SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,
predstavljeni 26. maja 2005(1)
Zadeva C-176/03
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Svetu Evropske unije
„Okolje – Kazenskopravno varstvo – Pravna podlaga – Okvirni sklep 2003/80/PNZ – Ničnost – Uskladitev kazenskih obtožb – Pristojnost Skupnosti na podlagi člena 175 ES“
I – Uvod
1. Komisija Evropskih skupnosti na podlagi člena 35(6) EU izpodbija Okvirni sklep Sveta 2003/80/PNZ z dne 27. januarja 2003 o kazenskopravnem varstvu okolja(2) (v nadaljevanju: Okvirni sklep). Meni namreč, da je bila uporabljena napačna pravna podlaga, saj bi se bilo treba pri izbiri normativne podlage opreti na Pogodbo ES in ne na Naslov IV Pogodbe EU, kakor je to storil Svet.
2. Za to zgoščeno problematiko se skriva zelo pomembno vprašanje, ki zadeva pristojnosti Skupnosti, saj je treba, če se sprejme dejstvo, da zahteva skrb za okolje v Evropski uniji usklajeno delovanje z opredelitvijo najhujših kršitev kot kazniva dejanja(3), določiti, ali sodi sprejemanje potrebnih usklajevalnih ukrepov v tretji steber, ki je na podlagi člena 34(1)(b) EU v povezavi s členom 31(1)(e) EU v pristojnosti Sveta Evropske unije, ali v prvi steber, ker gre za ukrepe v smislu člena 175 ES.(4)
3. Zdi se, da so stališča, ki so bila predstavljena v različnih vlogah in na obravnavi, jasno razmejena, in sicer ne le glede zahtev, postavljenih v posameznih primerih, ampak tudi glede navedenih utemeljitev. Komisija, Evropski parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) zagovarjajo drugonavedeno možnost, medtem ko so se Svet in enajst držav članic, ki ga podpirajo(5), izrekli za prvo možnost.
4. Posledice izbire katerega koli od stališč bodo velike. Če izberemo „unionistično“ možnost, je usklajevalna moč manjša, saj okvirni sklepi nimajo neposrednega učinka in poleg tega pri pomanjkljivem prenosu ni mogoče vložiti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, ne da bi države članice poleg tega na podlagi člena 35 EU potrdile pristojnost Sodišča za predhodno odločanje, s čimer postane ta pristojnost obvezna. Zato je v interesu Komisije, da pristojnost utemelji na prvem stebru.
5. Preden se lotim preučevanja tožbe, je treba predstaviti zakonodajni okvir in stopnje postopka pred Sodiščem.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
1. Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti
6. Eden od ciljev Skupnosti je doseganje visoke ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja (člen 2 ES) z razvojem ustrezne sektorske dejavnosti (člen 3(1)(l) ES) in vključitvijo zahtev varstva okolja v opredelitve in izvajanje drugih politik Skupnosti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja (člen 6 ES).
7. V členu 174 ES so določeni cilji okoljske politike (odstavka 1 in 2) in merila, ki jih je treba upoštevati pri njenem oblikovanju (odstavek 3), v členu 175 ES pa so navedeni načini sprejemanja ustreznih ukrepov (odstavki od 1 do 3), katerih financiranje in izvajanje je v pristojnosti držav (odstavek 4), ki jim je na podlagi člena 176 ES vsekakor dovoljeno sprejemati strožje ukrepe, če ti niso v nasprotju s Pogodbo.
8. Zato je v členu 174(4) ES določeno, da je odgovornost na tem področju deljena(6), s čimer se omogoča skupno ali posamično sodelovanje s tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami.
9. Skupnost pristojnost običajno izvaja s postopkom „soodločanja“, opredeljenega v členu 251 ES, čeprav lahko na področjih iz člena 175(2) ES(7) Svet na predlog Komisije in po posvetovanju s Parlamentom, EESO in Odborom regij Evropske unije deluje tudi sam.
2. Predlog Direktive o kazenskopravnem varstvu okolja(8)
10. Na podlagi člena 175(1) ES je Komisija v skladu s členom 251 ES podala predlog Direktive, s katero naj bi se zagotovila strožja uporaba prava Skupnosti glede varstva okolja, in sicer z opredelitvijo minimalnega sklopa kršitev, ki bi se uporabljala v Skupnosti (člen 1).
11. V členu 3 predloženega besedila je določeno, da se nekatera ravnanja, storjena naklepno ali vsaj iz hude malomarnosti, opredelijo kot kazniva dejanja(9), v členu 4 pa je državam članicam naložena obveznost, da storitev takih dejanj, pomoč pri njih ali napeljevanje k njim kaznujejo „z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi“, ki vključujejo tudi odvzem prostosti. V tem besedilu so za fizične in pravne osebe določene tudi druge vrste kazni, med drugim globe, odvzem nekaterih pravic in sodni nadzor.
B – Pravo Evropske unije
1. Pogodba o Evropski uniji
12. Unija, ki pomeni novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, temelji na Evropskih skupnostih, dopolnjenih s politikami in oblikami sodelovanja, ki jih uvaja Pogodba EU (člen 1). Tako ločimo tri stebre:
– prvi steber ali „steber Skupnosti“,
– drugi steber, ki vključuje skupno zunanjo in varnostno politiko (Naslov V), in
– tretji steber, ki se osredotoča na policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (Naslov VI).
13. Brez poseganja v pristojnosti Evropske skupnosti je cilj tretjega stebra zagotoviti državljanom visoko stopnjo varstva na območju svobode, varnosti in pravice s pripravo skupnih ukrepov med državami članicami na opredeljenih področjih, da bi zagotovili preprečevanje kriminala in boj proti njemu s približevanjem kazenskih predpisov v državah članicah skladno z določbami člena 31(e), kolikor je to potrebno (člen 29 EU).
14. Pravosodno sodelovanje vključuje postopno sprejemanje ukrepov za določitev minimalnih predpisov o elementih kaznivih dejanj in kaznih na področju organiziranega kriminala, terorizma in nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami (člen 31(e) EU).
15. Eden od ukrepov, predvidenih v ta namen, je okvirni sklep, s katerim se spodbuja približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic. Podobno kot direktive, ki sodijo v prvi steber, so okvirni sklepi zavezujoči glede cilja, ki ga je treba doseči, nacionalnim organom pa prepuščajo izbiro oblike in metod, vendar strani nikoli nimajo neposrednega učinka (člen 34(2)(b) EU).
16. Pristojnosti iz tretjega stebra je mogoče prenesti na Skupnost: ta jih izvaja na podlagi Naslova IV Pogodbe ES, ki se nanaša na vizume, azil, priseljevanje in druge politike v zvezi s prostim gibanjem oseb (člen 42 EU).
17. Vsebina Pogodbe EU ne vpliva na pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti ali na poznejše pogodbe in akte, ki prve spreminjajo ali dopolnjujejo (člen 47 EU).
2. Okvirni sklep
18. Svet, ki se sklicuje na člene 29 EU, 31(e) EU in 34(2)(b) EU, je, da bi podal oster in usklajen odgovor na poslabševanje stanja okolja (druga in tretja uvodna izjava), sprejel Okvirni sklep, ki ga Komisija izpodbija.
19. V členih 2 in 3 Okvirnega sklepa je določeno, da morajo države članice kot kazniva dejanja opredeliti naklepno storitev nekaterih dejanj ali storitev takih dejanj iz malomarnosti(10), v členu 4 pa je pregon razširjen še na pomoč in napeljevanje.
20. V členu 5(1) je določeno kaznovanje z „učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi“, ki vsaj v hudih primerih vključujejo tudi odvzem prostosti in ki lahko peljejo v izročitev, v odstavku 2 tega člena pa je določeno, da jih lahko spremljajo tudi druge kazni ali ukrepi.(11)
21. S členom 6 je urejena odgovornost pravnih oseb zaradi storitve ali opustitve(12), v členu 7 pa so opredeljene ustrezne kazni zanje(13).
22. Navedene določbe kažejo, da je Okvirni sklep praktično kopija predloga Direktive, kar je navedeno v peti uvodni izjavi, medtem ko je v sedmi uvodni izjavi pojasnjeno, da je Svet ta predlog obravnaval, vendar ga ni sprejel, ker presega pooblastila, ki so bila podeljena Skupnosti s Pogodbo ES.(14)
23. Člen 8 se nanaša na sodno pristojnost, ki temelji na ozemlju, člen 9 pa na izročitev in sodni pregon, ki ju izvaja država, ki ne izroči svojih državljanov.
III – Postopek pred Sodiščem
24. Poleg Komisije in Sveta so v postopku kot intervenienti sodelovali še Parlament, EESO, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Kraljevina Španija, Francoska republika, Irska, Kraljevina Nizozemska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki so prav tako predložili pisna stališča.
25. Zastopniki tožeče in tožene stranke ter zastopniki intervenientov, razen grške vlade in EESO, so se 5. aprila 2005 udeležili obravnave, na kateri so ustno predstavili trditve.
IV – Analiza tožbe
A – Razmejitev razprave
26. Spor se večinoma nanaša na člene od 1 do 7 Okvirnega sklepa in ne zadeva členov od 8 do 12 tega sklepa. Ne izpodbija se pristojnost Sveta za sprejetje teh členov(15), ampak obveznost, ki je Svetu naložena s členom 47 EU(16), v katerem je določeno, da se ta vzdrži v korist primarnosti prava Skupnosti, saj lahko na podlagi Rimske pogodbe Skupnost državam članicam naloži, da morajo določiti kazenske sankcije za nekatera dejanja, katerih rezultat je poslabšanje stanja okolja.
27. Zato se razprava prenese s tretjega stebra na prvega, saj je treba analizirati, ali pravna podlaga Skupnosti dopušča poseganje na to področje, s katerim lahko izniči pristojnosti Unije. Glede tega se je prav tako izoblikovalo soglasje, da v pravu Skupnosti ni določena nobena splošna, izrecna ali implicitna pristojnost, ki bi omogočala kazensko sankcioniranje.(17)
28. Da bi zagotovili učinkovitost skupnostnega pravnega reda, Skupnosti na podlagi načela lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES vsi priznavajo možnost, da državam članicam naloži, da morajo kaznovati ravnanje, s katerim se ta pravni red krši. Vendar stranke in intervenienti kljub temu razpravljajo o vprašanju, ali jim lahko Skupnost na podlagi te pristojnosti naloži, naj nekatera dejanja opredelijo kot kazniva dejanja.
29. Da bi lahko odgovorili na to vprašanje, je treba pazljivo preučiti sodbe, s katerimi je bila institucijam Skupnosti dodeljena zakonodajna pristojnost na kazenskem področju.
B – Sodna praksa o pristojnosti Skupnosti na področju kaznovanja
30. V sodbi v zadevi Amsterdam Bulb(18) je Sodišče odločilo, da lahko nacionalne zakonodaje, če ne obstaja izrecna določba v pravnem redu Skupnosti, na podlagi katere bi bilo mogoče kaznovati kršitve posameznikov, določijo kazni, ki se zdijo državam članicam primerne (točka 33).(19) Ta trditev temelji na obveznosti držav, da zagotovijo izpolnjevanje svojih „evropskih obveznosti“ na podlagi člena 5 Pogodbe ES (postal člen 10 ES) (točka 32).
31. Generalni pravobranilec Capotorti v sklepnih predlogih v tej zadevi pojasnjuje, kako je navedeno rešitev mogoče utemeljiti. V točki 4 – potem ko je navedel, da iz sodne prakse izhaja, da se morajo države članice vzdržati sprejemanja ukrepov, s katerimi bi spremenile katero od uredb Skupnosti, čeprav to storijo zato, da bi zagotovile njeno uporabo – pojasnjuje, da dejstvo, da je predvidena kazenska sankcija, ne spremeni obsega akta Skupnosti, saj kakršen koli represivni predpis, ki spremlja glavno pravilo ravnanja, temelji na predpostavki ravnanja, ki je v nasprotju s takim pravilom, in se zato predpostavlja, da ima to pravilo sebi lastno vsebino. Generalni pravobranilec v nadaljevanju dodaja, da raznolikost varstva, ki se ponuja s tem sredstvom, izhaja iz razlik med nacionalnimi sistemi, na katere se Pogodba ES sklicuje, da bi okrepila učinkovitost prava Skupnosti. Za konec navaja, da so države članice pri uvajanju kazenskih sankcij omejene samo, če so take sankcije določene že s predpisi Skupnosti.
32. Tako lahko iz sodbe Amsterdam Bulb izpeljemo tri trditve: (1) represivni sistem, katerega namen je zagotoviti učinkovitost prava Skupnosti, je v pristojnosti Skupnosti; (2) če ne obstajajo skupnostni ukrepi, države članice sprejmejo kazenske ukrepe, ki so po njihovem mnenju primerni; (3) v tem primeru lahko prosto izbirajo pravila, za katera menijo, da so najustreznejša, čeprav tak sistem nujno vsebuje razhajanja.
