CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PRIIT PIKAMÄE
apresentadas em 23 de abril de 2020 (1)
Processos apensos C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU
FMS,
FNZ (C‑924/19 PPU),
SA,
SA junior (C‑925/19 PPU)
contra
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szeged, Hungria)]
«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional — Diretiva 2013/32/UE — Pedido de proteção internacional — Artigo 33.o, n.o 2 — Fundamentos de inadmissibilidade — Legislação nacional que prevê a inadmissibilidade do pedido se o requerente tiver chegado ao Estado‑Membro em causa através de um país onde não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves ou se esse país conceder proteção suficiente — Artigos 35.o, 38.o, n.o 4, artigos 40.o e 43.o — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 2.o, alínea h), artigos 8.o e 9.o — Procedimento de asilo — Medida de regresso — Modalidades processuais — Detenção — Duração da detenção — Legalidade da detenção — Análise — Recurso — Direito a um recurso efetivo — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»
1. Os dois processos apensos C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se debruçar novamente sobre a situação jurídica dos requerentes de proteção internacional que permanecem na zona de trânsito de Röszke, na fronteira servo‑húngara. As diversas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça abrangem diferentes problemáticas relativas à interpretação da Diretiva 2013/32/UE (2) (a seguir «Diretiva 2013/32») e da Diretiva 2013/33/UE (3), nomeadamente quanto às consequências da não readmissão por um país terceiro de migrantes cujo pedido de proteção internacional foi declarado inadmissível, à qualificação do alojamento destes na zona de trânsito à luz das disposições do direito da União que regulam a detenção e ao direito desses migrantes a uma tutela judicial efetiva, nomeadamente através da adoção de medidas provisórias pelo juiz nacional.
2. A atualidade dos movimentos migratórios e o recente Acórdão Ilias e Ahmed c. Hungria (4) do Tribunal Pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»), relativo, precisamente, à situação de nacionais de países terceiros que permaneceram na zona de trânsito de Röszke, conferem aos presentes processos prejudiciais um caráter delicado, revestindo as respostas que o Tribunal de Justiça vier a dar um interesse indiscutível, tanto do ponto de vista jurídico como humanitário.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Diretiva 2013/32
3. O artigo 6.o da Diretiva 2013/32, intitulado «Acessibilidade do processo», prevê:
«1. Quando uma pessoa apresenta um pedido de proteção internacional a uma autoridade competente segundo a lei nacional para o registo de tais pedidos, esse registo é feito no prazo de três dias úteis a contar da apresentação do pedido.
[…]
2. Os Estados‑Membros devem assegurar que as pessoas que apresentam um pedido de proteção internacional tenham a possibilidade efetiva de o apresentar o mais rapidamente possível. Se o requerente não apresentar o pedido, os Estados‑Membros podem aplicar o artigo 28.o
3. Sem prejuízo do n.o 2, os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos de proteção internacional sejam apresentados presencialmente e/ou em local designado.
[…]
5. Nos casos em que o pedido simultâneo de proteção internacional por um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas torne muito difícil na prática respeitar o prazo fixado no n.o 1, os Estados‑Membros podem permitir que esse prazo seja fixado em 10 dias úteis.»
4. O artigo 26.o dessa diretiva, intitulado «Detenção», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros não mantêm uma pessoa detida pelo simples facto de ser requerente. Os motivos e as condições da detenção, bem como as garantias ao dispor dos requerentes que estejam detidos, devem estar de acordo com a Diretiva 2013/33/UE.
2. Se um requerente for mantido em detenção, os Estados‑Membros garantem a possibilidade de acelerar o controlo jurisdicional, de acordo com a Diretiva 2013/33/UE.»
5. De acordo com o artigo 33.o dessa diretiva, intitulado «Inadmissibilidade dos pedidos»:
«1. Além dos casos em que um pedido não é apreciado em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 604/2013 [(5)], os Estados‑Membros não são obrigados a analisar se o requerente preenche as condições para beneficiar de proteção internacional, em conformidade com a Diretiva 2011/95/UE (6), quando o pedido for considerado inadmissível nos termos do presente artigo.
2. Os Estados‑Membros podem considerar não admissível um pedido de proteção internacional apenas quando:
a) Outro Estado‑Membro tiver concedido proteção internacional;
b) Um país, que não um Estado‑Membro, for considerado o primeiro país de asilo para o requerente, nos termos do artigo 35.o;
c) Um país, que não um Estado‑Membro, for considerado país terceiro seguro para o requerente, nos termos do artigo 38.o;
d) O pedido for um pedido subsequente, em que não surgiram nem foram apresentados pelo requerente novos elementos ou dados relacionados com a análise do cumprimento das condições para o requerente beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva [2011/95]; ou
e) Uma pessoa a cargo do requerente tiver introduzido um pedido depois de ter consentido, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, que o seu caso fosse abrangido por um pedido apresentado em seu nome e não existam elementos relativos à situação dessa pessoa que justifiquem um pedido separado.»
6. O artigo 35.o da Diretiva 2013/32, intitulado «Conceito de primeiro país de asilo», tem a seguinte redação:
«Um país pode ser considerado primeiro país de asilo para um requerente, se este:
a) Tiver sido reconhecido nesse país como refugiado e possa ainda beneficiar dessa proteção; ou
b) Usufruir de outro modo, nesse país, de proteção suficiente, incluindo o benefício do princípio da não repulsão,
desde que seja readmitido nesse país.
Ao aplicarem o conceito de primeiro país de asilo à situação específica de um requerente, os Estados‑Membros podem ter em conta o artigo 38.o, n.o 1. O requerente deve ser autorizado a contestar a aplicação do conceito de primeiro país de asilo nas suas circunstâncias específicas.»
7. O artigo 38.o desta diretiva, intitulado «Conceito de país terceiro seguro», prevê no seu n.o 4:
«4. Quando o país terceiro não autorizar o requerente a entrar no seu território, os Estados‑Membros asseguram o acesso a um procedimento de acordo com os princípios e garantias fundamentais enunciados no capítulo II.»
8. O artigo 43.o da mesma diretiva, intitulado «Procedimentos na fronteira», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros podem estabelecer, de acordo com os princípios e garantias fundamentais enunciados no capítulo II, procedimentos para aprovar decisões na fronteira ou em zonas de trânsito do Estado‑Membro, sobre:
a) A admissibilidade de um pedido, nos termos do artigo 33.o, apresentado nesses locais; e/ou
b) Os fundamentos de um pedido num procedimento de acordo com o artigo 31.o, n.o 8.
2. Os Estados‑Membros asseguram que as decisões no âmbito dos procedimentos previstos no n.o 1 sejam proferidas num prazo razoável. Na ausência de uma decisão no prazo de quatro semanas, o requerente deve ser autorizado a entrar no território do Estado‑Membro para que o seu pedido possa ser tratado de acordo com as restantes disposições da presente diretiva.
3. Na eventualidade de chegada de um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas que apresentem pedidos de proteção internacional na fronteira ou em zonas de trânsito, impossibilitando a aplicação do n.o 1, esses procedimentos podem igualmente ser aplicados nos locais onde tais nacionais de países terceiros ou apátridas forem normalmente alojados, ou seja, nas imediações da fronteira ou das zonas de trânsito, pelo tempo da sua estadia nesses locais.»
2. Diretiva 2013/33
9. O artigo 8.o da Diretiva 2013/33, intitulado «Detenção», tem a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros não podem manter uma pessoa detida pelo simples motivo de ela ser requerente nos termos da [Diretiva 2013/32].
2. Quando se revele necessário, com base numa apreciação individual de cada caso, os Estados‑Membros podem manter os requerentes detidos se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas.
3. Os requerentes só podem ser detidos:
a) Para determinar ou verificar a respetiva identidade ou nacionalidade;
b) Para determinar os elementos em que se baseia o pedido de proteção internacional que não poderiam obter‑se sem essa detenção, designadamente se houver risco de fuga do requerente;
c) Para determinar, no âmbito de um procedimento, o direito de o requerente entrar no território;
d) Se o requerente detido estiver sujeito a um processo de retorno, ao abrigo da Diretiva 2008/115/CE [(7)], para preparar o regresso e/ou executar o processo de afastamento, e se o Estado‑Membro puder demonstrar, com base em critérios objetivos, designadamente que o requerente já teve oportunidade de aceder ao procedimento de asilo, que há fundamentos razoáveis para crer que o seu pedido de proteção internacional tem por único intuito atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso;
e) Se a proteção da segurança nacional e da ordem pública o exigirem;
f) Nos termos do artigo 28.o do Regulamento [n.o 604/2013].
Os fundamentos da detenção devem ser previstos no direito nacional.
4. Os Estados‑Membros asseguraram que o direito nacional estabelece normas relativas às medidas alternativas à detenção, como a apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução ou a obrigação de permanecer em determinado lugar.»
10. O artigo 9.o dessa diretiva, intitulado «Garantias dos requerentes detidos», tem a seguinte redação:
«1. A detenção de um requerente deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.o, n.o 3.
Os procedimentos administrativos relativos aos fundamentos da detenção previstos no artigo 8.o, n.o 3, devem ser executados com a devida diligência. Os atrasos nos procedimentos administrativos que não se devam ao requerente não podem justificar a prorrogação da detenção.
2. A detenção dos requerentes deve ser ordenada por escrito pelas autoridades judiciais ou administrativas. A ordem de detenção deve indicar os motivos de facto e de direito em que se baseia.
3. Se a detenção for ordenada por uma autoridade administrativa, os Estados‑Membros submetem a legalidade da detenção a um controlo judicial acelerado, que se efetua oficiosamente e/ou a pedido do requerente. No caso do controlo oficioso, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a contar do início da detenção. No caso do controlo a pedido do requerente, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a partir do início dos procedimentos correspondentes. Para o efeito, os Estados‑Membros definem, no direito nacional, um prazo para a realização do controlo judicial oficioso e/ou do controlo judicial a pedido do requerente.
Se, na sequência do controlo judicial, a detenção for declarada ilegal, o requerente em causa deve ser libertado imediatamente.
4. Os requerentes detidos são imediatamente informados por escrito, numa língua que compreendam ou seja razoável presumir que compreendam, dos motivos da sua detenção e dos meios previstos no direito nacional para contestar a decisão de detenção, bem como da possibilidade de solicitarem assistência jurídica e representação legal a título gratuito.
5. A detenção deve ser reapreciada por uma autoridade judicial a intervalos razoáveis, oficiosamente e/ou a pedido do requerente em causa, especialmente nos casos de duração prolongada ou se sobrevierem circunstâncias relevantes ou novas informações passíveis de comprometer a legalidade da detenção.
[…]»
B. Direito húngaro
1. Lei do Direito de Asilo
11. O artigo 5.o, n.o 1, da A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Lei LXXX de 2007 Relativa ao Direito de Asilo; a seguir «Lei do Direito de Asilo» dispõe:
«O requerente de asilo tem direito
a) a permanecer no território húngaro de acordo com as condições previstas na presente lei e a obter uma autorização de permanência no território húngaro de acordo com a regulamentação específica;
[…]»
12. O artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo com a redação dada em 1 de julho de 2018 prevê um fundamento de inadmissibilidade novo, definido nos seguintes termos:
«O pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não esteja exposto a perseguições, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, ou ao risco de ofensas graves, na aceção o artigo 12.o, n.o 1, ou no qual seja assegurado um nível de proteção adequado.»
13. O artigo 71.o‑A da Lei do Direito de Asilo regula o procedimento na fronteira, e os seus n.os 1 a 7 têm a seguinte redação:
«1) Se o nacional estrangeiro apresentar o seu pedido numa zona de trânsito
a) antes de ser autorizado a entrar no território da Hungria, ou
b) depois de ser conduzido até ao portão da instalação que serve para garantir a ordem na fronteira, referida na államhatárról szóló törvény (Lei das Fronteiras do Estado), após ter sido intercetado numa faixa de oito quilómetros a contar da linha da fronteira externa do território húngaro, tal como definida no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) [(JO 2016, L 77, p. 1)], ou dos sinais de demarcação da fronteira.
O presente capítulo aplica‑se sem prejuízo das disposições seguintes.
2) Num procedimento na fronteira, o requerente não beneficia dos direitos previstos no artigo 5.o, n.o 1, alíneas a) e c).
3) A autoridade competente em matéria de asilo pronuncia‑se prioritariamente sobre a admissibilidade do pedido, no prazo máximo de oito dias a contar da sua apresentação. A autoridade competente em matéria de asilo adotará imediatamente as medidas necessárias à notificação da decisão adotada no procedimento.
4) Se tiverem decorrido quatro semanas desde a apresentação do pedido, a autoridade competente em matéria de polícia de imigração autorizará a entrada, de acordo com as normas jurídicas aplicáveis.
5) Se o pedido não for inadmissível, a autoridade competente em matéria de polícia de imigração autorizará a entrada, de acordo com as normas jurídicas aplicáveis.
6) Se o requerente tiver sido autorizado a entrar no território da Hungria, a autoridade competente em matéria de asilo conduzirá o procedimento de acordo com o regime geral.
7) As regras do procedimento na fronteira não são aplicáveis às pessoas vulneráveis.»
14. O capítulo IX‑A da Lei do Direito de Asilo contém disposições relativas à situação de crise provocada por uma imigração massiva, entre as quais figuram o artigo 80.o‑I, alínea i), e o artigo 80.o‑J, n.o 4, que afastam a aplicação do artigo 71.o‑A e do artigo 5.o, n.o 1, alíneas a) e c).
2. Lei das Fronteiras do Estado
15. O artigo 15.o‑A da Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (Lei LXXXIX de 2007 sobre as Fronteiras do Estado; a seguir «Lei das Fronteiras do Estado») prevê, no que respeita às regras relativas à constituição de uma zona de trânsito, o seguinte:
«[…]
2) Um requerente de asilo que se encontre numa zona de trânsito pode entrar no território húngaro:
a) se a autoridade competente em matéria de asilo adotar uma decisão que lhe conceda proteção internacional;
b) se estiverem reunidas as condições para a abertura do procedimento de asilo, de acordo com o regime geral, ou
c) se se justificar a aplicação das disposições do artigo 71.o‑A, n.os 4 e 5, da Lei [Relativa ao] Direito de Asilo.
2‑A) Numa situação de crise provocada por uma imigração massiva, a entrada no território húngaro de um requerente de asilo que se encontre numa zona de trânsito pode ser autorizada nos casos referidos no n.o 2, alíneas a) e b)
[…]»
3. Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros
16. O artigo 62.o da A harmadik országbeli állampolgár beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Lei de 2007 Relativa à Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros; a seguir «Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros») prevê, no que respeita à atribuição de um local de residência determinado, o seguinte:
«1) A autoridade competente em matéria de polícia de imigração pode ordenar que um nacional de um país terceiro estabeleça residência num local determinado quando:
[…]
f) o referido nacional de um país terceiro tenha sido objeto de uma decisão de regresso e não disponha nem dos meios materiais necessários à sua subsistência nem de alojamento
[…]
3) Pode ser atribuído ao nacional de um país terceiro um local de residência obrigatória numa estrutura de alojamento coletivo ou num centro de acolhimento quando essa pessoa não esteja em condições de prover às suas necessidades, não disponha de alojamento conveniente, nem de meios materiais ou rendimentos adequados, nem de uma proposta de uma pessoa que assegure tomá‑la a seu cargo, nem de membros da sua família que possam ser obrigados a prover ao seu sustento.
