CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
BOBEK
presentadas el 27 de octubre de 2016 (1)
Asunto C‑551/15
Pula Parking d.o.o.
contra
Sven Klaus Tederahn
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Općinski sud u Puli-Pola (Tribunal municipal de Pula, Croacia)]
«Ámbito de aplicación temporal del Derecho de la Unión — Contrato de servicios — Contrato entre una entidad de propiedad pública y un particular — Acta iure imperii — Ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1215/2012 — Funciones notariales y judiciales — Concepto de “órganos jurisdiccionales”»
I. Introducción
1. El Sr. Tederahn (en lo sucesivo, «demandado») reside en Alemania. En 2010, aparcó su automóvil en una plaza de estacionamiento en la ciudad de Pula, Croacia. No pagó el tique de aparcamiento. Cinco años más tarde, la compañía de propiedad pública, Pula Parking d.o.o. (en lo sucesivo, «Pula Parking» o «demandante»), encargada de la gestión del aparcamiento, solicitó a un notario en Croacia que emitiera un mandamiento de ejecución contra el demandado. El demandado se opuso a ello. De conformidad con el procedimiento estándar nacional, el asunto se trasladó al órgano jurisdiccional nacional competente, el Općinski sud u Puli-Pola (Tribunal municipal de Pula, Croacia), que es el tribunal remitente en este asunto.
2. El tribunal remitente solicita que se dilucide si este asunto entra en el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.o 1215/2012 relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (en lo sucesivo, «Reglamento»). (2) Formula dos cuestiones específicas. En primer lugar, dado que la demandante es de propiedad pública y recibió un mandato de los poderes públicos, ¿está incluido el asunto en el concepto de materia civil y mercantil? En segundo lugar, ¿los notarios croatas que emiten mandamientos de ejecución están comprendidos en el ámbito del Reglamento, que se refiere a «resoluciones judiciales» emitidas por «órganos jurisdiccionales»?
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento n.o 1215/2012
3. Los considerandos 10, 15 y 16 del Reglamento establecen lo siguiente:
«(10) El ámbito de aplicación material del presente Reglamento debe abarcar lo esencial de las materias civil y mercantil, salvo determinadas materias claramente determinadas, […]
[…]
(15) Las normas de competencia judicial deben presentar un alto grado de previsibilidad y deben fundamentarse en el principio de que la competencia judicial se basa generalmente en el domicilio del demandado. […]
(16) El foro del domicilio del demandado debe completarse con otros foros alternativos a causa de la estrecha conexión existente entre el órgano jurisdiccional y el litigio o para facilitar una buena administración de justicia. […]»
4. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento establece:
«El presente Reglamento se aplicará en materia civil y mercantil con independencia de la naturaleza del órgano jurisdiccional. No se aplicará, en particular, a las materias fiscal, aduanera ni administrativa, ni a la responsabilidad del Estado por acciones u omisiones en el ejercicio de su autoridad (acta iure imperii).»
5. El artículo 1, apartado 2, excluye algunas áreas del ámbito de aplicación del Reglamento incluyendo la quiebra, la seguridad social, el arbitraje, alimentos y testamentos y sucesiones.
6. El artículo 2 fija una lista de definiciones que incluye la siguiente:
«a) “resolución”: cualquier decisión adoptada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, con independencia de la denominación que reciba, tal como auto, sentencia, providencia o mandamiento de ejecución, así como el acto por el cual el secretario judicial liquide las costas del proceso.
A los efectos del capítulo III, “resolución” engloba las medidas provisionales o las medidas cautelares acordadas por un órgano jurisdiccional competente, en virtud del presente Reglamento, para conocer sobre el fondo del asunto. No se incluyen las medidas provisionales y cautelares que el órgano jurisdiccional acuerde sin que el demandado sea citado a comparecer, a no ser que la resolución relativa a la medida haya sido notificada al demandado antes de su ejecución».
7. El artículo 3 precisa que:
«A efectos del presente Reglamento tendrán la consideración de “órganos jurisdiccionales” las siguientes autoridades, en la medida en que tengan competencia en asuntos incluidos en el ámbito de aplicación del presente Reglamento:
a) en Hungría, en los procedimientos abreviados relativos a requerimientos de pago (fizetési meghagyásos eljárás), los notarios (közjegyzö);
b) en Suecia, en los procedimientos abreviados relativos a requerimientos de pago (betalningsföreläggande) y asistencia (handräckning), el servicio de cobro ejecutivo (Kronofogdemyndigheten).»
8. El artículo 4 establece la regla general de la competencia de los órganos jurisdiccionales del Estado miembro en el que esté domiciliado el demandado.
9. El artículo 7, punto 1, letra a), establece que, en materia contractual, se podrá interponer la demanda ante el órgano jurisdiccional del lugar en el que se haya cumplido o deba cumplirse la obligación que sirva de base a la demanda. El artículo 7, punto 1, letra b), especifica que dicho lugar será cuando se trate de una compraventa de mercaderías, el lugar en el que hayan sido o deban ser entregadas las mercaderías según el contrato. Cuando se trate de una prestación de servicios, será el lugar en el que hayan sido o deban ser prestados los servicios. El artículo 7, punto 1, letra c), prevé que en todos los demás casos, se aplicará la regla general del artículo 7, punto 1, letra a).
10. El artículo 24, apartado 1, párrafo segundo, regula que en materia de contratos de arrendamiento de bienes inmuebles de hasta seis meses, serán competentes también los órganos jurisdiccionales del Estado miembro donde el inmueble se halle sito.
11. El artículo 66 establece que el Reglamento será aplicable a las acciones judiciales ejercitadas a partir del 10 de enero de 2015.
B. Derecho nacional
1. Ley sobre la ejecución forzosa
12. A tenor del artículo 278 de la Ovršni zakona (Ley sobre la ejecución forzosa) (3) los notarios resuelven las solicitudes de ejecución que se basan en documentos auténticos, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley.
