HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE A UNIUNII EUROPENE
(Camera a doua)
11 iulie 2013
Cauza F‑46/11
Marie Tzirani
împotriva
Comisiei Europene
„Funcție publică – Hărțuire morală – Noțiunea de hărțuire – Cerere de asistență – Anchetă administrativă privind presupuse fapte de hărțuire – Decizie de încheiere definitivă a anchetei administrative – Termen rezonabil pentru finalizarea unei anchete administrative – Obligația de a motiva decizia de încheiere a anchetei administrative – Întindere”
Obiectul: Acțiune introdusă în temeiul articolului 270 TFUE, aplicabil Tratatului CEEA în temeiul articolului 106a din acesta, prin care reclamanta solicită, pe de o parte, anularea deciziei Comisiei Europene de clasare definitivă a cererii sale de asistență și, pe de altă parte, obligarea Comisiei la repararea prejudiciului pretins suferit
Decizia: Anulează decizia Comisiei Europene din 7 iunie 2010 în măsura în care aceasta clasează definitiv cererea de asistență a doamnei Tzirani pentru faptele de hărțuire morală pretins suferite începând de la 1 octombrie 2004. Obligă Comisia Europeană la plata către doamna Tzirani a sumei de 6 000 de euro. Respinge în rest acțiunea. Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată și este obligată să suporte cheltuielile de judecată efectuate de doamna Tzirani.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari – Drepturi și obligații – Anchetă internă privind o pretinsă hărțuire morală – Dreptul de acces al petentului la dosarul de anchetă – Limite – Obligația de confidențialitate a administrației
2. Funcționari – Hărțuire morală – Noțiune – Comportament prin care se urmărește discreditarea persoanei interesate sau degradarea condițiilor sale de muncă – Cerința caracterului intenționat al comportamentului – Conținut – Lipsa unei cerințe privind intenția răuvoitoare a autorului hărțuirii
[Statutul funcționarilor, art. 12a alin. (3)]
3. Funcționari – Hărțuire morală – Noțiune – Decizii administrative și dezacorduri cu administrația cu privire la probleme care țin de organizarea serviciilor – Excludere
(Statutul funcționarilor, art. 12a)
4. Funcționari – Hărțuire morală – Noțiune – Comportament al unui superior ierarhic care vizează mai multe persoane – Includere
5. Funcționari – Hărțuire morală – Noțiune – Comportament al unui superior ierarhic care constă în a da instrucțiuni directe personalului aflat sub responsabilitatea șefului de unitatea fără a‑l informa pe acesta și în a transmite mesaje care conțin critici deschise la adresa sa – Includere
(Statutul funcționarilor, art. 12a)
6. Funcționari – Obligația de asistență care incumbă administrației – Întindere
(Statutul funcționarilor, art. 24)
7. Funcționari – Obligația de asistență care incumbă administrației – Domeniu de aplicare – Întindere – Obligația administrației de a examina plângerile în materie de hărțuire – Cerințele de solicitudine și de rapiditate – Lipsă – Consecințe
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1); Statutul funcționarilor, art. 24]
8. Funcționari – Regim disciplinar – Anchetă prealabilă inițierii procedurii disciplinare – Puterea de apreciere a administrației – Întindere
(Statutul funcționarilor, anexa IX)
9. Funcționari – Obligația de asistență care incumbă administrației – Aplicare în materia hărțuirii morale – Decizie de încheiere definitivă a unei anchete administrative deschise ca răspuns la o cerere de asistență – Obligația de a transmite petentului raportul final al anchetei sau procesele‑verbale ale audierilor efectuate în acest cadru – Inexistență
(Statutul funcționarilor, art. 24 și art. 25 al doilea paragraf)
10. Funcționari – Decizie de încheiere definitivă a unei anchete administrative deschise ca răspuns la o cerere de asistență pentru hărțuire morală – Obligația de motivare – Întindere
(Statutul funcționarilor, art. 24 și art. 25 al doilea paragraf )
1. În contextul unei plângeri pentru hărțuire morală, este necesar, cu excepția unei împrejurări speciale, să se garanteze confidențialitatea mărturiilor obținute, inclusiv în cursul procedurii contencioase, în măsura în care perspectiva unei eventuale ridicări a acestei confidențialități în etapa contencioasă poate împiedica desfășurarea unor anchete neutre și obiective care să beneficieze de o colaborare fără rețineri a membrilor personalului chemați pentru a fi audiați în calitate de martori.