3‑A) Numa situação de crise provocada por uma imigração massiva, uma zona de trânsito pode igualmente ser designada como local de residência obrigatória.»
II. Factos na origem dos litígios, processos principais e questões prejudiciais
A. Processo C‑924/19 PPU
17. Os recorrentes no processo principal são um casal de nacionais afegãos, maiores, que chegaram à Hungria através da República da Sérvia, à zona de trânsito de Röszke.
18. Em 5 de fevereiro de 2019, apresentaram um pedido de asilo à autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na zona de trânsito.
19. Em apoio do seu pedido, os recorrentes no processo principal declararam que, cerca de três anos antes, tinham deixado o Afeganistão, por razões políticas, com destino à Turquia, munidos de um visto válido com a duração de um mês, e que esse visto fora prolongado por seis meses pelas autoridades turcas. Alegaram igualmente que passaram pela Bulgária e pela República da Sérvia antes de entrar, pela primeira vez, na Hungria, que não tinham apresentado nenhum pedido de asilo noutro país e que não foram aí objeto de quaisquer maus‑tratos, nem de qualquer ofensa.
20. No mesmo dia, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo designou a zona de trânsito de Röszke como local de alojamento para os recorrentes no processo principal. Aí se encontram, ainda, atualmente.
21. Por Decisão administrativa de 25 de abril de 2019, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo declarou inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes no processo principal, sem proceder a uma análise do mérito, e concluiu que o princípio da não repulsão não se aplicava no caso dos recorrentes, em relação à República Islâmica do Afeganistão. Ordenou o afastamento dos recorrentes no processo principal, por meio de uma decisão que incluía a proibição de entrada e de permanência pelo período de um ano, bem como a indicação para efeitos de não admissão e de interdição de permanência no Sistema de Informação Schengen.
22. O pedido de asilo dos recorrentes no processo principal foi declarado inadmissível com base no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, pelo facto de os recorrentes no processo principal terem chegado à Hungria através de um país onde não estavam expostos a perseguições que justificassem o reconhecimento do estatuto de refugiado ou ao risco de ofensas graves que justificasse a concessão da proteção subsidiária, ou de, no país através do qual chegaram à Hungria, ser‑lhes assegurada proteção adequada (conceito de «país de trânsito seguro»).
23. Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso da decisão da autoridade responsável pelos pedidos de asilo, o qual foi julgado improcedente pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste‑Capital, Hungria), por Decisão de 14 de maio de 2019, sem que este órgão jurisdicional se tenha pronunciado sobre o mérito do seu pedido de asilo. Este órgão jurisdicional referiu ainda que as consequências de uma eventual não readmissão dos recorrentes pela República da Sérvia deviam ser apuradas no quadro do procedimento de polícia de imigração.
24. Em consequência, por Decisão de 17 de maio de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível impôs aos recorrentes no processo principal que permanecessem no setor de estrangeiros da zona de trânsito de Röszke, a partir da data da referida decisão, em conformidade com o artigo 62.o, n.o 3‑A, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, os fundamentos que justificam tal decisão não são aí referidos e o direito de impugnar judicialmente essa decisão é limitado, sendo apenas possível contestar a violação da obrigação de fornecer informações, imposta por lei à referida autoridade de polícia, perante o juiz ordinário sob a forma de exceção.
25. No mesmo dia, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível contactou o órgão de polícia competente para proceder ao reenvio para a República da Sérvia, a fim de que este desenvolvesse as diligências necessárias para a readmissão dos recorrentes no processo principal na República da Sérvia.
26. Em 23 de maio de 2019, o órgão de polícia competente referiu que a República da Sérvia não readmitira os recorrentes no processo principal no seu território porque, uma vez que estes não tinham entrado ilegalmente no território húngaro vindos do território da República da Sérvia, as condições de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão celebrado entre a União Europeia e a República da Sérvia não estavam reunidas.
27. A autoridade responsável pelos pedidos de asilo não analisou o mérito do pedido de asilo dos recorrentes, apesar de a República da Sérvia não os ter readmitido, pelo facto de essa autoridade apenas proceder a tal análise, nos termos do artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo, se o fundamento de inadmissibilidade se basear no conceito de «país de origem seguro» ou de «país terceiro seguro», enquanto a decisão que declara inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes se baseava noutro fundamento de inadmissibilidade, designadamente o de «país de trânsito seguro», definido no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), dessa lei.
28. Por Decisões de 3 e 6 de junho de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível alterou as decisões de regresso adotadas pela autoridade responsável pelos pedidos de asilo, no que diz respeito ao país de destino, e ordenou o afastamento sob escolta dos recorrentes no processo principal para o Afeganistão.
29. Os recorrentes no processo principal deduziram oposição a essas decisões perante a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na qualidade de autoridade de polícia de imigração. Por Despachos de 28 de junho de 2019, a sua oposição foi, contudo, indeferida. Nos termos do artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, não cabe recurso da decisão relativa à oposição.
30. Os recorrentes no processo principal intentaram no órgão jurisdicional de reenvio, por um lado, uma ação de anulação dos despachos que indeferem a oposição à execução das decisões que alteram o país de regresso e de condenação da autoridade de polícia de imigração de primeiro nível a iniciar um novo procedimento, alegando, em primeiro lugar, que os referidos despachos constituem decisões de regresso que devem poder ser objeto de uma ação judicial que permita uma análise do mérito tendo em conta o princípio da não repulsão e, em segundo lugar, que as decisões de regresso não são válidas. De facto, na sua opinião, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo devia ter analisado o mérito do seu pedido de asilo, uma vez que não tinham sido readmitidos pela República da Sérvia e que o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo viola o direito da União.
31. Por outro lado, os recorrentes no processo principal intentaram no órgão jurisdicional de reenvio uma ação administrativa por omissão contra a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, pedindo a condenação desta por não ter cumprido as suas obrigações ao não lhes atribuir um local de permanência situado fora da zona de trânsito.
32. O órgão jurisdicional de reenvio apensou o recurso e a ação.
33. Este órgão jurisdicional salienta que a zona de trânsito de Röszke, onde os recorrentes no processo principal se encontram desde a apresentação do seu pedido de asilo, se situa na fronteira entre a Hungria e a República da Sérvia.
34. No que diz respeito ao pedido de asilo apresentado pelos recorrentes no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a autoridade responsável pelos pedidos de asilo não analisou o mérito desse pedido porque tal análise não está prevista quando o pedido de asilo tenha sido indeferido com base no fundamento de inadmissibilidade relativo ao país de trânsito seguro. Este órgão jurisdicional salienta igualmente que nem a autoridade de polícia de estrangeiros de primeiro nível nem o órgão jurisdicional que se pronunciou em primeira instância sobre a ação intentada pelos recorrentes no processo principal contra a recusa do seu pedido de asilo analisaram o mérito do referido pedido.
35. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o fundamento de inadmissibilidade no qual se baseia o indeferimento do pedido de asilo apresentado pelos recorrentes no processo principal, relativo ao conceito de «país de trânsito seguro», na aceção do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, não consta da lista de fundamentos elencados de forma taxativa na Diretiva 2013/32. Por conseguinte, considera que esse fundamento é contrário ao direito da União e refere, a esse respeito, as Conclusões apresentadas pelo advogado‑geral M. Bobek no processo que deu origem ao Acórdão LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).
36. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, no caso dos recorrentes no processo principal, não existe nenhuma norma jurídica que exija expressamente que o seu pedido de asilo seja reanalisado. Com efeito, o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, assim como o artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo que a transpõe para o direito húngaro, apenas dizem respeito a situações nas quais não seja possível reenviar o requerente para um país de origem seguro ou para um país terceiro seguro, e não a situações nas quais seja impossível reenviar o requerente para «um país de trânsito seguro».
37. Salienta ainda que a recusa da República da Sérvia de receber os recorrentes no processo principal tornou inaplicável o fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, o que deve ter como consequência obrigar a autoridade responsável pelos pedidos de asilo a reanalisar o pedido de asilo dos recorrentes.
38. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, nesta nova análise, essa autoridade pode invocar um fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 1 e n.o 2, alíneas b) e c), da diretiva 2013/32. Contudo, tendo em conta os artigos 35.o e 38.o da referida diretiva, interpretados à luz do artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), considera que um pedido só pode ser declarado inadmissível com esse fundamento na medida em que a pessoa em causa seja readmitida no país terceiro. Daqui decorre que, se não existirem dúvidas de que o país para o qual o requerente deve ser afastado não o readmitirá, a autoridade competente em matéria de asilo não pode declarar inadmissível o seu pedido. Nesse caso, o órgão jurisdicional de reenvio entende que tal pedido não pode ser considerado um pedido subsequente, na aceção o artigo 40.o da Diretiva 2013/32.
39. Tendo em conta estas considerações, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, no momento presente, os recorrentes no processo principal ainda são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32. Por conseguinte, pretende saber se se deve considerar que os recorrentes no processo principal estão detidos, na aceção dessa diretiva, e, se assim for, se essa detenção é valida, uma vez que o prazo de quatro semanas previsto no artigo 43.o, n.o 2, da referida diretiva já foi ultrapassado no caso em apreço.
40. Contudo, mesmo na hipótese de não se reconhecer aos recorrentes no processo principal o direito a que o seu pedido de asilo seja reanalisado, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se se deve considerar que estes estão detidos na aceção da Diretiva 2008/115 e, em caso de resposta afirmativa, se essa detenção é compatível com o artigo 15.o da referida diretiva.
41. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a situação dos recorrentes no processo principal se distingue daquela que esteve na origem do Acórdão Ilias e Ahmed c. Hungria (8), proferido em 21 de novembro de 2019 pelo Tribunal Pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
42. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio está inclinado a considerar que a colocação dos recorrentes no processo principal no setor da zona de trânsito reservado aos nacionais de países terceiros cujo pedido de asilo tenha sido indeferido constitui uma detenção que não está em conformidade com as exigências impostas pelo direito da União. Considera, por isso, que, nos termos do artigo 47.o da Carta, deve poder obrigar, a título cautelar, a autoridade nacional competente a atribuir aos recorrentes no processo principal um local de residência situado fora da zona de trânsito, que não seja um local de detenção, até ao termo do procedimento administrativo contencioso.
43. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a eficácia do recurso contra a decisão pela qual a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível alterou a decisão de regresso aplicada aos recorrentes no processo principal, no que respeita ao país de destino, e que esse órgão jurisdicional considera tratar‑se de uma nova decisão de regresso, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4, e com o artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115.
44. De facto, a oposição a essa decisão é analisada pela autoridade responsável pelos pedidos de asilo, embora esta não ofereça as garantias de imparcialidade e de independência exigidas pelo direito da União, uma vez que pertence à administração central, está colocada sob a autoridade do ministro que tutela a polícia e faz, portanto, parte do poder executivo. Além disso, a legislação húngara relevante não permite ao órgão jurisdicional de reenvio fiscalizar a decisão administrativa proferida sobre a oposição à execução da decisão que altera a decisão de regresso.
45. Esta situação leva a que a decisão que altera o país de regresso possa tornar‑se definitiva apesar de, na hipótese de vir a ser aberto um novo procedimento de asilo relativo aos recorrentes no processo principal, estes deixarem de estar abrangidos pela Diretiva 2008/115 e passarem a estar abrangidos pela Diretiva 2013/32.
46. Nestas condições, o Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szeged, Hungria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) [fundamento de inadmissibilidade novo]
Podem as disposições do artigo 33.o da [Diretiva 2013/32], relativas aos pedidos inadmissíveis, ser interpretadas no sentido de que se opõem à legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, no procedimento de asilo, um pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não está exposto a perseguições ou a um risco de ofensas graves, ou onde é garantido um nível de proteção adequado?
2) [tramitação de um procedimento de asilo]
a) Devem os artigos 6.o e 38.o, n.o 4, da [Diretiva 2013/32], bem como o seu considerando 34, que impõe a obrigação de apreciar os pedidos de proteção internacional, lidos em conjugação com o artigo 18.o da Carta, ser interpretados no sentido de que a autoridade competente em matéria de asilo de um Estado‑Membro deve assegurar ao requerente a possibilidade de dar início ao procedimento de asilo se não tiver analisado o pedido de asilo quanto ao mérito invocando o fundamento de inadmissibilidade referido na questão 1, supra, e tiver depois ordenado o afastamento do referido requerente para um Estado terceiro que, no entanto, não o tenha readmitido?
b) Em caso de resposta afirmativa à questão 2. a), qual é o conteúdo exato dessa obrigação? Implica a obrigação de assegurar a possibilidade de apresentar um novo pedido de asilo, proibindo então a aplicação das consequências negativas dos pedidos subsequentes a que se referem o artigo 33.o, n.o 2, alínea d), e o artigo 40.o da [Diretiva 2013/32], ou significa que o procedimento de asilo deve ser iniciado ou tramitado oficiosamente?
c) Em caso de resposta afirmativa à questão 2. a), tendo em conta também o artigo 38.o, n.o 4, da [Diretiva 2013/32], pode o Estado‑Membro, mantendo‑se a situação de facto inalterada, reanalisar a inadmissibilidade do pedido no âmbito desse novo procedimento (podendo, assim, aplicar qualquer tipo de procedimento previsto no capítulo III da diretiva, por exemplo, aplicar novamente um fundamento de inadmissibilidade) ou deve analisar o pedido de asilo quanto ao mérito tendo em conta o país de origem?
d) Resulta do artigo 33.o, n.o 1 e n.o 2, alíneas b) e c), e dos artigos 35.o e 38.o da [Diretiva 2013/32], lidos em conjugação com o artigo 18.o da Carta, que a readmissão pelo país terceiro constitui uma das condições cumulativas de aplicação dos fundamentos de inadmissibilidade aí referidos, ou seja, de adoção de uma decisão baseada num desses fundamentos, ou basta verificar que essa condição está satisfeita no momento da execução de tal decisão?