13. Con arreglo al artículo 279, apartados 1 y 3, de la Ley sobre la ejecución forzosa, por lo que respecta a los títulos ejecutivos, será competente territorialmente el notario con domicilio en la demarcación territorial (región) del domicilio o sede del deudor contra el que se solicita la ejecución. Si la solicitud de ejecución se presentase a un notario que no sea competente territorialmente, el órgano jurisdiccional deberá desestimarla.
14. De conformidad con la resolución de remisión, con arreglo al artículo 282, apartado 3, de la Ley sobre la ejecución forzosa, el notario ante el que se formule dentro de plazo una oposición admisible y fundamentada contra un mandamiento emitido por éste transmitirá el expediente para su evaluación al órgano jurisdiccional competente. El órgano jurisdiccional deberá adoptar una resolución sobre la oposición de conformidad con los artículos 57 y 58 de la ley.
2. Normas en materia de aparcamiento
15. Según la resolución de remisión, el aparcamiento en Pula está regulado por la Ordenanza reguladora del cobro y el control de estacionamiento en los aparcamientos públicos de 16 de diciembre de 2009 (4) en su versión modificada por la Ordenanza de 11 de febrero de 2015 (en lo sucesivo, “Ordenanza sobre el estacionamiento”). (5)
16. El artículo 1, apartado 2, de la Ordenanza sobre el estacionamiento establece que las tareas técnicas y de organización, cobro, vigilancia del estacionamiento de vehículos, mantenimiento y limpieza, así como otras tareas en los aparcamientos públicos de pago se llevarán a cabo por la empresa Pula Parking. Esta última es una empresa pública propiedad de la ciudad de Pula.
17. La Ordenanza sobre el estacionamiento dispone además que los usuarios de las plazas de aparcamiento celebran un contrato con Pula Parking, se les expide un tique válido 24 horas y aceptan las condiciones generales aplicables. Los usuarios tienen ocho días para pagar el tique, expirado este plazo se devengarán intereses.
III. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
18. El 8 de septiembre de 2010, el demandado estacionó su coche en una plaza de un aparcamiento público en la ciudad de Pula en la costa croata. Al salir, el demandado no pagó las 100 HRK (aproximadamente 13 euros) que debía por el tique de aparcamiento diario. Tampoco pagó el dinero dentro del plazo de los ocho días concedido al efecto, antes de que se devengaran los intereses legales sobre esa cantidad.
19. Croacia se adhirió a la Unión Europea el 1 de julio de 2013.
20. El 27 de febrero de 2015, la demandante, Pula Parking, una empresa propiedad de la ciudad de Pula a la que se encomendó mediante una resolución de la autoridad pública la gestión del aparcamiento de que se trata, inició un procedimiento para reclamar el pago de la deuda. En esa fecha, la demandante solicitó a un notario situado en Pula que emitiera un mandamiento de ejecución por 100 HRK contra el demandado, sobre la base de un «documento auténtico». Dicho documento era un extracto de las cuentas de la demandante, que reflejaba la deuda del demandado.
21. El mandamiento se emitió el 25 de marzo de 2015. El 21 de abril de 2015, el demandado se opuso al mandamiento y, con arreglo al artículo 282, apartado 3 de la Ley sobre la ejecución forzosa, se transmitió el asunto al Općinski sud u Puli-Pola (Tribunal municipal de Pula), que es el tribunal remitente. El demandado alegó ante ese tribunal que el notario no era competente ni ratione materiae ni ratione loci para emitir un mandamiento de ejecución sobre la base de un documento auténtico contra nacionales de otros Estados miembros de la Unión.
22. En estas circunstancias, el Općinski sud u Puli-Pola (Tribunal municipal de Pula) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de las relaciones entre las partes del litigio, es aplicable al caso de autos el Reglamento (UE) n.o 1215/2012?
2) ¿el Reglamento […] n.o 1215/2012 se refiere a la competencia de los notarios en la República de Croacia?»
23. Han presentado observaciones escritas la demandante, el demandado así como los Gobiernos croata, alemán y suizo, y la Comisión Europea. Las partes interesadas que han intervenido en la fase escrita del procedimiento, con la excepción de los Gobiernos alemán y suizo, también formularon alegaciones orales en la vista celebrada el 14 de julio de 2016.
IV. Análisis
A. Admisibilidad
1. Conformidad de la petición de decisión prejudicial con el Derecho croata
24. El demandado alega que la petición de decisión prejudicial debe declararse inadmisible debido a que la petición no cumple con las exigencias del Derecho croata. A este respecto, el demandado señala, en particular, que la petición se ha presentado en forma de escrito y no de resolución judicial. El demandado añade que ha recurrido la petición ante los tribunales nacionales.
25. Según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia no examina «si la resolución de remisión ha sido adoptada de acuerdo con las normas procesales y de organización del Derecho nacional. El Tribunal de Justicia debe atenerse a la resolución de remisión dictada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro, siempre que no haya sido anulada en el marco de un recurso previsto, en su caso, por el Derecho nacional». (6)
26. Por consiguiente, por lo que respecta a la forma específica de la petición, la jurisprudencia, antes citada, confirma que es un asunto que corresponde examinar exclusivamente a los tribunales nacionales. Asimismo, en cuanto al posible recurso contra la petición a nivel nacional, al Tribunal de Justicia no se le ha informado de que la petición de decisión prejudicial en este asunto haya sido anulada. Ni tampoco el Tribunal de Justicia ha recibido ninguna notificación formal de un recurso. En consecuencia, hasta y a menos que el órgano jurisdiccional remitente informe al Tribunal de Justicia de que desea retirar su petición, (7) el Tribunal de Justicia sigue conociendo válidamente del asunto.
27. Por las razones anteriores, ninguna de las precedentes alegaciones del demandado cuestionan la admisibilidad de la petición del órgano jurisdiccional nacional.