33. Prva trditev temelji na domnevi, da ima kazen Skupnosti enako moč kot pravni akt, s katerim je naložena, torej moč uredbe ali direktive. Ker pa Skupnost nima kazenskih pristojnosti, se mora zadovoljiti z organizacijo civilnih in upravnih kazni. To izhaja iz besedišča, ki ga je uporabil generalni pravobranilec Capotorti na koncu zgoraj navedene točke sklepnih predlogov v obravnavani zadevi, v kateri je sklenil, da država članica z dodajanjem kazenskih določb predpisom Skupnosti, da bi tako okrepila uporabo zadevnih predpisov, ne krši načel prava Skupnosti, če se – mislim, da je to treba dodati – upoštevajo jamstva, s katerimi je urejeno izvajanje kakršne koli kazenske pristojnosti, zlasti pravilo non bis in idem.(20)
34. V sodbi v zadevi Komisija proti Grčiji, bolj znani pod imenom „Grška koruza“(21), je Sodišče, ne da bi navedlo sodbo Amsterdam Bulb, povzelo rešitev iz točke 32 te sodbe (točka 23), vendar je dodalo dva pogoja glede zakonitosti nacionalnih disciplinskih ukrepov, sprejetih za zaščito prava Skupnosti: (1) kršitve je treba kaznovati na podlagi materialnih in procesnih pravil, ki so enaka tistim, ki se uporabijo za kršitve nacionalnega prava podobnih vrst in teže; (2) z zadevnimi ukrepi morajo kazni pridobiti učinkovit, sorazmeren in odvračilni učinek (točka 24). V sklepnih predlogih v tej zadevi je generalni pravobranilec Tesauro navedel, da je s členom 5 Pogodbe državam članicam naloženo, naj ustrezno kaznujejo storilce kršitev prava Skupnosti tako, da to ne vpliva na uporabo tega prava (drugi pododstavek točke 12).(22)
35. Tako imajo države članice proste roke, da odpravijo ravnanja, ki so v nasprotju s pravnim redom Skupnosti, in sicer kadar ta pravni red glede tega ne vsebuje nobene določbe in tudi kadar vsebuje izrecne določbe na zadevnem področju; predpostavlja se, da pomenijo nacionalni predpisi dodatno zaščito, vendar so, kot je bilo navedeno v točki 17 sodbe v zadevi Drexl(23), s pravom Skupnosti postavljene nekatere omejitve, saj morajo biti zadevne kazni enakovredne kaznim, ki se uporabljajo v boju proti kršitvam nacionalnega prava (načelo enakega obravnavanja ali enakovrednosti), in morajo biti poleg tega tudi učinkovite.
36. S sklepom z dne 13. julija 1990 v zadevi Zwartveld in drugi(24), ki je bil izdan na podlagi procesnega vprašanja o vlogi za pravno pomoč, ki jo je vložilo Rechter-commissaris bij de Arrondissementsrechtbank te Groningen, je bila sodbi „Grška koruza“ pripisana trditev, ki v tej sodbi sicer ni izrecno podana, vendar izhaja iz njenega duha in duha sodbe Amsterdam Bulb: države članice lahko in morajo zagotoviti spoštovanje Pogodbe, če je to potrebno, tudi s kazenskimi sankcijami (točka 17).
37. Zdi se, da se je ta proces končal s sodbo z dne 8. julija 1999 v zadevi Nunes in de Matos(25), v kateri je Sodišče odločalo o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Tribunal de Círculo do Porto (Portugalska) in s katerim je to sodišče želelo izvedeti, ali je država članica pristojna za to, da neko ravnanje, ki je v nasprotju s premoženjskimi interesi Skupnosti, opredeli kot kaznivo dejanje, čeprav je s predpisi Skupnosti določena samo civilna kazen. Sodišče je odločilo, da ukrepi, ki temeljijo na členu 10 ES, vključujejo tudi kazenske sankcije, in hkrati natančno opredelilo:
– če pravo Skupnosti ne vsebuje nobenega ukrepa za zagotovitev upoštevanja svojih predpisov, morajo take ukrepe določiti države članice; če pravo Skupnosti vključuje take ukrepe, imajo države članice dopolnilno vlogo za okrepitev varstva teh predpisov;
– izbira vrste kazni je v pristojnosti nacionalnih organov, čeprav mora biti primerljiva s kaznijo, ki se uporablja za kaznovanje po naravi in teži podobnih kršitev nacionalnega prava, ter se mora poleg tega izkazati tudi za praktično, primerno in odvračilno.
38. Svet in stranke, ki ga podpirajo, torej upravičeno trdijo, da sodna praksa Skupnosti izrecno ne priznava nobene pristojnosti, na podlagi katere bi bilo mogoče državam članicam naložiti, naj ravnanja, ki ovirajo uresničevanje ciljev iz pogodb, opredelijo kot kazniva dejanja.
39. Analiza sekundarne zakonodaje nas pripelje do enake ugotovitve.
C – Sekundarna zakonodaja
40. S členom 1(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 2241/87 z dne 23. julija 1987 o pripravi nadzornih ukrepov za ribiške dejavnosti(26) in členom 31(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 2847/93 z dne 12. oktobra 1993 o oblikovanju nadzornega sistema na področju skupne ribiške politike(27), s katero je bila nadomeščena prva uredba, je državam članicam prepuščeno, da svobodno izberejo kazen za kršitve predpisov, s katerimi je urejeno to področje. Glede prvonavedene uredbe je bila taka razlaga potrjena s sodbo z dne 1. februarja 2001 v zadevi Komisija proti Franciji(28), v kateri je Sodišče preučilo, ali so nekateri upravni in drugi kazenski postopki, določeni z nacionalnimi predpisi, v skladu z obveznostmi, ki jih določa Skupnost na področju ohranjanja in nadzora ribogojskih zmogljivosti.
41. V četrti uvodni izjavi Direktive Sveta 91/308/EGS z dne 10. junija 1991 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja(29) je navedeno, da se je treba proti pranju denarja bojevati predvsem s kazenskimi sredstvi, nato pa je z njo določeno le, da morajo države članice za zagotovitev polne uveljavitve vsebine te direktive določiti kazni, ki se uporabljajo za kršitve (člen 14), s pridržkom sprejetja strožjih ukrepov za preprečevanje takih kaznivih dejanj (člen 15).
42. Z Direktivo Sveta 2002/90/ES z dne 28. novembra 2002 o opredelitvi pomoči pri nedovoljenem vstopu, tranzitu in prebivanju(30) se od držav članic zahteva, naj z „učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi sankcijami“ kaznujejo storitev nekaterih dejanj, pomoč pri njih, napeljevanje k njim in poskus storitve nekaterih dejanj (členi od 1 do 3); podrobnosti o kazenskem značaju tega pregona so opredeljene v Okvirnem sklepu 2002/946(31).
43. Včasih postane kazenska sankcija potrebna, ker edina združuje vse pogoje iz sodbe „Grška koruza“, kar pomeni, da je hkrati „učinkovita, sorazmerna in odvračilna“.
D – Nedoločni pravni pojem „učinkovita, sorazmerna in odvračilna kazen“
44. Meje, s katerimi je opredeljen ta abstraktni pojem, so ohlapne, vendar ga je mogoče – kakor vse podobne pojme – natančneje opredeliti z umestitvijo v dejanski okvir in zlasti z upoštevanjem cilja, ki si ga prizadeva doseči.
45. Sodišče take formulacije ni izbralo naključno, saj so s sklicevanjem na učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost kazni poudarjeni temeljni pogoji za dosledno uporabo predpisa Skupnosti, čeprav je bil ta kršen. Če poleg tega upoštevamo še dejstvo, da vsaka obsodba izpolnjuje dvojni cilj splošnega in posamičnega preprečevanja, saj se z njo z uporabo ustreznega pravnega pravila kaznuje odgovorna oseba, hkrati pa pomeni tudi grožnjo skupnosti, da bo v primeru prav tako prepovedanega ravnanja kaznovana enako, se izkaže, da je seznam mogočih kazni zelo popoln.
46. Včasih zadostuje vnovična vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred kršitvijo. Vendar je treba, če želimo doseči zadane preprečevalne učinke, to obveznost, ki ni represivna v pravem pomenu besede in jo običajno imenujemo „civilna kazen“, pogosto dopolniti s kaznimi v pravem pomenu besede, katerih intenzivnost se spreminja glede na pomen oškodovane pravne dobrine in družbeno zavračanje kaznivega ravnanja.
47. Glede na pomen odgovora je treba razlikovati med kazenskimi sankcijami, ki so najvišja stopnja, in upravnimi kaznimi. Oboje so izraz ius puniendi države in upoštevajo enaka ontološka načela.(32) Vendar manj stroga narava upravnih kazni zmanjšuje moč jamstev, ki morajo spremljati njihovo uporabo, čeprav je treba, kot sem opozoril v sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil v zadevi Komisija proti Grčiji(33), v obeh primerih upoštevati podobna načela.(34)
48. Na podlagi trditev Sveta in nekaterih intervenientov se zdi očitno, da lahko uporabo, ustreznost in zmožnost represivnega odgovora najbolje presojajo nacionalni zakonodajni organi. Tako stališče sem zagovarjal že, ko je šlo za odločanje (z vidika načela učinkovitosti) o vprašanju, ali so nekateri nacionalni procesni roki za izvajanje ukrepov, katerih namen je zaščita pravic, priznanih s pravnim redom Skupnosti, zadostni(35), s pridržkom, da se to pravilo ne upošteva v očitnih primerih(36), ko je splošno znano, da je izvedba presoje v pristojnosti Skupnosti.
49. Ne smemo pozabiti, da je varstvo pravnega reda Skupnosti v pristojnosti institucij Skupnosti, čeprav lahko te od držav članic zahtevajo, naj kaznujejo ravnanja, ki kršijo ta pravni red. Ta naloga se dodeli nacionalnim zakonodajalcem, samo če institucije, ker nimajo na voljo nujno potrebnih elementov presoje, ne morejo podati najustreznejšega odgovora. Če pa je, nasprotno, določitev „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazni očitna, ni nobenega bistvenega razloga, da se izbira zadevne kazni ne bi prepustila imetnikom stvarne pristojnosti.(37)
50. Z drugimi besedami, brez težav lahko razumemo, da je treba na primer poseganje po življenju ali napeljevanje mladoletnih oseb h kaznivim dejanjem kaznovati s kazenskimi sankcijami; iz tega sledi, da ne bi nihče, če bi bile pravne dobrine, varovane s temi kršitvami, eden od ciljev Skupnosti, razpravljal o pristojnosti zakonodajnih organov Skupnosti, da od držav članic zahtevajo izvajanje kazenskega pregona.
51. Na naslednji stopnji je treba torej preučiti, ali je za varstvo okolja, ki glede na ugotovitve, podane v točkah od 6 do 9, nedvomno sodi v pristojnost Skupnosti, potrebno kazensko varstvo. V okvir te analize sodi proces razširitve področja Skupnosti na varstvo okolja.
E – Varstvo okolja v Skupnosti
52. V sklepnih predlogih, ki sem jih predstavil 30. novembra 2004 v zadevi Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03), o kateri je Sodišče odločalo 14. aprila 2005, sem navedel, da so se avtorji pogodb sicer res le malo ukvarjali z okoljem in njegovim ohranjanjem, vendar se je položaj spremenil že leta 1972, ko so se šefi držav in vlad na konferenci v Parizu odločili za opredelitev politike tega sektorja(38) in predlagali, naj se za okolje uporabi varstvo, zagotovljeno s členoma 100 Pogodbe ES in 235 Pogodbe ES(39) (postala člena 94 ES in 308 ES).
53. Sodišče je to priporočilo upoštevalo in se odločilo, da kot podlago pravil na tem področju določi člen 100 Pogodbe(40), ko je v sodbi v zadevi ADBHU(41) odločilo, da je treba varstvo okolja šteti za „enega od bistvenih ciljev Skupnosti“ (točka 13), in to trditev čez nekaj let po sprejetju Enotnega evropskega akta(42) povzelo tudi v sodbi v zadevi Komisija proti Danski(43) (točka 8).
54. Z Enotnim evropskim aktom je bil Pogodbi ES dodan poseben del – Naslov VII (postal Naslov XIX)(44) –, ki je vključeval člena 130r in 130s (po spremembi postala člena 174 ES in 175 ES) ter člen 130t (postal člen 176 ES); tem členom je treba dodati še člen 100a(3) (po spremembi postal člen 95(3) ES), s katerim je Komisiji naloženo, naj kot izhodišče za predloge iz odstavka 1 uporabi „visoko raven varstva“ okolja.
55. Kot je opozorilo Sodišče v sodbi v zadevi Komisija proti Svetu(45) (točke od 22 do 24), je bilo s to novo razporeditvijo varstvo okolja postavljeno v samo središče delovanja Skupnosti ter to delovanje navdihuje in usmerja, s podpisom Pogodbe EU v Maastrichtu pa je postalo eden od ciljev Skupnosti.
56. Danes se torej visoka raven ohranjanja in izboljšanja naravnega okolja ter izboljšanje kakovosti življenja uvrščata med cilje Skupnosti (člen 2 ES), za uresničitev katerih je potrebno posebno ukrepanje (člen 3(1)(l) ES). Poleg tega je treba „[z]ahteve varstva okolja [...] vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti iz člena 3, zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja“ (člen 6 ES). Ta skrb je jasno izražena tudi v drugih določbah Pogodbe, kot sta člena 95 ES ali 161 ES, v zadnjem je določeno, da se ustanovi kohezijski sklad, ki „zagotavlja finančne prispevke za projekte na področju okolja“.
57. Z ohranjanjem okolja se je odprla možnost normativnega priznanja načel, kakršni sta previdnostno načelo ali načelo, da je treba delovati preventivno (prvi pododstavek člena 174(2) ES), s katerimi so urejena obsežna področja prava Skupnosti, na katerih so narava, življenje in integriteta oseb zaradi groženj, tesno povezanih s tehnološkim in industrijskim napredkom, pridobili univerzalno razsežnost.(46)
58. Ta vidik je ohranjen tudi v Pogodbi o Ustavi za Evropo(47). V členu II-97, ki temelji na členu 2 ES, je določeno, da je treba „[v] politike Unije [...] vključevati visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja“, v členu III-119 pa je povzeta vsebina člena 6 ES. Z določbama III-233 in III-234 so v bistvu povzeti členi od 174 ES do 176 ES.
59. Kot sem navedel v točki 51 teh sklepnih predlogov, je „okolje“ nedvomno ena od pristojnosti Skupnosti in je pridobilo tudi status pravne dobrine, katere varstvo vpliva na druge politike, to varstveno dejavnost pa je poleg tega mogoče opredeliti tudi kot bistveni cilj sistema Skupnosti.
60. Skrb za okolje ni le evropska zadeva, ampak je dobila univerzalno razsežnost.
F – Globalizacija „okoljske politike“
61. Sklenjeni so bili številni mednarodni dogovori in sporazumi, s katerimi skušamo najti odgovor na vprašanje, kako se spoprijeti z nenehnim slabšanjem stanja ekosistemov in življenja na našem planetu.
62. Eden od primerov je proces v okviru Združenih narodov, ki se je začel s konferenco v Stockholmu, ki je bila od 5. do 16. junija 1972, in ga zaznamujejo številne pomembne stopnje.(48) To srečanje je postalo velik dogodek, saj je z deklaracijo o okolju, ki vključuje 27 načel za ohranjanje naravnih virov, pozornost sveta usmerilo na resnost stanja okolja.
63. Zadani cilji so bili poglobljeni s Svetovno listino za naravo iz leta 1982(49), saj so se z njo okrepile obveznosti, povezane s pravili delovanja, listina pa je bila vključena v nacionalne pravne rede.
64. Odločilni korak je bil storjen z Deklaracijo iz Ria, ki so jo sprejele vlade udeleženke vrha Združenih narodov o okolju in razvoju, ki je potekal v tem brazilskem mestu junija 1992. Ta deklaracija je zaradi pomembnega okvira, v katerem je nastala, in širokega soglasja, s katerim je bila sprejeta, posebno pomembna kot splošni dogovor, ki je plod skupne zavesti, temelječe na potrebi po ohranitvi našega planeta za prihodnje generacije.
65. Dve novi stopnji tega procesa, ki ga ni več mogoče ustaviti, simbolizirata Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja iz leta 1992 in Kjotski protokol iz leta 1997, s katerim se ta okvirna konvencija izvaja in katerega namen je zmanjšanje izpustov toplogrednih plinov(50), omeniti pa je treba še Protokol o biološki varnosti, ki je bil podpisan 28. januarja 2000 v Montrealu na konferenci podpisnikov Konvencije o biološki raznovrstnosti, ki je bila prav tako sprejeta na vrhu v Riu.
G – Pravica do primernega okolja in javna odgovornost za njegovo ohranjanje
66. Pojma „trajnostni razvoj“ in „kakovost življenja“ iz Pogodbe ES se zdita tesno povezana s pojmom „okolje“ in se nanašata na subjektivno razsežnost, ki je v času, ko je treba poskrbeti za ohranitev in izboljšanje okolja, ni mogoče spregledati. Na geofizični ravni, ki jo pomeni okolje, se kakovost življenja zagotovi kot pravica državljanov, ki izhaja iz različnih dejavnikov: nekaterih materialnih (racionalne porabe virov in trajnostnega razvoja) in drugih bolj intelektualnih (kulturnega napredka in razvoja). Ko je presežena količinska meja, ki zagotavlja obstoj, si je treba prizadevati za dostojno življenje na kakovostni ravni.(51)
67. Tako pravica do zdravega okolja ni zamišljena kot pravica posameznika kot takega, ampak kot pravica člana skupnosti, v kateri imajo posamezniki skupne družbene interese.(52) Ob sprejetju izpodbijanega Okvirnega sklepa je bila ta pravica priznana v nekaj ustavah držav članic Skupnosti.(53) Tako je v členu 20a ustave Zvezne republike Nemčije(54) določeno, da „država varuje naravne temelje življenja na podlagi ustavnega reda in tako prevzema odgovornost do prihodnjih generacij“(55). Med načeli, s katerimi je v španski ustavi urejena socialna in gospodarska politika, je v členu 45(56) navedena tudi pravica vseh ljudi do „življenja v okolju, primernem za razvoj osebe“(57). V členu 66(1) ustave Portugalske republike(58) je uporabljeno podobno besedišče. Na Švedskem je v členu 18(3) poglavja II zakona z dne 24. novembra 1994(59), s katerim je bil spremenjen vladni zakon, povzeta pravica do dostopa do narave.
68. Ta pravica je dopolnjena z ustreznimi obveznostmi javnih organov. Navedel sem že besedilo iz ustave iz Bonna. Na podlagi člena 45(2) španske ustave morajo javni organi skrbeti za gospodarno porabo naravnih virov, da bi „ohranili in izboljšali kakovost življenja ter obvarovali in obnovili okolje z opiranjem na nepogrešljivo kolektivno solidarnost“. V istem duhu je s finsko ustavo(60) določena skupna odgovornost pri ohranjanju narave, raznolikosti in okolja (člen 20), medtem ko so v Grčiji (člen 24(1))(61), na Nizozemskem (člen 21)(62) in Portugalskem (člen 9(e)) nacionalni organi z ustavami zadevnih držav zavezani k ohranjanju okolja. V Italiji je bila obveznost Italijanske republike, da ohranja pokrajino, iz člena 9(2) italijanske ustave(63) razširjena na varstvo okolja in ozemlja.(64)
69. Subjektivna razsežnost te skrbi za okolje je implicitno prisotna tudi v Evropski uniji: v Preambuli Listine o temeljnih pravicah Evropske unije, ki je bila razglašena v Nici 7. decembra 2000(65), je namreč navedeno, da Unija temelji na nedeljivih in univerzalnih vrednotah človekovega dostojanstva, svobode, enakopravnosti in solidarnosti, nato pa poglavje o solidarnosti poleg socialnih pravic vsebuje tudi določbo, na podlagi katere velja, da morata biti v politikah Unije upoštevana visoka stopnja varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja (člen 37). Kot sem že navedel, je ta določba vključena tudi v Pogodbo o Ustavi za Evropo (člen II-97).
70. Tega pregleda ne bi rad končal, ne da bi poudaril, da je mogoče poleg podane razlage pravice do življenja v primernem okolju(66) zlahka opredeliti tudi povezavo med to pravico in vsebino nekaterih temeljnih pravic. Dovolj je, da v podporo tej trditvi navedem sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice. V sodbi v zadevi López Ostra proti Španiji z dne 9. decembra 1994(67) je to sodišče odločilo, da se samo po sebi razume, da lahko veliki posegi v okolje vplivajo na dobro počutje osebe, ki je zaradi škodljivih vplivov na zasebno in družinsko življenje prikrajšana za poln izkoristek svojega doma (točka 51).(68) Isto sodišče je v sodbi v zadevi Guerra in drugi proti Italiji z dne 19. februarja 1998(69) odločilo, da je zaradi pomanjkanja uradnih informacij glede ustreznega pristopa, ki naj ga imajo državljani glede emisij škodljivih plinov iz bližnje tovarne, kršena zgoraj navedena temeljna pravica (točka 60).
H – Kazenske sankcije kot odgovor na povzročitev hudega poslabšanja stanja okolja
71. V predstavljenem pregledu se jasno kaže napredek, ki je bil dosežen v zadnjih desetletjih po zaslugi tako imenovane „ekološke zavesti“. Ne moremo z gotovostjo trditi, kakšna sta dejanski obseg in možnost sprememb, ki so rezultat človeške dejavnosti, na ekosisteme, vendar se domneva, da lahko ta dejavnost povzroči poslabšanje ali celo uničenje življenja na Zemlji. Ob spoznanju, da lahko človek s posegi v naravo ogrozi preživetje lastne vrste, je postalo jasno, da je treba nujno postaviti pravila ravnanja in vzpostaviti „okoljsko etiko“, katere namen je skladna vključitev človeka v okolje, v katerem se razvija.
72. Države kot skrajno sredstvo obrambe pred napadi na vrednote, s katerimi je urejeno sobivanje, uporabljajo kazenske zakonike, v zadnjem času pa so se odločile, da je treba nekatera ravnanja, katerih posledica je poslabšanje stanja okolja, opredeliti kot kazniva dejanja.(70) Zdi se logično, da mora pravo Skupnosti za doseganje visoke ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja (člen 2 ES) s pristojnostmi, dodeljenimi institucijam Skupnosti za uresničitev teh ciljev, v nekaterih primerih uporabiti kazenske sankcije, če so edini „učinkovit, sorazmeren in odvračilni“ odgovor.
73. Doktrina je dosegla neke vrste soglasje glede dejstva, da so ekosistemi posebej pomembne pravne dobrine, katerih varstvo je bistvenega pomena za človekov obstoj, zato njihovo ohranjanje in vzdrževanje popolnoma utemeljujeta uvedbo posebnega varstva, ki se zagotovi s kazenskim pravom.(71)
74. Najpogosteje zadostujejo upravne kazni, ki pa ne zagotavljajo ustreznega varstva za vse primere povzročitve hudega poslabšanja stanja okolja. Nasprotno, kazenska sankcija pogosto pomeni dodaten pritisk, ki lahko pripomore k upoštevanju zahtev in številnih zakonskih prepovedi, določenih na podlagi izvajanja za okolje posebej nevarnih dejavnosti. Poleg tega je namen vključitve ekologije v zakonike – poleg okrepitve preprečevalnih učinkov – tudi ozaveščenje javnosti o družbeni „škodljivosti“ posegov zoper naravo in potrditev, da so okoljske pravne dobrine na isti ravni kakor vrednote, tradicionalno zavarovane s kazenskim pravom.(72) Ne smemo pozabiti niti na etično razsežnost kazenske sankcije: ko se neko ravnanje kaznuje s kazenskimi sankcijami, se predpostavlja, da je zanj mogoče izreči tudi najhujšo kazen zaradi kršitve temeljev pravnega sistema.
75. Iz tega sledi, da je – glede na vsebino sodne prakse, na podlagi katere je Skupnosti dodeljena pristojnost za kaznovanje in ki odpira možnost uskladitve nacionalnih predpisov, ter ob upoštevanju nenehne krepitve pristojnosti Skupnosti glede varstva okolja(73) in pomena ali krhkosti okoljskih vrednot – na voljo dovolj razlogov, da se Skupnosti prizna možnost, da od držav članic zahteva uvedbo kazenskih sankcij za nekatera ravnanja, ki škodujejo našemu planetu.(74)
76. Svet in intervenienti, ki ga v tem postopku podpirajo, tako stališče zavračajo, ker naj bi posegalo v suverenost držav. Menim, da je ta očitek neutemeljen. Kot je ugotovilo Sodišče v sodbi v zadevi Van Gend in Loos(75), je treba najprej opozoriti, da je Skupnost nov pravni red, v korist katerega so države članice omejile svoje pristojnosti, zato „suverenistična“ teorija v razpravo ne vnaša ničesar novega – niti na kazenskem področju. Dokaz za to je dejstvo, da je pravo Skupnosti odvzelo značaj kaznivega dejanja številnim dejanjem, ki so bila v nacionalnih zakonikih opredeljena kot kazniva, ne da bi to „vmešavanje“ kogar koli osupnilo.(76) Na tem mestu bi lahko dodal dolg seznam primerov, ki se jih vsi še spominjamo, ko so bile s pravom Skupnosti omejene nacionalne zakonodajne pristojnosti; pri tem gre ne le za kazensko področje, ampak je mogoče kot dober primer navesti tudi davčno in procesno pravo.