3) [zona de trânsito como local de detenção no âmbito do procedimento de asilo]
As questões seguintes são relevantes se for necessário, em conformidade com as respostas a dar à questão 2, proceder à tramitação de um procedimento de asilo.
a) Deve o artigo 43.o da Diretiva 2013/32 ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que permite a detenção do requerente numa zona de trânsito por um período superior a quatro semanas?
b) Deve o artigo 2.o, alínea h), da [Diretiva 2013/33], aplicável por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], lido em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ser interpretado no sentido de que o alojamento numa zona de trânsito em circunstâncias como as do processo principal (zona da qual não é legalmente possível partir, a título voluntário, em nenhuma direção) por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da Diretiva 2013/32 constitui uma detenção?
c) É compatível com o artigo 8.o da [Diretiva 2013/33], aplicável por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], o facto de a detenção do requerente por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da [Diretiva 2013/32] ter lugar apenas por este não poder satisfazer as suas necessidades (de alojamento e de alimentação) dado que não dispõe de meios de subsistência para o efeito?
d) É compatível com os artigos 8.o e 9.o da [Diretiva 2013/33], aplicáveis por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], o facto de o alojamento constitutivo de uma detenção de facto e por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da [Diretiva 2013/32] não ter sido ordenado por uma decisão de detenção, de não se assegurar ao requerente uma via judicial para impugnação da legalidade da detenção e da sua manutenção, de essa detenção de facto ter lugar sem se proceder à análise da sua necessidade ou da sua proporcionalidade, ou das possíveis soluções alternativas, e de a duração exata da detenção e o seu termo serem indeterminados?
e) Pode o artigo 47.o da Carta ser interpretado no sentido de que, quando um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro esteja perante uma detenção ilegal evidente, pode, a título cautelar, obrigar a autoridade a atribuir ao nacional de um país terceiro, até ao termo do procedimento administrativo contencioso, um local de residência situado fora da zona de trânsito, que não constitua um local de detenção?
4) [zona de trânsito como local de detenção no âmbito da polícia de imigração]
As questões seguintes são relevantes se for necessário, em conformidade com as respostas a dar à questão 2, proceder à tramitação, não de um procedimento de asilo, mas sim de um procedimento da competência da polícia de imigração.
a) Devem os considerandos 17 e 24 e o artigo 16.o da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ser interpretados no sentido de que o alojamento numa zona de trânsito em circunstâncias como as do processo principal (zona da qual não é legalmente possível partir, a título voluntário, em nenhuma direção) constitui uma privação da liberdade individual na aceção dessas disposições?
b) É compatível com o considerando 16 e com o artigo 15.o, n.o 1, da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o facto de a detenção do nacional de um país terceiro ter lugar apenas por este ser objeto de uma medida de regresso e não dispor de meios de subsistência para satisfazer as suas necessidades (de alojamento e de alimentação)?
c) É compatível com o considerando 16 e com o artigo 15.o, n.o 2, da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o, o artigo 47.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o facto de o alojamento constitutivo de uma detenção de facto não ter sido ordenado por uma decisão de detenção, de o nacional do país terceiro não dispor de uma via judicial para impugnação da legalidade da detenção e da sua manutenção e de a detenção de facto ter lugar sem se proceder à análise da sua necessidade ou da sua proporcionalidade, ou das possíveis soluções alternativas?
d) Podem o artigo 15.o, n.os 1 e 4 a 6, e o considerando 16 da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com os artigos 1.o, 4.o, 6.o e 47.o da Carta, ser interpretados no sentido de que se opõem a que a detenção tenha lugar sem que estejam determinados a sua duração exata e o seu termo?
e) Pode o direito da União ser interpretado no sentido de que, quando um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro esteja perante uma detenção ilegal evidente, pode, a título cautelar, obrigar a autoridade a atribuir ao nacional de um país terceiro, até ao termo do procedimento administrativo contencioso, um local de residência situado fora da zona de trânsito, que não constitua um local de detenção?
5) [tutela judicial efetiva no que respeita à decisão que altera o país de destino]
Deve o artigo 13.o da [Diretiva 2008/115], nos termos do qual o nacional de um país terceiro deve dispor de vias de recurso efetivo contra as “decisões relacionadas com o regresso”, lido em conjugação com o artigo 47.o da Carta, ser interpretado no sentido de que, quando a via judicial prevista na legislação interna não constitua uma tutela judicial efetiva, é necessário que o recurso interposto contra a decisão que altera o país de regresso seja, pelo menos uma vez, objeto de análise por um órgão jurisdicional?»
B. Processo C‑925/19 PPU
47. Os recorrentes no processo principal são um pai e o seu filho menor, nacionais Iranianos, que chegaram à Hungria através da República da Sérvia, à zona de trânsito de Röszke.
48. Em 5 de dezembro de 2018, apresentaram um pedido de asilo à autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na zona de trânsito.
49. Em apoio do seu pedido, o pai alegou que deixara o Irão dois anos e meio antes por se ter divorciado da sua mulher, por se ter aproximado da religião cristã, sem, contudo, ser batizado, e por, durante a sua infância, ter sido abusado sexualmente por membros da sua família. Esclareceu igualmente que os motivos que o compeliram a deixar o seu país de origem não são políticos ou relacionados com uma eventual pertença a uma comunidade étnica ou religiosa minoritária e que chegara à Hungria através da Turquia, da Bulgária e da República da Sérvia.
50. O pai declarou ainda que, depois de ter saído do Irão para a Turquia e de aí ter passado dez dias, sem requerer asilo nesse Estado, permanecera cerca de três meses na Bulgária. Referiu igualmente que, após ter sido informado de que, se não apresentasse, nesse Estado‑Membro, um pedido de proteção internacional, seria reenviado para o Irão, apresentara, contra a sua vontade, um pedido de asilo. Além disso, afirmou que também permanecera na República da Sérvia durante mais de dois anos sem apresentar qualquer pedido de asilo nesse país.
51. Em 5 de dezembro de 2018, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo designou a zona de trânsito de Röszke como local de alojamento para os recorrentes no processo principal. Aí se encontram, ainda, atualmente.
52. Por decisão administrativa de 12 de fevereiro de 2019, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo declarou inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes, nos termos do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, sem proceder a uma análise do mérito, e concluiu que o princípio da não repulsão não se aplicava no caso dos recorrentes. Ordenou o afastamento dos recorrentes no processo principal do território da União Europeia para a República da Sérvia, salientando que os recorrentes no processo principal não estavam expostos a um risco de ofensas graves ou a perseguições na Turquia, na Bulgária e na República da Sérvia e que, nestes países, lhes era assegurado um nível de proteção adequado. Esta decisão incluía a proibição de entrada e de permanência pelo período de um ano.
53. Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso da decisão da autoridade responsável pelos pedidos de asilo, ao qual foi negado provimento pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste‑Capital, Hungria) por Decisão de 5 de março de 2019, sem que este órgão jurisdicional se tenha pronunciado sobre o mérito do seu pedido de asilo. Este órgão jurisdicional referiu ainda que as consequências de uma eventual não readmissão dos recorrentes pela República da Sérvia deviam ser apuradas no quadro do procedimento de polícia de imigração.
54. Em consequência, por Decisão de 27 de março de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível impôs aos recorrentes no processo principal que permanecessem no setor de estrangeiros da zona de trânsito de Röszke, a partir da data da referida decisão, em conformidade com o artigo 62.o, n.o 3‑A, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, os fundamentos que justificam tal decisão não são aí referidos e o direito de impugnar judicialmente essa decisão é limitado, sendo apenas possível contestar a violação da obrigação de fornecer informações, imposta por lei à referida autoridade de polícia, perante o juiz ordinário sob a forma de exceção.
55. No mesmo dia, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível contactou o órgão de polícia competente para proceder ao reenvio para a República da Sérvia, a fim de que este desenvolvesse as diligências necessárias para a readmissão dos recorrentes no processo principal na República da Sérvia.
56. Em 1 de abril de 2019, o órgão de polícia competente referiu que a República da Sérvia não readmitira os recorrentes no processo principal no seu território porque, uma vez que estes não tinham entrado ilegalmente no território húngaro vindos do território da República da Sérvia, não estavam preenchidas as condições de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão celebrado entre a União Europeia e a República da Sérvia.
57. A autoridade responsável pelos pedidos de asilo não analisou o mérito do pedido de asilo dos recorrentes, apesar de a República da Sérvia não os ter readmitido, pelo facto de essa autoridade apenas proceder a tal análise, nos termos do artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo, se o fundamento de inadmissibilidade se basear no conceito de «país de origem seguro» ou de «país terceiro seguro», enquanto a decisão que declarava inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes se baseava noutro fundamento de inadmissibilidade, designadamente o de «país de trânsito seguro», definido no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), dessa lei.
58. Por Decisão de 17 de abril de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível alterou a decisão de expulsão contida na decisão da autoridade responsável pelos pedidos de asilo de 12 de fevereiro de 2019, no que diz respeito ao país de destino, e ordenou o afastamento sob escolta dos recorrentes no processo principal para o Irão.
59. Os recorrentes no processo principal deduziram oposição a essa decisão perante a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na qualidade de autoridade de polícia de imigração. Por Despacho de 17 de maio de 2019, a sua oposição foi indeferida. Nos termos do artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, não cabe recurso da decisão relativa à oposição enquanto tal.
60. Os recorrentes no processo principal interpuseram no órgão jurisdicional de reenvio, por um lado, um recurso de anulação dos despachos que indeferem a oposição à execução das decisões que alteram o país de regresso e de condenação da autoridade de polícia de imigração de primeiro nível a iniciar um novo procedimento, alegando, em primeiro lugar, que os referidos despachos constituem decisões de regresso que devem poder ser objeto de uma ação judicial que permita uma análise do mérito tendo em conta o princípio da não repulsão e, em segundo lugar, que as decisões de regresso não são válidas. De facto, na sua opinião, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo devia ter analisado o mérito do seu pedido de asilo, uma vez que não tinham sido readmitidos pela República da Sérvia e que o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo viola o direito da União.
61. Por outro lado, os recorrentes no processo principal intentaram no órgão jurisdicional de reenvio uma ação administrativa por omissão contra a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, pedindo a condenação desta por não ter cumprido as suas obrigações ao não lhes atribuir um local de permanência situado fora da zona de trânsito.
62. O órgão jurisdicional de reenvio apensou a ação e o recurso e, por motivos idênticos aos que constam dos n.os 33 a 45 das presentes conclusões, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as mesmas questões prejudiciais que submeteu no Processo C‑924/19 PPU.
III. Processo no Tribunal de Justiça
63. O órgão jurisdicional de reenvio pede que, nos dois processos apensos, o reenvio prejudicial seja tramitado de acordo com o procedimento prejudicial de urgência previsto no artigo 107.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
64. Por Decisão de 22 de janeiro de 2020, o Tribunal de Justiça deferiu este pedido.
65. Os recorrentes no processo principal, o Governo húngaro e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Essas mesmas partes e a Comissão apresentaram igualmente alegações orais na audiência que se realizou em 13 de março de 2020.
IV. Análise
A. Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
66. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o processo instituído pelo artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a decisão da causa que lhes foi submetida. A justificação de um reenvio prejudicial não é a formulação de opiniões de natureza consultiva sobre questões gerais ou hipotéticas, mas sim a necessidade inerente à decisão efetiva de uma causa relativa ao direito da União (9).
67. No caso em apreço, importa sublinhar que foram submetidas ao órgão jurisdicional de reenvio por todos os recorrentes no processo principal dois processos diferentes quanto ao seu objeto, que, contudo, foram objeto de uma decisão processual de apensação, designadamente:
– um recurso de anulação do despacho que indefere a oposição suscitada contra a decisão que altera o país de destino e, subsequentemente, uma ação de condenação da autoridade nacional competente a iniciar um novo procedimento de asilo,
– uma ação de condenação por omissão que visa declarar o incumprimento por parte da autoridade nacional competente em matéria de asilo das suas obrigações ao não fixar um local de permanência dos recorrentes no processo principal fora da zona de trânsito.
68. É neste contexto específico que se deve apreciar a relevância das questões colocadas, de forma indistinta, pelo órgão jurisdicional de reenvio para o desfecho dos processos principais, tal como definidos.
69. Afigura‑se inquestionável que, no que respeita à referida ação de anulação, apresenta tal relevância a quinta questão, pela qual o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a eficácia do recurso interposto da decisão de alteração cuja análise é confiada, de acordo com o direito interno, à autoridade administrativa que adotou essa decisão, sem possibilidade de fiscalização judicial do eventual indeferimento do referido recurso apenas por iniciativa do destinatário da referida decisão (10).
70. Em caso de resposta afirmativa à quinta questão, é possível considerar que as questões abrangidas pelas primeira e segunda categorias são igualmente relevantes atendendo ao teor da argumentação dos recorrentes no processo principal relativa à legalidade da decisão de alteração. Estes alegam que a referida decisão foi adotada com base numa declaração de inadmissibilidade do seu pedido de asilo baseada no fundamento, contrário ao direito da União, relativo ao conceito de «país de trânsito seguro» na aceção o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo (11).
71. No âmbito da apreciação do que parece ser uma exceção de ilegalidade da disposição referida e da obrigação correlativa da autoridade nacional competente de iniciar um novo procedimento de asilo, as respostas do Tribunal de Justiça relativamente à problemática da compatibilidade do fundamento de inadmissibilidade acima referido com o direito da União e das consequências de uma incompatibilidade no que diz respeito à tramitação do procedimento de asilo, invocada nas primeira e segunda categorias de questões prejudiciais, são passíveis de ser tomadas em consideração pelo órgão jurisdicional de reenvio.
72. É verdade que os pedidos de decisão prejudicial não são muito precisos quanto às disposições do direito processual húngaro aplicáveis nesse contexto. Contudo, importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de relevância (12).
73. Quanto às questões agrupadas nas terceira e quarta categorias, apresentadas de forma alternativa, visam determinar se o alojamento dos recorrentes no processo principal no setor da zona de trânsito constitui uma detenção que preenche as condições previstas nas disposições relevantes das Diretivas 2013/32 e 2013/33 ou da Diretiva 2008/115, consoante a situação dos referidos recorrentes seja abrangida pelo âmbito de aplicação das duas primeiras ou da última norma.
74. É evidente que estas questões apresentam um nexo com a decisão das causas principais relativamente à eventual omissão da autoridade nacional na fixação do local de permanência dos recorrentes no processo principal. Além disso, verifica‑se que a decisão destas questões e, consequentemente, dos referidos litígios implica a determinação prévia do estatuto jurídico dos recorrentes nos processos principais, como referido no número anterior, o que leva a concluir pela relevância das questões agrupadas nas primeira e segunda categorias para o desfecho das causas principais, considerada da perspetiva da ação de condenação por omissão que o órgão jurisdicional de reenvio tem igualmente de decidir.
75. Daqui decorre que há que responder a todas as questões submetidas (13), a começar pela quinta questão, na medida em que a resposta que lhe for dada determinará a competência do órgão jurisdicional de reenvio para decidir o recurso de anulação da decisão que altera o país de destino.
B. Quanto ao direito a uma tutela judicial efetiva contra a decisão que altera o país de regresso
76. Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que, apesar de prever uma via de recurso contra a decisão da autoridade administrativa competente que altera o país de destino referido na decisão de regresso, confia a apreciação do referido recurso a essa mesma autoridade, sem possibilidade de controlo judicial apenas por iniciativa do destinatário da referida decisão.
