Language of document : ECLI:EU:F:2013:194

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA

(Segunda Secção)

11 de dezembro de 2013

Processo F‑15/10

Carlos Andres e o.

contra

Banco Central Europeu (BCE)

«Função pública — Pessoal do BCE — Reforma do regime de previdência — Congelamento do plano de pensões — Execução do regime de pensões — Consulta do Comité de Fiscalização — Consulta do Comité de pessoal — Consulta do Conselho Geral — Consulta do Conselho de Governadores — Avaliação trienal do plano de pensões — Violação das condições de trabalho — Erro manifesto de apreciação — Princípio da proporcionalidade — Direitos adquiridos — Princípio da segurança jurídica e da previsibilidade — Dever de informação»

Objeto:      Recurso interposto ao abrigo do artigo 36.°, n.° 2, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, no qual C. Andres e 168 outros recorrentes pedem, em substância, por um lado, a anulação das folhas de vencimento de junho de 2009, na medida em que essas folhas de vencimento constituem a concretização, no que lhes diz respeito, da reforma do regime de previdência do Banco Central Europeu (BCE) decidida em 4 de maio de 2009, bem como a anulação de todas as folhas de vencimento posteriores e de todas as folhas de pagamento da pensão futuras e, por outro, a condenação do BCE no pagamento da diferença entre a remuneração ou a pensão que teriam recebido em aplicação do anterior regime de previdência e a remuneração ou a pensão resultante do novo regime de previdência, bem como no pagamento de indemnizações a título do prejuízo que consideram ter sofrido como resultado da diminuição do seu poder de compra.

Decisão:      É negado provimento ao recurso. C. