ĢENERĀLADVOKĀTA NILSA VĀLA [NILS WAHL]
SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 13. septembrī (1)
Lieta C‑387/17
Presidenza del Consiglio dei Ministri
pret
Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA
(Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Valsts atbalsts – Pastāvošs un jauns atbalsts – Kvalifikācija – Atbalsts, kas ieviests pirms sākotnēji konkurencei slēgtā tirgus liberalizācijas – Atbalsta pasākumu saņēmēja uzņēmuma konkurenta prasība par zaudējumu atlīdzību, nepastāvot Komisijas lēmumam – Regulā (EK) Nr. 659/1999 paredzēto noteikumu par noilgumu piemērojamība
Ievads
1. Izskatāmā lieta iekļaujas virknē lūgumu sniegt prejudiciālus nolēmumus, kuri attiecas uz subsīdiju maksājumiem, par kuriem nav paziņots Eiropas Komisijai un kurus ir veikusi Itālijas Republika par labu jūras transporta uzņēmumam Tirrenia di Navigazione SpA (turpmāk tekstā – “Tirrenia”) laikposmā no 1976. līdz 1980. gadam.
2. Šī judikatūras “sāga” pavisam droši ir izskaidrojama ar apstākli, ka Itālijas iestādes ir izrādījušas zināmu inertumu – un šajā kontekstā ir sacentušās pašapzinīgā izdomas spējā, izstrādājot juridiskos argumentus –, lai izdarītu visus secinājumus no strīdīgo pasākumu kvalificēšanas par valsts atbalstu, kas piešķirts nelikumīgi. Par to it īpaši liecina nostāja, kuru tās ir paredzējušas aizstāvēt šajā lietā.
3. Pamatlieta attiecās uz prasību par zaudējumu atlīdzību, kuru pret Itālijas Republiku ir cēlis Tirrenia konkurējošs uzņēmums Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA (turpmāk tekstā – “FTDM”), lai saņemtu atlīdzinājumu par kaitējumu, kas, iespējams, nodarīts ar šo subsīdiju piešķiršanu. Savukārt saistībā ar šīm subsīdijām, ko iesniedzējtiesa ir kvalificējusi par valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, Komisija nav pieņēmusi lēmumu par to tiesiskumu un saderību saistībā ar Eiropas Savienības tiesību normām (“stand‑alone private enforcement” situācija).
4. It īpaši rodas jautājums, vai, lai pasākumus kvalificētu par “pastāvošu” atbalstu vai “jaunu” atbalstu, ir nozīme apstāklim, ka attiecīgās subsīdijas tika izmaksātas uzņēmumam, kurš darbojās tirgū, kas formāli vēl nebija liberalizēts. Tiesai arī tiek vaicāts, vai un attiecīgā gadījumā kādā mērā noteikumi, kuri ietverti Regulā (EK) Nr. 659/1999 saistībā ar noilgumu attiecībā uz Komisijas darbībām (2), ietekmē tādas prasības par zaudējumu atlīdzību pamatotību, kāda tiek izskatīta pamatlietā. Tādējādi šī lieta piedāvā iespēju atgādināt noteiktus valsts atbalsta kontroles sistēmas pamatprincipus un nozīmi, kāda ir valsts tiesām šajā kontekstā.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
5. Regulas Nr. 659/1999 1. pantā “Definīcijas” bija noteikts:
“Šajā regulā:
[..]
b) “pastāvošais atbalsts” ir:
[..]
iv) atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu saskaņā ar 15. pantu;
v) atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu, jo ir iespējams konstatēt, ka tā ieviešanas laikā tas nav bijis atbalsts, bet pēc tam kopējā tirgus attīstības dēļ – dalībvalstij neieviešot izmaiņas – tas kļuvis par atbalstu. Ja daži pasākumi kļūst par atbalstu tādēļ, ka Kopienas tiesību akti nosaka kādas darbības liberalizāciju, tad pēc datuma, kas noteikts liberalizācijai, šādus neuzskata pasākumus [pasākumus neuzskata] par pastāvošu atbalstu;
[..].”
6. Regulas Nr. 659/1999 15. pantā “Noilguma periods” bija paredzēts:
“1. Uz Komisijas tiesībām atgūt atbalstu attiecas desmit gadu noilguma periods.
2. Noilguma periods sākas dienā, kad nelikumīgais atbalsts piešķirts saņēmējam vai nu kā individuāls atbalsts, vai arī kā atbalsts saskaņā ar atbalsta shēmu. Visas darbības attiecībā uz nelikumīgu atbalstu, kuras veic Komisija vai dalībvalsts pēc Komisijas lūguma, pārtrauc noilguma periodu. Pēc katra pārtraukuma noilgums sākas no jauna. Noilguma periodu pārtrauc uz laiku, kamēr Komisijas lēmumu izskata Eiropas Kopienu Tiesas procesā.
3. Jebkāds atbalsts, attiecībā uz kuru ir beidzies noilguma periods, uzskatāms par pastāvošu atbalstu.”
Itālijas tiesības
7. Subsīdijas pamatlietā tika piešķirtas FTDM konkurējošam navigācijas uzņēmumam Tirrenia saskaņā ar 1974. gada 20. decembra Legge n. 684 – Ristrutturazione dei servizi maritimi di preminente interesse nazionale (Likums Nr. 684 par kuģniecības pakalpojumu, kuriem ir būtiska valsts nozīme, reorganizāciju) (1974. gada 24. decembra GURI Nr. 336, 9008. lpp.; turpmāk tekstā – “Likums Nr. 684”), precīzāk, ar tā 19. pantu.
8. Likuma Nr. 684 7. pantā ir paredzēts:
“Jūras tirdzniecības lietu ministram ir tiesības piešķirt subsīdijas, kas paredzētas iepriekš minētajā pantā noteikto pakalpojumu sniegšanai, noslēdzot ikgadējās ad hoc vienošanās, saskaņojot ar finanšu ministru un valsts dalības ministru.
Iepriekš minētajā daļā norādītajām subsīdijām trīs gadu laikā ir jānodrošina pakalpojumu pārvaldība finansiālā līdzsvara apstākļos. Vispirms šīs subsīdijas tiek iepriekš noteiktas, pamatojoties uz neto ieņēmumiem, ieguldījumu amortizāciju, darbības izdevumiem, organizatoriskajām izmaksām un finansiālajiem izdevumiem.
[..]”
9. Likuma Nr. 684 8. pantā ir noteikts:
“Satiksmes pakalpojumiem ar lielajām un mazajām salām, kas norādīti 1. panta c) punktā, kā arī iespējamiem tehniski un saimnieciski nepieciešamiem pagarinājumiem jāgarantē to prasību izpilde, kuras saistītas ar attiecīgo reģionu, it īpaši Mecodžorno [Mezzogiorno] [reģiona], ekonomisko un sociālo attīstību.
Līdz ar to jūras tirdzniecības lietu ministram ir tiesības piešķirt subsīdijas minēto pakalpojumu sniegšanai, noslēdzot ad hoc vienošanos uz 20 gadiem, saskaņojot ar finanšu ministru un valsts dalības ministru.”
10. Atbilstoši Likuma Nr. 684 9. pantam:
“Iepriekš minētajā pantā paredzētajā vienošanās dokumentā jānorāda:
1) nodrošināmo savienojumu saraksts;
2) katra savienojuma biežums;
3) katrā savienojumā izmantojamie kuģu veidi;
4) subsīdijas, kas jānosaka atkarībā no neto ieņēmumiem, ieguldījumu amortizācijas, darbības izdevumiem, organizatoriskajām izmaksām un finansiālajiem izdevumiem.
Katru gadu pirms 30. jūnija tiek veikta attiecīgajā gadā izmaksājamo subsīdiju pielāgošana, ja iepriekšējā gadā vismaz vienā no vienošanās dokumentā norādītajām saimnieciskajām norādēm ir bijuši grozījumi, kuri pārsniedz divdesmito daļu no vērtības, kura attiecībā uz to pašu posteni tika ņemta vērā, nosakot iepriekšējās subsīdijas.”
11. Likuma Nr. 684 18. pantā ir noteikts:
“Finanšu slogs, kas rodas, piemērojot šo likumu, tiek segts līdz 93 miljardiem ITL no fondiem, kuri jau ietverti 1975. finanšu gadam ieplānoto Jūras tirdzniecības ministrijas izdevumu apkopojuma 3061. nodaļā, un fondiem, kas atbilstošajās nodaļās tiks paredzēti turpmākajiem finanšu gadiem.”