77. Importa recordar que, por ato de 12 de fevereiro de 2019, a autoridade nacional competente declarou inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes no processo principal de nacionalidade iraniana, ordenou o afastamento destes para a República da Sérvia, sob escolta até à fronteira servo‑húngara, e declarou uma proibição de entrada pelo período de um ano. Em 25 de abril de 2019, foi adotado um ato de teor idêntico em relação aos recorrentes no processo principal de nacionalidade afegã. Trata‑se, nos dois casos, de um ato administrativo único e complexo que conjuga o indeferimento do pedido de proteção internacional e uma decisão de regresso e de afastamento acompanhada de uma proibição de entrada, o que está, a priori, em conformidade com o disposto no artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115.
78. Na sequência da não readmissão dos recorrentes no processo principal pela República da Sérvia, os dois atos em causa foram objeto de alteração relativamente ao país de destino, tendo‑se substituído a indicação do país acima referido pela do Irão ou do Afeganistão, de acordo com a nacionalidade dos interessados. A medida de afastamento foi adaptada no mesmo sentido. Na minha opinião, deve considerar‑se que cada decisão de alteração constitui uma nova decisão de regresso e de afastamento contra a qual os recorrentes no processo principal devem dispor de uma via de recurso efetivo, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 12.o, n.o 1, e 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115.
79. Se o nacional de um país terceiro for destinatário de uma decisão que lhe imponha uma obrigação de regresso e um afastamento forçado, no caso em apreço, o transporte sob escolta até à fronteira servo‑húngaro, a designação do país de destino constitui um elemento essencial e imperativo dessa decisão. De facto, é atendendo a esta referência que se efetua a apreciação do respeito pelo princípio da não repulsão que se impõe aos Estados‑Membros na aplicação da Diretiva 2008/115, nos termos do artigo 5.o desta. Tendo em conta esta obrigação, o afastamento (transporte físico para fora do Estado‑Membro) não pode ser efetuado para um destino indeterminado, mas apenas para um país de regresso definido. Ao alterar o país de destino referido na decisão de regresso e de afastamento, a autoridade nacional competente adotou uma nova decisão que afeta o seu destinatário e deve, por isso, poder ser contestada de acordo com o artigo 13.o da Diretiva 2008/115.
80. Há que reconhecer que esta possibilidade de contestação está efetivamente prevista no direito interno, no caso em apreço, no artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, sob a forma de oposição que deve ser apresentada à autoridade administrativa autora da decisão de alteração nas vinte e quatro horas seguintes à notificação dessa decisão, «não sendo a decisão proferida sobre a oposição à execução passível de recurso», de acordo com o referido artigo (14).
81. É possível considerar que esta oposição é uma via de recurso efetivo na aceção o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115? Esta disposição refere, de facto, que «o nacional de país terceiro em causa deve dispor de vias de recurso efetivo contra as decisões relacionadas com o regresso a que se refere o n.o 1 do artigo 12.o, ou da possibilidade de requerer a sua reapreciação, perante uma autoridade judicial ou administrativa competente ou um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência».
82. A formulação da disposição referida pode suscitar dúvidas, no sentido de que é possível questionar se a condição de eficácia do recurso é satisfeita pelo simples facto de ser possível impugnar uma decisão de regresso e/ou de afastamento perante a autoridade administrativa competente, referindo‑se a especificação quanto à exigência de imparcialidade e de independência apenas aos membros do «órgão competente», terceira e última entidade mencionada nessa disposição (15).
83. É possível efetuar uma interpretação literal do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, na versão em língua francesa, que associe a referida especificação a cada um dos órgãos de recurso mencionados ou apenas a esses dois últimos, devido à utilização da conjunção coordenativa «ou», que serve para ligar elementos com a mesma função, não no sentido de uma adição, mas de uma alternativa. No caso em apreço, esta conjunção serve para ligar a referência a três órgãos de recurso, de forma alternativa, todos eles com capacidade para tratar os recursos em causa, o que permite considerar que a parte da frase que se inicia com o termo «composée» (na versão portuguesa, «composto») pode referir‑se a cada autoridade ou órgão referido, considerado isoladamente (16).
84. Embora as versões do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 em língua espanhola («ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») e em língua inglesa («[…] before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence») e espanhola («[…] ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») se assemelhem à versão em língua francesa, as versões em língua estónia («pädevas kohtu‑ või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud») e italiana («[…] dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza») parecem, em contrapartida, exprimir uma conexão da exigência de imparcialidade e de independência apenas com os membros do terceiro órgão de recurso referido. Assim, verifica‑se que uma interpretação literal do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 não oferece uma resposta inequívoca à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, tendo em mente que uma versão linguística divergente não pode prevalecer por si só sobre as outras versões linguísticas (17). Por conseguinte, há que atender à sistemática geral do texto no qual se insere a disposição em causa, bem como à finalidade prosseguida pelo legislador da União (18).
85. Quanto à interpretação contextual, importa sublinhar que a Diretiva 2008/115 pretende ter em conta as «Vinte orientações sobre o regresso forçado» do Comité de Ministros do Conselho da Europa, às quais se refere no seu considerando 3. A orientação 5, intitulada «Recurso da decisão de afastamento» dispõe, no seu n.o 1, que «na decisão de afastamento ou durante o processo conducente à decisão de afastamento, deve ser dada à pessoa em causa a possibilidade de intentar um recurso efetivo para uma autoridade ou um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência» (19).
86. Além disso, nos termos do artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115, os Estados‑Membros são obrigados assegurar que as decisões de regresso respeitem não só as garantias processuais enunciadas no capítulo III desse ato, mas também as «outras disposições aplicáveis do direito [da União]», o que, na minha opinião, inclui necessariamente as disposições da Carta e, mais precisamente, o seu artigo 47.o, relativo ao direito à ação invocado nas presentes conclusões. Essa obrigação está expressamente prevista no caso de a decisão de regresso ser adotada ao mesmo tempo que o indeferimento, em primeira instância, pela autoridade nacional competente, do pedido de proteção internacional. Essa obrigação deve igualmente aplicar‑se numa situação, como a que está em causa no processo principal, na qual seja adotada, num ato administrativo distinto e pela mesma autoridade, uma decisão de alteração do regresso (20).
87. No que diz respeito à interpretação teleológica, há que salientar que, nos termos do artigo 79.o, n.o 2, TFUE, o objetivo da Diretiva 2008/115 consiste, como resulta dos seus considerandos 2 e 11, em definir uma política eficaz de afastamento e de repatriamento, baseada em normas e garantias jurídicas comuns, para que as pessoas em causa sejam repatriadas em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos seus direitos fundamentais e pela sua dignidade (21).
88. No que se refere, mais concretamente, às vias de recurso previstas no artigo 13.o da Diretiva 2008/115 contra as decisões relacionadas com o regresso, as suas características devem ser determinadas em conformidade com o artigo 47.o da Carta, cujo primeiro parágrafo prevê que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no referido artigo (22).
89. Além disso, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta prevê que toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada por um tribunal independente e imparcial. O respeito por este direito pressupõe que a decisão de uma autoridade administrativa que não preencha as condições de independência e de imparcialidade fique sujeita à fiscalização posterior por um órgão jurisdicional que deve, nomeadamente, ser competente para apreciar todas as questões relevantes. O conceito de independência, que é inerente à missão de julgar, implica, acima de tudo, que a instância em questão tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão objeto de recurso (23). Esta qualidade está manifestamente ausente no caso presente, uma vez que a análise do recurso da decisão que altera o país de destino é da competência da autoridade administrativa que adotou a referida decisão.
90. Esta interpretação é reforçada pelas anotações relativas ao artigo 47.o da Carta, de acordo com as quais o primeiro parágrafo deste artigo baseia‑se no artigo 13.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH»), que garante o direito a um «recurso perante uma instância nacional» (24). Com efeito, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, cuja jurisprudência deve ser tomada em consideração, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, decidiu, no Acórdão De Souza Ribeiro c. França (25), que, quando exista uma alegação defensável de que uma expulsão é suscetível de violar o direito do estrangeiro ao respeito pela sua vida privada e familiar, o artigo 13.o da CEDH, em conjugação com o artigo 8.o, exige que o Estado faculte à pessoa em causa a possibilidade efetiva de impugnar a decisão de expulsão ou de recusa de uma autorização de permanência e de obter uma análise suficientemente aprofundada e que ofereça garantias processuais adequadas das questões relevantes por um órgão interno competente que forneça garantias suficientes de independência e de imparcialidade.
91. É certo que, de acordo com as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, está prevista no direito interno a possibilidade de fiscalização judicial da decisão da autoridade administrativa sobre a oposição deduzida contra a decisão que altera o país de destino. Assim, o referido órgão jurisdicional esclarece que o Ministério Público controla a legalidade das decisões ou medidas administrativas individuais definitivas ou executórias tomadas pelas autoridades administrativas ou por outros órgãos não judiciais responsáveis pela aplicação do direito, que não tenham sido objeto de fiscalização judicial. Em caso de violação da lei que tenha impacto no mérito de uma decisão administrativa, um membro do Ministério Público pode convidar a autoridade nacional competente em matéria de polícia de estrangeiros a pôr termo a essa violação e, se esta não proceder em conformidade, impugnar judicialmente a decisão definitiva proferida no processo, mas não está autorizado a reanalisar a decisão da autoridade nacional competente em matéria de polícia de estrangeiros.
92. Contudo, importa sublinhar que o artigo 47.o da Carta, relativo ao direito a uma tutela judicial efetiva, que se basta a si próprio e não tem de ser precisado por disposições do direito da União ou do direito nacional, confere aos particulares um direito invocável enquanto tal (26). Atendendo a este direito subjetivo reconhecido à pessoa em causa, há que considerar, na minha opinião, que uma legislação nacional que não atribui a faculdade de iniciativa da fiscalização judicial da decisão de uma autoridade administrativa que altera o país de destino ao seu destinatário, mas sim a uma terceira entidade, não respeita os requisitos de eficácia do recurso previsto no artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta.
93. Neste contexto, propõe‑se que se considere, no intuito de respeitar o aspeto inequívoco da redação do artigo 13.o da Diretiva 2008/115 quanto à enumeração dos órgãos de recurso, que a eficácia do recurso previsto nesta disposição, lida à luz do artigo 47.o da Carta, está assegurada, incluindo no caso de um recurso interposto para um órgão não jurisdicional, desde que este seja composto por membros que ofereçam garantias de independência e de imparcialidade (27).
94. Chegados a este ponto das presentes reflexões, afigura‑se necessário chamar a atenção do Tribunal de Justiça para uma dificuldade que resulta da articulação entre a solução acima preconizada e a que foi acolhida nos recentes acórdãos relativos à interpretação conjugada do artigo 46.o da Diretiva 2013/32 e do artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lidos à luz dos artigos 18.o e 19.o, n.o 2, bem como do artigo 47.o da Carta, para efeitos de determinação do alcance do direito a um recurso efetivo no caso, por um lado, de um recurso de uma decisão de regresso, adotada imediatamente após o indeferimento do pedido de proteção internacional, num ato administrativo distinto (28) e, por outro, de um recurso de uma sentença de primeira instância que confirma uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional e que impõe uma obrigação de regresso (29).
95. Nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça considera que a tutela judicial efetiva conferida pelos textos referidos a um requerente de proteção internacional contra uma decisão que indefere o seu pedido e lhe impõe uma obrigação de regresso inclui necessariamente uma via de recurso jurisdicional (30), se for caso disso, acompanhada de um efeito suspensivo de pleno direito no caso de o interessado ficar exposto a um risco de tratamento desumano ou ofensivo da sua dignidade, com exclusão da instituição obrigatória de um duplo grau de jurisdição e de um processo de recurso que se revista de um efeito suspensivo de pleno direito.
96. Decorre desta jurisprudência que «importa apenas […] a existência de um recurso para uma instância jurisdicional», a qual pode satisfazer a exigência de eficácia do recurso consagrada no artigo 47.o da Carta, o que parece suscitar dificuldades de conciliação com a redação do artigo 13.o da Diretiva 2008/115, que é inequívoca pelo menos quanto à designação de uma autoridade administrativa ou de um órgão competente como órgão de recurso, e dúvidas, nestas circunstâncias, quanto à própria validade dessa disposição de direito derivado.
97. Nestas circunstâncias, é possível conciliar as duas abordagens acrescentando apenas uma precisão à jurisprudência recente do Tribunal de Justiça, anteriormente invocada, referindo que a proteção conferida pelo artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, a um requerente de proteção internacional contra uma decisão que indefere o seu pedido e que lhe impõe, no mesmo ato administrativo ou, posteriormente, num ato administrativo distinto, uma obrigação de regresso inclui, pelo menos, uma via de recurso jurisdicional, no caso de a autoridade administrativa ou o órgão competente que, de acordo com o direito interno, é chamada(o) a apreciar o referido recurso não ser composta(o) por membros imparciais que ofereçam garantias de independência (31).
98. Decorre destas considerações que o artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de instituir um meio processual contra a decisão que altera o país de destino referido numa decisão de regresso pelo menos para um órgão jurisdicional, quando a autoridade administrativa ou o órgão competente chamado a conhecer do referido recurso não seja composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência.
99. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, responsável por aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições do direito da União e por assegurar o pleno efeito destas, verificar se a legislação nacional em causa no processo principal pode ser interpretada de acordo com tais exigências do direito da União ou não aplicar qualquer disposição da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, nomeadamente o artigo 65.o, n.o 3‑B, contrária ao resultado da Diretiva 2008/115, apreciando o recurso apresentado pelos recorrentes no processo principal.
C. Quanto ao fundamento de inadmissibilidade relativo ao país de trânsito seguro
100. É ponto assente que os pedidos de proteção internacional de todos os recorrentes no processo principal foram declarados inadmissíveis pela autoridade nacional competente em conformidade com o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, que entrou em vigor em 1 de julho de 2018 e tem a seguinte redação: «O pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não esteja exposto a perseguições, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, ou ao risco de ofensas graves, na aceção o artigo 12.o, n.o 1, ou no qual seja assegurado um nível de proteção adequado.»
101. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade dessa disposição com o direito da União, questão já submetida ao Tribunal de Justiça por outro órgão jurisdicional húngaro no processo que deu origem ao Acórdão LH (Tompa) (C‑564/18), sendo que, nas suas observações relativas ao presente processo, o Governo húngaro refere que pretende apenas confirmar o seu ponto de vista expresso nesse processo.
102. No Acórdão de 19 de março de 2020, e seguindo, neste ponto, as conclusões do advogado‑geral M. Bobek (32), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 33.o da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, no caso presente, o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, que permite declarar inadmissível um pedido de proteção internacional pelo facto de o requerente ter chegado ao território do Estado‑Membro em causa através de um Estado no qual não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves ou no qual seja assegurado um grau de proteção adequado. Depois de recordar que a lista dos fundamentos de inadmissibilidade enunciados no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 é taxativa, o Tribunal de Justiça afirmou que não se pode considerar que a legislação nacional referida aplica um desses fundamentos. Idêntica conclusão se impõe no presente processo.
