CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 12 de abril de 2018 (1)
Asunto C‑4/17 P
República Checa
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — FEAGA — Exclusión de determinados gastos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República Checa — Protección de los viñedos contra la caza y las aves — Seguridad jurídica — Protección de la confianza legítima — Derecho a ser oído»
I. Introducción
1. Los intervinientes en el presente recurso de casación no se lo ponen fácil al Tribunal de Justicia. El comportamiento de la Comisión previo al litigio, ni siquiera siendo muy generosos, puede calificarse como buena administración. Sin embargo, la República Checa tampoco ha intentado resolver con puntualidad las discrepancias y las dudas, sino que aún hoy insiste en obtener un provecho de los errores de la Comisión. Además, dicho Estado miembro casi pierde la oportunidad de presentar los argumentos que realmente puedan llevarlo a un buen resultado.
2. El litigio trata de si la protección de los viñedos contra la caza y las aves constituye una forma de reestructuración y reconversión de viñedos, en particular una mejora de las técnicas de gestión de viñedos. Esta cuestión lleva aparejada la pregunta de si la Comisión debe rechazar tal medida en la primera presentación de un programa de apoyo si considera que la medida no puede ser reconocida.
3. El asunto se enmarca en fomento de la viticultura por la Unión Europea con arreglo al Reglamento (CE) n.o 479/2008. (2) Esta normativa disponía que los Estados miembros solo podían favorecer determinadas medidas, taxativamente definidas, y debían establecer en un programa de apoyo las medidas de fomento previstas. El programa debía ser presentado a la Comisión, que tenía tres meses de plazo para formular objeciones.
II. Marco jurídico
4. El marco jurídico está caracterizado por cierta complejidad y por la continua modificación de las disposiciones pertinentes.
A. Disposiciones sobre ayudas
5. El artículo 5 del Reglamento n.o 479/2008 regulaba la presentación de los programas de apoyo a la viticultura a la Comisión.
«1. Cada Estado miembro productor mencionado en el anexo II presentará a la Comisión, por primera vez el 30 de junio de 2008 a más tardar, un proyecto de programa de apoyo de cinco años que comprenda medidas conformes con el presente capítulo.
[…]
2. Los programas de apoyo serán aplicables a los tres meses de su presentación a la Comisión.
No obstante, en caso de que el programa de apoyo presentado no cumpla las condiciones establecidas en el presente capítulo, la Comisión informará de ello al Estado miembro, que deberá presentarle un programa de apoyo corregido. El programa de apoyo corregido será aplicable a los dos meses de su notificación, salvo que persista la incompatibilidad, en cuyo caso se aplicará lo dispuesto en el presente párrafo.
[…]»
6. El artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 479/2008, en su letra c), mencionaba la «reestructuración y [reconversión] de viñedos conforme a lo dispuesto en el artículo 11» entre las medidas admisibles. El artículo 11 definía dichas medidas del siguiente modo:
«1. Las medidas de reestructuración y reconversión de viñedos tienen como finalidad aumentar la competitividad de los productores vitivinícolas.
[…]
3. El apoyo para la reestructuración y reconversión de viñedos solo se podrá conceder para una o varias de las actividades siguientes:
a) reconversión varietal, incluso mediante sobreinjertos;
b) reimplantación de viñedos;
c) mejoras de las técnicas de gestión de viñedos.
No se prestará apoyo para la reposición normal de los viñedos que hayan llegado al término de su ciclo natural.
[…]»
7. El artículo 11, apartado 2, del anterior Reglamento (CE) n.o 1493/1999 (3) contenía aún la siguiente disposición sobre el objetivo de las medidas de reestructuración y reconversión, que ya no aparece en el Reglamento n.o 479/2008:
«El objetivo del régimen será la adaptación de la producción a la demanda del mercado.»
8. Con su Reglamento de Ejecución (UE) n.o 202/2013, (4) la Comisión introdujo la siguiente disposición en el artículo 6 del Reglamento (CE) n.o 555/2008: (5)
«Las acciones siguientes no serán subvencionables:
[…]
b) protección contra los daños ocasionados por granizo, aves o caza;
[…]»
9. Con arreglo al artículo 114 del Reglamento n.o 479/2008, la medida de apoyo controvertida constituía una intervención destinada a regularizar los mercados agrarios conforme a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1290/2005. (6) Esta última disposición regulaba determinados gastos del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y actualmente está recogida en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1306/2013. (7)
B. Disposiciones de control
10. Con arreglo al artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 (anteriormente, artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005), la Comisión puede excluir a posteriori de la financiación determinados gastos:
«Cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 4, apartado 1, y el artículo 5 no se han efectuado de conformidad con la legislación de la Unión […], la Comisión adoptará actos de ejecución que establezcan los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión. […]»
11. El artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 885/2006 (8) regula el procedimiento que conduce a una decisión de la Comisión sobre la exclusión de determinados importes:
«1. Cuando, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará sus observaciones al Estado miembro de que se trate e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente artículo. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses desde la recepción de la comunicación y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá acordar prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará una reunión bilateral y ambas partes procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado al presupuesto comunitario.
2. En el plazo de dos meses desde la fecha de recepción de las actas de la reunión bilateral a que se refiere el apartado 1, párrafo tercero, el Estado miembro comunicará la información solicitada durante la reunión o cualquier otra información que considere útil para el examen en curso.
En casos justificados, y previa solicitud motivada del Estado miembro, la Comisión podrá autorizar una prórroga del plazo mencionado en el párrafo primero. La solicitud deberá presentarse a la Comisión antes de la expiración de dicho plazo.
Terminado el plazo mencionado en el párrafo primero, la Comisión deberá comunicar oficialmente sus conclusiones al Estado miembro basándose en la información recibida en virtud del procedimiento de liquidación de conformidad. En la comunicación se evaluarán los gastos que la Comisión prevea excluir de la financiación comunitaria en virtud del artículo 31 del Reglamento […] n.o 1290/2005 y se hará referencia al artículo 16, apartado 1, del presente Reglamento.
3. El Estado miembro notificará a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación.
La Comisión, previo examen de los informes elaborados por el órgano de conciliación de conformidad con el capítulo 3 del presente Reglamento, adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación del artículo 31 del Reglamento […] n.o 1290/2005 para excluir de la financiación comunitaria los gastos respecto de los cuales se hayan incumplido las normas comunitarias, hasta que el Estado miembro aplique efectivamente las medidas correctoras.
[…]»
12. Los artículos 12 a 16 del Reglamento n.o 885/2006 contienen disposiciones sobre un procedimiento de conciliación en que el Estado miembro afectado y la Comisión deben buscar una solución de común acuerdo.
13. El Reglamento n.o 885/2006 fue sustituido con efectos a 1 de enero de 2015 por el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014, (9) que contiene disposiciones similares.
III. Antecedentes del litigio
14. Según la sentencia del Tribunal General de 20 de octubre de 2016, República Checa/Comisión (T‑141/15, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2016:621), apartados 1 a 17, los antecedentes del litigio se presentan, en esencia, del siguiente modo.
15. El 9 de julio de 2008, la República Checa presentó a la Comisión, con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 479/2008, el proyecto de un programa de apoyo para los ejercicios de 2009 a 2014. Entre las medidas del programa figuraba una dirigida a la protección de las viñedos frente a daños causados por la caza y las aves, que habían de consistir o bien en medios mecánicos, es decir, el cercado de los viñedos, o bien en distintos dispositivos ahuyentadores, o alternativamente en medios activos en que las personas espantarían a la caza y las aves.
16. Mediante escrito de 8 de octubre de 2008, la Comisión formuló objeciones contra el mencionado proyecto conforme al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008. Sin embargo, las objeciones de la Comisión no se referían a la medida de protección en cuestión. La República Checa modificó el proyecto teniendo en cuenta las objeciones de la Comisión y le presentó un nuevo proyecto el 12 de febrero de 2009. Este segundo proyecto volvía a contemplar, sin variación alguna, la medida de protección controvertida. La Comisión no formuló ninguna objeción más en el plazo de dos meses, que terminaba el 12 de abril de 2009.
17. Sin embargo, el 20 de febrero de 2009 la Comisión remitió a la República Checa una comunicación conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, en el contexto de un control realizado con el número de expediente VT/VI/2009/101/CZ para comprobar la compatibilidad de las medidas de la República Checa de reestructuración y reconversión de viñedos con las condiciones de concesión de ayudas en este ámbito en relación con un ejercicio anterior, concretamente el ejercicio 2007/2008. Dicha comunicación contenía, en extracto, el siguiente texto:
«No obstante, ese resultado evidencia que las labores de reestructuración se limitaron, en esencia, a proteger el viñedo existente frente a los animales, sin ninguna otra intervención, lo cual suscita dudas acerca de la observancia del artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1493/1999, conforme al cual el objetivo del régimen consiste en adaptar la producción a la demanda del mercado. Si la reestructuración en la República Checa se limita tan sólo a proteger los viñedos existentes contra los animales, en principio los gastos no son subvencionables, ya que no guardan relación con los requisitos que impone el Reglamento.»
18. En ese mismo escrito, la Comisión aclaró que las autoridades checas debían «adoptar todas las medidas necesarias para subsanar las deficiencias y disconformidades».
19. Mediante escrito de 22 de septiembre de 2009, la Comisión informó de su intención de llevar a cabo un nuevo control con número de expediente VT/VI/2009/004/CZ. En este control pretendía comprobar la reestructuración y reconversión de los viñedos en la República Checa en el ejercicio 2008/2009.
20. En una comunicación de 22 de marzo de 2010 con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, la Comisión informó de las constataciones realizadas con motivo del control VT/VI/2009/004/CZ:
«En las inspecciones sobre el terreno, el equipo de auditores albergó dudas acerca de si la protección activa y pasiva frente a aves y animales salvajes en el marco de una reestructuración y reconversión es subvencionable.»
21. Además, en ese mismo documento la Comisión comunicó a la República Checa que «la protección activa y pasiva contra aves y animales salvajes no puede considerarse una medida nueva con la que se pretenda mejorar la gestión de los viñedos de manera que la producción se adapte a la demanda del mercado». Por último, en dicha comunicación se recordó «que en el Reglamento n.o 1493/99 se establece claramente que el objetivo de las medidas [de reestructuración] consiste en adaptar la producción a la demanda del mercado».
22. El 31 de enero de 2011, la Comisión dio a conocer a la República Checa el acta de una sesión bilateral celebrada el 13 de diciembre de 2010 con arreglo al artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.o 885/2006 entre representantes de la República Checa y los servicios de la Comisión en relación con los dos mencionados controles.
23. En el acta, la Comisión sostuvo que los gastos efectuados por la República Checa en relación con la medida de protección en cuestión no eran subvencionables, y pidió a la República Checa que le informase del importe exacto de los gastos comunicados por los ejercicios 2008 a 2010. Asimismo, en dicha acta la Comisión hizo referencia al objetivo de las medidas de reestructuración y reconversión de viñedos conforme al Reglamento n.o 1493/1999, es decir, la adaptación de la producción a la demanda del mercado.
24. Por lo demás, desde el 31 de enero de 2011 se inició la referencia a los dos controles citados al principio de toda la correspondencia de la Comisión sobre el presente asunto.
25. El 3 de diciembre de 2012, la Comisión remitió una comunicación a la República Checa con arreglo a los artículos 11, apartado 2, párrafo tercero, y 16, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006. En ella, confirmó y precisó su opinión en el sentido de que las formas de protección activa y pasiva de los viñedos previstas por la República Checa no estaban comprendidas en el concepto de «reestructuración y reconversión» utilizado por el artículo 11 del Reglamento n.o 1493/1999 y por el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008. A este respecto, la Comisión propuso una corrección financiera por importe de 52 347 157,43 coronas checas (CZK) y 11 984 289,94 euros por los ejercicios 2007 a 2010, ya que, mientras que los ejercicios 2007 y 2008 estaban sujetos al Reglamento n.o 1493/1999, los demás ejercicios lo estaban al Reglamento n.o 479/2008.
26. A petición de la República Checa de 17 de enero de 2013, el órgano de conciliación celebró una sesión el 19 de junio de 2013 y publicó un informe final del procedimiento de conciliación el 2 de julio de 2013, con número 13/CZ/552. En dicho informe, el órgano de conciliación recomendó a la Comisión no proponer correcciones financieras por los gastos de todo el programa de ayudas relativo al período 2009‑2014 y reconsiderar la corrección financiera propuesta.
27. Mediante escrito de 22 de abril de 2014, la Comisión, tras la presentación del informe del órgano de conciliación, dio a conocer a la República Checa una postura definitiva. En ella, la Comisión reiteró su opinión de que la medida de protección controvertida no podía considerarse admisible dentro de un programa de reestructuración y reconversión de viñedos.
28. En cuanto a los ejercicios de 2007 a 2009, la Comisión declaró que, ante la ausencia de objeciones de la Comisión contra el proyecto de programa de apoyo en cuanto a la medida de protección controvertida, la República Checa estaba legitimada para considerar que se trataba de medidas subvencionables. Sin embargo, a juicio de la Comisión, tras recibir su escrito de 22 de marzo de 2010 la República Checa ya no podía albergar expectativas legítimas a este respecto. Por lo tanto, la Comisión consideró que estaba justificada una corrección financiera para todos los gastos efectuados después del 22 de marzo de 2010. A continuación, propuso una corrección financiera para los ejercicios de 2010 a 2012, por un importe total de 2 123 199,04 euros.
29. Por último, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución controvertida»). (10)
30. En la Decisión de Ejecución controvertida, la Comisión excluyó del FEAGA los gastos de la República Checa correspondientes a la medida de protección en cuestión en el marco del programa de reestructuración y reconversión de los viñedos para los años 2010 a 2012, por un importe total de 2 123 199,04 euros.
31. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso directo de la República Checa contra la Decisión de Ejecución controvertida.
IV. Pretensiones
32. Contra esta sentencia, la República Checa interpuso el presente recurso de casación mediante escrito de 4 de enero de 2017, en que solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Anule la sentencia recurrida.
2) Anule la Decisión de Ejecución controvertida en la medida en que excluye de la financiación el gasto por un importe total de 2 123 199,04 euros realizado por la República Checa.
3) Condene en costas a la Comisión Europea.
33. La Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso de casación.
2) Condene en costas a la recurrente.
34. Las partes han presentado sus alegaciones por escrito y, en la vista de 1 de marzo de 2018, de forma oral.
V. Apreciación jurídica
35. La República Checa formula tres motivos de casación. Con el primer motivo, reprocha a la sentencia recurrida una infracción del artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008; con el segundo, una infracción del artículo 5, apartado 2, del Reglamento en relación con los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima y, con el tercero, la valoración de vicios de procedimiento en el procedimiento administrativo.
A. Sobre la admisibilidad y la interpretación del primer motivo
36. Con el primer motivo de casación, la República Checa impugna el razonamiento del Tribunal General en los apartados 83 a 90, donde declara que las medidas controvertidas son incompatibles con el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008. Visto aisladamente, este motivo podría parecer inadmisible, ya que no se refiere a la valoración del correspondiente motivo de recurso por parte del Tribunal General.
37. En efecto, en el marco de un recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia está limitada a la apreciación de la solución jurídica realizada en primera instancia.Permitir que una de las partes invoque por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo o excepción contra la medida impugnada ante el Tribunal General que no haya invocado ante el Tribunal de Primera Instancia equivaldría a permitirle plantear al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal de Primera Instancia. (11)
38. En contra de la opinión de la República Checa, la admisibilidad de esta alegación tampoco se deduce de la sentencia dictada en los asuntos C‑231/11 P a C‑233/11 P, (12) pues en esa ocasión el nuevo motivo, no invocado en primera instancia, se dirigía contra las reflexiones realizadas por el Tribunal General en ejercicio de su competencia de plena jurisdicción en relación con una sanción en materia de competencia, y con ellas el Tribunal General había ampliado el objeto del litigio, de manera que eran admisibles las objeciones correspondientes en el recurso de casación.
39. No obstante, al invocar ante el Tribunal General una violación del principio de seguridad jurídica, la República Checa realmente había ya alegado que las medidas controvertidas sí cumplían los requisitos de subvención del artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008. (13)
40. El Tribunal General formuló en consecuencia las reflexiones impugnadas sobre el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008 y basó en ellas su decisión.
41. Aunque la República Checa afirmó también ante el Tribunal General que no pretendía entrar a valorar la compatibilidad de la medida controvertida con el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008, esta aseveración se explica por el contexto en que se inserta, caracterizado porque la República Checa estaba alegando primordialmente una infracción del artículo 5, apartado 2, del Reglamento. En efecto, en ese mismo pasaje la República Checa reiteraba también que la medida era compatible con el artículo 11. (14)
42. Por lo tanto, la República Checa está facultada para dirigir su recurso de casación contra dicho punto de la sentencia recurrida.
43. Sin embargo, esto no significa que en el recurso de casación la República Checa pueda impugnar con esta alegación directamente la declaración de la Comisión de que las medidas de apoyo eran incompatibles con el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008, en la cual se basaba la Decisión de Ejecución controvertida. En efecto, ello constituiría un nuevo motivo, no invocado en primera instancia, contra la citada Decisión de Ejecución. En el recurso de casación no se permite utilizar argumentos contra una decisión controvertida, sino solo contra la sentencia recurrida.
44. Por lo tanto, esa crítica a la sentencia del Tribunal General solo puede admitirse en relación con la apreciación jurídica efectuada por este. El Tribunal General hizo las consideraciones impugnadas sobre el artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008 al tratar del primer motivo de recurso que se le planteó, que, como el segundo motivo de casación del presente procedimiento, tenía por objeto una infracción del artículo 5, apartado 2, del Reglamento en relación los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima.
45. Por lo tanto, resulta conveniente tratar conjuntamente los dos primeros motivos de la República Checa y, en concreto, analizar el primer motivo en relación con la segunda parte del segundo motivo de casación.
B. Sobre los motivos de casación primero y segundo
46. Con el segundo motivo de casación, la República Checa alega una infracción del artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008 (véase la sección 1) en relación con los principios de seguridad jurídica (sección 2) y de protección de la confianza legítima (sección 3). La argumentación relativa al artículo 11 corresponde a la segunda parte de este motivo, que tiene por objeto el principio de seguridad jurídica.
1. Sobre la primera parte del segundo motivo: artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008
47. La República Checa alega que, tras la presentación del programa de apoyo, la Comisión no formuló objeción alguna con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008 contra las medidas de apoyo controvertidas. Entiende que, de este modo, la Comisión autorizó dichas medidas y no puede rechazarlas a posteriori.
48. El Tribunal General se ocupa de este argumento en los apartados 29 a 67 de la sentencia recurrida. Allí señala que la exclusión de la ayuda se basa en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 y que no se opone a ello el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008. Según el Tribunal General, el hecho de que la Comisión inicialmente no formulase objeciones no puede entenderse como una autorización de la medida ni puede justificar una presunción iuris et de iure de que la medida cumple las condiciones de subvención.
49. Aquí no se aprecia en definitiva error jurídico alguno.
50. Con su argumentación, la República Checa pretende que la facultad de la Comisión de excluir a posteriori de la financiación de la Unión medidas en virtud del artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 no sea aplicable a medidas que estén sujetas a un control a priori como el que dispone el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008.
51. Tal y como se expone en los apartados 31 a 46 de la sentencia recurrida, esta interpretación no halla respaldo en los términos de las disposiciones pertinentes. Ni el artículo 5, apartado 2, ni ninguna otra disposición del Reglamento n.o 479/2008 excluyen el control a posteriori, ni la facultad del artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 está limitada en modo alguno en relación con las medidas sujetas a un control previo.
52. Si bien los programas de apoyo a que se refiere el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008 son aplicables si la Comisión no formula objeciones contra ellos dentro de plazo, en contra de la opinión de la República Checa esto no significa que no se pueda efectuar un control posterior de la idoneidad de las medidas para los objetivos de la normativa de ayudas.
53. Por el contrario, con arreglo al artículo 114 del Reglamento n.o 479/2008, la medida de apoyo controvertida constituye una intervención destinada a regularizar los mercados agrarios conforme a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1290/2005. Esta última disposición regulaba determinados gastos del FEAGA y en el momento de la Decisión de Ejecución controvertida de la Comisión estaba recogida en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013. Si dichos gastos no se habían efectuado de conformidad con el Derecho de la Unión, con arreglo al artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 la Comisión debía adoptar actos de ejecución que establecieran los importes que debían excluirse de la financiación de la Unión.
54. También el contexto general de estas normas apunta a favor de la interpretación del Tribunal General. Conforme a reiterada jurisprudencia, los fondos agrarios europeos solo financian las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (15) Además, la Comisión señala acertadamente que los programas de apoyo contemplados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 479/2008 deben ser conformes con el Derecho de la Unión.
55. Por lo tanto, la Comisión no podría en absoluto «legalizar» unilateralmente gastos que sean contrarios a la normativa sobre ayudas de la Unión, antiguamente adoptada por el Consejo y hoy en día incluso por el Consejo y el Parlamento de forma conjunta. Por lo tanto, como bien señala la Comisión, el Tribunal General ha aceptado incluso la exclusión de la financiación de la Unión de medidas que ya han sido autorizadas expresamente por la Comisión, (16) de modo que con mayor motivo ha de ser posible con medidas de apoyo que, pese a haberse sometido a un control previo de la Comisión, ya han sido aplicadas por no haber formulado la Comisión ninguna objeción contra ellas.
56. A este respecto deben tenerse en cuenta también las dificultades prácticas que plantea un control previo con el reducido plazo de tres meses, o incluso dos meses en segunda ronda, de programas de apoyo que, al menos potencialmente, presentan gran extensión y complejidad. Si bien la República Checa alega que el programa checo era de una extensión muy limitada y en él se exponía con claridad la medida de apoyo controvertida, se ha de considerar que otros programas son mucho más extensos y complejos. Si en esos programas se «ocultan» medidas de apoyo ilegales, en caso de que la Comisión no logre detectarlas inmediatamente ello no puede implicar que los recursos de los fondos agrícolas deban utilizarse en contra de la normativa de ayudas.
57. La República Checa plantea la duda legítima de la función que desempeña el control previo si la Comisión puede excluir posteriormente de la financiación una medida a la que inicialmente no se opuso. Pero la respuesta parece clara: el control previo reduce, al menos, el riesgo de apoyar medidas que no cumplan las condiciones de subvención. Además, tal y como se expone más a delante, (17) en determinadas circunstancias puede fundamentar una confianza legítima.
58. Por otro lado, el control previo también hace participar a la Comisión en la responsabilidad por la conformidad de las medidas de apoyo con las condiciones de subvención. A menos en teoría parece lógico plantear que, en casos de graves deficiencias en el control previo, la Comisión esté obligada al pago de indemnizaciones.
59. En consecuencia, procede rechazar la primera parte del segundo motivo, ya que el hecho de que la Comisión no formulase objeciones previas con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008 contra las medidas de apoyo no se opone a la exclusión a posteriori de esas medidas conforme al artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013.
2. Sobre la segunda parte del segundo motivo en relación con el primer motivo: seguridad jurídica
60. Con la segunda parte del segundo motivo de casación, la República Checa reprocha al Tribunal General una infracción del principio de seguridad jurídica.
61. En la medida en que con ello insiste de nuevo en que la Comisión no formuló objeciones en el control previo y que eso constituye una autorización vinculante de las medidas controvertidas que no puede cuestionarse más adelante, procede remitirse a las recientes consideraciones sobre la primera parte del segundo motivo: el control previo no tiene tal efecto.
62. A ello no obsta tampoco la falta de efecto vinculante de las comunicaciones de la Comisión, pues no es la primera carta de dicha institución la que excluye la medida de la financiación, sino la Decisión de Ejecución controvertida. Las dudas y objeciones previamente remitidas por la Comisión no son sino advertencias de que puede llegar a adoptarse tal resolución. No puede apreciarse en ello infracción alguna del principio de seguridad jurídica. Por el contrario, se trata aquí, en principio, de una aplicación del principio de cooperación leal con el Estado miembro (véase el artículo 4 TUE, apartado 3).
63. No obstante, al igual que con el primer motivo, con la segunda parte del segundo la República Checa también alega que las medidas controvertidas eran conformes con la normativa sobre ayudas.
64. En relación con el principio de seguridad jurídica, resulta ciertamente sorprendente esta alegación, ya que es un principio al que normalmente se alude como argumento a favor del mantenimiento de una posición jurídica, y no como argumento autónomo en contra de un acto como la Decisión de Ejecución controvertida. Sin embargo, en definitiva aquí también se trata de mantener una posición, concretamente la de subvencionabilidad de las medidas controvertidas.
65. En efecto, el principio de seguridad jurídica exige que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen, en particular cuando se pueden derivar consecuencias financieras. (18) Por lo tanto, al efectuar una corrección en el momento de la liquidación de cuentas del FEAGA, la Comisión no puede invocar una interpretación que el sentido habitual de las palabras empleadas no impone, (19) pero menos aún ha de poder declarar incompatibles con las condiciones de subvención unas medidas que sí son conformes con ellas. En efecto, la seguridad jurídica naturalmente significa también poder confiar en el cumplimiento de la ley.
66. Por lo tanto, la Decisión de Ejecución controvertida será compatible con el principio de seguridad jurídica si las medidas excluidas eran contrarias a las condiciones de subvención. En cambio, será incompatible tanto con su base jurídica como con el principio de seguridad jurídica si las medidas sí eran conformes con la normativa de la ayuda.