2. Aplicabilidad ratione temporis del Derecho de la Unión
28. La obligación contractual controvertida data del 8 de septiembre de 2010. Croacia no se adhirió a la Unión Europea hasta el 1 de julio de 2013. El Reglamento n.o 1215/2012 entró en vigor el 10 de enero de 2015. En estas circunstancias, se suscita la cuestión de si el Reglamento es aplicable ratione temporis.
29. A tenor del artículo 2 del Acta de Adhesión de Croacia («Acta de Adhesión»), (8) el Derecho de la Unión será vinculante inmediatamente en Croacia a partir del 1 de julio de 2013. (9)
30. El artículo 66 del Reglamento establece que se aplicará «a las acciones judiciales ejercitadas a partir del 10 de enero de 2015».
31. En el presente asunto, el procedimiento de ejecución se inició el 27 de febrero de 2015. Se formuló oposición frente a ese procedimiento el 21 de abril de 2015.
32. De lo anterior se desprende que las normas sobre la competencia judicial y la ejecución incluidas en el Reglamento eran plenamente aplicables en Croacia en el momento pertinente, esto es, en el momento en que se inició el procedimiento, con independencia de que se considere que esa fecha sea el 27 de febrero de 2015 o el 21 de abril de 2015.
33. Es irrelevante que el presente procedimiento de ejecución afecte a hechos anteriores a la adhesión de Croacia. Como traté de explicar en otro contexto, el principio de aplicación inmediata del Derecho de la Unión a relaciones jurídicas existentes permite la modificación prospectiva de dichas relaciones. (10) Sobre todo en el contexto del presente procedimiento prejudicial, el hecho de que nuevas normas de la Unión sean también de aplicación a algunos hechos anteriores a la adhesión es una consecuencia natural en casos de ejecución y de normas de procedimiento. Efectivamente, es habitual que la ejecución de deudas vencidas esté sujeta a las normas en vigor en el momento en que se entabla la acción de ejecución, y no a las normas de procedimiento en vigor cuando se firmó el contrato original.
34. Esta conclusión se ve confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la aplicación temporal de las normas de la Unión sobre competencia judicial y ejecución. Así, por ejemplo, en el asunto Collin (11) el Tribunal de Justicia examinó una situación relativa a un contrato de firmado y terminado antes de la entrada en vigor del Convenio de Bruselas, norma que antecedió al Reglamento. (12) El procedimiento se inició después de su entrada en vigor. El Tribunal de Justicia ha confirmado que, para que las normas sobre la competencia judicial y la ejecución se aplique, «la condición necesaria y suficiente […] es que la acción judicial se haya ejercitado después de [la fecha de entrada en vigor del Reglamento]». (13)
35. Para discutir la aplicabilidad del Derecho de la Unión ratione temporis en el presente caso, el demandado invoca el auto del Tribunal de Justicia en el asunto VG Vodoopskrba. (14) En ese asunto, el Tribunal de Justicia se declaró incompetente, pero debido a que el órgano jurisdiccional remitente solicitó la interpretación del Derecho de la Unión relativo a normas materiales de un contrato, celebrado y aparentemente parcialmente ejecutado con anterioridad a la adhesión de Croacia a la Unión Europea. Potencialmente, eso podría haber llevado a reexaminar sucesos del pasado, anteriores a la adhesión. En cambio, el presente asunto se refiere exclusivamente a la ejecución (en curso y por su naturaleza prospectiva) de una cantidad adeudada, al parecer, a través del procedimiento ejecutivo iniciado claramente después de la adhesión.
36. Por ello, considero que el Tribunal de Justicia es competente ratione temporis para responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente relativas a la interpretación del Reglamento n.o 1215/2012.
3. Naturaleza hipotética de la segunda cuestión
37. Se plantea la eventual naturaleza hipotética de la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional. Este extremo se abordará más adelante como parte de la evaluación global de esa cuestión, en los puntos 56 a 61 de estas conclusiones.
B. Sobre el fondo
1. Primera cuestión prejudicial
38. El órgano jurisdiccional nacional pregunta si el asunto está incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento. Se refiere a este respecto a la «naturaleza jurídica de las relaciones entre las partes». Con esta expresión considero que el tribunal nacional pretende que se determine si el litigio está incluido en el concepto de «materia civil y mercantil», teniendo en cuenta el hecho de que la demandante es de propiedad pública y está mandatada por poderes públicos y el tipo de contrato de que se trata.
39. Por los motivos que expondré más adelante, considero que está claramente incluido.
40. El concepto de «materia civil y mercantil» es un concepto autónomo del Derecho de la Unión. (15) «se delimita esencialmente en atención a los elementos que caracterizan la naturaleza de las relaciones jurídicas entre las partes del litigio o el objeto de éste». (16)
41. En el presente asunto, la demandante alquiló una plaza de aparcamiento al demandado.
42. En sus alegaciones el demandado señala que el contrato entre las partes del procedimiento principal es un contrato de arrendamiento y no un contrato de servicios. Esta clasificación, a juicio del demandado, acortaría también el plazo de prescripción aplicable a las acciones basadas en el contrato. Teniendo en cuenta lo anterior, cuestiona la competencia de los notarios croatas con arreglo al Derecho nacional, afirmando que a tenor del Derecho croata, son los órganos jurisdiccionales los competentes en materia de contratos de arrendamiento.
43. Con independencia de que dichas alegaciones sean fundadas o no, este es un extremo que incumbe resolver al tribunal nacional. No es pertinente respecto a la cuestión sobre la que el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse, esto es, si el contrato entra dentro del ámbito de la «materia civil y mercantil» con arreglo al Reglamento. (17)
44. En principio, tanto los contratos de arrendamiento como los contratos de servicios pueden entrar en el concepto de la «materia civil y mercantil», que debe «abarcar lo esencial de las materias civil y mercantil, salvo determinadas materias claramente determinadas». (18) Las excepciones deben interpretarse de manera estricta. (19)
45. Un contrato entre dos particulares para proporcionar una plaza de aparcamiento entraría, en circunstancias normales, en el ámbito del concepto de material civil y mercantil. No obstante, esto se ha cuestionado porque la demandante es una entidad de propiedad pública y se le concedieron sus facultades mediante un acto de la autoridad pública. (20)
46. Por ello, se suscita la cuestión de si este hecho excluye el acuerdo entre las partes del ámbito de aplicación del Reglamento.