(a se vedea punctul 41)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: 12 decembrie 2012, Cerafogli/BCE, F‑43/10, punctul 222, care face obiectul unui recurs aflat pe rolul Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑114/13 P
2. Articolul 12a alineatul (3) din statut nu face nicidecum din intenția răuvoitoare a autorului prezumat al hărțuirii un element necesar pentru calificarea drept hărțuire morală.
Astfel, poate exista hărțuire morală în sensul articolului 12a alineatul (3) din statut fără ca autorul hărțuirii să fi intenționat, prin acțiunile sale, să discrediteze victima sau să îi degradeze în mod deliberat condițiile de muncă. Este suficient numai ca acțiunile sale, din moment ce au fost săvârșite intenționat, să fi determinat obiectiv astfel de consecințe. Calificarea drept hărțuire este supusă condiției ca aceasta să aibă o existență obiectivă suficientă, astfel încât un observator imparțial și rezonabil, dotat cu o sensibilitate normală și aflat în aceleași condiții, să o considere excesivă și criticabilă.
În această privință, faptul că un funcționar are relații dificile, chiar conflictuale, cu colegi sau cu superiori ierarhici nu constituie, în sine, dovada unei hărțuiri morale. Nici observațiile negative adresate unui funcționar nu aduc totuși atingere personalității, demnității sau integrității fizice sau psihice ale acestuia, în măsura în care ele sunt formulate în termeni moderați și în care nu se bazează pe acuzații abuzive și lipsite de orice legătură cu fapte obiective.
(a se vedea punctele 52, 54, 56, 71 și 74)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 16 aprilie 2008, Michail/Comisia, T‑486/04, punctul 61
Tribunalul Uniunii Europene: 12 iulie 2011, Comisia/Q, T‑80/09 P
Tribunalul Funcției Publice: 9 decembrie 2008, Q/Comisia, F‑52/05, punctele 133 și 135; 10 noiembrie 2009, N/Parlamentul European, F‑93/08, punctul 93; 24 februarie 2010, Menghi/ENISA, F‑2/09, punctul 110; 16 mai 2012, Skareby/Comisia, F‑42/10, punctul 65; 26 februarie 2013 Labiri/CESE, F‑124/10, punctele 65 și 67
3. Având în vedere larga putere de apreciere de care beneficiază instituțiile în organizarea serviciilor lor, nici decizii administrative, chiar dacă acestea sunt dificil de acceptat, nici dezacorduri cu administrația cu privire la probleme care țin de organizarea serviciilor nu pot, singure, să demonstreze existența unei hărțuiri morale. Or, simplul fapt că administrația nu a urmat sugestiile unui funcționar și nu a dat curs cererilor sale de suplimentare a efectivelor nu poate, în sine, demonstra o lipsă de ascultare și cu atât mai puțin o hărțuire morală din partea conducerii sale, ci cel mult existența unor divergențe de opinii.
(a se vedea punctul 82)
4. În contextul unei plângeri pentru hărțuire morală, nu se poate considera că un anumit comportament al unui superior ierarhic nu constituie hărțuire morală întrucât nu viza în mod special o persoană, ci un număr nedefinit de persoane. Astfel, un comportament de această natură nu poate decât să agraveze încălcarea articolului 12a alineatul (1) din statut, care interzice oricărui funcționar orice formă de hărțuire morală.
(a se vedea punctul 89)
5. Comportamentul unui superior ierarhic care constă în a da în mod direct și repetat instrucțiuni personalului aflat sub răspunderea șefului de unitate subordonat și fără a‑l informa, atunci când nu este justificat de împrejurări speciale, este susceptibil să determine pierderea oricărei credibilități a unui șef de unitate în fața personalului său și, prin urmare, poate fi calificat drept hărțuire morală. Aceeași este situația în ceea ce privește transmiterea de către un superior ierarhic a unor mesaje care conțin critici deschise la adresa unui funcționar, punând în copie mai mulți colegi, fără să existe exigențe impuse de serviciu care ar justifica această practică. Or, deși critica activității unui subordonat trebuie admisă, intră în cadrul obișnuit al unui raport ierarhic mesaje care nu conțin nicio formulă defăimătoare sau răuvoitoare și care sunt trimise exclusiv persoanei interesate sau trimise în copie atunci când interesul serviciului justifică acest lucru.
