeinek legmegfelelőbb szankció kiválasztását csak a Bíróságnak az [EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése] alapján meghozandó ítéletében szereplő megállapítások tükrében – tehát a politika szféráján kívül – lehet értékelni”.(61)
76. Erősen indokolt annak megállapítása, hogy e megfontolások alkalmazandók az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére is, és így a Bíróság – az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti pénzbírság összegére előírt felső határ figyelembevétele mellett – átalányösszeget és kényszerítő bírságot is, vagy olyan pénzügyi szankciót is kiszabhat, amelyet a Bizottság nem javasolt. Ez az EUMSZ 260. cikk (2) és (3) bekezdésében szereplő „átalányösszeg vagy kényszerítő bírság” azonos szövegén alapul. Ez – a Szerződésekben szereplő különböző pénzügyi szankciók célját figyelembe véve – az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének az irányelveknek a tagállamok részéről történő késedelmes átültetésével szembeni küzdelemre irányuló célkitűzését is jobban szolgálja.(62)
77. A Bizottság által a tárgyaláson előadottakkal ellentétben(63) az, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése, nem pedig az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése írja elő, hogy a Bíróság „– a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság” fizetését szabhatja ki, nem teszi érvénytelenné ezt az elemzést. Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése csak a kiszabandó pénzügyi szankció összegét, nem pedig annak megválasztását említi. Ebből arra lehet következtetni, hogy a Bíróság nem írhat elő magasabb összegű pénzügyi szankciót, mint amit a Bizottság javasolt. Ugyanakkor véleményem szerint ez nem korlátozza a Bíróság azon mozgásterét, hogy mérlegelje, milyen fajta pénzügyi szankciót kell kiszabni. Így a Bíróság elrendelhet olyan pénzügyi szankciót, amit a Bizottság nem javasolt, vagy mindkét pénzügyi szankciót, azonos vagy alacsonyabb összegben, mint amit a Bizottság meghatározott.
78. Ez a kérdés központi jelentőségű lehet a Bíróságnak az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlata szempontjából. A 2011. évi közleményben a Bizottság azt állította, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárásokban főszabály szerint kényszerítő bírság kiszabását indítványozza, és keresetétől eláll, amennyiben a tagállam bejelenti a jogsértés beszüntetéséhez szükséges átültetési intézkedéseket.(64) A közelmúltban a Bizottság ezt a megközelítését felülvizsgálta, és főszabály szerint mindkét szankciót indítványozza.(65) Ez segít megérteni, hogy a Bizottság miért állt el olyan sok keresetétől, mielőtt a Bíróság az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésére vonatkozó ítéletét meghozhatta volna.(66) Bár talán a jelen ügyre nem alkalmazandó,(67) nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a Bíróság akkor is kiszabhat átalányösszeget, ha a Bizottság csak kényszerítő bírság kiszabását indítványozta, amennyiben valamely tagállam a szükséges átültető intézkedéseket azután jelenti be, hogy a Bíróság előtti eljárás már megindult, azonban a Bíróság még nem hozott ítéletet.
79. Azt is ki kell emelni, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésétől eltérően az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése a következőt mondja ki: „A fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.” A Bíróság az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése értelmében megállapíthatja azt az időpontot, amellyel a pénzügyi szankció esedékessé válik.(68) Ennek ellenére abból, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése kifejezetten említi azt, arra lehet következtetni, hogy ez a Bíróság számára hasznos eszközként szolgálhat arra, hogy mérlegelési jogkörén belül alakíthatja adott körülmények között a pénzügyi szankciók kiszabását.(69)
3. A kényszerítő bírság a jelen eljárásban
80. A Bíróságnak az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésére vonatkozó állandó ítélkezése gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti kényszerítő bírságról annak megfelelően kell dönteni, hogy milyen meggyőző erőre van szükség ahhoz, hogy a tagállam megváltoztassa viselkedését és a megállapított jogsértést megszüntesse.(70) Mérlegelési jogkörének gyakorlása során a Bíróság feladata az, hogy úgy határozza meg a kényszerítő bírságot, hogy az egyrészt megfeleljen a körülményeknek, másrészt arányos legyen a megállapított kötelezettségszegéssel, valamint az érintett tagállam fizetőképességével. A kényszerítő bírság összegének meghatározásához figyelembe veendő alapvető kritérium főszabály szerint a jogsértés súlyossága, időtartama, valamint a szóban forgó tagállam fizetőképessége. E szempontok alkalmazásához figyelembe kell venni különösen az ítéletben foglaltak teljesítése elmaradásának a magán‑ és közérdekeket érintő következményeit, továbbá azt, hogy a szóban forgó tagállamot milyen sürgősen kell a kötelezettségei teljesítésére szorítani.(71)
81. A jelen ügyben úgy kell tekinteni, hogy a kényszerítő bírság kiszabása – mint meggyőző erejű intézkedés – helyénvaló. A kötelezettségszegés időtartama növelhető, ha a Bíróság elfogadja azon javaslatomat, hogy az értékelést a Bizottság által javasolttól eltérő időponttól kell értékelni. Emellett az átalányösszeg szintén növelhető 680‑ról 690‑re, az „n” együttható 11,99‑ről 11,93‑ra csökkenthető, ha a Bizottság naprakésszé tett adatait veszik figyelembe.(72) Ez napi (690 × 10 × 2,4 × 11,93 = 197 560,80 euró) összegű kényszerítő bírságot jelentene, amely magasabb, mint a Bizottság által meghatározott (680 × 10 × 1,3 × 11,99 = 105 991,60 euró) összeg (lásd a jelen indítvány 20. pontját). Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében meghatározott felső határt figyelembe véve azt javaslom, hogy a Bíróság a Bizottság által meghatározott teljes összegnek megfelelő összegű napi kényszerítő bírságot szabjon ki.
82. Először is, a jogsértés súlyosságát illetően nem vagyok róla meggyőződve, hogy a Spanyol Királyság által hivatkozott bizonyos nemzeti intézkedések a kötelezettségszegés arányosságának vizsgálata szempontjából relevánsak volnának. A Bíróság kontra Svédország ítéletben(73) a Bíróság hasonló érvelést utasított el azon az alapon, hogy nem volt vitatott, hogy az említett szabályok nem felelnek meg az érintett irányelvből eredő követelményeknek, mivel ellenkező esetben nem kellett volna megállapítani e tagállam részéről az átültetési kötelezettség elmulasztását. Mivel ezek az intézkedések nem minősülnek átültető intézkedéseknek, a Bíróság Gavieiro Gavieiro és Iglesias Torres ítélete(74) e tekintetben szintén nem releváns.
83. A Spanyol Királyság érvelésével ellentétben nem tűnik úgy, hogy a Bizottság a jogsértés súlyosságának értékelése során hibát követett volna el, figyelembe véve a szóban forgó irányelv fontosságát, és a kötelezettségszegésnek az általános és a különös érdekekre gyakorolt hatását, amely elemeket a Bíróság objektív módon értékel.(75)
84. Amint azt a Bizottság jelezte, a 2014/17 irányelv célja, hogy közös keretet hozzon létre a lakóingatlanhoz kapcsolódó, jelzáloggal vagy más módon biztosított fogyasztói hitelmegállapodásokra vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések egyes aspektusaira vonatkozóan.(76) A 2014/17 irányelvet a globális pénzügyi válság hátterében fogadták el, és így célja, hogy a jelzáloghitelnek létrehozzon egy belső piacot és a jelzáloghitel‑piac felelős működésének biztosításával elősegítse a pénzügyi stabilitást.(77)
85. Hasonlóan ahhoz, amit a Bíróság az állami támogatással összefüggésben megállapított, a 2014/17 irányelvben meghatározott szabályok az Európai Unióra ruházott alapvető feladatok egyikének kifejeződését jelentik, amint az az EUSZ 3. cikk (3) bekezdéséből, vagyis a belső piac létrehozásából, valamint a belső piacról és a versenyről szóló 27. jegyzőkönyvből következik, amely jegyzőkönyv az EUSZ 51. cikk alapján a Szerződések szerves részét képezi, és amelynek értelmében a belső piac olyan rendszert foglal magában, amely biztosítja azt, hogy a verseny ne torzuljon.(78)
86. A 2014/17 irányelv átültetése elmulasztásának az általános és a különös érdekekre gyakorolt hatását spanyol vonatkozásban is jelentősnek lehet tekinteni, különösen a spanyol jelzáloghitel‑ágazat problémái tükrében. Ezt jól illusztrálja például a jelzálogra vonatkozó spanyolországi jogszabályokról és a kockázatos spanyol pénzügyi eszközökről szóló, 2015. október 8‑i európai parlamenti állásfoglalás,(79) amely felhívta a figyelmet a több százezer kilakoltatásra, valamint arra, hogy a hitelfelvevők nem részesültek védelemben, amit a pénzügyi válság tovább súlyosbított. A Parlament a helyzet kezelése érdekében többek közt felkérte a Bizottságot, hogy kísérje szoros figyelemmel minden tagállamban a 2014/17/EU irányelv átültetését.(80) Amint az az állásfoglalásban és a Spanyol Királyság beadványaiban is szerepelt, a Bíróság elé terjesztett számos előzetes döntéshozatal iránti kérelem vonatkozott a spanyol jelzálog‑hitelezési ágazatban alkalmazott tisztességtelen szerződési feltételekre és gyakorlatokra.(81) Tehát, amint a Bizottság arra rámutatott, a szóban forgó átültetés elmulasztása komoly hatással járt, mivel egész Spanyolországban megfosztja a fogyasztókat és a gazdasági szereplőket a számukra az említett irányelv alapján biztosított jogoktól, és emellett veszélyezteti az uniós pénzügyi rendszer stabilitását biztosítani kívánó hitelnyújtókra és a hitelközvetítőkre alkalmazandó szabályrendszert.
87. Másodszor, a kötelezettségszegés időtartamát illetően a Bizottság azon a véleményen van, hogy a kényszerítő bírságot a 2014/17 irányelv átültetési határidejének lejártától, vagyis 2016. március 22‑től kell számítani, addig az időpontig, amíg a Bizottság úgy nem határozott, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indít, vagyis 2017. április 27‑ig (lásd jelen indítvány 25. pontját).
88. Ugyanakkor az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kényszerítő bírságra vonatkozó ítélkezési gyakorlatban a Bíróság a kötelezettségszegés időtartamát az első ítélet meghozatalától kell számítani, addig, amíg a Bíróság a második eljárásban a tényállást mérlegeli, nem pedig addig, amikor a Bizottság megindítja előtte az eljárást.(82) Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárások esetében ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a kötelezettségszegés időtartamának kezdődátumaként az indokolással ellátott véleményben meghatározott referencia‑időpontot használja, mivel a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében ezen időpontban tekintendő a kötelezettségszegés megállapítottnak (lásd jelen indítvány 35. pontját).
89. Jelen ügyben az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártától (2017. január 18‑tól) kezdődően a tárgyalás időpontjáig (2019. január 21‑ig) a kötelezettségszegés időtartama 24 hónap (2,4), amely jelentős időtartamnak tekinthető.(83)
90. El kell utasítani a Spanyol Királyság azon érvét, hogy a 2015. december 20. és 2016. október 29. közötti időszakot, amíg kormányalakítási nehézségekkel kapcsolatos szokatlan helyzet állt fenn, ki kellene zárni a kötelezettségszegés időtartamából, vagy legalábbis mérsékelni kellene a kényszerítő bírság mértékét. Az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdésére és az EUMSZ 258. cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlatában(84) a Bíróság több alkalommal is kimondta, hogy az uniós jogból eredő kötelezettségek nemteljesítésének igazolása végett a tagállam nem hivatkozhat kifogásként belső jogrendszerének nehézségeire.(85) Tulajdonképpen a Bíróság a közelmúltban az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti átalányösszeg kiszabására vonatkozó ügyben a Spanyol Királyság által jelen eljárásban előadottakhoz hasonló érveket elutasította.(86) Ugyanezek a megfontolások alkalmazandók az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése szerinti eljárásra. Ezenfelül, ha a kötelezettségszegés időtartamát az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártától, vagyis 2017. január 18‑tól számítják, akkor a szóban forgó (2015. december 20‑tól 2016. október 29‑ig tartó) időszak semmiképpen sem számít.
91. Harmadszor, a Spanyol Királyság nem nyújtott be a Bírósághoz bizonyítékot a fizetőképességét illetően.
92. Ezenfelül a Bíróság jellemzően napi kényszerítő bírságot alkalmaz az olyan esetekben, ahol – különösen átültetéssel kapcsolatos – jogszabály‑módosítások elfogadásáról van szó.(87) A Bíróság előtt nem adtak elő olyan érveket, amelyekben arra kérték volna, hogy jelen eljárásban ettől térjen el, vagy módosítsa azt az időpontot, amikor a fizetési kötelezettség esedékessé válik. Ennek megfelelően arra hajlok, hogy egyetértsek a Bizottság azon kérelmével, hogy a napi kényszerítő bírság a Bíróság ítéletének időpontjában váljon esedékessé. Szintén a Bizottság kérése alapján azt javaslom, hogy a Bíróság ítéletében ne nevezze meg külön az „Európai Unió saját forrásai” számláját.
VII. A költségek
93. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Spanyol Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen eljárási szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően – miszerint az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket – a Francia Köztársaságot kötelezni kell saját költségeinek viselésére.
VIII. Végkövetkeztetés
94. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy:
1) állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság – mivel nem fogadta el az ahhoz szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, hogy megfeleljen a lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4‑i 2014/17/ЕU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek, vagy legalább is nem jelentette be az említett rendelkezéseket a Bizottságnak – nem teljesítette az említett irányelv 42. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
2) az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének értelmében kötelezze a Spanyol Királyságot arra, hogy a 2014/17/EU irányelvnek való megfeleléshez szükséges rendelkezések elfogadása, vagy azoknak a Bizottsággal való közlésére vonatkozó kötelezettség megszegését megállapító ítélet kihirdetésének napjától kezdődő hatállyal fizessen napi 105 991,60 euró kényszerítő bírságot;
3) a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére;
4) a Francia Köztársaságot kötelezze a saját költségei viselésére.