47. En mi opinión no sale del ámbito de aplicación por las siguientes razones.
48. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento excluye expresamente de su ámbito de aplicación «las materias fiscal, aduanera[,] […] administrativa […] [y] la responsabilidad del Estado por acciones u omisiones en el ejercicio de su autoridad (acta iure imperii).» Esa excepción se ha confirmado y circunscrito por la jurisprudencia, que afirma que «únicamente están excluidos del ámbito de aplicación del [Reglamento] los litigios entre una autoridad pública y una persona de Derecho privado, siempre que dicha autoridad actúe en el ejercicio del poder público». (21)
49. No hay ningún indicio de que el contrato de aparcamiento en este asunto fuera un «acta iure imperii», es decir, un acto realizado en el ejercicio de poder estatal. Es cierto que la demandante lleva a cabo una actividad que se le encomendó mediante un acto de una autoridad pública. Sin embargo, esa actividad, de alquiler de una plaza de aparcamiento, es una actividad comercial estándar. El mero hecho de que el mandato para ejercitar esa actividad se haya dado mediante un acto de las autoridades públicas no lo transforma automáticamente en un «acta iure imperii». Ningún elemento de los autos indica que, al desempeñar su misión, la demandante haya ejercido poderes exorbitantes en relación con las normas de Derecho común aplicables a las relaciones entre particulares. (22) Efectivamente, según la resolución de remisión, esa falta de ejercicio de poderes exorbitantes en relación con este tipo de contrato se ha visto confirmada por una resolución del Ustavni sud (Tribunal Constitucional de Croacia).
50. Además, la cantidad que la demandante pretende cobrar al demandado parece una contraprestación proporcionada al servicio prestado por la demandante. Nada hace sospechar que constituya una pena o sanción.
51. No cabe poner en duda esta conclusión porque la demandante sea una compañía que pertenece en su totalidad a una autoridad pública. Tal propiedad no constituye en sí misma una situación equivalente a aquella en la que el Estado miembro ejerce prerrogativas de poder público. Esta consideración resulta especialmente válida cuando la entidad propiedad del Estado se comporta como cualquier otro operador económico en un mercado determinado. (23)
52. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial del tribunal nacional de la siguiente manera: el Reglamento n.o 1215/2012 es aplicable en circunstancias como las del presente asunto en las que se celebra un contrato para el uso de una plaza de aparcamiento entre, un particular, por un lado, y una entidad propiedad de una autoridad pública, por otro, si esta última no está ejerciendo prerrogativas de poder público.
2. Segunda cuestión prejudicial
53. En su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si el Reglamento se refiere también a la «competencia de los notarios en la República de Croacia».
54. El tribunal nacional no identifica expresamente las disposiciones específicas del Reglamento que tuvo en cuenta al plantear esta cuestión. Sin embargo, lo que se plantea es si los notarios croatas que expiden mandamientos de ejecución tienen la condición de «órganos jurisdiccionales» que dictan «resoluciones» en el sentido del Reglamento.
55. Por las consideraciones anteriormente expuestas, considero que los notarios no son «órganos jurisdiccionales» en ese sentido.
a) Admisibilidad
56. Antes de examinar el fondo, debe resolverse previamente la admisibilidad.
57. En el presente asunto el demandado se opuso al mandamiento de ejecución notarial. En consecuencia, pasaron a ser competentes los órganos jurisdiccionales croatas. Dado que el notario ya no es competente en el litigio, ¿convierte eso a la segunda cuestión del tribunal nacional en puramente hipotética y, por ello, inadmisible?
58. En mi opinión, no.
59. Según reiterada jurisprudencia, las cuestiones planteadas por el juez nacional disfrutan de una presunción de pertinencia. (24) El Tribunal de Justicia sólo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder útilmente a las cuestiones prejudiciales planteadas.
60. En el presente asunto, no considero que se haya destruido la presunción de pertinencia de manera inequívoca. No queda claro qué consecuencias pudiera tener para el procedimiento nacional una respuesta negativa del Tribunal de Justicia a la segunda cuestión. Por un lado, es posible que tal respuesta, en última instancia, no tenga efecto, dado que el asunto ya no está ante el notario sino que está pendiente ahora ante el tribunal nacional. Por otro lado, la respuesta a la segunda cuestión podría, si fuera negativa, afectar al procedimiento nacional. Esas son cuestiones de Derecho nacional. Deben examinarse por el órgano jurisdiccional nacional y no por el Tribunal de Justicia.
61. Por lo tanto, propongo que se declare que la segunda cuestión es admisible.
b) Sobre el fondo
i) Observaciones sobre la adaptación del Reglamento n.o 1215/2012 a la luz de la adhesión de Croacia
62. El concepto de «órganos jurisdiccionales» no está definido en el Reglamento. Sin embargo, el artículo 3 del Reglamento establece que el concepto de «órganos jurisdiccionales» incluye específicamente a los notarios húngaros en los procedimientos abreviados relativos a requerimientos de pago y al servicio sueco de cobro ejecutivo en los procedimientos abreviados relativos a requerimientos de pago y asistencia. No se incluyó una disposición similar referente a los notarios croatas que emiten mandamientos de ejecución.