(a se vedea punctele 94, 95, 97 și 98)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 25 octombrie 2007, Lo Giudice/Comisia, T‑154/05, punctele 104 și 105
Tribunalul Funcției Publice: Skareby/Comisia, citată anterior, punctul 80
6. În temeiul obligației de asistență prevăzute la articolul 24 din statut, administrația trebuie, în prezența unui incident incompatibil cu ordinea și cu liniștea serviciului, să intervină cu toată energia necesară și să răspundă cu rapiditatea și cu solicitudinea impuse de împrejurările din speță pentru stabilirea faptelor și pentru adoptarea, în cunoștință de cauză, a măsurilor adecvate. În acest scop, este suficient ca funcționarul care solicită protecția instituției să aducă un început de dovadă cu privire la realitatea atacurilor al căror obiect afirmă că este. În prezența unor astfel de elemente, revine instituției în cauză sarcina de a adopta măsurile adecvate, în special procedând la o anchetă administrativă pentru a stabili faptele aflate la originea plângerii și, dacă este cazul, adoptând măsuri provizorii de distanțare pentru a proteja, cu titlu preventiv, sănătatea și securitatea funcționarului despre care se prezumă a fi victimă a unuia dintre actele prevăzute de această dispoziție.
Cu toate acestea, un motiv întemeiat pe încălcarea obligației de asistență ca urmare a neadoptării unor măsuri de precauție nu poate fi invocat în mod util în susținerea unor concluzii prin care se solicită anularea unei decizii de a încheia definitiv o anchetă privind fapte de hărțuire a căror victimă pretinde că a fost un agent, deoarece o asemenea încălcare a articolului 24 din statut nu ar avea niciun efect asupra legalității deciziei în litigiu.
(a se vedea punctele 108-110)
Trimitere la:
Tribunalul Uniunii Europene: Comisia/Q, citată anterior, punctele 84 și 92 și jurisprudența citată
Tribunalul Funcției Publice: 17 iulie 2012, BG/Ombudsmanul European, F‑54/11, punctul 83, care face obiectul unui recurs aflat pe rolul Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑406/12 P; Cerafogli/BCE, citată anterior, punctul 210
7. Obligația de a respecta un termen rezonabil în desfășurarea procedurilor administrative constituie un principiu general de drept al Uniunii, a cărui respectare trebuie să fie asigurată de instanța Uniunii și care este preluat, drept componentă a dreptului la bună administrare, la articolul 41 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Atunci când instituțiile trebuie să facă față unei probleme atât de grave ca hărțuirea morală, acestea au obligația de a răspunde cu rapiditate și cu solicitudine funcționarului care formulează o cerere în temeiul articolului 24 din statut.
Cu toate acestea, împrejurarea că, încălcând obligația de solicitudine, autoritatea împuternicită să facă numiri nu a răspuns cu celeritatea necesară la o cerere de asistență în temeiul articolului 24 din statut nu poate, singură, să afecteze legalitatea deciziei de încheiere definitivă a unei anchete pentru hărțuire deschise pe baza respectivei cereri de asistență. Astfel, deși o asemenea decizie trebuia să fie anulată exclusiv din cauza caracterului său tardiv, noua decizie care ar trebui să o înlocuiască nu ar putea avea în niciun caz un caracter mai puțin tardiv.
(a se vedea punctele 116, 117 și 119)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 11 aprilie 2006, Angeletti/Comisia, T‑394/03, punctul 162
Tribunalul Uniunii Europene: 6 decembrie 2012, Füller‑Tomlinson/Parlamentul European, T‑390/10 P, punctul 115
Tribunalul Funcției Publice: 18 mai 2009, Meister/OAPI, F‑138/06 și F‑37/08, punctul 76; 11 mai 2011, J/Comisia, F‑53/09, punctul 113
8. Autoritatea responsabilă de o anchetă administrativă, care trebuie să instrumenteze dosarele care îi sunt atribuite în mod proporțional, dispune de o putere largă de apreciere în ceea ce privește desfășurarea anchetei și în special în ceea ce privește evaluarea calității și a utilității cooperării anumitor martori.