12. Likuma Nr. 684 19. pantā ir noteikts šādi:
“Līdz dienai, kad šajā likumā paredzētās vienošanās tiek apstiprinātas, jūras tirdzniecības lietu ministrs, vienojoties ar finanšu ministru, izmaksā atliktus ikmēneša maksājumus avansā, kuru kopējais apmērs nepārsniedz 90 % no kopējās summas, kas norādīta 18. pantā.”
13. Attiecībā uz Likumu Nr. 684 tika izdots īstenošanas akts Decreto del presidente della Repubblica n. 501 – Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684 (Itālijas Republikas prezidenta 1979. gada 1. jūnija Dekrēts Nr. 501, ar ko tiek īstenots Likums Nr. 684) (1979. gada 18. oktobra GURI Nr. 285, 8531. lpp.), kura 7. pantā ir precizēts, ka minētā likuma 19. pantā minētie avansi sabiedrībām, kas sniedz pakalpojumus, kuriem ir būtiska valsts nozīme, tiek izmaksāti līdz brīdim, kad Valsts kontrole iereģistrē aktus, ka ir noslēgtas jaunas vienošanās.
Pamatlieta, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
14. Kā izriet no 2006. gada 13. jūnija sprieduma Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391) un 2010. gada 10. jūnija sprieduma Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), kuri pasludināti pēc lūgumiem sniegt prejudiciālus nolēmumus, kas tika iesniegti saistībā ar pamatlietu, un uz kuriem atsauce ir izdarīta plašāka agrāku apstākļu un procedūras izklāsta dēļ, FTDM un Tirrenia ir divi jūras transporta uzņēmumi, kas 1970. gados nodrošināja regulāru jūras satiksmi starp Itālijas kontinentālo daļu un Sardīnijas salu un Sicīlijas salu.
15. 1981. gadā FTDM cēla prasību pret TirreniaTribunale di Napoli (Neapoles tiesa, Itālija), lai saņemtu atlīdzinājumu par kaitējumu, kas tai esot nodarīts saistībā ar šīs sabiedrības īstenoto zemo cenu politiku no 1976. līdz 1980. gadam, konkrēti, saistībā ar šiem jūras satiksmes pakalpojumiem. FTDM it īpaši apgalvoja, ka šī zemo cenu politika ir tikusi padarīta par iespējamu valsts subsīdiju maksājuma dēļ, pārkāpjot Kopienas noteikumus valsts atbalsta jomā.
16. FTDM prasība tomēr tika noraidīta ar 1993. gada 26. maija spriedumu, kas tika apstiprināts ar Corte d’appello di Napoli (Neapoles apelācijas tiesa, Itālija) 1996. gada 13. decembra spriedumu.
17. FTDM, kas starplaikā bija kļuvusi par likvidējamu sabiedrību, maksātnespējas administratora iesniegtā apelācijas sūdzība tika noraidīta ar Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) 2000. gada 19. aprīļa spriedumu, ar kuru sūdzības iesniedzējai konkrēti tika atteikts uzdot Tiesai jautājumus par Savienības tiesību interpretāciju, pamatojoties uz to, ka tiesu, kuras lietu izskatīja pēc būtības, noteiktajā risinājumā esot ievērotas atbilstošās normas un tas esot atbilstošs Tiesas judikatūrai.
18. Ar 2002. gada 15. aprīļa pieteikumu FTDM maksātnespējas administrators cēla prasību Tribunale di Genova (Dženovas tiesa, Itālija) pret Itālijas Republiku par šīs valsts atbildības iestāšanos no dažādiem aspektiem: pildot likumdevēja funkciju, par to, ka tā atbilstoši Likumam Nr. 684 ir piešķīrusi atbalstu, kas nav saderīgs ar EK līgumu; pildot tiesas funkciju, ka tā ar Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa) 2000. gada 19. aprīļa nolēmumu nav izpildījusi pienākumu vērsties Tiesā, uzdodot prejudiciālus jautājumus par Likuma Nr. 684 atbilstību Savienības tiesībām; un visbeidzot, pildot pārvaldes funkciju, par to, ka tā nav informējusi Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa) par pārkāpuma procedūras uzsākšanu Eiropas Komisijā attiecībā uz šo likumu, tādējādi neizpildot pienākumu lojāli sadarboties ar Eiropas iestādēm.
19. Tādējādi FTDM lūdza piespriest Itālijas Republikai atlīdzināt nodarīto kaitējumu, kas ir ticis novērtēts 9 240 000 EUR apmērā.
20. Tribunale di Genova (Dženovas tiesa) 2003. gada 14. aprīlī iesniedza Tiesā lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, kurā ir pasludināts 2006. gada 13. jūnija spriedums Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391).
21. Pēc šī sprieduma pasludināšanas Tribunale di Genova (Dženovas tiesa) ar 2009. gada 27. februāra spriedumu konstatēja “valsts tiesas prettiesiskas rīcības esamību” un ar atsevišķu rīkojumu noteica lietas turpmāku izskatīšanu, lai tiktu pieņemts nolēmums attiecībā uz prasību par zaudējumu atlīdzību, kas izriet no šīs prettiesiskās rīcības. Tieši šajā minētā procesa stadijā, uzdodot jautājumus saistībā ar Savienības tiesību par valsts atbalstu interpretāciju, šī tiesa atkārtoti vērsās Tiesā, kā rezultātā 2010. gada 10. jūnijā tika pasludināts 2010. gada 10. jūnija spriedums Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), kurā Tiesa ir nospriedusi:
“Savienības tiesības ir jāinterpretē tādējādi, ka subsīdijas, kuras pamata lietu raksturojošos apstākļos tikušas izmaksātas saskaņā ar valsts tiesisko regulējumu, kurā ir paredzēta samaksa avansā pirms vienošanās apstiprināšanas, ir valsts atbalsts, ja šīs subsīdijas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un izkropļo vai rada draudus izkropļot konkurenci, kas ir jāpārbauda valsts tiesai.”
22. 2012. gada 30. jūlijā Tribunale di Genova (Dženovas tiesa) piesprieda Itālijas Republikai samaksāt FTDM summu 2 330 355,78 EUR apmērā, to palielinot saskaņā ar naudas vērtības pārvērtēšanu un tai pieskaitot likumīgos procentus, kā atlīdzību par kaitējumu, kas nodarīts valsts prettiesiskās rīcības dēļ, pildot savu tiesas funkciju.
23. Arī šo nolēmumu apstrīdēja galvenokārt Itālijas Republika un pakārtoti FTDM.
24. Ar 2014. gada 24. jūlija spriedumu Corte d’appello di Genova (Dženovas apelācijas tiesa, Itālija) atcēla pirmajā instancē pasludināto spriedumu un izlēma lietu pēc būtības.
25. Šī tiesa, vienlaikus noraidot FTDM prasījumus atlīdzināt zaudējumus, pamatojoties uz Itālijas valsts atbildību, pildot savas tiesas un pārvaldes funkcijas, apmierināja prasību, pamatojoties uz šīs dalībvalsts atbildību, pildot likumdevēja funkciju, saistībā ar to, ka Itālijas Parlaments bija pieņēmis Likumu Nr. 684, tādējādi piespriežot minētajai dalībvalstij atlīdzināt FTDM nodarīto kaitējumu, kas novērtēts 2 330 355,78 EUR apmērā, to palielinot saskaņā ar naudas vērtības pārvērtēšanu un tai pieskaitot likumīgos procentus.
26. Corte d’appello di Genova (Dženovas apelācija tiesa) it īpaši uzskatīja, ka attiecīgais valsts atbalsts, ciktāl tas nepastāvēja pirms Eiropas Kopienas dibināšanas līguma stāšanās spēkā, bija jāuzskata par “jaunu atbalstu”, uz kuru ir attiecināms paziņošanas pienākums atbilstoši EK līguma 93. panta 3. punktam (kļuvis par EKL 88. panta 3. punktu un pēc tam par LESD 108. panta 3. punktu), kas nozīmē, ka bez šādas paziņošanas būtu jākonstatē Savienības tiesību pārkāpums.