D. Quanto ao estatuto jurídico dos recorrentes
1. Quanto ao alcance da segunda questão prejudicial
103. A segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio visa, no essencial, determinar o destino processual dos recorrentes no processo principal à luz de uma situação caracterizada pelo indeferimento dos pedidos de proteção internacional com base no fundamento de inadmissibilidade relativo ao «país de trânsito seguro» e pela subsequente recusa das autoridades competentes do referido país em readmitir esses recorrentes no seu território.
104. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, neste contexto e em conformidade com os artigos 6.o e 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, lidos à luz do artigo 18.o da Carta, a autoridade nacional competente tem a obrigação de proceder à tramitação de um procedimento de asilo [segunda questão, alínea a)] e, em caso de resposta afirmativa, se essa obrigação significa que a referida autoridade é obrigada apenas a assegurar aos recorrentes no processo principal a possibilidade de apresentar um novo pedido de asilo, que não pode ser considerado um pedido subsequente, ou a dar início à tramitação oficiosa de um novo procedimento de asilo [segunda questão, alínea b)], e se, neste âmbito, pode aplicar outros fundamentos de inadmissibilidade ou deve apreciar o mérito do pedido de proteção internacional [segunda questão, alínea c)]. O Tribunal de Justiça é igualmente convidado a clarificar o regime jurídico da exigência de readmissão ou de admissão pelo país terceiro em causa referida nos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32 [segunda questão, alínea d)].
105. Atendendo à redação das questões prejudiciais acima mencionadas e, mais precisamente, dos artigos da Diretiva 2013/32 nelas referidos, lidos à luz das explicações do órgão jurisdicional de reenvio relativas a essas questões, verifica‑se que estas não se prendem com uma pergunta dirigida ao Tribunal de Justiça quanto às consequências de uma eventual anulação da decisão que altera o país de destino, após o reconhecimento da procedência da exceção de ilegalidade referida. Por outras palavras, na minha opinião, o Tribunal de Justiça é apenas convidado a clarificar as implicações da não readmissão dos recorrentes no processo principal pelas autoridades República da Sérvias no destino processual do seu pedido de proteção internacional, tendo em conta as disposições relevantes da Diretiva 2013/32, independentemente da declaração de ilegalidade do fundamento de inadmissibilidade constante do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo e das consequências daí decorrentes.
106. Saliento que, nas suas observações, o Governo húngaro se limita a afirmar que o insucesso do afastamento devido à não readmissão pelo país terceiro em causa não pode dar origem à obrigação de tramitar um procedimento de asilo que ficou definitivamente concluído na sequência da decisão judicial nacional que confirmou a inadmissibilidade dos pedidos de proteção internacional. Esta mera alegação tem, na minha opinião, como único objetivo evitar o debate jurídico sobre as consequências da não readmissão, a qual apenas pode ocorrer, por definição, após solicitação expressa nesse sentido, uma vez que a declaração de inadmissibilidade dos pedidos de proteção internacional se torne definitiva (33).
2. Quanto às consequências da não readmissão pela República da Sérvia dos recorrentes no processo principal
107. Observo que, como se declara na decisão de reenvio, a exigência de readmissão ou de admissão consta dos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32. É com base num raciocínio por analogia com esta última disposição que o órgão jurisdicional de reenvio afirma que a não readmissão pela República da Sérvia deve restaurar a obrigação de a autoridade húngara competente tramitar um procedimento de apreciação do pedido de proteção internacional.
108. Para verificar se tal pode ser o caso, importa formular algumas observações preliminares a propósito do contexto no qual a exigência de readmissão se insere, começando pela localização e pelo teor dos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32.
109. Inseridas na secção III do capítulo III da Diretiva 2013/32 («Procedimentos em primeira instância»), estas disposições definem os conceitos de «primeiro país de asilo» e de «país terceiro seguro» para efeitos da aplicação dos fundamentos de inadmissibilidade do pedido de proteção internacional previstos no artigo 33.o, n.o 2, alíneas b) e c), desta diretiva.
110. O artigo 35.o da Diretiva 2013/32 dispõe que o fundamento do «primeiro país de asilo» é aplicável quando o requerente já tenha sido reconhecido nesse país como refugiado e possa ainda beneficiar dessa proteção ou quando aí usufrua, de outro modo, de proteção suficiente, incluindo o benefício do princípio da não repulsão, desde que seja readmitido nesse país. O artigo 38.o da Diretiva 2013/32 dispõe que o fundamento do «país terceiro seguro» é aplicável, no essencial, sempre que seja razoável os Estados‑Membros esperarem que o requerente, devido a uma ligação suficiente a um país terceiro definida pelo direito interno, procure proteção nesse país terceiro, entendendo‑se que o requerente deve estar em segurança nesse país. No caso de o «país terceiro seguro» não autorizar o requerente a entrar no seu território, os Estados‑Membros asseguram o acesso dessa pessoa a um novo procedimento de apreciação do seu pedido de proteção internacional.
111. Assim, a exigência de uma readmissão comprovada é uma das condições cumulativas de adoção de uma decisão baseada no fundamento do «primeiro país de asilo», enquanto a verificação da admissão ou da readmissão pelo «país terceiro seguro» apenas tem de ser efetuada no momento da execução em caso de decisão baseada no fundamento homónimo, o que resulta da redação inequívoca dos considerandos 43 e 44 da Diretiva 2013/32. Em todo o caso, considero que essa exigência de admissão ou de readmissão tem um papel essencial na realização da função quer do fundamento do «primeiro país de asilo» quer do fundamento do «país terceiro seguro».
112. Com efeito, afigura‑se que os conceitos de «primeiro país de asilo» e de «país terceiro seguro» têm como função permitir que as autoridades dos Estados‑Membros às quais tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional transfiram a responsabilidade de analisar as necessidades de proteção internacional para outro país. Ora, a obrigação correlativa de as autoridades competentes desse país de apreciarem o mérito desse pedido parece ter como corolário o surgimento, em benefício das pessoas em causa, de um direito subjetivo a que o seu pedido de proteção internacional seja apreciado quanto ao mérito no procedimento relativo a esse pedido. Por outras palavras, este direito implica que a apreciação do mérito do pedido «seja efetuada, tenha sido efetuada ou possa ser efetuada em algum lugar» (34).
113. É precisamente a necessidade de assegurar que esse direito seja respeitado que justifica, na minha opinião, a inclusão nos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32 da exigência de que o requerente seja readmitido no território do «primeiro país de asilo» ou possa entrar no «país terceiro seguro». Ora, considero, à semelhança da posição expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, uma vez que o conceito de «país de trânsito seguro» se aproxima, embora não possa ser qualificado como equivalente, do de «país terceiro seguro» (35), deve entender‑se que os efeitos jurídicos da não readmissão dos recorrentes no processo principal pelas autoridades República da Sérvias são abrangidos pelo artigo 38.o da Diretiva 2013/32.
114. Quanto à identificação exata desses efeitos, saliento que, contrariamente ao artigo 35.o dessa diretiva, a falta de certeza quanto à readmissão não obsta à aplicação do fundamento de inadmissibilidade dele constante, como demonstra a redação do considerando 44 da referida diretiva e, mais concretamente, a utilização da expressão relativa à existência de «motivos para considerar que [o requerente] será admitido ou readmitido» no país terceiro seguro (36). Contudo, se, uma vez aplicado o fundamento de inadmissibilidade do «país terceiro seguro», as autoridades competentes desse país recusarem deixar o requerente entrar no seu território, o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 impõe às autoridades competentes do Estado‑Membro ao qual o pedido tenha sido apresentado a obrigação de garantir a possibilidade de dar início a um novo procedimento de apreciação do pedido de proteção internacional.
115. Por conseguinte, considero que a autoridade responsável pelos pedidos de asilo deve, no caso em apreço, cumprir uma obrigação de conteúdo idêntico ao da obrigação constante dessa disposição.
116. Relativamente à questão de saber se tal obrigação implica que as autoridades nacionais competentes devem assegurar simplesmente ao requerente a possibilidade de apresentar um novo pedido ou devem retomar oficiosamente a tramitação do procedimento, considero que uma interpretação literal do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 não permite obter uma resposta inequívoca. Com efeito, embora a versão em língua francesa possa levar a pensar que o início de um procedimento está subordinado à apresentação de um novo pedido pela pessoa em causa («les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]»), as versões nas línguas espanhola («los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […] »), estónia («tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]»), inglesa («Member States shall ensure that access to a procedure is given […]»), e portuguesa («os Estados‑Membros asseguram o acesso a um procedimento […]») podem, em contrapartida, ser entendidas no sentido de que compete às autoridades nacionais competentes retomar a apreciação dos pedidos de proteção internacional em questão.
117. Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando a interpretação literal não permita chegar a qualquer conclusão clara, o alcance da disposição em causa deve ser determinado através de uma abordagem sistemática e teleológica.
118. Quanto ao contexto em que se insere o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, não vejo de que modo a primeira interpretação acima proposta, baseada na premissa de que uma pessoa perde a qualidade de requerente de proteção internacional assim que o seu pedido seja indeferido por ser inadmissível, pode ser considerada compatível com a própria definição de «requerente», conforme consagrada no artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2013/32. De facto, esta disposição caracteriza o requerente como «um nacional de um país terceiro ou apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional relativamente ao qual não foi ainda proferida uma decisão definitiva (37)», devendo o conceito de «decisão definitiva» ser entendido, de acordo com o artigo 2.o, alínea e), da mesma diretiva, no sentido de que se refere à «decisão que determina se o estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária pode ser concedido ao nacional de país terceiro ou apátrida, nos termos da [Diretiva 2011/95] […]». Daqui decorre que um migrante só perde a sua qualidade de requerente de proteção internacional no momento da adoção de uma decisão que exclua o reconhecimento do estatuto de refugiado ou de pessoa que necessita de proteção subsidiária ou, por outras palavras, de uma decisão que indefira o pedido quanto ao mérito (38). Na medida em que as decisões de indeferimento dos pedidos apresentados pelos recorrentes no processo principal são, em contrapartida, decisões de inadmissibilidade, e não decisões relativas ao mérito do pedido, não têm como efeito provocar a perda da qualidade de requerentes de asilo desses recorrentes.
119. De igual modo, a primeira interpretação proposta não me parece conciliável com a finalidade da exigência de admissão ou de readmissão, tal como caracterizada no n.o 112 das presentes conclusões, ou seja, a de garantir que a responsabilidade pela análise das necessidades de proteção internacional seja efetivamente transferida para as autoridades competentes de outro país e, assim, assegurar o respeito pelo direito subjetivo das pessoas em causa a que o seu pedido seja apreciado quanto ao mérito no procedimento relativo a esse pedido. De facto, se tal interpretação fosse validada pelo Tribunal de Justiça, o procedimento de apreciação de qualquer pedido de proteção internacional seria concluído, em caso de não admissão ou de não readmissão, sem que o mérito do pedido inicialmente apresentado tivesse sido objeto de apreciação pela autoridade nacional competente.
120. Uma abordagem teleológica da disposição em causa parece igualmente favorecer o afastamento da primeira interpretação. Com efeito, na medida em que implica dar inicio ex nihilo ao procedimento de proteção internacional, essa interpretação não se afigura em consonância com a exigência de que os pedidos de proteção internacional sejam tratados de forma célere, exigência que decorre expressamente do considerando 18 da Diretiva 2013/32 («[é] do interesse tanto dos Estados‑Membros como dos requerentes de proteção internacional que a decisão dos pedidos de proteção internacional seja proferida o mais rapidamente possível […]») (39), e que está também subjacente a um número significativo de outras disposições desta. Observo, a este respeito, que, mesmo as disposições que não impõem às autoridades nacionais competentes prazos rígidos para a prática de atos procedimentais, preveem geralmente que estes devem ser realizados «o mais rapidamente possível». Um exemplo claro é o artigo 31.o, n.° 2, da Diretiva 2013/32, nos termos do qual «[o]s Estados‑Membros asseguram a conclusão do procedimento de apreciação o mais rapidamente possível».
121. Por último, entendo que impor à autoridade nacional competente que retome a apreciação do pedido inicial pode garantir uma maior eficácia dos procedimentos nacionais, no que respeita à aplicação do fundamento de inadmissibilidade relativo ao «país terceiro seguro». Esta obrigação pode, além disso, responsabilizar essa autoridade no âmbito desta aplicação, através de uma verificação rigorosa da existência de razões para crer que o requerente será admitido ou readmitido no país terceiro em questão. Considero significativo, a este respeito, que o Tribunal de Justiça tenha recentemente esclarecido, no Acórdão Ibrahim e o., que, quando um Estado‑Membro que concedeu proteção subsidiária recuse sistematicamente, sem exame real, a concessão do estatuto de refugiado a requerentes que, contudo, preencham as condições exigidas para beneficiar desse estatuto, e esses requerentes, em seguida, apresentem um novo pedido de asilo a outro Estado‑Membro, este pode indeferir o pedido com fundamento no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, mas é ao primeiro Estado‑Membro que cabe retomar o processo que visa a obtenção do estatuto de refugiado (40).
122. Por conseguinte, inclino‑me a privilegiar uma interpretação do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 no sentido de, em caso de não admissão ou de não readmissão, as autoridades nacionais competentes serem obrigadas a retomar o procedimento relativo ao pedido de proteção internacional já apresentado pela pessoa em causa (41). Assim, deve considerar‑se que esse pedido já foi apresentado, na aceção do artigo 6.o da referida diretiva, devendo ser‑lhe aplicados os princípios e garantias constantes do seu capítulo II.
123. A este respeito, esclareço que, relativamente a uma nova apreciação do pedido, a decisão da autoridade nacional competente poderá basear‑se novamente num fundamento de inadmissibilidade, desde que não seja aquele que decorre do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, contrário ao direito da União. Este esclarecimento não está, evidentemente, em contradição com a finalidade da obrigação de admissão ou de readmissão prevista no artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, uma vez que uma eventual nova decisão baseada num dos outros fundamentos de inadmissibilidade referidos na lista constante do artigo 33.o, n.o 2, da mesma diretiva, incluindo o referido na alínea b), não tem como efeito excluir uma apreciação do mérito do pedido dos recorrentes no processo principal, simplesmente adiada neste caso e já efetuada, por hipótese, nos outros casos.