63. El Reglamento se adoptó el 12 de diciembre de 2012, unos meses antes de la adhesión de Croacia a la Unión Europea el 1 de julio de 2013, pero después de la publicación del Acta de Adhesión el 24 de abril de 2012, que incluye una lista de adaptaciones técnicas al Derecho derivado. (25)
64. Puede alegarse que el Reglamento quedó entre dos aguas: demasiado tarde para ser objeto de adaptaciones técnicas como parte del proceso de adhesión, y demasiado pronto para que Croacia influyera sobre su contenido como Estado Miembro de la Unión Europea.
65. Sobre esta base, el Gobierno croata alega que sencillamente no pudo incluir a los notarios en el artículo 3 del Reglamento.
66. Aunque comprendo los argumentos alegados sobre la cronología del Reglamento, a mi juicio, tales consideraciones no pueden afectar la interpretación del ámbito de aplicación del Reglamento. El principio de seguridad jurídica exige que las interpretaciones de las disposiciones del Derecho de la Unión se basen en el texto de dichas disposiciones. Si el texto es ambiguo, esas ambigüedades deben resolverse en función del contexto y de la finalidad de la disposición.
67. Sin embargo, circunstancias anormales no justifican hacer caso omiso de las normas generales de interpretación legislativa. No pueden formularse buenas normas generales en base a casos excepcionales. No debe permitirse que las supuestas intenciones de un Estado miembro, que parecen frustradas a causa de la cronología, influyan en la interpretación del Derecho de la Unión, que, al fin y al cabo, debe ser uniforme en y para todos los Estados miembros. (26)
ii) ¿Son los notarios croatas que emiten mandamientos de ejecución «órganos jurisdiccionales» que dictan «resoluciones»?
– Inexistencia de una definición establecida de «órganos jurisdiccionales»
68. El Reglamento define «resoluciones» de manera muy general. La definición es claramente independiente de cualquier clasificación nacional de lo que constituye una «resolución» al utilizar la frase: «con independencia de la denominación que reciba». (27) Asimismo, otras versiones lingüísticas utilizan un término más genérico que es más cercano al término inglés más amplio de «resolución» [por ejemplo, «décision» (francés), «Entscheidung» (alemán), «beslissing» (neerlandés), «rozhodnutí» (checo)]. Ejemplo de tales «resoluciones» dadas en el Reglamento son diversas: «auto, sentencia, providencia o mandamiento de ejecución […] la fijación […] del importe de las costas del proceso». En consecuencia, «los mandamientos de ejecución» están expresamente incluidos.
69. Sin embargo, sólo son resoluciones en el sentido del Reglamento si se dictan por «órganos jurisdiccionales». (28) El término «órganos jurisdiccionales» (29) no está definido en el Reglamento.
70. Desde un punto de vista más institucional, el significado natural de «órganos jurisdiccionales» no incluye a los notarios, que no son parte de un «órgano jurisdiccional», (30) esto es, no forman parte de la arquitectura judicial. (31) Desde un punto de vista más funcional, el propio Derecho de la Unión reconoce «diferencias fundamentales» entre las funciones notariales y judiciales dentro de los sistemas jurídicos. (32) Aun cuando los notarios a veces pueden desempeñar funciones jurisdiccionales en asuntos específicos esta no es su función principal y/o típica. En consecuencia, incluso desde un punto de vista más funcional, los notarios no son órganos jurisdiccionales «en el sentido propio [corriente]». (33)
71. No obstante, la importancia que deba darse al significado natural del término «órganos jurisdiccionales» en este asunto se reduce probablemente por la diversidad de traducciones del correspondiente término en otras versiones lingüísticas. Así, por ejemplo, la versión croata se refiere a «tribunales» (sud), la francesa a «órgano jurisdiccional» (juridiction), la española a «órgano jurisdiccional», la alemana a «tribunales» (Gericht), la checa a «tribunales» (soud), y la italiana a «autoridades jurisdiccionales» (autorità giurisdizionale).
72. Dado que el significado natural de esos términos no está exento de ambigüedad, examinaré, más adelante, dos aspectos fundamentales del contexto y la finalidad del Reglamento, antes de proponer una solución para este asunto.
73. En primer lugar, el artículo 3 del Reglamento resulta revelador. Identifica específicamente a los notarios húngaros y al servicio sueco de cobro ejecutivo (cuando adoptan determinados actos) como «órganos jurisdiccionales», «a efectos del presente Reglamento».
74. Este enfoque muestra claramente que el legislador no consideró automáticamente a los notarios húngaros y al servicio sueco de cobro ejecutivo incluidos en el concepto de «órganos jurisdiccionales». (34) De haberlo considerado, no habría necesitado mencionarlos expresamente. El artículo 3 es más bien una evidente excepción o extensión del sentido natural de «órganos jurisdiccionales».
75. En consecuencia, frente a lo alegado por el Gobierno croata, el artículo 3, a mi juicio, no debe considerarse una mera clarificación de casos dudosos. Así sucede, además, porque, como expliqué anteriormente, los notarios (y los servicios de cobro ejecutivo) (35) no son «órganos jurisdiccionales» incluidos en el significado normal de ese término. Por añadidura, si los notarios fueran normalmente «órganos jurisdiccionales», lo que no es el caso, no queda claro por qué sería necesario afirmar este hecho expresamente y solo en relación con una función específica ejercida por los notarios húngaros, pero no en relación con otras funciones o notarios de otros Estados miembros. (36)
76. Por consiguiente, la estructura y el tenor de los artículos 2 y 3 del Reglamento parecen confirmar la exclusión de los notarios del concepto de «órganos jurisdiccionales».
77. En segundo lugar, la legislación paralela, relativa a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución en áreas específicas (y de manera más general en materia de procedimiento civil) (37) resulta también relevante. Estos instrumentos proponen una serie de enfoques diferentes. Varios contienen definiciones expresas de «órganos jurisdiccionales», que son amplias y variadas (38) (también pueden utilizar y definen diferentes términos). (39) Otras no definen el propio término básico pero van acompañadas de precisiones, por ejemplo, una lista de entidades particulares que deben considerarse, en cualquier caso, «órganos jurisdiccionales». (40) Así sucede en el Reglamento n.o 1215/2012. (41)
78. Lo relevante es que hay poco en común horizontalmente, y mucho menos uniformidad, entre los instrumentos individuales en el ámbito del procedimiento civil de la Unión. Por ello, el uso de un enfoque sistémico no nos permite avanzar mucho. El concepto de «órgano jurisdiccional» depende en gran medida del contexto legislativo y de la finalidad de la medida individual. En algunos casos hay un claro deseo de dar una definición específica y ad hoc, mientras que en otros se utiliza un término más genérico, indefinido (acompañado de precisiones).
79. Por ello, hay que ser cautos con las extrapolaciones globales de lo que son definiciones en un contexto específico. Igualmente, resulta problemático el establecimiento de un concepto omnicomprensivo del Derecho de la Unión de «órgano jurisdiccional».
80. Al mismo tiempo, como observaron, en particular, la Comisión y el Gobierno croata, el término «órgano jurisdiccional» utilizado en el artículo 2, letra a), del Reglamento es el mismo al utilizado en el artículo 267 TFUE. Parece que en la mayoría de las versiones lingüísticas, el término utilizado en el Reglamento es idéntico al empleado tradicionalmente para designar entidades que pueden plantear peticiones de decisiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.
81. La jurisprudencia del artículo 267 TFUE es rica. Sin embargo, parece difícil una amplia extrapolación de la jurisprudencia del artículo 267 TFUE. Efectivamente, es posible en cierta medida, (42) pero siempre hay que tener en cuenta que la definición del artículo 267 TFUE se elaboró en un contexto diferente y con una finalidad distinta. Ahora bien, el enfoque del artículo 267 TFUE todavía ofrece un punto de partida útil. Después de todo, incluye las características básicas de una institución que puede ser denominada «órgano jurisdiccional».
– La definición propuesta en dos partes
82. ¿Cómo debería definirse entonces el término «órgano jurisdiccional» en el contexto del Reglamento n.o 1215/2012? ¿Cómo deben determinar los órganos jurisdiccionales nacionales a los que se solicita el reconocimiento y ejecución de actos emitidos por entidades extranjeras si dichas entidades son «órganos jurisdiccionales»?
83. A los efectos específicos del Reglamento n.o 1215/2012, propongo un enfoque a dos niveles del concepto de «órgano jurisdiccional», consistente en:
– una definición institucional por defecto (basada en la mera remisión a las estructuras judiciales reconocidas de los Estados miembros),
– corregida, en casos excepcionales, por una definición funcional del Derecho de la Unión (consistente en los criterios del artículo 267 TFUE, pero aplicados estrictamente).
84. Tal enfoque a dos niveles, que podría denominarse simplemente como una «definición institucional con una válvula de seguridad» se adecuaría mejor, a mi juicio, al fin específico del Reglamento n.o 1215/2012. Por un lado, permite que la amplia mayoría de casos normales cotidianos se tramite rápidamente. Por otro lado, también prevé que casos más difíciles se resuelvan basándose en la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia, aunque aplicada de manera ligeramente diferente.
85. La definición por defecto del concepto de «órgano jurisdiccional» debe ser simple y basada en un enfoque institucional: un «órgano jurisdiccional» es un órgano judicial del Estado miembro. Es una entidad que forma parte de la estructura judicial del Estado miembro y reconocida como tal. (43)
86. Este enfoque institucional de la definición de «órgano jurisdiccional» está apoyado por jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia. (44) En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el hecho de que la entidad que se examina sea un «órgano jurisdiccional» generalmente ni siquiera se discute. A modo de ejemplo de la práctica judicial el English High Court of Justice (Tribunal Superior de Justicia inglés), (45) Arondissementsrechtsbank (Tribunal de distrito de los Países Bajos), (46) o el Tribunal de Grande Instance (Tribunal de Primera Instancia francés) (47) son «órganos jurisdiccionales».
87. La discusión se centra en dichos casos sobre todo en el tipo de procedimiento seguido y si la medida resultante equivale a una «resolución» en el sentido de lo que es ahora el artículo 2, letra a), del Reglamento. Esto puede cuestionarse a causa de, por ejemplo, la naturaleza no contradictoria o provisional del procedimiento. En otras palabras, el análisis «funcional» o «procesal» se reserva principalmente para la valoración del acto, y no de la institución que lo adopta.
88. Quizás aún más importante, una definición institucional por defecto de «órgano jurisdiccional» no sólo está en consonancia con el significado natural del término, sino que también refleja mejor la finalidad del Reglamento. Esta finalidad es la del mutuo reconocimiento así como rapidez y previsibilidad en la administración de justicia. Esta finalidad exige sencillez. Un análisis caso por caso no es adecuado claramente para conseguir eso. También requiere confianza. Si la entidad es obviamente parte de (u obviamente no es parte de) las instituciones judiciales del Estado miembro emisor, ¿por qué el Estado miembro de ejecución cuestionaría ese hecho, excepto en un caso realmente excepcional? (48)
89. Esta finalidad global está vinculada a una cuestión práctica: si la definición por defecto de «órgano jurisdiccional» a efectos del Reglamento n.o 1215/2012 fuera una definición autónoma del Derecho de la Unión, ¿debería confiar el Tribunal de Justicia que los órganos jurisdiccionales nacionales comprobasen el cumplimiento de todos los elementos de esa definición en cada uno de los asuntos en que se solicitase un reconocimiento con arreglo a ese Reglamento? ¿Cada juez de primera instancia en un Estado miembro X, cuando se le solicitase la ejecución de una resolución, debería comenzar por comprobar si ese tribunal de primera instancia del Estado miembro Y, que dictó la resolución, era un órgano independiente e imparcial de naturaleza judicial, establecido por ley de manera permanente, y siguiendo un procedimiento contradictorio?
90. La respuesta razonable es evidentemente «no». En consecuencia, el enfoque por defecto debe ser institucional: los órganos jurisdiccionales que forman parte de la estructura judicial normal de un Estado miembro deben simplemente presumirse «órganos jurisdiccionales» a efectos del Reglamento n.o 1215/2012, sin que sea necesario ningún examen individual adicional. Además, esto es una expresión de confianza mutua: sin perjuicio de que se demuestre categórica y claramente otra cosa, a lo que se denomina un órgano jurisdiccional, lo denominaré un órgano jurisdiccional.
91. La definición institucional por defecto tiene todavía otra implicación práctica importante: permite la delegación interna entre los órganos jurisdiccionales nacionales, en particular, los órganos jurisdiccionales de primera instancia. El hecho de que una medida adoptada en nombre de la institución esté firmada por un secretario, letrado, u otro agente judicial debidamente autorizado para hacerlo conforme al Derecho nacional, por lo general, en procedimientos sumarios, sin oposición o de escasa cuantía, no cuestiona la clasificación de la institución como un «órgano jurisdiccional». Precisamente quien decide o quien firma puede ser relevante para determinar si la medida constituye una «resolución», pero esa es otra cuestión.
92. Por el contrario, cuando un Estado miembro elige delegar incluso una función judicial externamente, esto es, fuera del sistema jurisdiccional, la entidad a la que se le delega no puede calificarse por defecto, en virtud de esta simple delegación como «órgano jurisdiccional».
93. A mi juicio, ignorar esta distinción sería contrario al significado natural del término «órgano jurisdiccional» así como a la estructura de los artículos 2 y 3 del Reglamento. También tendría implicaciones indeseables y poco prácticas.
94. Sin embargo, aunque las reglas por defecto son la mejor solución práctica para resolver la gran mayoría de los casos, (49) no podemos dejar el asunto así. Siempre puede haber situaciones inesperadas y excepcionales. Asimismo, la adopción de una definición institucional puramente nacional de «órgano jurisdiccional» estaría en definitiva controlada completamente por los Estados miembros y su elección de arquitectura judicial. Eso negaría el origen europeo de este concepto. (50) Al mismo tiempo, la creación de un concepto diferente, completamente autónomo del Derecho de la Unión de «órgano jurisdiccional» no se adapta al objetivo perseguido. Por las razones anteriormente expuestas, eso implicaría una serie de dificultades prácticas. En consecuencia, la definición requiere una doble dimensión nacional y del Derecho de la Unión, que corresponde al primer y segundo nivel del enfoque propuesto aquí.
95. Por lo que respecta al segundo nivel del enfoque propuesto, se me ocurren (al menos) dos situaciones en las que la definición institucional por defecto podría excepcionalmente cuestionarse y provocar una apreciación más matizada de si un órgano es o no un órgano jurisdiccional.
96. En primer lugar, resoluciones en materia civil y mercantil que en principio están comprendidas en el ámbito material del Reglamento se delegarían internamente dentro del sistema judicial del Estado miembro, pero de una manera que suscita serias y obvias inquietudes de orden constitucional en otros Estados miembros. Cabe prever dos supuestos en esta categoría: un Estado miembro puede pretender designar como «órganos jurisdiccionales ordinarios» de su sistema judicial instituciones y/o individuos, que son simplemente, a pesar de su clasificación formal, inaceptables como tales órganos para otros Estados miembros. (51) Por otro lado, de nuevo en circunstancias realmente excepcionales, cabe prever que órganos jurisdiccionales ordinarios de un Estado miembro sufran disfunciones que hagan problemático el reconocimiento mutuo automático. (52) En ambos supuestos, una apreciación de los órganos pertinentes basada en una definición autónoma dentro del Derecho de la Unión debería constituir la medida correctora necesaria.
97. En segundo lugar, una actividad que pudiera considerarse una función judicial ha sido delegada externamente en un órgano que, a primera vista, no forma parte del sistema jurisdiccional del Estado miembro. Es de suponer que este segundo supuesto sea bastante más común que el primero. En efecto, parece que es lo que ha pasado en el presente asunto. Una vez más, debería ser posible recurrir a una definición más matizada de «órgano jurisdiccional», que se base exclusivamente en el Derecho de la Unión.
98. ¿Cuál debería ser esta definición? Por las razones anteriormente expuestas, no considero apropiado importar definiciones globales que se han elaborado en diferentes contextos de otros instrumentos de Derecho derivado.
99. Al mismo tiempo, como ya lo mencione (punto 80 de las presentes conclusiones), el Reglamento n.o 1215/2012 utiliza literalmente la misma terminología que el artículo 267 TFUE.
100. Hay buenas razones normativas y pragmáticas para no reinventar la rueda, por ejemplo, crear nuevas definiciones partiendo de cero. Normativamente, la coherencia del Derecho es un elemento importante de previsibilidad y legalidad. Como se expuso en los puntos 77 y 78, esta es un área ya caracterizada por un sinfín de definiciones específicas. Por ello, la mejor forma de proceder parece ser intentar aproximar gradualmente los instrumentos individuales, en vez de sacar otra nueva definición del sombrero. Desde un punto de vista pragmático, el criterio del artículo 267 TFUE ya retiene bastante bien las características esenciales de un órgano de naturaleza judicial al que se pueda denominar «órgano jurisdiccional».
101. A la luz de lo anterior, propongo que en casos como el presente, en los que se ha cuestionado la clasificación institucional por defecto de un órgano, pueda reexaminarse esa clasificación sobre la base de las características utilizadas para identificar «órganos jurisdiccionales» en el contexto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia del artículo 267 TFUE. Esto significa determinar si el órgano nacional en cuestión comparte todas las características individuales que se enumeran tradicionalmente en esa definición, que son: el origen legal del órgano; su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia. (53)
102. Sin embargo, evitar una completa reinvención de la rueda no impide modificar o adaptar su uso. La adaptación en el presente caso no consiste en qué criterios deberían emplearse, sino en cómo deberían utilizarse, en el contexto particular del Reglamento n.o 1215/2012.