27. Presidenzia del Consiglio dei Ministri (Ministru padomes prezidentūra) pārsūdzēja Corte d’appello di Genova (Dženovas apelācijas tiesa) spriedumu iesniedzējtiesā. Tā it īpaši apgalvo, ka atbalsts, kas piešķirts Tirrenia, ir ticis kļūdaini kvalificēts par jaunu atbalstu, nevis par pastāvošu atbalstu.
28. Iesniedzējtiesa norāda, ka, lai tādu valsts atbalstu kā pamatlietā, kas piešķirts neliberalizēta tirgus kontekstā, juridiski kvalificētu vai nu par pastāvošu atbalstu, vai par jaunu atbalstu, vispirms ir jāizvērtē Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkta piemērojamība ratione temporis, kā arī tā piemērošanas joma.
29. Turpinot šī tiesa uzsver vienas no konkrētā tirgus iezīmēm, proti, tā liberalizācijas neesamības, svarīgumu. Tādējādi tā uzskata, ka 2000. gada 15. jūnija sprieduma Alzetta u.c./Komisija (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, no T‑600/97 līdz T‑607/97, T‑1/98, no T‑3/98 līdz T‑6/98 un T‑23/98, EU:T:2000:151) (turpmāk tekstā – “spriedums Alzetta”) 143. punktā Vispārējā tiesa ir noteikusi principu, saskaņā ar kuru tāda valsts atbalsta shēma, kas izveidota konkurencei sākotnēji slēgtā tirgū, šī tirgus liberalizācijas ietvaros ir uzskatāma par jau pastāvošu atbalsta shēmu. Šis Vispārējās tiesas apgalvojums esot apstiprināts 2004. gada 29. aprīļa sprieduma Itālija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240) 66.–69. punktā. Tādējādi, lai pamatlietā aplūkoto valsts atbalstu juridiski kvalificētu vai nu par pastāvošu atbalstu, vai par jaunu atbalstu, esot jāizvērtē arī minētā principa piemērošanas joma.
30. Visbeidzot iesniedzējtiesai ir šaubas attiecībā uz Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkta normas, lasot to kopsakarā ar šīs regulas 15. pantu, piemērojamību valsts atbalstam, kas piešķirts pirms minētās regulas stāšanās spēkā. Šī tiesa uzskata, ka no 2015. gada 16. aprīļa sprieduma Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235) izriet, ka šīs regulas normas varētu būt piemērojamas faktiem, kuri notikuši, pirms tā pati ir stājusies spēkā.
31. Šādos apstākļos Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai, lai kvalificētu minēto atbalstu (kā “pastāvošu” un tātad ne “jaunu”), ir piemērojams un ar kādiem nosacījumiem Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkts, kurā ir noteikts: “v) atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu, jo ir iespējams konstatēt, ka tā ieviešanas laikā tas nav bijis atbalsts, bet pēc tam kopējā tirgus attīstības dēļ – dalībvalstij neieviešot izmaiņas – tas kļuvis par atbalstu? Ja daži pasākumi kļūst par atbalstu tādēļ, ka Kopienas tiesību akti nosaka kādas darbības liberalizāciju, tad pēc datuma, kas noteikts liberalizācijai, šādus pasākumus neuzskata par pastāvošu atbalstu”, vai tomēr ir piemērojams un ar kādiem nosacījumiem princips (kuram formāli ir cits tvērums nekā iepriekš minētajai materiālo tiesību normai) – kuru Vispārējā tiesa noteikusi sprieduma Alzetta 143. punktā, ko, ciktāl tam ir nozīme šajā lietā, Tiesa ir apstiprinājusi 2004. gada 29. aprīļa spriedumā Itālija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, 66.–69. punkts), – atbilstīgi kuram “[..] tāda valsts atbalsta shēma, kas izveidota konkurencei sākotnēji slēgtā tirgū, šī tirgus liberalizācijas ietvaros ir uzskatāma par jau pastāvošu atbalsta shēmu, jo tās izveides brīdī tā neietilpa [EK] līguma 92. panta 1. punkta (vēlāk [EKL] 87. panta 1. punkts) piemērošanas jomā, kas, ņemot vērā šajā normā paredzētos nosacījumus saistībā ar ietekmi uz tirdzniecību starp dalībvalstīm un konkurences deformēšanu, ir piemērojams tikai attiecībā uz konkurencei atvērtām nozarēm”?
2) Vai tomēr iepriekš minētā atbalsta kvalificēšanas nolūkā ir piemērojams un ar kādiem nosacījumiem tās pašas Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkts, atbilstoši kuram “pastāvošs atbalsts” ir “atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu saskaņā ar 15. pantu” – kas ir tiesību norma, kurā savukārt ir noteikts desmit gadu noilguma periods nelikumīgi piešķirtā atbalsta atgūšanai, – vai arī ir piemērojami un ar kādiem nosacījumiem (kas ir vai nav analogi iepriekš minētajā materiālo tiesību normā paustajam principam) Tiesas pastāvīgi apstiprinātie tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās noteiktības principi?”
32. Rakstveida apsvērumus iesniedza FTDM, Itālijas valdība un Francijas valdība, kā arī Komisija. 2018. gada 7. jūnijā notika tiesas sēde, kurā piedalījās šīs ieinteresētās personas.
Vērtējums
33. Kā esmu to norādījis šo secinājumu ievadā un kā tas izriet no iepriekš sniegtā faktu izklāsta, Itālijas iestādes ir izrādījušas zināmu inertumu, lai izvairītos no savas atbildības par strīdīgo subsīdiju piešķiršanu, kas, manuprāt, notikusi, neievērojot noteikumus valsts atbalsta jomā.
34. Izskatāmās lietas īpatnība ir saistīta ar faktu, ka, lai gan Corte d’appello di Genova (Dženovas apelācijas tiesa) ir apmierinājusi FTDM prasību atlīdzināt zaudējumus, it īpaši pamatojoties uz to, ka strīdīgais atbalsts bija jākvalificē par “jaunu” atbalstu, kas piešķirts nelikumīgi, Itālijas iestādes iesniedzējtiesā ir turpinājušas uzsvērt, ka šis atbalsts patiesībā bija jākvalificē par “pastāvošu” atbalstu. Šīs iestādes apgalvo, ka minētais atbalsts, pirmkārt, bija piešķirts laikā, kad jūras kabotāžas darbība vēl nebija liberalizēta, un, otrkārt, to nebija apstrīdējusi Komisija desmit gadu noilguma termiņā, kas paredzēts Regulas Nr. 659/1999 15. pantā (skat. šīs regulas 1. panta b) punkta iv) apakšpunktu).
35. Lai gan izvirzītā pirmā pamatojuma, lai attiecīgo atbalstu kvalificētu par pastāvošu atbalstu, pamatošanai Itālijas iestādes norāda, ka ir jānoraida definīcija, kas ir ietverta Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunktā, jo tā neatspoguļojot to tiesību stāvokli, kuras bija piemērojamas strīdīgo pasākumu piešķiršanas datumā, izvirzītā otrā pamatojuma atbalstam tās savukārt norāda, ka šis atbalsts atbilst definīcijai, kura ir ietverta šīs regulas 1. panta b) punkta iv) apakšpunktā (3).
36. Līdz ar to un pirms secīgas iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu izvērtēšanas uzskatu, ka ir lietderīgi sniegt dažus elementārus atgādinājumus par pastāvoša atbalsta/jauna atbalsta nošķīruma tvērumu un nozīmi un šajā īpašajā kontekstā par ietekmi, kāda var būt definīcijām, kas ir ietvertas Regulā Nr. 659/1999, lai [pasākumu] kvalificētu par jaunu vai pastāvošu atbalstu.
Ievada apsvērumi par pastāvoša atbalsta/jauna atbalsta nošķīrumu un par Regulas Nr. 659/1999 piemērojamību šajā ziņā
37. Ir skaidrs, ka valsts pasākuma kvalificēšana par “jaunu” atbalstu vai par “pastāvošu” atbalstu ietver noteiktas būtiskas tiesiskās sekas, it īpaši procesuālās kārtības ziņā.
38. Saistībā ar jaunu atbalstu, pirmkārt, dalībvalstīm par to ir jāpaziņo Komisijai, un Komisijai tas ir jāatļauj pirms tā īstenošanas. Tāpat no LESD 108. panta 2. un 3. punkta izriet, ka Komisijai vai nu sākotnējās izskatīšanas procedūras stadijā, vai formālās izmeklēšanas procedūras stadijā ir pienākums kontrolēt jauna atbalsta saderību ar iekšējo tirgu. Regulas Nr. 659/1999 2.–7. pantā (tagad Regulas 2015/1589 2.–7. pants) it īpaši tiesiskās drošības nolūkos ir precizēta uzraudzības, ko Komisija veic saistībā ar jauna atbalsta projektiem, īstenošanas kārtība.