124. Em todo o caso, mesmo que o Tribunal de Justiça considere, no acórdão que vier a proferir, que a aplicação do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 deve levar à apresentação de um novo pedido de proteção internacional pelas pessoas em causa, este não pode ser qualificado como «pedido subsequente», na aceção do artigo 2., alínea q), da Diretiva 2013/32, tendo como consequência uma possível declaração de inadmissibilidade deste ao abrigo do artigo 33, n.o 2, alínea d), desta diretiva (42). De facto, decorre da definição de «pedido subsequente», prevista no artigo 2.o, alínea q), da Diretiva 2013/32, que o fundamento de inadmissibilidade baseado nesse conceito apenas é aplicável se o primeiro pedido apresentado tiver sido objeto de uma «decisão definitiva» (43), sendo este último conceito, como foi observado, supra, sinónimo de «decisão quanto ao mérito». Quando o primeiro pedido tenha sido indeferido, como no caso em apreço, por uma decisão de inadmissibilidade, o novo pedido apresentado em conformidade com o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 não pode ser qualificado como «pedido subsequente» para efeitos da aplicação do referido fundamento de inadmissibilidade.
125. Esta conclusão é confirmada, nomeadamente, pela redação do artigo 40.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, de acordo com o qual, para se pronunciar sobre a admissibilidade de um «pedido subsequente» em conformidade com o artigo 33, n.o 2, alínea d), dessa diretiva, a autoridade nacional competente deve, no âmbito de uma apreciação preliminar, verificar se surgiram ou foram apresentados pelo requerente novos elementos ou provas «relacionados com a análise do preenchimento dos requisitos para o requerente beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva 2011/95». Esta formulação indica que, para que tal qualificação se justifique, o pedido inicial das pessoas em causa já deve ter sido apreciado e indeferido quanto ao mérito (44).
126. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão prejudicial que o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no sentido de que, numa situação em que o pedido de proteção internacional tenha sido indeferido com fundamento em inadmissibilidade, relativo ao «país de trânsito seguro» e este recuse deixar entrar os recorrentes no seu território, a autoridade nacional competente é obrigada, independentemente da ilegalidade desse fundamento e das consequências daí decorrentes, a retomar oficiosamente o procedimento de apreciação do pedido de asilo e pode, nesse âmbito, aplicar um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32.
127. Além disso, enquanto a existência de uma readmissão comprovada é uma das condições cumulativas de adoção de uma decisão baseada no fundamento do «primeiro país de asilo», constante do artigo 33.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2013/32, a verificação da admissão ou da readmissão pelo «país terceiro seguro» apenas tem de ser efetuada no momento da execução de uma decisão baseada no fundamento homónimo, constante do artigo 33.o, n.o 2, alínea c), da mesma diretiva.
E. Quanto à detenção
128. Tendo a análise da segunda categoria de questões prejudiciais conduzido à conclusão de que os recorrentes no processo principal deviam ser considerados requerentes de proteção internacional, abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32, há que proceder à análise da terceira categoria de questões prejudiciais, todas elas relativas à problemática da detenção e através das quais, no que respeita às quatro primeiras, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, no essencial, sobre a compatibilidade da legislação nacional em causa no processo principal com o artigo 26.o, lido à luz do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, e o artigo 43.o da Diretiva 2013/32, bem como com os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33, na medida em que a referida legislação permite a detenção ilegal de um requerente de proteção internacional (45). Ora, resulta claramente das observações do Governo húngaro que este contesta a aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 no caso presente, o que importa necessariamente verificar a título preliminar.
1. Quanto à aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32
129. Depois de sublinhar, precisamente, que muitos pedidos de proteção internacional são apresentados na fronteira ou numa zona de trânsito de um Estado‑Membro antes de proferida decisão sobre a entrada do requerente, o considerando 38 da Diretiva 2013/32 enuncia que os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de dispor de procedimentos de admissibilidade ou de apreciação quanto ao mérito que lhes permitam, na fronteira ou em zonas de trânsito, em circunstâncias bem definidas, a tomada de decisões sobre esses pedidos.
130. É precisamente o objeto do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 que dá aos Estados‑Membros a possibilidade de estabelecer, no respeito pelos princípios e garantias fundamentais enunciados no capítulo II dessa diretiva, procedimentos que lhes permitam pronunciar‑se, na fronteira ou em zonas de trânsito do Estado‑Membro, sobre:
– A admissibilidade de um pedido, nos termos do artigo 33.o dessa diretiva, apresentado nesses locais; e/ou
– O mérito de um pedido num procedimento de acordo com o artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32.
131. Manifestamente preocupado com o destino dos requerentes de proteção internacional alojados em instalações na fronteira ou em zonas de transito, infelizmente em condições demasiadas vezes caracterizadas por uma grande precariedade, o legislador da União fixou, no artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, um prazo curto de quatro semanas para a decisão pelos Estados‑Membros sobre a admissibilidade ou o mérito do pedido de proteção internacional e estabeleceu as consequências do incumprimento de tal prazo, designadamente o direito de esses requerentes entrarem no território do Estado‑Membro em causa para que o seu pedido possa ser tratado de acordo com as restantes disposições da diretiva.
132. O Governo húngaro alega que o procedimento de apreciação dos pedidos de proteção internacional dos recorrentes no processo principal não é um procedimento na fronteira na aceção do artigo 43.o da Diretiva 2013/32, que é, portanto, irrelevante no caso em apreço, e obedece às normas do procedimento de asilo geral nos termos da Diretiva 2013/32, sendo que a única diferença é o facto de ter sido conduzido numa zona de transito situada junto à fronteira e que foi designada como local de residência pelo período correspondente.
133. É ponto assente que foram aplicadas aos recorrentes no processo principal as normas do direito húngaro após a entrada em vigor da Lei XX de 2017, que introduziu na Lei do Direito de Asilo alterações importantes e, mais concretamente, procedimentos derrogatórios especiais em caso de situação de crise originada por uma imigração massiva. Assim, o artigo 80.o‑I, alínea i), da Lei do Direito de Asilo e o artigo 15.o‑A, n.o 2‑A, da Lei das Fronteiras do Estado afastam a aplicação das disposições internas que autorizam a entrada no território húngaro de um requerente de asilo que esteja numa zona de trânsito quando tenham decorrido quatro semanas desde a apresentação do seu pedido e que impõem à autoridade nacional competente em matéria de asilo que conduza um procedimento em conformidade com as normas gerais.
134. A mera alegação do caráter específico do direito nacional em causa, que prevê a aplicação das regras do designado procedimento geral da Diretiva 2013/32 a pedidos de proteção internacional de migrantes acolhidos em estruturas situadas junto à fronteira, é irrelevante. A aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 não pode, na minha opinião, ser utilmente contestada através de uma argumentação de natureza falaciosa e deliberadamente equívoca.
135. Importa sublinhar que o legislador da União ofereceu aos Estados‑Membros a possibilidade de instalarem a população dos requerentes de proteção internacional nas respetivas fronteiras e de aí tratarem, num prazo curto, os pedidos apresentados, sem restrição no que diz respeito à análise da admissibilidade, mas no âmbito de uma competência limitada, ou seja, nos casos referidos no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, no que se refere à apreciação do mérito do pedido. Assim, o artigo 43.o dessa diretiva define um regime jurídico que forma um todo indissociável e só autoriza os Estados‑Membros a recorrer aos procedimentos na fronteira se estes respeitarem as condições e garantias aí enunciadas, o que contradiz a leitura do Governo húngaro de um regime «à la carte», que lhe permite conduzir substancialmente tais procedimentos ao mesmo tempo que se afasta do seu enquadramento.
136. No caso em apreço, importa atender à realidade do procedimento conduzido pelas autoridades nacionais competentes e, mais concretamente, à territorialidade deste, que constitui o elemento fundamental para determinar a sua qualificação à luz do artigo 43.o da Diretiva 2013/32. A este respeito, é ponto assente que:
– os pedidos de proteção internacional dos recorrentes no processo principal foram apresentados na zona de trânsito de Röszke, em conformidade com o artigo 80.o‑J, n.o 1, da Lei do Direito de Asilo, que enuncia que os pedidos de asilo devem ser apresentados pessoalmente à autoridade nacional competente e exclusivamente na zona de trânsito, salvo exceções;
– a autoridade nacional competente fixou o local de residência dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito de Röszke, em conformidade com o artigo 80.o‑J, n.o 5, da Lei do Direito de Asilo, que prevê que a referida autoridade atribui ao requerente de asilo a zona de trânsito como seu local de permanência, até que se torne executório o despacho de transferência ao abrigo do Regulamento de Dublim (46) ou a decisão que já não seja recorrível;
– o procedimento de asilo decorreu integralmente dentro da zona de trânsito, incluindo a notificação da decisão de inadmissibilidade do pedido de proteção internacional dos recorrentes no processo principal, os quais nunca saíram da referida zona.
137. Atendendo a estes elementos concretos e objetivos, não existe qualquer dúvida, na minha opinião, de que o procedimento de apreciação dos pedidos de proteção internacional apresentados pelos recorrentes no processo principal é abrangido pelo artigo 43.o da Diretiva 2013/32.
2. Quanto à aplicação do artigo 43.o da Diretiva 2013/32
138. Há que observar que resulta da redação das quatro primeiras questões prejudiciais que o órgão jurisdicional de reenvio invoca em cada uma delas uma permanência na zona de trânsito dos requerentes de proteção internacional superior a quatro semanas, duração máxima do procedimento de asilo previsto no artigo 43.o da Diretiva 2013/32.
139. A determinação do sentido exato das questões prejudiciais em causa parece suscitar dificuldades relativamente à compreensão da ligação efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio entre a ultrapassagem do prazo de quatro semanas e o conceito de «detenção», que é definido no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33 como qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação. A redação das referidas questões e as observações do órgão jurisdicional de reenvio a esse respeito indicam que, de acordo com este, o alojamento dos requerentes de proteção internacional durante mais de quatro semanas na zona de trânsito constitui uma detenção, atendendo às características dessa zona.
140. Embora os artigos 10.o, n.o 5, e 11.o, n.o 6, da Diretiva 2013/33 revelem que um requerente de proteção internacional pode ser detido num posto de fronteira ou numa zona de trânsito, parece‑me que a aplicação dos procedimentos na fronteira e a da detenção obedecem a regimes jurídicos diferentes. O facto de o artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 autorizar a permanência de um requerente na zona de trânsito durante quatro semanas, para que a apreciação do seu pedido de proteção internacional seja concluída, não significa que, no dia seguinte ao termo do referido prazo, sem que tenha sido tomada uma decisão quanto ao pedido, a situação do requerente que ainda esteja nessa zona possa ser equiparada à de uma pessoa detida. No entanto, embora a ultrapassagem do prazo de quatro semanas previsto no artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 não constitua uma condição necessária, muito menos suficiente, para a declaração da existência de uma detenção de um requerente alojado numa zona de trânsito, esse facto reveste alguma relevância no âmbito da apreciação global da situação do interessado para efeitos da qualificação desta como detenção.
141. De facto, a manutenção do requerente de proteção internacional na zona de trânsito para além do prazo de quatro semanas (47) e a correspondente privação do seu direito de entrada no território húngaro, permitidas pela legislação nacional, caracterizam uma restrição da liberdade de circulação do interessado que contribui, em conjunto com as condições de alojamento na referida zona analisadas a seguir, para a qualificação de tal situação como uma detenção de facto.
142. A análise da compatibilidade da legislação nacional aplicável, que corresponde a uma situação de crise provocada por uma imigração massiva, implica ainda que esta seja analisada tendo em conta o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, que prevê as consequências de uma situação específica relacionada com a chegada de um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas que apresentem pedidos de proteção internacional na fronteira ou em zonas de trânsito. Assim, o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32 especifica que, quando tal chegada impossibilite, na prática, a aplicação das disposições do n.o 1 desse artigo, os procedimentos em causa podem igualmente ser aplicados nos locais onde tais nacionais de países terceiros ou apátridas forem normalmente alojados, ou seja, nas imediações da fronteira ou das zonas de trânsito, pelo tempo da sua estadia nesses locais.
143. Por outras palavras, na situação acima descrita, é possível aos Estados‑Membro estenderem territorialmente a aplicação do procedimento na fronteira em locais situados nas imediações da fronteira ou da zona de trânsito, na condição de os requerentes aí serem objeto de um alojamento normal e enquanto aí permanecerem requerentes. O artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, que opera uma remissão apenas para o n.o 1 do referido artigo, não tem como objetivo autorizar os Estados‑Membros a prolongar o prazo do procedimento de quatro semanas para os requerentes de proteção internacional alojados nas imediações da fronteira ou da zona de trânsito e aos quais seja aplicado o procedimento na fronteira. Uma interpretação contrária equivaleria a ter de admitir a inexistência de qualquer limite temporal para o procedimento na fronteira, o que não se me afigura muito concebível.
144. Mesmo admitindo que a Hungria demonstre a realidade e a recorrência de uma situação de crise provocada por uma imigração massiva que fundamente a sua legislação derrogatória em matéria de asilo, esta não é, em todo o caso, compatível com o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32 na medida em que permite a apreciação do mérito dos pedidos de proteção internacional em casos que não se restringem aos elencados no artigo 31.o, n.o 8, dessa diretiva e não prevê qualquer alojamento normal dos requerentes fora da zona de trânsito.
3. Quanto ao alojamento na zona de trânsito
145. Através da terceira questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se o alojamento em zona de trânsito, em circunstâncias análogas às do caso em apreço, deve ser qualificado como «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, lido em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta.
a) Quanto ao quadro jurídico de análise
146. A título preliminar, importa recordar que, no seu Acórdão Ilias e Ahmed c. Hungria (48), o Tribunal Pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem pronunciou‑se recentemente sobre a questão de saber se o alojamento de dois nacionais de países terceiros na zona de trânsito de Röszke constituía uma privação da liberdade para efeitos da aplicação do artigo 5.o da CEDH («Direito à liberdade e à segurança»), tendo concluído que assim não era.
147. Esse acórdão é invocado pelo Governo húngaro, nas observações que apresentou no presente processo, em apoio do seu argumento de que a situação dos recorrentes no processo principal não é abrangida pelo conceito de «detenção», tal como resulta do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33. A Hungria parece considerar que, se o alojamento dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito não é uma privação da liberdade na aceção do artigo 5.o da CEDH, é evidente que também não pode ser considerado uma «detenção», uma vez que este conceito pressupõe a existência de uma privação da liberdade na aceção do artigo 6.o da Carta.
148. É ponto assente que o artigo 5.o da CEDH corresponde ao artigo 6.o da Carta, e que o artigo 52.o, n.o 3, da Carta exige que os direitos nela consagrados e correspondentes aos direitos garantidos pela CEDH sejam interpretados como tendo o mesmo sentido e o mesmo âmbito que a CEDH lhes confere, o que parece ser o fundamento do argumento da Hungria. Contudo, observo que, como o Tribunal de Justiça recordou por diversas vezes, a CEDH não constitui, enquanto a União não aderir à mesma, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (49), pelo que a coerência prosseguida pelo artigo 52.o, n.o 3, da Carta não pode atentar contra a autonomia do direito da União e do Tribunal de Justiça da União Europeia (50).