(a se vedea punctul 124)
Trimitere la:
Tribunalul Funcției Publice: Skareby/Comisia, citată anterior, punctul 38
9. În ceea ce privește o decizie de încheiere definitivă a unei anchete administrative deschise ca răspuns la o cerere de asistență formulată în temeiul articolului 24 din statut, articolul 25 al doilea paragraf din statut nu impune nicio obligație explicită de a transmite petentului nici raportul final al anchetei administrative, nici procesele‑verbale ale audierilor efectuate în acest cadru.
Totuși, sub rezerva protejării intereselor persoanelor care au fost învinuite și ale celor care au depus mărturie în cadrul anchetei, nicio dispoziție a statutului nu interzice transmiterea raportului final de anchetă către un terț care ar avea un interes legitim să ia cunoștință de acesta, astfel cum este cazul persoanei care a formulat o cerere în temeiul articolului 24 din statut.
(a se vedea punctele 132 și 133)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: Lo Giudice/Comisia, citată anterior, punctul 163
Tribunalul Funcției Publice: Cerafogli/BCE, citată anterior, punctul 108
10. O interpretare strictă a obligației impuse la articolul 25 al doilea paragraf din statut este necesară atunci când decizia care lezează este o decizie a autorității împuternicite să facă numiri de a încheia definitiv o anchetă care își are originea într‑o cerere de asistență privind acuzații de hărțuire morală.
Astfel, contrar majorității actelor administrative care pot leza un funcționar, o decizie privind o cerere de asistență este adoptată într‑o situație de fapt specifică. Mai întâi, o astfel de situație poate să dureze deja de mai multe luni sau chiar de mai mulți ani. În plus, faptele care constituie hărțuirea morală pot avea efecte extrem de prejudiciabile asupra stării de sănătate a victimei. În continuare, o situație de hărțuire, dacă este stabilită, nu afectează în principal interesele financiare sau cariera funcționarului, probleme pe care instituția le poate remedia rapid prin adoptarea unui act sau prin plata unei sume de bani persoanei interesate, ci aduce atingere personalității, demnității și integrității fizice sau psihice ale victimei, prejudiciu care nu poate fi reparat în întregime printr‑o indemnizație financiară. În sfârșit, indiferent dacă acuzațiile de hărțuire sunt sau nu sunt întemeiate, ele sunt percepute ca atare de petent și, în temeiul obligației de solicitudine, instituția este obligată să motiveze respingerea unei cereri de asistență într‑un mod cât mai cuprinzător posibil, fără ca petentul să fie nevoit să mai aștepte răspunsul la o reclamație pentru a cunoaște motivele, răspuns pe care instituția ar putea chiar alege să nu îl furnizeze.
O decizie care se limitează să furnizeze în cuprinsul său doar un început de motivare nu poate răspunde cerințelor impuse de articolul 25 al doilea paragraf din statut. Soluția contrară ar avea ca efect obligarea funcționarului care a formulat o cerere de asistență în temeiul articolului 24 din statut pentru fapte de hărțuire morală să introducă o reclamație pentru a dispune de o motivare a deciziei de încheiere definitivă a anchetei administrative în conformitate cu cerințele articolului 25 al doilea paragraf din statut. Rezultă că, în cazul unei decizii prin care se încheie o anchetă deschisă ca răspuns la o cerere de asistență în temeiul articolului 24 din statut pentru fapte de hărțuire morală, instituțiile nu pot furniza în mod valabil persoanei interesate o motivare completă pentru prima dată în decizia prin care a fost respinsă reclamația fără a încălca obligația de motivare care le revine în temeiul articolului 25 al doilea paragraf din statut. O astfel de soluție nu poate totuși aduce atingere posibilității instituțiilor de a introduce, la momentul adoptării deciziei prin care este respinsă reclamația, precizări cu privire la motivele reținute de administrație și nici posibilității Tribunalului de a lua în considerare aceste precizări cu ocazia examinării unui motiv prin care se contestă legalitatea deciziei.
Pe de altă parte, deși este adevărat că o motivare prin referire la un raport sau la un aviz el însuși motivat și comunicat este admisă, este totuși necesar ca un astfel de raport sau de aviz să fie efectiv comunicat persoanei interesate împreună cu actul care lezează.
(a se vedea punctele 141, 142, 152 și 165-167)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: Lo Giudice/Comisia, citată anterior, punctele 163 și 164
Tribunalul Funcției Publice: Skareby/Comisia, citată anterior, punctele 32 și 53; Cerafogli/BCE, citată anterior, punctul 108 și jurisprudența citată