77. Ta razprava postavlja neko drugo vprašanje, ki ne zadeva toliko držav članic, ampak prej državljane: gre za njihovo pravico, da o opredelitvi kaznivih dejanj odločajo demokratično izvoljeni predstavniki, kar se – če uporabimo pravno besedišče – zagotovi z načelom zakonitosti v kazenskem pravu, ki vključuje dve razsežnosti, in sicer materialno (predhodna normativna določitev zadevnih ravnanj) in formalno (ki se odraža z absolutnim pridržkom v korist imetnika zakonodajne oblasti). Stališče, ki ga zavzemam, omogoča upoštevanje pravila nullum crimen sine lege, saj se za uskladitev na ravni Skupnosti zahteva, naj pri dokončni vključitvi zunanjih določb v nacionalni pravni red sodelujejo nacionalni parlamenti.(77)
78. Takemu stališču ne nasprotuje niti dejstvo, da je s členoma 135 ES in 280 ES, ki zadevata področji carinske dejavnosti in preprečevanja goljufij, ki škodujejo interesom Skupnosti, ter na katerih je potrebno tesno in intenzivno sodelovanje držav, izključena „uporaba nacionalnega kazenskega prava“ in „pravosodja“, saj se zadevna izraza ne nanašata na pristojnost sprejemanja predpisov, ampak na pristojnost njihove uporabe, to vprašanje pa ni predmet razprave v tej sodbi in zadeva pristojnost, ki nedvomno pripada kazenskim sodiščem.
79. Temu bi lahko nasprotovali z utemeljitvijo, da mora kakršno koli delovanje, torej tudi delovanje Skupnosti, ker sodelovanje v kazenskih zadevah sodi v tretji steber, potekati na podlagi Naslova VI Pogodbe EU, vendar temu silogizmu manjka glavna premisa.
80. S členom 29 EU je za preprečevanje kriminala in boj proti njemu predvideno usklajeno delovanje, ki vključuje tri vrste ukrepov. Prva dva sta vzpostavljena na podlagi policijskega in pravosodnega sodelovanja, medtem ko je namen zadnjega približati zakonodaje „skladno z določbami člena 31(e)“, ta pa se nanaša na postopno sprejemanje ukrepov za določitev minimalnih predpisov o „elementih kaznivih dejanj in kaznih na področju organiziranega kriminala, terorizma in nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami“. Kot sem že navedel(78), Evropska unija z okvirnimi sklepi iz člena 34(2)(b) EU torej nima „univerzalne pristojnosti“ za usklajevanje kazenskega prava držav članic, ampak je njena pristojnost omejena na le nekatera čezmejna kazniva dejanja.
81. V tretjem stebru je opredeljena učinkovita pomoč policijskih in pravosodnih služb za zagotovitev učinkovitejšega boja proti kriminalu, vendar ostaja približevanje zakonodaj, ki presega idejo sodelovanja in zahteva odločnejši korak k integraciji, omejeno na elemente, za katere je potreben enoten odgovor zaradi njihove „internacionalizacije“.
82. Ker Skupnost torej nima splošne pristojnosti v kazenskih zadevah, nima niti „naravne zmogljivosti“ glede tretjega stebra, ki bi kot gravitacijska sila k sebi privlačila vsa taka vprašanja, ki se pojavljajo v Uniji. Rešitev je treba najti z drugimi sredstvi v sodni praksi, ki se nanaša na izoblikovanje pristojnosti za kaznovanje kršitev pravnega reda Skupnosti.
83. Ko smo tako zavrnili ovire, na katere so se sklicevali Svet in države članice, je treba nadaljevati utemeljevanje. Ne da bi se preveč posvečali razlogom v korist usklajenega odgovora – prednosti uskladitve(79) so namreč neizpodbitne(80) –, je treba natančno opredeliti obseg takega ravnanja. Kot smo videli, je cilj olajšati „učinkovito, sorazmerno in odvračilno“ kaznovanje hudih kršitev skupne okoljske politike; kazenski pregon ta merila izpolnjuje, zato lahko Skupnost za zagotovitev dejavnosti v tem sektorju od držav članic zahteva, naj uporabijo tak pregon, vendar menim, da te meje ne sme preseči. Ta trditev je po eni strani zasnovana na temeljih sodne prakse, s katero je priznana taka pristojnost, po drugi strani pa na vrsti pristojnosti Skupnosti na področju okolja.
I – Za zagotovitev učinkovitosti prava Skupnosti se zahteva samo, da je pregon kazenski
84. Pristojnost nalaganja civilnih, upravnih ali kazenskih sankcij je treba opredeliti kot instrumentalno pristojnost(81), katere namen je zagotoviti učinkovitost prava Skupnosti.(82) Če je treba za zagotovitev celovitosti tega pravnega reda uporabiti kazenske sankcije, morajo države članice opredeliti za to potrebne mehanizme, katerih vrsto opredeli Skupnost, če lahko analizira njihovo koristnost z vidika želenega cilja, če pa ni tako, so za to pristojni nacionalni zakonodajni organi. Glede okolja se zdi jasno, da je treba na ravnanje, ki resno škoduje okolju, odgovoriti s kazenskimi sankcijami, vendar so v tem okviru za izbiro sankcije za pregon takega ravnanja in zagotovitev uporabe prava Skupnosti pristojne države članice.
85. Takoj ko se v usklajevanju na ravni Skupnosti uvedejo enotne opredelitve kaznivih dejanj, je treba v nacionalnih pravnih redih ta prepovedana ravnanja kaznovati in navesti dejanska sredstva pregona, povezana z zadevnim kaznivim dejanjem, da se tako znova vzpostavita fizična stvarnost in pravni red, ki sta bila spremenjena. Zdi se, da je za izvedbo te naloge najprimernejši nacionalni zakonodajalec, ki mora – ker iz prve roke pozna pravne in sociološke posebnosti svojega družbenega reda – v okviru, ki ga prej določi Skupnost, izbrati najprimernejšo kazen za zagotovitev uporabe prava Skupnosti.(83)
86. Kazensko pravo ponuja edino „učinkovito, sorazmerno in odvračilno“ rešitev za boj proti ravnanjem, kot so opisana v členu 2 Okvirnega sklepa in ki povzročajo resne motnje v okolju; ko pa so taka ravnanja opredeljena kot kazniva dejanja, je mogoče kazen določiti samo v nacionalnem pravnem redu, ki vsebuje parametre, nujno potrebne za izvedbo te naloge, saj Skupnost trenutno nima na voljo sodnih instrumentov, potrebnih za presojo, katero sredstvo (odvzem prostosti, omejitev drugih pravic ali denarna kazen) je najprimernejše za obrambo okoljskih vrednot v posamezni državi članici.