39. Otrkārt, ir skaidrs – ja tā sauktais jaunais atbalsts ir piešķirts bez Komisijas atļaujas, tas kļūst par nelikumīgu atbalstu (skat. Regulas Nr. 659/1999 1. panta f) punktu, tagad Regulas 2015/1589 1. panta f) punkts). Šī kvalificēšana par jaunu atbalstu ietver divu veidu sekas. No vienas puses, Komisijai ir jāizvērtē attiecīgie pasākumi, un, ja tā secina, ka tie nav saderīgi, tai būs jāuzdod to atgūšana. No otras puses, valsts tiesas, kuras nav tiesīgas lemt par atbalsta pasākumu saderību, tomēr var, ievērojot konkrētus nosacījumus, uzdot šo pasākumu atgūšanu (4).
40. Tā sauktais “pastāvošais” atbalsts ir pakļauts atšķirīgai procesuālai kārtībai saskaņā ar šī paša LESD 108. panta 1. punktu. Šajā tiesību normā ir paredzēts, ka Komisija, sadarbojoties ar dalībvalstīm, pārskata visas atbalsta shēmas, kas pastāv šajās valstīs, un tā var ieteikt šīm valstīm attiecīgus pasākumus, kas vajadzīgi sakarā ar iekšējā tirgus pakāpenisku attīstību vai darbību, atbilstoši kārtībai, kas konkrēti ir izklāstīta Regulas Nr. 659/1999 17.–19. pantā (tagad Regulas 2015/1589 21.–23. pants).
41. Saskaņā ar šo kārtību pastāvošs atbalsts var tikt ieviests, kamēr Komisija nav konstatējusi tā nesaderību (5). Tādējādi atšķirībā no jauna atbalsta par pastāvošu atbalstu nav jāpaziņo Komisijai un tas nevar tikt kvalificēts par nelikumīgu atbalstu. Būtu jāpiebilst, ka atbilstīgie pasākumi, kuri Komisijai ir jāpieņem saistībā ar pastāvošām atbalsta shēmām, var būt saistīti tikai ar šādu shēmu grozīšanu vai atcelšanu attiecībā uz nākotni un nekādā ziņā ar tiem nevar tikt pieprasīta to atgūšana.
42. Lai gan pastāvoša atbalsta/jauna atbalsta nošķīrums izraisa būtiskas tiesiskās sekas, tas ne vienmēr ir viegli saprotams.
43. Ir būtiski atgādināt, ka “pastāvoša” atbalsta (un, ja tā nav, “jauna” atbalsta) jēdziens, kurš izriet no Līgumiem, tajos kā tāds nav definēts, kas prasa it īpaši atsaukties uz definīcijām, kuras ir ietvertas atvasinātajos tiesību aktos, precīzāk, tiesību aktos, kuros ir reglamentētas procesuālās tiesību normas valsts atbalsta jomā, proti, Regulā Nr. 659/1999, kas tiek aplūkota šajā lietā (un Regulā 2015/1589, kas tai sekoja), un uz precizējumiem, kurus sniegušas Tiesa un Vispārējā tiesa lietās, ko tās ir izskatījušas.
44. Šo “procedūras” regulu mērķis ir kodificēt un precizēt Komisijas lēmumpieņemšanas praksi, lai nodrošinātu ne tikai Līgumu noteikumos paredzēto procedūru pareizu darbību un efektivitāti (6), bet arī pārskatāmību un tiesisko drošību (7). To galvenais mērķis ir izskaidrot un reglamentēt Komisijas pilnvaras un rīcības veidu valsts atbalsta jomā.
45. Tādējādi minētajās regulās ir sniegti būtiski precizējumi gan saistībā ar atbalstu kategorijām, kuras ir jāuzskata par pastāvošām (un, ja tā nav, par jaunām), gan par kārtību, kurai ir pakļautas šīs dažādās valsts atbalstu kategorijas saistībā ar centralizētu atbalsta pasākumu pārbaudi, ko veic Komisija.
46. Lai gan šajās regulās ir pārņemtas nostādnes, kas lielā mērā ir atbilstošas secinājumiem, kuri ir jāizdara no Savienības tiesu judikatūras – judikatūras, kas šajā jomā vienmēr ir primārā atsauce, lai interpretētu Līguma noteikumus (8), – atsevišķos aspektos tām var būt arī inovatīvs raksturs.
47. Tas tā it īpaši ir saistībā ar pastāvošu atbalstu kategorijām, kuras ir minētas Regulā Nr. 659/1999.
48. Kā Tiesa precīzi ir norādījusi judikatūrā pirms Regulas Nr. 659/1999 stāšanās spēkā, gan no EK līguma 93. panta (tagad LESD 108. pants) normu satura, gan no to mērķiem izriet, ka par pastāvošiem atbalstiem šī panta 1. punkta izpratnē ir jāuzskata atbalsti, kas pastāvēja pirms Līguma stāšanās spēkā datuma (tā sauktie “pirmspievienošanās” atbalsti) un kas varēja tikt likumīgi ieviesti atbilstoši EK līguma 93. panta 3. punktā noteiktajiem nosacījumiem, ieskaitot nosacījumus, kuri izriet no šī panta interpretācijas, ko Tiesa sniegusi 1973. gada 11. decembra spriedumā Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, 4.–6. punkts) (9).
49. No minētā izriet, ka trīs no piecām pastāvošu atbalstu kategorijām, kuras ir minētas Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punktā, ir tās, kuras jau bija identificējusi Savienības tiesa, proti, atbalsts, kas ir ticis ieviests pirms Līguma stāšanās spēkā attiecīgajā dalībvalstī (1. panta b) punkta i) apakšpunkts), kā arī divas tā sauktā atļautā atbalsta kategorijas (1. panta b) punkta ii) un iii) apakšpunkts).
50. Atlikušajām divām atbalstu kategorijām, proti, atbalstam, attiecībā uz kuru noilguma termiņš ir beidzies (Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkts, lasot to kopsakarā ar tās 15. pantu), kā arī pasākumiem, attiecībā uz kuriem var tikt konstatēts, ka to ieviešanas laikā tie nav bijuši atbalsts, bet pēc tam tirgus attīstības dēļ tie ir kļuvuši par atbalstu (tās pašas regulas 1. panta b) punkta v) apakšpunkts), ir novatorisks raksturs salīdzinājumā ar to, kas varēja izrietēt no Līguma tekstiem, lasot tos Tiesas judikatūras gaismā.
51. Šī lieta tieši liek izskatīt šo gadījumu tvērumu. Pirmais jautājums attiecas uz pastāvoša atbalsta kategoriju, kas minēta Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunktā. Savukārt otrais jautājums attiecas uz tā atbalsta būtību, attiecībā uz kuru var tikt uzskatīts, ka noilguma periods ir beidzies (skat. Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktu un 15. pantu).
52. Tomēr Regulas Nr. 659/1999 piemērojamība ratione temporis – un tādējādi inovatīvu tiesību normu, kuras tā ietver saistībā ar “pastāvoša” atbalsta definīciju, piemērojamība pamatlietā minētās prasības par zaudējumu atlīdzību ietvaros –, manuprāt, skaidri ir apspriežama saistībā ar subsīdijām, kas ir izmaksātas pirms šī tiesību akta stāšanās spēkā (10).
53. Lai gan nav noliedzams, ka Regulā Nr. 659/1999 lielā mērā ir pārņemts acquis communautaire saistībā ar sīki izstrādātiem noteikumiem Līgumu tiesību normu valsts atbalsta jomā piemērošanai un turklāt tai ir galvenokārt procesuāla iedarbība, kas principā nozīmē to, ka tā ir piemērojama dienā, kad tā stājās spēkā (11), tomēr definīcija, kas ir ietverta šīs regulas 1. panta b) punktā, attiecībā uz apstākļiem, kādos atbalsts ir jāuzskata par pastāvošu, šķiet plašāka nekā tā, kas līdz šim ir izrietējusi no Tiesas judikatūras (12).
54. Šajā gadījumā es šaubos, ka Itālijas iestādes katrā ziņā varētu atsaukties uz pastāvošu atbalstu kategorijām, kuras ir minētas attiecīgi Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktā un šīs regulas 1. panta b) punkta v) apakšpunktā, lai liktu šķēršļus prasībām par zaudējumu atlīdzību, kuras ir iesniegusi FTDM un kuras ir paredzētas, lai sodītu par paziņošanas pienākuma pārkāpumu attiecībā uz strīdīgajiem pasākumiem, kuri visi liecināja par to, ka attiecīgo faktu norises laikā tie veidoja jaunu atbalstu.
55. Šajā ziņā ir jākonstatē, ka tikai jau ļoti vēlā FTDM celto prasību par zaudējumu atlīdzību izskatīšanas, ko veikušas valsts tiesas un kas ilgusi vairākus gadu desmitus, stadijā Itālijas iestādes ir uzskatījušas par lietderīgu norādīt uz šīm tiesību normām.
56. Visbeidzot man šķiet svarīgi atgādināt, ka Regulas Nr. 659/1999 (un Regulas 2015/1589, kas tai sekoja) normu galvenais uzdevums ir izskaidrot praksi un procesuālās tiesību normas, kuras būs jāievēro Komisijai savā atbalsta pasākumu pārbaudē. Šo regulu mērķis a priori nav reglamentēt pārbaudi, ko veic valsts tiesas, attiecībā uz atbalsta pasākumiem, kuri tām ir jāizskata (13), pat ja tajās norādītās definīcijas var palīdzēt valsts tiesai (14).
57. Tieši paturot prātā visus šos apsvērumus, kuri visi būs svarīgi gadījumā, ja Tiesa uzskatītu, ka strīdīgais atbalsts ir tāds, kas ir jākvalificē par pastāvošu atbalstu saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta normām – kas, manuprāt, tā nav, kā es to paskaidrošu turpinājumā, – es izvērtēšu prejudiciālos jautājumus.
Par pirmo prejudiciālo jautājumu – atbilstošais kritērijs [pasākumu] kvalificēšanai vai nu par jaunu atbalstu, vai par pastāvošu atbalstu vēl neliberalizēta tirgus gadījumā
58. Pirmajā jautājumā iesniedzējtiesa vaicā par atbilstošo kritēriju, lai pamatlietā minēto valsts atbalstu kvalificētu vai nu par “jaunu” atbalstu, vai par “pastāvošu” atbalstu tāda tirgus gadījumā, kas formāli vēl nav liberalizēts.
59. Pēc iesniedzējtiesas domām, pastāvot pretruna starp kritēriju, kurš ir minēts Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkta pirmajā teikumā, un kritēriju, kuru esot noteikusi Vispārējā tiesa sprieduma Alzetta 143. punktā.
60. Manuprāt un neatkarīgi no tā, vai šāda pretruna patiešām pastāv, šis jautājums ir balstīts uz kļūdainu pieņēmumu (15).
61. Lai labāk izprastu Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunktā minētās pastāvoša atbalsta kategorijas tvērumu, ir jāatsaucas uz šīs regulas 4. apsvērumu, kurā ir noteikts, ka “iekšējā tirgus izveide un pilnveidošana ir pakāpenisks process, ko atspoguļo nepārtraukta valsts atbalsta politikas attīstība; [..] ievērojot šīs pārmaiņas, daži pasākumi, kas laikā, kad tie stājās spēkā, nebija valsts atbalsts, kopš tā laika, iespējams, ir kļuvuši par atbalstu” (16).
62. Saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunktu ar Savienības tiesību aktiem noteikts kādas darbības liberalizācijas datums līdz ar to ir jāņem vērā tikai tādēļ, lai tiktu izslēgts, ka pēc šī datuma pasākums, kas nebija valsts atbalsts pirms šīs liberalizācijas, vēlāk tiktu kvalificēts par pastāvošu atbalstu. Turpretī tikai ar liberalizācijas datumu, kas izriet no Eiropas tiesiskā regulējuma stāšanās spēkā, nepietiek, lai izslēgtu, ka pasākumu var kvalificēt par jaunu atbalstu, ja, pamatojoties uz tirgus attīstības kritēriju, var pierādīt, ka pasākums tika pieņemts tirgum, kas pilnībā vai daļēji jau bija atvērts konkurencei pirms attiecīgās darbības ar Savienības tiesību aktiem veiktas liberalizācijas datuma (17).
63. Citiem vārdiem, lai piemērotu šo tiesību normu, iepriekš tiek pieņemts, ka attiecīgie valsts pasākumi to pieņemšanas brīdī nav bijuši valsts atbalsts tieši tāpēc, ka tie nav bijuši atbilstoši nosacījumiem par tirdzniecības starp dalībvalstīm ietekmēšanu un konkurences izkropļošanu.
64. Šis iepriekšējais pieņēmums ir arī norādīts spriedumā Alzetta. Šajā spriedumā Vispārējā tiesa, lai izslēgtu, ka strīdīgie pasākumi varētu tikt kvalificēti par jaunu atbalstu, bija ņēmusi vērā to, ka “attiecīgās atbalsta shēmas to izveides brīdī 1981. un 1985. gadā neietilpa Līguma 92. panta 1. punkta [tagad LESD 107. panta 1. punkts] piemērošanas jomā saistībā ar vietējā, reģionālā vai valsts līmenī veikto pārvadājumu nozarē piešķirto atbalstu” (18).
65. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka, lai pasākumu varētu kvalificēt par valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, tam ir jāatbilst četriem kumulatīviem nosacījumiem. Pirmkārt, pasākumam jābūt saistītam ar valsts iejaukšanos vai valsts līdzekļu izmantošanu. Otrkārt, šim pasākumam jābūt tādam, kas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm. Treškārt, ar to ir jāsniedz selektīva priekšrocība atbalsta saņēmējam. Ceturtkārt, tam ir jābūt tādam, ar ko tiek izkropļota konkurence vai arī tiek radīti draudi to izkropļot (19).
66. Saistībā ar tirgiem, kuri vēl nav atvērti konkurencei, lai gan ir taisnība, ka valsts atbalsts principā var tikt uzskatīts par pastāvošu, jo var tikt konstatēts, ka tas neveidoja valsts atbalstu tā ieviešanas brīdī it īpaši tādēļ, ka šie tirgi nebija liberalizēti, Tiesa jau ir nospriedusi, ka šādas liberalizācijas neesamība obligāti neizslēdz to, ka valsts atbalsts var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un ka tas izkropļo vai draud izkropļot konkurenci (20).
67. Līdz ar to apstāklis, ka šajā lietā aplūkotais jūras kabotāžas tirgus ar normatīvajiem aktiem ir ticis liberalizēts tikai pēc strīdīgo subsīdiju izmaksāšanas (21), neļauj izslēgt, ka tās veidoja atbalstu, kas atbilst iepriekš atgādinātajiem nosacījumiem.
68. It īpaši, kā izriet no lietā Fallimento Traghetti del Mediterraneo pasludinātā sprieduma 50. punkta, nevar tikt izslēgts, pirmkārt, ka Tirrenia ir konkurējusi ar citu dalībvalstu uzņēmumiem attiecīgajās iekšējās līnijās un, otrkārt, ka tā bijusi konkurences situācijā ar šādiem uzņēmumiem starptautiskajās līnijās. Nevar tikt izslēgts arī tas, ka, nepastāvot atsevišķiem grāmatvedības datiem par šīm dažādajām darbībām, ir bijis šķērssubsīdiju risks, proti, šajā lietā – risks, ka no kabotāžas, par ko iegūtas subsīdijas pamatlietā, gūtos ienākumus tā ir izmantojusi veiktajās darbībās minētajās starptautiskajās līnijās (22).
69. Kā turklāt ir minējusi iesniedzējtiesa, no lietu virknes attiecībā uz Gruppo Tirrenia di Navigazione uzņēmumiem, kurās tika pieņemts 2005. gada 10. maija spriedums Itālija/Komisija (C‑400/99, EU:C:2005:275), 2007. gada 20. jūnija spriedums Tirrenia di Navigazione u.c./Komisija (T‑246/99, nav publicēts EU:T:2007:186) un 2009. gada 4. marta spriedums Tirrenia di Navigazione u.c./Komisija (T‑265/04, T‑292/04 un T‑504/04, nav publicēts, EU:T:2009:48), izriet, ka tam, ka jūras kabotāžas tirgus formāli nebija liberalizēts, nav nozīmes, lai konkrētus šajās lietās aplūkotos valsts pasākumus kvalificētu par jaunu atbalstu.