67. En cierto modo, se trata del reverso de los principios que se oponen a la postura de la República Checa sobre los efectos del silencio de la Comisión en el procedimiento de control previo con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008. En efecto, el hecho de que, pese a este silencio, sea posible la corrección de la Comisión tiene por objeto hacer cumplir la normativa sobre ayudas.
68. En el apartado 83 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señala que el tenor del artículo 11, apartado 3, del Reglamento n.o 1493/1999 y del artículo 11, apartado 3, del Reglamento n.o 479/2008 claramente no se refiere a la protección de los viñedos frente a daños causados por animales y aves, contemplada por la medida controvertida.
69. En contra de la opinión de la Comisión, esta declaración no es un obiter dictum, sino un argumento principal del Tribunal General. En su ausencia, la República Checa podría alegar un defecto de motivación, ya que el Tribunal General habría dejado sin responder a una alegación esencial.
70. No obstante, la declaración del Tribunal General adolece de un error jurídico.
71. En efecto, la República Checa le responde con acierto que tales medidas, al menos conforme al tenor literal, pueden ser mejoras de las técnicas de gestión de viñedos en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra c), del Reglamento correspondiente. Así pues, si antes no se aplicaban tales medidas de protección, su introducción representa sin duda una mejora de las técnicas de gestión de viñedos.
72. Nada cambia a este respecto para las medidas en cuestión el concepto más amplio de «reestructuración y reconversión de viñedos». Si bien se puede interpretar en el sentido de que las viñas deben sufrir una transformación estructural, por un lado, las medidas de protección frente a daños causados por la caza y las aves también pueden ser de carácter estructural y, por otro, en especial el concepto de «mejora de las técnicas de gestión de los viñedos» en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra c), apunta a favor de una interpretación más amplia que comprende también los cambios metodológicos, siempre que tengan por objeto exclusivo la gestión de los viñedos.
73. La exclusión de estas medidas de protección de la financiación de la Unión podría justificarse, a lo sumo, por la finalidad del tipo de ayuda en cuestión.
74. En el apartado 89 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señala a este respecto que no parece que la medida controvertida favorezca la adaptación de la producción a la demanda del mercado ni que aumente la competitividad de los productores vitivinícolas.
75. Mientras que esta apreciación resulta comprensible en cuanto a la adaptación a la demanda del mercado (si bien no debe ser resuelta en el presente procedimiento), no es convincente en relación con la competitividad.
76. En efecto, como acertadamente alega la República Checa, la reducción de los daños causados por la caza y las aves mejora la competitividad de los productores vitivinícolas.
77. La adaptación a la demanda del mercado era el objetivo de la ayuda con arreglo al artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 1493/1999, en vigor antes de la ayuda controvertida. Sin embargo, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 479/2008, aquí relevante, el objetivo perseguido era más amplio, pues también pretendía favorecer la mejora de la competitividad.
78. En contra de la postura de la Comisión, de los considerandos del Reglamento n.o 479/2008 tampoco se desprende que el contenido de la nueva normativa deba corresponderse con el de la anterior. Por el contrario, el considerando 5 habla de una modificación a fondo, con el fin, en particular, de aumentar la competitividad de los productores vitivinícolas. En relación con las medidas de reestructuración y de reconversión, en cambio, ya no se habla de la adaptación a la demanda del mercado.
79. No obstante, la Comisión sostiene también que las medidas de reestructuración o de reconversión de viñedos no pueden servir para mantener las estructuras de producción existentes, sino que deben impulsar un desarrollo cualitativo.
80. Aunque este argumento es convincente, no aclara por qué las medidas de reducción de los daños causados por la caza y las aves no pueden contribuir a ello. Si bien la Comisión subraya a este respecto que los espantapájaros y medidas similares se aplican desde hace tiempo, esto no excluye que la ayuda checa tenga por objeto una mejora respecto a las prácticas observadas hasta la fecha. En este sentido apunta, por lo demás, la alegación no rebatida de la República Checa de que, desde que se introdujo la ayuda, la producción casi se ha triplicado, lo que evidencia una mejora de los métodos de producción.
81. En cambio, en particular al adoptar la Decisión de Ejecución controvertida, pero tampoco en el procedimiento judicial, la Comisión no ha alegado que las medidas específicas subvencionadas solo apoyasen el mantenimiento de las prácticas existentes.
82. No lleva tampoco a otra conclusión la alegación de la Comisión de que el artículo 14 del Reglamento n.o 479/2008 permite apoyar los seguros contra los daños causados por la caza y las aves; antes al contrario: esto demuestra que el legislador en principio era favorable a la prevención de dichos daños. Por lo tanto, no parece lógico excluir del artículo 11 las medidas de apoyo controvertidas.
83. En consecuencia, la segunda parte del segundo motivo prospera y procede anular la sentencia recurrida.
3. Sobre la tercera parte del segundo motivo: la protección de la confianza legítima
84. Tras la conclusión a la que acabamos de llegar, ya no es relevante la tercera parte del segundo motivo de casación. Sin embargo, por si acaso el Tribunal de Justicia no está de acuerdo con mi opinión y considera que las medidas no eran subvencionables, la examinaré a título subsidiario.