87. V tej shemi je Skupnosti dodeljena možnost natančne opredelitve varovane pravne dobrine in vrste očitka, medtem ko države članice – ali posamično ali usklajeno na podlagi medvladnega sodelovanja, predvidenega s tretjim stebrom Pogodbe EU – zagotovijo pripravo kazenskih predpisov.(84)
J – Vrsta pristojnosti Skupnosti glede okolja
88. Na tem področju so pristojnosti razdeljene med Skupnost in države članice(85), hkrati pa je dopuščena tudi možnost, da so nacionalne zakonodaje strožje od predpisov Skupnosti.
89. Kot sem že navedel, je v členu 176 ES določeno, da lahko države članice ohranijo ali sprejmejo strožje varstvene ukrepe, če se ti skladajo s Pogodbo in so priglašeni Komisiji. Poleg tega je v členu 95 ES določeno, da lahko države članice kljub obstoju usklajevalnih obveznosti ohranijo (odstavek 4) ali sprejmejo (odstavek 5) nacionalne ukrepe, če je mogoče te ukrepe, o katerih je treba obvestiti Komisijo, utemeljiti z varstvom okolja. Nazadnje je v drugem pododstavku člena 174(2) ES določena „zaščitn[a] klavzul[a], ki državam članicam dovoljuje, da iz negospodarskih okoljskih razlogov sprejmejo začasne ukrepe“, za katere velja nadzorni postopek.
90. V zgoraj navedenih sklepnih predlogih v zadevi Deponiezweckverband Eiterköpfe sem navedel, da je državam članicam dodeljena pomembna vloga, na kateri temelji soobstoj evropskih in nacionalnih pravil: zadnja namreč nekoliko prilagajajo zakonodajo Skupnosti ali od nje odstopajo in s tem zagotavljajo dodatno varstvo, tako da se zdi popolnoma ustrezno, da se, ker je Skupnost opredelila minimalni zahtevani prag (uporaba kazenskih sankcij za kršitve), v posameznih nacionalnih pravnih redih za to varstvo oblikujeta svojstven značaj in natančna opredelitev ter s tem dejanska veljava, ki je nujno potrebna za uresničitev postavljenih ciljev.
K – Členi od 1 do 7 Okvirnega sklepa kot temelj pristojnosti Skupnosti
91. Na podlagi zgoraj navedenega je mogoče podati presojo o členih od 1 do 7 Okvirnega sklepa in analizirati, ali sodi vsebina tega sklepa na področje uporabe prava Skupnosti, saj je Svet – če to drži – s sprejetjem teh členov na podlagi členov 29 EU, 31(e) EU in 34(2)(b) EU kršil člen 47 EU in je torej zadevni okvirni sklep ničen.
92. V členih 2 in 3 je določeno, da je treba s kazenskimi sankcijami kaznovati kaznivo ali krivdno storitev sedmih vrst kršitev, storjenih vsaj iz hude malomarnost, ki škodljivo vplivajo na okolje; ta dejanja so opredeljena kot kazniva na podlagi svoje teže, bodisi ker lahko povzročijo smrt ali hude poškodbe oseb oziroma veliko škodo na nekaterih elementih naravnega in kulturnega okolja bodisi ker škodljivo vplivajo na zaščitene vrste ali ozonski plašč. Iz navedenega jasno izhaja, da je izbira vrste kazni, ki se uporabljajo za taka ravnanja, v pristojnosti Skupnosti. Enako velja za člen 4, s katerim se zahteva, naj se za kazniva dejanja poleg storitve kaznivega dejanja kot storilec opredelijo tudi druge oblike udeležbe pri zadevnem dejanju in napeljevanje k storitvi takega dejanja. Te določbe sodijo v okvir „minimalne uskladitve na ravni Skupnosti“, saj z opredelitvijo subjektivnega področja kazenske odgovornosti vplivajo tudi na vrsto te odgovornosti.
93. S členom 5(1), v katerem je določeno, da se kazniva dejanja iz členov 2 in 3 kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi, se potrjuje zgornja razlaga, saj je logično, da je v teh primerih izbira modela kazni (kazenskega, upravnega ali civilnega) v pristojnosti Skupnosti.
94. Vendar dejstvo, da je zlasti v členu 5(1) določeno, da kazni vsaj v najhujših primerih vključujejo tudi odvzem prostosti in lahko peljejo v izročitev, presega pristojnosti, ki izhajajo iz prvega stebra, saj je na kazenskem področju izbira ustrezne kazni v nacionalni pristojnosti. Z istega vidika ni mogoče dejstvu, da so v členu 5(2) določene spremljevalne kazni, očitati ničesar.
95. S členom 6 je urejena odgovornost pravnih oseb za kazniva dejanja, opredeljena v členih od 2 do 4, zaradi storitve ali opustitve, medtem ko je v členu 7 določeno, da je mogoče pravnim osebam naložiti „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazni, ne da bi bile navedene njihove značilnosti; zadevni opredelitvi imata torej enako pomanjkljivost kot členi od 2 do 4 in člen 5(1). Cilj, da so v pregon poleg fizičnih oseb vključene tudi pravne osebe, se navezuje na koncept osnovnega modela, sprejetega kot odgovor na kršitve, ki zadevajo okolje, ta naloga pa sodi na področje prava Skupnosti. Vendar člen 7, s tem ko je v njem navedenih pet točno določenih kazenskih sankcij, presega področje uporabe prava Skupnosti.
96. Nazadnje člen 1 vsebuje opredelitev samo treh pojmov, ki se uporabljajo v členih od 2 do 6.
97. Zato menim, da Svet, ker je izbira ustreznih kazenskih sankcij za kaznovanje hudih škodljivih posegov v okolje v pristojnosti Skupnosti, ni pristojen za sprejetje členov od 1 do 4, člena 5(1) – razen glede navedbe o kaznih, ki vključujejo odvzem prostosti in izročitev – ter člena 6 in prvega pododstavka člena 7 Okvirnega sklepa. Ker je torej tožba Komisije utemeljena, ji je treba ugoditi in sporne določbe razglasiti za nične.
V – Stroški
98. Ker je bila tožba Komisije utemeljena, je treba Svetu na podlagi člena 69(2) Poslovnika naložiti plačilo stroškov.
99. V skladu s členom 69(3) Poslovnika države članice, Parlament in EESO, ki so se kot intervenienti udeležili postopka, nosijo svoje stroške.
VI – Predlog
100. Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj:
1. ugodi ničnostni tožbi, ki jo je vložila Komisija Evropskih skupnosti zoper Okvirni sklep Sveta 2003/80/PNZ z dne 27. januarja 2003 o kazenskopravnem varstvu okolja, kot je navedeno v točki 97;
2. Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov in določi, da intervenienti nosijo svoje stroške.