70. Līdz ar to apstāklis, ka attiecīgie valsts atbalsti bija paredzēti, lai atbalstītu uzņēmumus vēl neliberalizētos tirgos, attiecīgās valsts iestādes neatbrīvoja no Līguma noteikumu par jaunu valsts atbalstu ievērošanas.
71. Tā kā valsts pasākums tā ieviešanas brīdī ietilpst valsts atbalsta jēdzienā, jo tas atbilst visiem iepriekš minētajiem nosacījumiem, un konkrēti netiek apstrīdēts, ka tas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un ar to tiek izkropļota konkurence vai tiek radīti draudi to izkropļot, šo pasākumu principā nevar kvalificēt par pastāvošu atbalstu tikai tādēļ, ka atbilstošais tirgus formāli nav liberalizēts.
72. Šajā gadījumā no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka iesniedzējtiesa tiešām ir pārbaudījusi, vai nosacījumi attiecībā uz attiecīgo subsīdiju kvalificēšanu par valsts atbalstu bija izpildīti. Šī tiesa acīmredzot ir apstiprinājusi Corte d’appello di Genova (Dženovas apelācijas tiesa) vērtējumu, ka konkrētais tirgus attiecīgo faktu norises laikā bija konkurētspējīgs tirgus. Konkrētāk, no lēmuma par prejudiciālu jautājumu uzdošanu 22. un 54. punkta it īpaši izriet, ka, pēc šīs tiesas domām, subsīdijas, kuras tika piešķirtas Tirrenia, varēja ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un “ka tās, iespējams, varēja ietekmēt tirdzniecību un brīvu konkurenci”. Tātad iesniedzējtiesa pati uzskata, ka ar šīm subsīdijām varēja tikt izkropļota konkurence vai varēja tikt radīti draudi to izkropļot (23).
73. Tādējādi, lai sniegtu atbildi uz pirmo jautājumu, ir jāuzskata, ka pamatlietā aplūkotās subsīdijas nevar kvalificēt par pastāvošu atbalstu tikai formālas liberalizācijas neesamības dēļ, jo nav strīda par to, pirmkārt, ka šis atbalsts varēja ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un, otrkārt, ka ar to tika izkropļota konkurence vai tika radīti draudi to izkropļot.
74. Tādējādi man nešķiet, ka šajā lietā ir piemērojams Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkts un princips, kuru Vispārējā tiesa ir noteikusi spriedumā Alzetta.
75. Tāpēc es pilnībā piekrītu Komisijas nostājai, ka, lai sniegtu atbildi uz pirmo jautājumu, ir jāuzskata, ka tādas subsīdijas kā pamatlietā nevar tikt kvalificētas par pastāvošu valsts atbalstu tikai formālas liberalizācijas neesamības dēļ, jo nav strīda par to, pirmkārt, ka šis atbalsts varēja ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un, otrkārt, ka ar to tika izkropļota konkurence vai tika radīti draudi to izkropļot.
76. Ņemot vērā visus šos apsvērumus un līdz ar to nepastāvot vajadzībai tālāk izvērtēt jautājumu, vai Regulas Nr. 659/1999 normas ir piemērojamas ratione temporis, uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka, lai pamatlietā aplūkoto valsts atbalstu kvalificētu vai nu par pastāvošu atbalstu, vai par jaunu atbalstu, nav piemērojami ne Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta v) apakšpunkts, ne princips, kas ir noteikts spriedumā Alzetta, saskaņā ar kuru atbalsts, kas ir izmaksāts uzņēmumiem, kuri darbojas vēl neliberalizētā tirgū, būtu jāuzskata par pastāvošu atbalstu.
Par otro prejudiciālo jautājumu – Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkta vai tiesiskās paļāvības un tiesiskās drošības principu piemērojamība
77. Savā otrajā jautājumā iesniedzējtiesa vaicā, vai, lai strīdīgo atbalstu pamatlietā kvalificētu par pastāvošu atbalstu vai par jaunu atbalstu, tai ir iespējams balstīties uz Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktu, kurā pastāvošs atbalsts ir definēts kā “atbalsts, ko uzskata par pastāvošu atbalstu saskaņā ar [šīs regulas] 15. pantu”, vai drīzāk ir jāatsaucas uz tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās drošības principiem.
Par iespējamo atsauci uz Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktu
78. Ir jānorāda, ka pamatlieta ir saistīta ar prasību sakarā ar valsts atbildības iestāšanos par valsts atbalsta jomā piemērojamo tiesību normu, it īpaši par tās pienākuma iepriekš paziņot par atbalsta pasākumiem, pārkāpumu, neievērojot LESD 108. panta 3. punktu. Prasītāja pamatlietā, kas ir atbalsta saņēmēja uzņēmuma konkurente, mēģina saņemt atlīdzību par kaitējumu, kas, pēc minētās sabiedrības domām, tai ir nodarīts strīdīgo subsīdiju nelikumīgas piešķiršanas dēļ.
79. Turklāt no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka Komisija nav pieņēmusi lēmumu par pamatlietā aplūkotā valsts atbalsta tiesiskumu un saderību (“stand‑alone private enforcement” situācija).
80. Taču, kā Tiesai jau ir bijusi iespēja precizēt spriedumā Transalpine Ölleitung in Österreich, lai gan Regulā Nr. 659/1999 iekļautie procesuālie noteikumi attiecas uz visām administratīvajām procedūrām valsts atbalsta jomā, kuras Komisijā bija izskatāmas brīdī, kad šī regula stājās spēkā, t.i., 1999. gada 16. aprīlī, šajā regulā savukārt nav nevienas normas par valsts tiesu pilnvarām un pienākumiem, kurus joprojām reglamentē Līguma normas saskaņā ar Tiesas interpretāciju (24).
81. Proti, saskaņā ar iedibināto judikatūru, kontrolējot, kā dalībvalstis pilda pienākumus, kas tām uzlikti ar LESD 107. un 108. pantu, valsts tiesām un Komisijai ir papildinošas un atšķirīgas funkcijas. Lai gan atbalsta pasākumu saderības ar kopējo tirgu izvērtēšana ir ekskluzīvā Komisijas kompetencē, kuras darbību kontrolē Kopienu tiesas, valsts tiesām ir jānodrošina indivīdu tiesību aizsardzība gadījumos, kad nav izpildīts tagad LESD 108. panta 3. punktā paredzētais pienākums iepriekš paziņot par valsts atbalstu Komisijai (25).
82. Pildot savus pienākumus aizsargāt indivīdu tiesības, valsts tiesām ir zināma neatkarība un autonomija attiecībā pret Komisijas iejaukšanos.
83. Tas tā it īpaši ir gadījumā, ja tām ir lūgts pieņemt nolēmumu par prasībām atlīdzināt zaudējumus, kas, iespējams, radušies šo pasākumu nelikumīgas piešķiršanas dēļ, kuras iesnieguši atbalsta pasākumu saņēmēju uzņēmumu konkurenti.
84. Tādējādi iespēja pieprasīt zaudējumu atlīdzināšanu principā ir neatkarīga no jebkuras paralēlas izmeklēšanas procedūras, ko veic Komisija saistībā ar to pašu atbalstu.
85. Šajā ziņā Tiesa vairākkārt jau ir uzskatījusi, ka tas, ka Komisija ir uzsākusi formālo izmeklēšanas procedūru attiecībā uz valsts atbalstu, nevar atbrīvot valsts tiesas no to pienākuma aizsargāt indivīdu tiesības gadījumā, ja, iespējams, ir pārkāpts LESD 108. panta 3. punkts (26).
86. Tāpat attiecībā uz valsts tiesu autonomijas līmeni ir jāatgādina, ka Komisijas lēmums, kurā nepaziņots atbalsts ir atzīts par saderīgu ar kopējo tirgu, a posteriori nepadara tādus īstenošanas aktus, kas nav spēkā tādēļ, ka tie ir pieņemti, neievērojot LESD 108. panta 3. punkta pēdējā teikumā noteikto aizliegumu, par likumīgiem, jo pretējā gadījumā būtu aizskarta minētās normas tiešā iedarbība un netiktu ņemtas vērā indivīdu intereses, kuras valsts tiesām ir jāaizsargā. Jebkāda citāda interpretācija izraisītu to, ka attiecīgajai dalībvalstij būtu izdevīgi neievērot minēto tiesību normu, un šī norma zaudētu savu lietderīgo iedarbību (27).