85. Con esta alegación, la República Checa impugna las consideraciones del Tribunal General sobre la protección de la confianza legítima en los apartados 96 a 100 de la sentencia recurrida.
86. En el apartado 96, el Tribunal General subraya que la Comisión no hizo promesas concretas a la República Checa. Además, según el apartado 97, tales promesas están incluso prohibidas, ya que el silencio durante el control previo no constituye ninguna decisión de la Comisión sobre la compatibilidad con las condiciones de la ayuda.
87. Esta argumentación del Tribunal General se basa en la reiterada jurisprudencia según la cual puede invocar el principio de protección de la confianza legítima el interesado a quien la Administración haya infundido esperanzas fundadas debido a garantías concretas. (20)
88. No obstante, si se observa con más detenimiento a la luz del artículo 11, la ausencia de objeciones de la Comisión en el procedimiento con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008 se aproximan mucho a tal garantía.
89. Aunque el Tribunal de Justicia no comparta mi interpretación del artículo 11 del Reglamento n.o 479/2008, conforme a esta disposición no resulta totalmente descabellado, al menos, considerar que las medidas de apoyo controvertidas eran conformes a las condiciones de la ayuda. Así lo confirma el Reglamento de Ejecución n.o 202/2013, de 8 de marzo de 2013, ya que la Comisión visiblemente entendía que era necesario declarar expresamente, por primera vez, que las medidas de protección frente a daños ocasionados por granizo, aves o caza no son subvencionables.
90. En vista de estas especiales circunstancias, la renuncia a formular objeciones durante el control previo debe interpretarse, excepcionalmente, no solo como un silencio en cuanto a la compatibilidad, sino como una aprobación de las medidas de apoyo.
91. A favor de esta postura cabe aducir también la alegación no rebatida de la República Checa de que el programa de apoyo solo constaba de ocho páginas y en ellas se exponía con toda claridad la medida controvertida. Por lo tanto, es indudable que la Comisión tuvo la oportunidad de formular objeciones en plazo, lo que habría ahorrado a todos las partes el presente litigio.
92. Las restantes declaraciones de la Comisión hasta el 3 de diciembre de 2012 son extremadamente confusas y, al menos, permitían presumir que las medidas controvertidas eran conformes con la normativa de ayudas aplicable.
93. En primer lugar, la comunicación de 20 de febrero de 2009 demuestra que, cuando se le presentó por segunda vez el programa de apoyo para su examen, la Comisión ya dudaba de la compatibilidad de las medidas de apoyo controvertidas con la normativa de la ayuda. Sin embargo, no formuló ninguna objeción. Por lo tanto, no era ilógico asumir que bien dichas dudas se habían disipado antes de expirar el plazo o bien se referían solo a los períodos de ayuda anteriores.
94. En efecto, en segundo lugar, la citada comunicación, la de 22 de marzo de 2010 y el acta de 31 de enero de 2011 se basan exclusivamente en el Reglamento n.o 1493/1999, antes vigente. No obstante, como ya se ha expuesto, (21) este Reglamento difería sustancialmente del Reglamento n.o 479/2008 en cuanto a los objetivos de las ayudas.
95. La Comisión se refiere al Reglamento n.o 479/2008 por primera vez en la comunicación de 3 de diciembre de 2012. En ese momento, sin embargo, la medida de apoyo controvertida ya se había ejecutado, puesto que la Comisión sólo excluyó de la financiación las ayudas de los años 2010 a 2012.
96. Pese a esta deficiente labor comunicativa por parte de la Comisión, a mi parecer, al menos desde la comunicación de 20 de febrero de 2009 ya no merece protección la eventual confianza de la República Checa en la subvencionabilidad de las medidas controvertidas.
97. Si bien podrían darse situaciones en que las declaraciones contradictorias de la Comisión, ante una legislación poco clara, pudiesen fundamentar una confianza legítima. Cuando un Estado miembro utiliza fondos de ayuda de la Unión, está sujeto a un deber de prudencia cualificado. Por lo tanto, ante la más mínima duda sobre la subvencionabilidad de determinadas medidas es preciso consultar a la Comisión. Tales dudas existieron, a más tardar, desde la comunicación de la Comisión de 20 de febrero de 2009.
98. La alegación de la República Checa respecto al carácter no vinculante de la citada comunicación no cambia nada al respecto. Para que una eventual confianza sea digna de protección es irrelevante el carácter vinculante. Por el contrario, la legitimidad de la confianza queda descartada cuando se dispone de cualquier información que suscite dudas.
99. En consecuencia, en caso de que el Tribunal de Justicia llegue a examinar la tercera parte del segundo motivo de casación, este deberá ser desestimado.
C. Sobre el tercer motivo: procedimiento previo de la Decisión de Ejecución controvertida
100. Con el tercer motivo de casación, que también voy a examinar a título meramente subsidiario, la República Checa impugna las consideraciones del Tribunal General sobre el segundo motivo formulado en primera instancia. En él se alega, en último término, que, aunque la Comisión efectuó controles en relación con los ejercicios 2007/2008 y 2008/2009 y además escuchó a la República Checa en relación con los resultados de dichos controles, la Decisión de Ejecución controvertida reduce los gastos reconocidos respecto a los años 2010 a 2012, sobre los cuales la República Checa no ha tenido ocasión de pronunciarse suficientemente.