103. La adaptación que propongo aquí tiene en cuenta los diferentes objetivos del mecanismo de remisión prejudicial, por una parte, y del Reglamento, por otra. El primero da lugar a un diálogo entre jueces y fomenta la uniformidad del Derecho de la Unión. El segundo es un instrumento de reconocimiento recíproco y de libre circulación de resoluciones, lo que implica objetivos de rapidez, sencillez y previsibilidad, (54) pero basado en la confianza mutua en una protección judicial adecuada.
104. Esta diferente finalidad debe efectivamente reflejarse en un enfoque distinto en términos de cómo aplicar los mismos criterios. En el contexto de la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial, la práctica podría calificarse de bastante tolerante «en caso de duda, es admisible». Previas descripciones de esta flexibilidad, más literarias en su naturaleza, han aludido a la posibilidad de aceptar incluso una petición de decisión prejudicial suscitada por Sancho Panza como gobernador de la ínsula de Barataria. (55)
105. Sin embargo, dado el contexto y objetivo muy distinto del Reglamento, los mismos criterios deben aplicarse, en mi opinión, estrictamente. Efectivamente, la confianza mutual exige claridad y garantías de que, en casos dudosos, los actos de un órgano cuya ejecución se solicita a un Estado miembro ofrecen suficientes garantías en términos de independencia, imparcialidad, de procedimiento contradictorio, y de respeto global de los derechos de defensa. Los factores mencionados arriba (punto 101) no deben, por tanto, tratarse como opcionales o como elementos más o menos importantes de una apreciación global. En cambio, propongo que se consideren como una lista de control.
106. En otras palabras, en el contexto específico del Reglamento n.o 1215/2012, el enfoque en el segundo nivel de la apreciación funcional potencial de la naturaleza del órgano nacional debe ser estricto: todos los criterios deben cumplirse, sin posibilidad de compensación o de apreciación global. (56)
107. En resumen, para concluir con la metáfora quijotesca a la que aludí anteriormente: puede ampliarse la definición de órgano jurisdiccional con arreglo al artículo 267 TFUE y aceptar una cuestión de Sancho Panza, suscitada en su condición de gobernador de la ínsula de Barataria. Después de todo, responder a cuestiones para fomentar la unidad y claridad del Derecho debería considerarse generalmente positivo. Sin embargo, ejecutar resoluciones dictadas por el gobernador Sancho Panza contra individuos de diferentes ínsulas es otra historia.
– Aplicación al caso de autos
108. En el presente asunto y sobre la base de la petición de decisión prejudicial y las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, los notarios croatas no parecen ajustarse a la definición institucional por defecto de «órgano jurisdiccional».
109. ¿Podrían, no obstante calificarse de «órganos jurisdiccionales» con arreglo al segundo nivel del enfoque propuesto, esto es, conforme a la «lista de control del artículo 267»?
110. Varios de estos factores se cumplen probablemente en el presente asunto, como afirma concretamente el Gobierno croata. No obstante, incumbe en última instancia al órgano jurisdiccional nacional decidir si es así.
111. Sin embargo, en mi opinión, como observó la Comisión, y como se examinó en la vista, el procedimiento ante los notarios croatas descrito en la petición de decisión prejudicial da la impresión de no ser contradictorio. Efectivamente, así parece que sucede por definición, dado que la competencia para resolver sobre cualquier disputa real debe trasladarse al tribunal conforme al artículo 282, apartado 3, de la Ley sobre la ejecución forzosa.
112. En el contexto de la aplicación de la definición de «órgano jurisdiccional» con arreglo al artículo 267 TFUE, el carácter contradictorio del procedimiento no es un requisito sine qua non. No obstante, por las razones anteriormente expuestas, a mi juicio, debe considerarse un requisito necesario para definir «órgano jurisdiccional» en el sentido del Reglamento.
113. Aun cuando un procedimiento puede convertirse en contradictorio (incluso fácilmente) mediante su traslado a un órgano diferente, en mi opinión, no es suficiente en sí para reclasificar al órgano transferente como «órgano jurisdiccional» en el sentido del Reglamento. La razón es simple: la parte contradictoria del procedimiento de naturaleza judicial tendrá lugar ante el tribunal y no ante el notario.
iii) Conclusión sobre la segunda cuestión
114. Por las razones anteriormente expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente del siguiente modo: para ser calificado como «órgano jurisdiccional» en el sentido del Reglamento n.o 1215/2012 una entidad debe ser un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que forme parte de su sistema judicial. Sin embargo, en caso de duda, tal entidad se considerará dentro del ámbito de la definición de «órgano jurisdiccional» si cumple los siguientes criterios: i) origen legal, ii) permanencia, iii) carácter obligatorio de su jurisdicción, iv) carácter contradictorio del procedimiento, v) aplicación por parte del órgano de normas jurídicas e vi) independencia.
V. Conclusión
115. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Općinski sud u Puli-Pola (Tribunal municipal de Pula, Croacia) de la siguiente manera:
«Primera cuestión prejudicial
El Reglamento (UE) n.o 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil es aplicable en circunstancias como las del presente asunto en las que se celebra un contrato para el uso de una plaza de aparcamiento entre, un particular, por un lado, y una entidad propiedad de una autoridad pública, por otro, si esta última no está ejercitando prerrogativas de poder público.
Segunda cuestión prejudicial
Para ser calificado como «órgano jurisdiccional» en el sentido del Reglamento n.o 1215/2012 una entidad debe ser un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que forme parte de su sistema judicial. Sin embargo, en caso de duda, tal entidad se considerará dentro del ámbito de la definición de «órgano jurisdiccional» si cumple los siguientes criterios: i) origen legal, ii) permanencia, iii) carácter obligatorio de su jurisdicción, iv) carácter contradictorio del procedimiento, v) aplicación por parte del órgano de normas jurídicas e vi) independencia.