87. Tādējādi, ja prasītājs valsts tiesā var pierādīt, ka viņam ir nodarīts kaitējums, kas radīts ar priekšlaicīgu atbalsta īstenošanu, konkrētāk, ar nelikumīgu konkurences priekšrocību, ko no tā ir guvis saņēmējs, prasība par zaudējumu atlīdzību var tikt apmierināta, pat ja brīdī, kad valsts tiesa lemj par prasību, Komisija attiecīgo atbalstu jau būtu apstiprinājusi.
88. Šis secinājums mutatis mutandis ir piemērojams situācijā, kad – kā tas ir šajā lietā – Komisija nebūtu pieņēmusi lēmumu, kurā skaidri lemts par attiecīgo atbalsta pasākumu tiesiskumu. Tādā pašā veidā kā lēmums, kurā ir atzīta nelikumīga atbalsta saderība pēc tā piešķiršanas, a posteriori nepadara šī atbalsta īstenošanas aktus – kas jau sākotnēji nav spēkā, jo tie ir tikuši pieņemti, neievērojot Līgumā paredzētos paziņošanas un apturēšanas pienākumus (standstill), – par likumīgiem, tas, ka Komisija nav pieņēmusi lēmumu par atbalsta pasākumiem, a fortiori šādus pasākumus nevar nepadarīt par likumīgiem laika rituma dēļ.
89. Šajā kontekstā un it īpaši ņemot vērā valsts tiesu lomu, kad tajās ir vērsušies ar šādām prasībām par zaudējumu atlīdzību “stand‑alone” situācijā, kā arī šo tiesu neatkarības līmeni attiecībā pret Komisiju, ir jākonstatē, ka pastāvoša atbalsta jēdziens Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkta izpratnē ir cieši saistīts ar noteikumiem attiecībā uz noilgumu, kas definēts šīs regulas 15. pantā, proti, noteikumiem, kuri, kā izriet no šī pēdējā minētā panta 1. punkta, attiecas uz “Komisijas tiesībām atbalsta atgūšanas jomā”.
90. Šis jēdziens, kas ir definēts minētās Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktā, apzīmē jebkuru atbalstu, attiecībā uz kuru desmit gadu noilguma periods, kuram ir pakārtotas Komisijas īpašās pilnvaras atbalsta atgūšanas jomā, ir beidzies. Šī noteikuma par noilgumu mērķis ir nodrošināt, lai jebkura lēmuma pieņemšana, ko veic Komisija, notiktu saprātīgā termiņā, bet, ja tāda nav, tas var būt pamats, lai attiecīgajām personām rastos tiesiskā paļāvība (28).
91. Regulas Nr. 659/1999 15. panta 1. punktā paredzētā desmit gadu noilguma termiņa izbeigšanās tikai ierobežo laikā Komisijas pilnvaras attiecībā uz nelikumīga atbalsta atgūšanu. Rīcības pilnvaru, kas aptur pasākumu izpildi, subjektīvais ierobežojums, kas paredzēts šī panta 2. punktā, manuprāt, skaidri norāda uz to, ka ar konkrēto termiņu tikai ir noteikts Komisijas pilnvaru attiecībā uz nelikumīga atbalsta atgūšanu laika ierobežojums (29).
92. Savukārt šis Komisijas pilnvaru ierobežojums laikā neietekmē iespēju valsts tiesām konstatēt, ka atbalsts ir nelikumīgs. Fakts, ka atbalsts varētu kļūt par pastāvošu atbalstu saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 15. panta 3. punktu, nenovērš prettiesiskumu, kuru ir pieļāvusi valsts paziņošanas neesamības dēļ.
93. Citiem vārdiem, ar noilguma termiņa izbeigšanos absolūti un ar atpakaļejošu spēku attiecīgo valsts atbalstu nevar padarīt par likumīgu, to pārveidojot par pastāvošu atbalstu, kā rezultātā tiktu atcelts prasības, ko pret attiecīgo dalībvalsti ir cēluši indivīdi un konkurenti, kurus ir ietekmējusi nelikumīgā atbalsta piešķiršana, juridiskais pamats.
94. Jebkāda citāda interpretācija nozīmētu, ka tiek samazināts pienākuma paziņot par atbalsta pasākumiem, kas ir uzlikts dalībvalstīm, apjoms (30), un tādējādi LESD 108. panta 3. punktam tiktu atņemta tā lietderīgā iedarbība.
95. Turklāt tas izraisītu personu, kuras ir arī aizsardzības, kas piešķirta ar šo tiesību normu, tūlītējie saņēmēji un adresāti, tiesību aizskārumu. Tādējādi, manuprāt, nav neviena iemesla tam, lai indivīdu, kuri, iespējams, ir cietuši no nelikumīga atbalsta piešķiršanas, ciktāl šis atbalsts tiem par sliktu ir izraisījis konkurences izkropļojumu, prasības par zaudējumu atlīdzināšanu tiktu apdraudētas Komisijas bezdarbības dēļ vai tādēļ, ka Komisija nav pieņēmusi lēmumu attiecībā uz konkrētajiem pasākumiem.
96. Šajā gadījumā ar to, ka konkrētie pasākumi tiek kvalificēti par pastāvošu atbalstu saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktu, tiktu samazināta pārbaudes tiesā efektivitāte saistībā ar valsts atbalsta pasākumiem, kuri tika nelikumīgi piešķirti Tirrenia, kas ietekmētu FTDM tiesisko paļāvību, kura pret Itālijas valsti ir cēlusi prasību atlīdzināt zaudējumus, paļaujoties uz principiem un nostādnēm, kuri laikā, kad valsts atbalsts tika piešķirts, veidoja acquis communautaire.
97. Šajā lietā ikgadējās subsīdijas, kuras no 1976. līdz 1980. gadam ir saņēmusi Tirrenia, bija valsts atbalsts, kas ir jākvalificē par jaunu atbalstu. Tā kā tas bija jauns atbalsts, Itālijas Republikai par to būtu bijis jāpaziņo pirms tā īstenošanas saskaņā ar EK līguma 93. panta 3. punktu (tagad LESD 108. panta 3. punkts). Taču, tā kā šī iepriekšējā paziņošana nav veikta, atbalsts, kuru Tirrenia ir saņēmusi no 1976. līdz 1980. gadam, bija jākvalificē par nelikumīgu valsts atbalstu.
98. Apstāklis, ka atbalsts varētu kļūt par pastāvošu atbalstu saskaņā ar Regulas Nr. 659/1999 15. panta 3. punktu, nenovērstu prettiesiskumu, kas pieļauts, ieviešot atbalstu.
99. Vienīgie noteikumi par noilgumu, kuri, iespējams, ir piemērojami valsts tiesā, ir noteikumi, kuri izriet no valsts tiesībām un kuri ir interpretēti efektivitātes un līdzvērtības principu gaismā (31).
100. Pēdējais minētais precizējums ir būtisks šajā kontekstā attiecībā uz atsaukšanās iespēju uz Regulas Nr. 659/1999 normām valsts tiesā.
101. Iesniedzējtiesa ir norādījusi, ka 2015. gada 16. aprīļa spriedumā Trapeza Eurobank Ergasias (C‑690/13, EU:C:2015:235) Tiesa jau ir uzskatījusi, ka Regula Nr. 659/1999 it īpaši ir piemērojama, lai valsts tiesa izvērtētu jautājumu, vai attiecīgais valsts atbalsts patiešām ir pastāvošs atbalsts pat situācijā, kad atbalsts ir ticis piešķirts pirms šīs regulas stāšanās spēkā.
102. Taču ir jānorāda, ka šajā lietā Tiesai konkrēti bija jautāts, vai tad, ja tādas privilēģijas kā pamatlietā aplūkotās ietilpst šīs tiesību normas piemērošanas jomā, dalībvalstij, kura tās ir ieviesusi, ir jāievēro EKL 88. panta 3. punktā (tagad LESD 108. panta 3. punkts) paredzētā iepriekšējās kontroles procedūra saistībā ar jaunu atbalstu. Lieta, kurā tika taisīts šis spriedums, attiecās nevis uz prasību par zaudējumu atlīdzību, bet gan uz tādu valsts tiesību normu iespējamo nepiemērojamību, ar kurām bija ieviestas privilēģijas, kas, iespējams, nav saderīgas ar valsts atbalsta tiesību normām.
103. Tādējādi, balstoties uz šo judikatūru, nevar tikt izvirzīts arguments, lai, izvērtējot pamatlietā aplūkojamo prasību par zaudējumu atlīdzību, atsauktos uz Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktā ietvertās definīcijas piemērojamību.
104. No visiem šiem apsvērumiem izriet, ka pastāvoša atbalsta definīcija, kas ietverta Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunktā, nav piemērojama tādā situācijā, kāda ir aplūkota pamatlietā. Citiem vārdiem, ar LESD tiesību normām valsts atbalsta jomā netiek pieļauts, ka ar Regulas Nr. 659/1999 15. pantā minētā noilguma termiņa izbeigšanos attiecībā uz atbalsta atgūšanu tiek radīts šķērslis valsts atbildības noteikšanai valsts tiesā par iepriekšējas paziņošanas pienākuma, kas paredzēts LESD 108. panta 3. punktā, pārkāpumu.
105. Vēl atliek izvērtēt, kā iesniedzējtiesa aicina to darīt sava otrā jautājuma otrajā daļā, vai un attiecīgā gadījumā – kādā mērā Itālijas iestādes saistībā ar prasību par zaudējumu atlīdzību, kas vērsta pret tām, var atsaukties uz tiesiskās paļāvības un tiesiskās drošības principiem.
Par atsaukšanās iespēju uz tiesiskās paļāvības principu un tiesiskās drošības principu
106. Šajā gadījumā, tā kā nepastāv Komisijas lēmums attiecībā uz strīdīgajām subsīdijām, iesniedzējtiesai, pamatojoties uz datumu, kurā valsts nolēma piešķirt šīs subsīdijas, būs jānosaka, vai, ņemot vērā vienīgi pamatlietas apstākļus, konkrētais atbalsts ir jākvalificē par pastāvošu atbalstu vai par jaunu atbalstu, un šajā pēdējā minētajā gadījumā jānosaka, vai šis atbalsts ir nelikumīgs vai nav.
107. Gadījumā, ja tiktu apstiprināts, ka strīdīgie atbalsta pasākumi ir tikuši piešķirti, pārkāpjot iepriekšējas paziņošanas pienākumu, kas principā ir absolūts un beznosacījuma pienākums, es uzskatu, ka attiecīgās valsts iestādes nevarētu atsaukties uz tiesiskās paļāvības un tiesiskās drošības principiem, lai izvairītos no saviem pienākumiem saistībā ar prasību par zaudējumu atlīdzību, kuru ir iesniedzis atbalsta saņēmēja uzņēmuma konkurents.
108. Vispirms saistībā ar tiesiskās paļāvības principu ir pietiekami atgādināt, ka tiesības uz to, kuras principā ir ikvienai personai, kas ir situācijā, kurā iestāde tai ir radījusi pamatotas cerības, šajā lietā nav apspriežamas, jo nepastāv precīzas garantijas, kuras šī iestāde ir sniegusi.
109. Katrā ziņā saskaņā ar pastāvīgo judikatūru uz tiesiskās paļāvības aizsardzību nevar atsaukties persona, kas ir pārkāpusi spēkā esošo tiesisko regulējumu (32). Tādējādi ir noteikts, ka uzņēmumiem, kas saņem atbalstu, principā tiesiskā paļāvība par atbalsta likumību var rasties tikai tad, ja tas ir piešķirts, ievērojot LESD 108. pantā paredzēto procedūru. Šis secinājums vēl jo vairāk ir spēkā attiecībā uz valsts struktūrām, kuras tieši ir piešķīrušas atbalstu un kuras nekādā ziņā nedrīkst izmantot savā labā Komisijas bezdarbību vai to, ka Komisija nav pieņēmusi lēmumu (33).
110. Šīs iestādes nevar arī atsaukties uz tiesiskās drošības principu.
111. Ir taisnība, ka Tiesa ir nospriedusi, ka pat tad, ja Savienības likumdevējs nav noteicis noilguma termiņu, tiesiskās drošības pamatprasība nepieļauj, ka Komisija bezgalīgi var atlikt savu pilnvaru īstenošanu (34). Šajā ziņā Komisijas kavēšanās nolemt, ka atbalsts nav likumīgs un ka tas dalībvalstij ir jāizbeidz un jāatgūst, minētā atbalsta saņēmējiem noteiktos apstākļos var radīt tiesisko paļāvību, kas var liegt Komisijai uzdot dalībvalstij pieprasīt atmaksāt šo atbalstu (35).
112. Tomēr papildus tam, ka šī judikatūra bija paredzēta, lai aizsargātu atbalsta saņēmēja tiesisko paļāvību, kam principā nav nozīmes saistībā ar prasību par zaudējumu atlīdzību, kura vērsta pret valsts iestādēm, kas ir finansējušas atbalstu, tā attiecās uz izņēmuma apstākļiem (36), kuriem, manuprāt, nav līdzības ar situāciju, kas tiek aplūkota pamatlietā.
113. Galu galā man šķiet, ka, lai gan tiesiskās drošības principam varētu būt nozīme gadījumā, ja attiecīgā dalībvalsts ir pienācīgi paziņojusi par atbalsta pasākumiem, kurus tā paredz īstenot, tas tā nav situācijā, kad minētā valsts nav izpildījusi iepriekšējas paziņošanas pienākumu saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu, lai gan varēja rasties pamatotas šaubas par šo pasākumu tiesiskumu saistībā ar valsts atbalsta tiesībām.
114. Līdz ar to ne tiesiskās paļāvības princips, uz kuru katrā ziņā nevar atsaukties persona, kas ir pārkāpusi spēkā esošo tiesisko regulējumu, ne tiesiskās drošības princips, kuru nevar piemērot situācijā, kad kompetentās valsts iestādes nav paziņojušas par jauna atbalsta pasākumiem, nekādi nepalīdz Itālijas iestāžu aizstāvētajai nostājai.
115. Tādēļ uz otro prejudiciālo jautājumu tiek piedāvāts atbildēt, ka Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkts nav piemērojams tādā situācijā, kāda ir aplūkota pamatlietā. Turklāt, tā kā pamatlietā aplūkotais atbalsts tika piešķirts, neievērojot pienākumu paziņot par valsts atbalstu Komisijai, dalībvalsts nevar atsaukties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu un tiesiskās drošības principu, lai izvairītos no atgūšanas pienākuma saistībā ar prasību par zaudējumu atlīdzību.
Secinājumi
116. Ņemot vērā visus šos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) Ne Padomes Regulas (EK) Nr. 659/1999 (1999. gada 22. marts), ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus [EKL 108.] panta piemērošanai, 1. panta b) punkta v) apakšpunkts, ne noteikums, kas norādīts 2000. gada 15. jūnija sprieduma Alzetta u.c./Komisija (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, no T‑600/97 līdz T‑607/97, T‑1/98, no T‑3/98 līdz T‑6/98 un T‑23/98, EU:T:2000:151) 143. punktā, nav piemērojami valsts pasākumam, kas veido valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, ja tā ieviešanas brīdī šāds pasākums varēja ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm un konkurenci.
2) Regulas Nr. 659/1999 1. panta b) punkta iv) apakšpunkts nav piemērojams tādā situācijā, kāda ir aplūkota pamatlietā. Citiem vārdiem, ar LESD tiesību normām valsts atbalsta jomā netiek pieļauts, ka ar Regulas Nr. 659/1999 15. pantā minētā noilguma termiņa izbeigšanos attiecībā uz atbalsta atgūšanu tiek radīts šķērslis valsts atbildības noteikšanai valsts tiesā par iepriekšējas paziņošanas pienākuma, kas paredzēts LESD 108. panta 3. punktā, pārkāpumu. Turklāt, tā kā pamatlietā aplūkotais atbalsts ticis piešķirts, neievērojot LESD 108. panta 3. punktā paredzēto pienākumu paziņot par valsts atbalstu Komisijai, dalībvalsts nevar atsaukties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās drošības principiem, lai noraidītu atbildības iestāšanos saistībā ar prasību par zaudējumu atlīdzību, ko cēluši indivīdi par Savienības tiesību pārkāpumu.