101. En los apartados 110 a 114 de la sentencia recurrida, el Tribunal General se basa en que el Tribunal de Justicia ya ha resuelto que, cuando continúen existiendo irregularidades que justifiquen la aplicación de una corrección financiera, después de la fecha de comunicación escrita de los resultados de las comprobaciones la Comisión puede e incluso debe tener en cuenta dicha situación al determinar el período que abarcará la corrección financiera en cuestión. (22)
102. Pese a la prolija argumentación del Tribunal General, se olvida de destacar el punto de vista decisivo: cuando la Comisión, debido a la continuación de las medidas no subvencionables, extiende una corrección más allá del período al que se refiere un control, el Estado miembro durante el control ya ha tenido, en principio, suficiente ocasión de pronunciarse acerca de la compatibilidad de la medida con las condiciones de la ayuda.
103. Aunque la República Checa objeta con acierto que la Decisión de Ejecución controvertida, al reducir la financiación, no solo excede el período objeto del control, sino que, en lugar de los años examinados, comprende un período totalmente diferente, posterior a aquel, de ahí no se puede deducir que en los años anteriores la Comisión hubiese reconocido la legalidad de las medidas de apoyo y que, por tanto, la audiencia prestada a la República Checa no bastaba.
104. Por el contrario, del escrito de 22 de abril de 2014 se deduce que, en relación con el período anterior, la Comisión sí entendió que existía una confianza legítima por parte de la República Checa. No obstante, la Comisión insistía en su opinión de que las medidas de apoyo no eran conformes con la normativa de la ayuda.
105. En consecuencia, procede rechazar la objeción formulada por la República Checa.
106. Por otro lado, alega la República Checa que el Tribunal General pasa por alto que entretanto se ha modificado la normativa que rige las ayudas. Sin embargo, dicha normativa es objeto de mención en la comunicación de 3 de diciembre de 2012, y posteriormente el procedimiento de conciliación ofreció a la República Checa suficiente ocasión para pronunciarse sobre la postura de la Comisión.
107. Además, la República Checa alega que supo por primera vez, a raíz del informe del órgano de conciliación, en la comunicación de 22 de abril de 2014, que la Comisión, pese a reconocer en principio su derecho a la protección de la confianza legítima en la legalidad de las medidas de apoyo, entendió que desaparecía ese derecho con la comunicación de 22 de marzo de 2010, y afirma que no ha podido pronunciarse acerca de este argumento.
108. Esta afirmación tampoco me convence. En particular, según se desprende del informe del órgano de conciliación, (23) antes del escrito de 22 de abril de 2014 la República Checa ya invocó la protección de la confianza legítima, por lo que debió haber estudiado qué comunicaciones de la Comisión desvirtuaban tal confianza. Por lo tanto, antes de ese momento ya pudo dirigir a la Comisión sus observaciones al respecto. No obstante, después de esa comunicación de la Comisión transcurrieron varios meses durante los cuales la República Checa pudo haber reaccionado al escrito antes de que la Comisión finalmente adoptase la Decisión de Ejecución controvertida.
109. Además, el reconocimiento por primera vez de la confianza legítima favorece a la República Checa. Antes de eso la Comisión tenía intención de excluir de las ayudas importes muy superiores. Sin embargo, una decisión favorable que se basa en las alegaciones del interesado por lo general no requiere prestar mayor audiencia.
110. Además, en el apartado 115 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que la mencionada extensión de la corrección no exigía la observancia de las normas de procedimiento del artículo 11, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 885/2006.
111. A este respecto cabe señalar que las disposiciones de procedimiento del Reglamento n.o 885/2006 a que se refiere la República Checa ya no estaban en vigor el 16 de enero de 2015, fecha de adopción de la Decisión de Ejecución controvertida. La Comisión las había derogado ya con efectos a partir del 31 de diciembre de 2014. (24) En el momento relevante, las disposiciones correspondientes se recogían en el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014.
112. Pero dichas disposiciones, al igual que el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006, no exigen necesariamente que la Comisión base en investigaciones a posteriori las reducciones de la financiación. Solo ese tipo de investigaciones deben someterse al procedimiento de audiencia específico cuya omisión critica la República Checa.
113. En consecuencia, en caso de que el Tribunal de Justicia llegue a examinar el tercer motivo de casación, este debe ser desestimado en su totalidad.
VI. Sobre el recurso ante el Tribunal General
114. Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
115. En el presente caso, el estado del asunto permite resolverlo definitivamente, ya que, por las razones expuestas en los puntos 63 a 83 de las presentes conclusiones, procede estimar el recurso y anular la Decisión de Ejecución controvertida.
VII. Costas
116. Con arreglo al artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia debe decidir sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de este Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
117. Dado que la República Checa ve atendidas sus pretensiones y ha formulado la correspondiente solicitud, debe condenarse en costas a la Comisión.
VIII. Conclusión
118. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:
1) Anular la sentencia del Tribunal General de 20 de octubre de 2016, República Checa/Comisión (T‑141/15, EU:T:2016:621).
2) Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en cuanto excluye de la financiación gastos por importe total de 2 123 199,04 euros realizados por la República Checa.
3) Condenar en costas a la Comisión Europea.