149. Assim, parece‑me que o Tribunal de Justiça dispõe do poder de interpretar as disposições da Carta de forma autónoma, as quais são as únicas aplicáveis no domínio do direito da União. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça pode afastar a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e levar a cabo a sua análise das questões prejudiciais à luz da Carta, na condição de a interpretação que der aos direitos dela constantes e cujo conteúdo seja semelhante aos consagrados na CEDH resultar num nível de proteção mais elevado do que o que é garantido por esta (51).
150. Convido o Tribunal de Justiça a adotar esta abordagem no caso em apreço. Mais concretamente, considero que o Tribunal de Justiça deve apreciar a questão de saber se o alojamento dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito de Röszke deve ser qualificado como «detenção», na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, relativamente apenas ao artigo 6.o da Carta, de acordo com o qual — importa recordar — «[t]oda a pessoa tem direito à liberdade e segurança».
151. A este respeito, observo que, de acordo com o seu considerando 35, a Diretiva 2013/33 «respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela [Carta]», o que implica que se deve considerar que as exigências de proteção do direito à liberdade decorrentes do artigo 6.o da Carta estão incorportadas na definição de «detenção» constante do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33. Consequentemente, no caso em apreço, a existência de uma detenção deve ser determinada unicamente através da análise dos elementos dessa definição.
152. De acordo com o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, é qualificada como «detenção» «qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação».
153. Decorre de tal definição que, para determinar se uma dada medida tem como efeito colocar os requerentes de asilo por ela abrangidos em detenção, é necessário abordar, em primeiro lugar, a questão de saber se o local de alojamento que lhes tenha sido atribuído faz com que estes se encontrem numa situação de isolamento, ou seja, desligados do mundo exterior, mantidos numa «área estritamente delimitada ou restrita», de acordo com a terminologia utilizada na Recomendação REC(2003)5 do Comité de Ministros do Conselho da Europa aos Estados‑Membros sobre as medidas de detenção dos requerentes de asilo, que foi expressamente tida em conta pela Comissão na sua proposta relativa à Diretiva 2013/33 (52).
154. A referida leitura justifica‑se igualmente, na minha opinião, no que respeita à exigência de coerência da definição de «detenção» em relação às relativas às restrições da liberdade de circulação dos requerentes de asilo, previstas no artigo 7.o, n.os 1 a 3, da Diretiva 2013/33. Com efeito, de acordo com estas disposições, a aplicação de tais restrições resulta na atribuição a esses requerentes de uma «área» ou de um «local de residência», termos que se referem, indubitavelmente, a porções do território nacional consideravelmente mais vastas do que a «zona especial» à qual se refere a definição de «detenção».
155. Em segundo lugar, a definição de «detenção» exige que se verifique se os requerentes de asilo estão privados da sua liberdade de circulação no local de alojamento que lhes tenha sido atribuído. No que respeita à dimensão interna da liberdade de circulação desses requerentes, considero que a existência de privação da liberdade depende da natureza e do grau das restrições concretamente impostas aos referidos requerentes dentro desse local de alojamento (53). Essa apreciação implica uma análise das normas relevantes que regem as modalidades de exercício dos direitos de que estes beneficiam e do respeito pelas obrigações que estes devem observar. Quanto à dimensão externa dessa liberdade, a existência de privação da liberdade depende, na minha opinião, da questão de saber se os requerentes de asilo dispõem de uma possibilidade realista, e não meramente teórica, de sair voluntariamente do seu local de alojamento. No meu entender, tal exige uma apreciação global de todos os elementos factuais e jurídicos que podem influenciar a escolha efetuada pelos requerentes de asilo em causa.
156. Identificados os critérios que permitem determinar se os requerentes de asilo estão «detidos», na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, há que aplicá‑los à situação dos recorrentes no processo principal.
b) Aplicação ao caso em análise
157. Nesta fase, impõe‑se uma clarificação terminológica. Tendo em conta a importância que há que reconhecer, no quadro da presente análise, ao facto de os recorrentes no processo principal em cada um dos processos apensos serem, no momento presente, objeto de uma decisão de regresso e de afastamento, distinguirei a situação dos referidos recorrentes antes e depois da adoção dessa decisão.
1) Quanto à existência de uma detenção antes da adoção da decisão de regresso e de afastamento
158. O primeiro período teve início com a Decisão de 5 de fevereiro de 2019 (ou de 5 de dezembro de 2018), adotada na sequência da apresentação dos pedidos de asilo, pela qual a autoridade responsável pelos pedidos de asilo designou a zona de trânsito de Röszke, e nomeadamente o setor dessa zona reservado aos requerentes de asilo, como local de alojamento obrigatório dos recorrentes no processo principal.
159. Antes de mais, coloca‑se a questão de saber se essa decisão teve como efeito colocar os recorrentes numa situação de isolamento.
160. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a zona de trânsito de Röszke está cercada por uma vedação alta com arame farpado. No seu interior foram constituídos diferentes setores. Considero que, para responder à questão colocada no número anterior, deve ter‑se em conta a extensão do setor da zona de trânsito no qual esses recorrentes ficaram, e não a dessa zona na sua totalidade. Com efeito, cada um desses setores está separado dos outros por vedações e só muito raramente é possível ir de um setor para outro. Ora, não há qualquer dúvida de que o setor da zona de trânsito de Röszke reservado aos requerentes de asilo, que constitui apenas uma parte desta, é claramente abrangido pelo conceito de «zona especial», utilizado no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, ou de «área delimitada ou restrita» onde vivem pessoas sem contacto físico com o mundo exterior (54), colocadas, portanto, numa situação de isolamento.
161. Por conseguinte, importa determinar se os recorrentes estavam privados da sua liberdade de circulação nesse setor.
162. A decisão de reenvio fornece‑nos alguns elementos relevantes a este respeito. Em primeiro lugar, os recorrentes no processo principal estão alojados num contentor metálico cuja área não é superior a 13 m2. Em segundo lugar, a possibilidade de se deslocarem para outro setor da zona de trânsito é extremamente limitada (duas vezes por semana, durante cerca de uma hora). Em terceiro lugar, para além desta possibilidade, esses recorrentes só têm o direito de sair do setor reservado aos requerentes de asilo quando a sua presença seja exigida para efeitos de realização de atos processuais que lhes digam respeito ou quando se desloquem, sob escolta policial ou de guardas armados, para efeitos de controlos ou de cuidados médicos. Em quarto lugar, os referidos recorrentes só podem ter contacto com pessoas que venham do exterior, incluindo os seus advogados, com autorização prévia, num local da zona de trânsito reservado para esse efeito, para onde são levados sob escolta policial. Em quinto lugar, a decisão de reenvio indica igualmente que os seus movimentos continuam a ser permanentemente vigiados devido à presença de polícias ou de guardas armados dentro da zona de trânsito, bem como nas imediações da vedação.
163. Considero que este conjunto de elementos corresponde a um nível elevado de restrição da liberdade de circulação dos requerentes de asilo, a ponto de tornar essa situação comparável com um regime carcerário quase normal, e justifica assim a conclusão de que os recorrentes no processo principal estavam privados de tal liberdade durante o seu alojamento no setor da zona de trânsito de Röszke reservado aos requerentes de asilo.
164. Esta conclusão não é desmentida, a meu ver, pelos elementos posteriormente apresentados pelo Governo húngaro nas suas observações. Com efeito, há que observar que nem a satisfação das necessidades materiais relacionadas com condições da vida diária dignas, por exemplo através da colocação à disposição de uma cama, de um armário com chave ou de um micro‑ondas, nem a organização de atividades de lazer ou a implementação de ensino escolar para as crianças têm um impacto direto na liberdade de circulação dos requerentes de asilo que aí estão alojados. A presença no local de assistentes sociais e de psicólogos também não tem qualquer impacto.
165. Quanto à existência de uma possibilidade «realista» de os recorrentes no processo principal saírem voluntariamente da zona de trânsito de Röszke, o Governo húngaro, nas suas observações, exprime a convicção de que tal possibilidade existe, uma vez que nada os impede de abandonarem essa zona por sua iniciativa, se assim o desejarem.
166. Ora, é razoável considerar que o caráter realista da possibilidade de partida voluntária deve ser apreciado tendo em conta a situação específica dos requerentes de asilo. Nesta perspetiva, não me parece existir tal caráter, uma vez que a partida da zona de trânsito é necessariamente sinónimo de renúncia à possibilidade de obter a proteção internacional pedida. Os artigos 27.o e 28.o da Diretiva 2013/32 preveem que, em caso de retirada, expressa ou tácita, do pedido ou de desistência tácita deste, a autoridade nacional competente profere uma decisão de pôr termo à apreciação ou de indeferimento do pedido. Mesmo que a autoridade nacional competente tivesse teoricamente a possibilidade de, em caso de partida do requerente de asilo, adotar uma decisão com base nos elementos à sua disposição, muito provavelmente, ou mesmo seguramente, tal decisão não lhe seria favorável. Nestas condições, considero que nenhum requerente de asilo está em posição de poder sair voluntariamente da zona de trânsito.
167. Uma abordagem pragmática e realista da perspetiva de partida voluntária da zona de trânsito implica que nos interroguemos sobre a liberdade de circulação de um migrante ao sair da referida zona. É concebível que um migrante que saia das instalações da zona de trânsito fique entregue a si próprio, em condições de se deslocar livremente? A resposta é seguramente negativa.
168. Decorre das próprias observações do Governo húngaro que o interessado não poderá dirigir‑se para a Hungria sem uma autorização de entrada e de permanência em território nacional. A este respeito, importa sublinhar que, nos termos do artigo 5.o, n.o 1 ‑ B, da Lei das Fronteiras do Estado, a polícia húngara pode, durante uma situação de crise provocada por uma imigração massiva, interpelar os nacionais estrangeiros em situação irregular em qualquer parte do território nacional e escoltá‑los até à estrutura fronteiriça mais próxima, salvo em caso de suspeita de infração. O migrante em causa não tem outra alternativa que não seja dirigir‑se para a República da Sérvia, ou seja, regressar ao local de onde veio num contexto, pelo menos, de incerteza quanto à autorização para entrar no território sérvio, bem como à regularidade da sua situação e ao destino que aí lhe pode ser reservado pelas autoridades responsáveis pelo controlo da imigração. De facto, nesse caso, abrem‑se‑lhe duas possibilidades. A primeira consiste em atravessar a fronteira servo‑húngara num posto fronteiriço e durante as horas de abertura fixadas, como impõe o artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen (55), o que conduziria, sem qualquer dúvida, à recusa da sua admissão (ou readmissão) pelas autoridades República da Sérvias competentes, uma vez que a República da Sérvia não aceita acolher os migrantes provenientes das zonas de trânsito húngaras porque considera que estes entraram legalmente no território da Hungria para efeitos de interpretação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão. A segunda consiste em atravessar a referida fronteira de forma passível de violar o artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen, caso em que a sua permanência irregular na República da Sérvia provavelmente o exporia a sanções de natureza penal, estando bem documentada a abordagem repressiva adotada pela República da Sérvia em relação às passagens ilegais (56). É, então, realista a perspetiva de esse migrante sair livremente da zona de trânsito e voltar para a República da Sérvia? É altamente duvidoso (57).
169. Atendendo à resposta negativa que proponho quanto à possibilidade de os requerentes saírem livremente da zona de trânsito de Röszke para irem para o Estado de acolhimento ou para outro país, entendo que se pode considerar que os recorrentes no processo principal estavam efetivamente privados da sua liberdade de circulação durante o período de permanência na referida zona anterior à adoção da decisão de regresso e de afastamento.
170. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça conclua que, no período que decorreu entre 5 de fevereiro de 2019 (ou 5 de dezembro de 2018) e 25 de abril de 2019 (ou 12 de fevereiro de 2019), os referidos recorrentes estavam colocados em «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
2) Quanto à existência de uma detenção após a adoção da decisão de regresso e de afastamento
171. O segundo período, que se iniciou com a adoção da decisão de regresso e de afastamento e perdura até ao presente, divide‑se, por sua vez, em dois segmentos temporais distintos. Com efeito, os recorrentes no processo principal continuaram alojados no setor reservado aos requerentes de asilo da zona de trânsito de Röszke depois dessa decisão e até 17 de maio de 2019 (Processo C‑924/19) ou 27 de março de 2019 (Processo C‑925/19), datas nas quais a autoridade nacional competente impôs aos recorrentes no processo principal que permanecessem no setor dos estrangeiros dessa zona de trânsito. Esta sequência não é relevante para a resposta a dar à questão prejudicial em causa.
172. Por razões idênticas às expostas a propósito do setor reservado aos requerentes de asilo, o setor dos estrangeiros deve ser qualificado como local de detenção na aceção o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
173. No que respeita à existência de uma privação da liberdade de circulação dos recorrentes no processo principal dentro do local de alojamento que lhes foi atribuído, parece‑me evidente, à luz dos esclarecimentos fornecidos na audiência por todas as partes interessadas, que, se esses recorrentes não dispõem de tal liberdade no setor reservado aos requerentes de asilo, estão igualmente privados dela no setor dos estrangeiros, uma vez que as restrições estabelecidas neste segundo setor são análogas às aplicadas no primeiro. A este respeito, observo que, para além dos elementos referidos no n.o 162 das presentes conclusões, o Governo húngaro revela a existência de um sistema de videovigilância que abrange todos os estrangeiros, com exceção apenas de uma parte das zonas comuns, das instalações sanitárias e do interior dos contentores metálicos que servem de habitação.
174. Quanto à questão de saber se os recorrentes no processo principal dispõem de uma possibilidade realista de sair voluntariamente da zona de trânsito de Röszke, não há qualquer dúvida, na minha opinião, de que a resposta deve ser negativa. É, efetivamente, nesta fase da análise que o facto de, em 25 de abril de 2019 (ou em 12 de fevereiro de 2019), os recorrentes no processo principal terem sido objeto de uma decisão de regresso e de afastamento tem uma importância determinante.
175. Pouco importa que o país de destino do afastamento, que era inicialmente a República da Sérvia, tenha sido alterado através da decisão adotada pela autoridade nacional competente em 3 de junho de 2019 (ou em 17 de abril de 2019), de acordo com a qual o afastamento dos recorrentes no processo principal deve efetuar‑se para o país de origem dos recorrentes, o Afeganistão ou o Irão. O que é relevante no caso em apreço é o simples facto de estes serem destinatários de uma decisão de regresso e de afastamento.
176. Com efeito, uma vez que tal decisão cria uma obrigação jurídica de regresso para os nacionais dos países terceiros por ela abrangidos (58), a partida voluntária desses recorrentes da zona de trânsito de Röszke não é possível. Mais concretamente, os referidos recorrentes só podem sair legalmente dessa zona de trânsito se as autoridades húngaras praticarem todos os atos processuais necessários para o seu afastamento, como previsto no artigo 8.o, n.o 1, da diretiva 2008/115.
177. A argumentação do governo húngaro não se me afigura muito explícita ao invocar, simultaneamente, o facto de os nacionais de países terceiros em causa, que eram objeto de uma decisão de regresso para a República da Sérvia, «poderem sair livremente da zona de trânsito» mas «terem optado por ficar» nessa zona e o facto de os interessados «não terem respeitado a obrigação de sair da zona de trânsito que lhes era imposta pela decisão inicial de regresso proferida pela autoridade competente». A este respeito, saliento que a decisão de reenvio expõe de forma clara que os recorrentes no processo principal foram objeto de uma decisão de regresso e de afastamento para a República da Sérvia, no sentido de que o transporte físico dos referidos recorrentes devia ser efetuado sob escolta, o que caracteriza um regresso forçado. A mesma solução foi, em seguida, adotada pela autoridade nacional competente, tendo como destino o Afeganistão e o Irão, atendendo à nacionalidade dos recorrentes no processo principal, na sequência da não readmissão pela República da Sérvia. Assim, não se trata, de modo algum, do caso de uma decisão de regresso acompanhada de um prazo para a partida voluntária na aceção o artigo 7.o da diretiva 2008/115. A realidade do afastamento ordenado pela autoridade nacional responsável é radicalmente incompatível com qualquer ideia de partida voluntária dos recorrentes no processo principal.
178. Por conseguinte, tendo em conta estas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça conclua que, desde 25 de abril de 2019 ou 12 de fevereiro de 2019, os referidos recorrentes foram colocados em «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
179. Tal interpretação desta disposição, que acolhe as exigências que decorrem do artigo 6.o da Carta, de acordo com o considerando 35 da Diretiva 2013/33, permite assegurar um nível de proteção mais elevado do que o que é garantido pela CEDH no âmbito da interpretação do artigo 5.o desta, e está, assim, em linha com a prescrição constante da última frase do n.o 3 do artigo 52.o da Carta.
4. Quanto à legalidade da detenção
180. Decorre destas considerações que os recorrentes no processo principal, que devem ser considerados requerentes de proteção internacional abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32, foram objeto de uma detenção durante a sua permanência na zona de trânsito de Röszke. No quadro da terceira questão, alínea d), o órgão jurisdicional de reenvio interroga, no essencial, o Tribunal de Justiça sobre a legalidade desta detenção, recordando‑se que, nos termos do artigo 26.o da Diretiva 2013/32 e do artigo 8.o da Diretiva 2013/33, os requerentes de proteção internacional podem, em determinadas condições, ser colocados em detenção.
181. A conclusão pela existência de uma detenção de facto dos recorrentes no processo principal significa, por definição, que o regime jurídico próprio desta medida, definido nos artigos 8.o a 11.o da referida diretiva, não foi respeitado. Como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, no caso em apreço, falta a primeira etapa essencial, que consiste na adoção de uma decisão de detenção devidamente formalizada, exigida no artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2013/33. A esse respeito, parece‑me no mínimo delicado averiguar a existência de uma medida equivalente a uma decisão expressa de detenção, constituída, no caso em apreço, pelo ato que fixa a residência dos recorrentes no processo principal no setor dos requerentes de proteção internacional ou pelo que lhes impõe a permanência no setor dos estrangeiros da zona de trânsito, quando a posição do Governo húngaro foi sempre a de contestar a própria existência de qualquer detenção dos interessados (59).
182. Assim, não são, de modo algum, alegados, nem demonstrados a fortiori, i) a existência de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas; ii) a adoção de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito, referidos no artigo 8.o da Diretiva 2013/33, nos quais se fundamenta, iii) o fornecimento efetivo de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
183. A título dos fundamentos de ilegalidade, o órgão jurisdicional de reenvio refere a indeterminação da duração da detenção cujo termo não é definido. A este respeito, a formulação inequívoca do artigo 9.o da Diretiva 2013/33 parece contradizer esta abordagem, na medida em que apenas se especifica que a detenção deve ter a duração «mais breve possível», sem indicação de uma duração máxima.
184. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta igualmente ao Tribunal de Justiça, no âmbito da terceira questão, alínea c), se o artigo 8.o dessa diretiva se opõe a que a detenção dos requerentes de asilo tenha lugar apenas por estes não poderem satisfazer as suas necessidades, dado que não dispõem de meios de subsistência. É possível questionar a relevância de tal pergunta, que invoca a regularidade de uma detenção, quando não foi formalmente tomada nenhuma decisão nesse sentido com fundamento nos artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33 e os litígios no processo principal não têm como objeto uma ação de anulação dirigida contra um ato que refira os fundamentos de direito e de facto que levaram à detenção dos recorrentes no processo principal. Só nesse caso seria pertinente apreciar a validade do fundamento em causa à luz dos termos do artigo 8.o dessa diretiva.
185. Se esta questão específica for considerada admissível pelo Tribunal de Justiça, há que responder‑lhe afirmativamente, na medida em que tal fundamento de detenção não consta do artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33, o qual elenca de forma exaustiva os vários fundamentos que podem justificar uma detenção.
186. Nestas circunstâncias, propõe‑se que se conclua que os artigos 26.o e 43.o da Diretiva 2013/32, bem como os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33, se opõem a uma legislação nacional que permite que a autoridade nacional competente se pronuncie, na fronteira ou numa zona de trânsito, sobre a inadmissibilidade ou o mérito de um pedido de proteção internacional, fora dos casos elencados no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, para além do prazo de quatro semanas e privando os requerentes do seu direito de entrar no território nacional, o que, acrescido das condições de alojamento na zona de trânsito reveladoras de um isolamento e da impossibilidade de aqueles saírem voluntariamente dessa zona, caracteriza uma situação de detenção de facto. Esta deve ser qualificada como ilegal, uma vez que não resulta de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito nos quais se fundamenta, precedida de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas e acompanhada de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
5. Quanto às medidas provisórias
187. A título preliminar, importa recordar que foi submetida ao órgão jurisdicional de reenvio uma ação por omissão através da qual os recorrentes no processo principal pedem a este órgão jurisdicional que declare que a autoridade nacional competente não cumpriu as suas obrigações ao não lhes atribuir um local de permanência situado fora da zona de trânsito de Röszke. No âmbito desse procedimento administrativo contencioso, o direito húngaro não concede aos órgãos jurisdicionais nacionais, de acordo com o juiz de reenvio, o poder de adotar, a título de medida provisória, uma decisão relativa à fixação de tal local.
188. Através da terceira questão, alínea e), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se, quando seja evidente que se está perante uma detenção ilegal, o artigo 47.o da Carta deve ser interpretado no sentido de que o órgão jurisdicional nacional deve ter a possibilidade de adotar tais medidas provisórias para obrigar a autoridade nacional competente a atribuir aos requerentes de asilo em causa, até ao termo do procedimento administrativo contencioso, um local de alojamento situado fora da zona de trânsito, que não constitua um local de detenção na aceção o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
189. Importa observar que, no Acórdão Factortame e o. (60), o Tribunal de Justiça declarou que a exigência de assegurar a plena eficácia do direito da União implica necessariamente que o juiz ao qual seja submetido um litígio regulado por esse direito deve poder ordenar medidas provisórias para garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar sobre a existência dos direitos invocados com base no direito da União. Em consequência, o Tribunal de Justiça esclareceu que a proibição absoluta de adotar medidas provisórias, independentemente das circunstâncias do caso concreto, é contrária ao direito a uma tutela judicial completa e efetiva conferido aos particulares pelo direito da União (61) — agora consagrado no artigo 47.o da Carta e que os Estados‑Membros devem garantir, em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — a qual implica, nomeadamente, que a sua proteção provisória possa ser assegurada, se for necessária para a plena eficácia da decisão definitiva (62).
190. Assim, afigura‑se que o reconhecimento da competência de um órgão jurisdicional nacional quanto à adoção de medidas provisórias, não prevista na legislação nacional, está relacionado com a necessária proteção de um direito fundado no direito da União e cujo desrespeito é alegado perante o referido órgão jurisdicional. Ora, no caso presente, o juiz de reenvio não refere expressamente o direito dos recorrentes no processo principal que é violado, o que justifica a sua intervenção antes da decisão quanto ao mérito da ação por omissão para garantir a eficácia desta.
191. Pela minha parte, considero que o direito em questão pode decorrer do artigo 9.o da Diretiva 2013/33. Esta disposição, que impõe aos Estados‑Membros que instituam a possibilidade de fiscalização jurisdicional da detenção de um requerente de proteção internacional, oficiosamente ou por iniciativa deste, prevê, no seu n.o 3, segundo parágrafo, a consequência obrigatória da declaração judicial da ilegalidade de tal detenção, ou seja, a libertação imediata do requerente em causa. O corolário dessa obrigação que incumbe aos Estados‑Membros é necessariamente um direito, de teor idêntico, a favor do referido requerente. A este respeito, saliento que a disposição referida não prevê a adoção pelo juiz nacional de nenhuma medida acessória da colocação em liberdade que diga mais concretamente respeito à fixação do local de residência do interessado.
192. Decorre do artigo 7.o da Diretiva 2013/33 que os requerentes de proteção internacional podem circular livremente no território do Estado‑Membro de acolhimento ou no interior de uma área que lhes for fixada por esse Estado‑Membro, podendo este decidir quanto ao local de residência desses requerentes nas condições definidas nos n.os 2 e 3 da referida disposição. Considero que o teor desta disposição não revela a existência de um direito do requerente de asilo quanto à fixação do seu local de residência, cujo desrespeito possa ser alegado perante o órgão jurisdicional de reenvio e que possa dar origem à adoção de medidas provisórias para garantir a eficácia da decisão jurisdicional que venha a ser proferida.
193. Relativamente ao direito à colocação imediata em liberdade, coloca‑se, portanto, a questão de saber se a faculdade de o julgador nacional adotar medidas provisórias é necessária para garantir a plena eficácia da decisão definitiva sobre a existência de uma detenção ilegal dos recorrentes no processo principal (63).
194. Para responder a esta questão, há que determinar, como exige a jurisprudência (64), se resulta da sistemática da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhum outro meio processual que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito pelos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União.
195. Observo, a este respeito, que, na audiência, tanto os recorrentes no processo principal como o governo húngaro confirmaram a existência na ordem jurídica húngara de um meio processual designado de «proteção jurídica imediata». Trata‑se de um meio judicial extraordinário, previsto no código do contencioso administrativo, que permite aos requerentes de proteção internacional, de acordo com o governo húngaro, pedirem ao juiz de reenvio ou a outro juiz nacional a suspensão «imediata e temporária» da decisão que lhes atribuiu a zona de trânsito de Röszke como local de alojamento obrigatório. Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar se esse meio processual assegura o respeito pelo direito dos recorrentes no processo principal a obterem a libertação imediata em caso de detenção ilegal. Neste âmbito, caber‑lhe‑á ter em conta as condições de concessão de tal proteção jurídica imediata, nomeadamente o facto, salientado pelos recorrentes no processo principal durante a audiência, de essa proteção apenas poder ser concedida se existir um «perigo iminente».
196. À luz destas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda que, se o direito nacional não previr qualquer via judicial que permita assegurar o respeito pelo direito dos requerentes de proteção internacional à libertação imediata quando a sua detenção tenha sido objeto de uma declaração judicial de ilegalidade, o artigo 47.o da Carta, lido em conjugação com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional nacional deve poder adotar medidas provisórias que obriguem a autoridade nacional competente a proceder a essa libertação. Em contrapartida, não decorre do direito da União e, assim, não pode ser objeto de tais medidas um direito dos requerentes de proteção internacional relativo a uma eventual fixação do seu local de alojamento fora do local de detenção ilegal.
V. Conclusão
197. À luz destas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szeged, Hungria) da seguinte forma:
1) O artigo 13.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, lido à luz do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de instituírem um meio processual contra o ato que altera o país de destino referido numa decisão de regresso, pelo menos, num órgão jurisdicional, quando a autoridade administrativa ou o órgão competente chamado a conhecer do referido recurso não seja composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, responsável por aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições do direito da União e por assegurar o pleno efeito destas, verificar se a legislação nacional em causa no processo principal pode ser interpretada de acordo com tais exigências do direito da União ou não aplicar qualquer disposição desta que seja contrária ao resultado da Diretiva 2008/115, apreciando o recurso apresentado pelos recorrentes no processo principal.
2) O artigo 33.o da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite declarar inadmissível um pedido de proteção internacional pelo facto de o requerente ter chegado ao território do Estado‑Membro em causa através de um Estado no qual não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves, ou no qual seja assegurado um grau de proteção adequado.
3) O artigo 38.o, n.o 4, e o artigo 6.o da Diretiva 2013/32 devem ser interpretados no sentido de que, numa situação em que o pedido de proteção internacional tenha sido indeferido com base no fundamento de inadmissibilidade relativo ao «país de trânsito seguro» e este recuse deixar entrar os recorrentes no seu território, a autoridade nacional competente é obrigada, independentemente da ilegalidade desse fundamento e das consequências daí decorrentes, a retomar oficiosamente o procedimento de apreciação do pedido de asilo e pode, nesse âmbito, aplicar um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Quanto aos fundamentos do «primeiro país de asilo» e do «país terceiro seguro», constantes, respetivamente, do artigo 33, n.o 2, alínea b), e do artigo 33.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2013/32, a existência de uma readmissão comprovada é uma das condições cumulativas de adoção de uma decisão baseada no primeiro fundamento, enquanto a verificação da admissão ou da readmissão apenas tem de ser efetuada no momento da execução de uma decisão baseada no segundo fundamento.
4) Os artigos 26.o e 43.o da Diretiva 2013/32, bem como os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que permite que a autoridade nacional competente se pronuncie, na fronteira ou numa zona de trânsito, sobre a inadmissibilidade ou o mérito de um pedido de proteção internacional, fora dos casos elencados no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, para além do prazo de quatro semanas e privando os requerentes do seu direito de entrar no território nacional, o que, acrescido das condições de alojamento na zona de trânsito reveladoras de um isolamento e da impossibilidade de aqueles saírem voluntariamente dessa zona, caracteriza uma situação de detenção de facto. Esta detenção deve ser qualificada como ilegal, uma vez que não resulta de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito nos quais se fundamenta, precedida de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas e acompanhada de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
5) O artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, conjugado com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, deve ser interpretado no sentido de que, quando se conclua, na sequência de uma fiscalização judicial, que a detenção dos requerentes de proteção internacional é ilegal e o direito nacional não preveja qualquer meio processual que permita assegurar o respeito pelo seu direito à libertação imediata, como decorre do artigo 9.o, n.o 3, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33, um órgão jurisdicional nacional deve poder adotar medidas provisórias que obriguem a autoridade nacional competente a proceder a essa libertação. Em contrapartida, não decorre do direito da União e, assim, não pode ser objeto de tais medidas um direito dos requerentes de proteção internacional relativo a uma eventual fixação do seu local de alojamento fora do local de detenção ilegal.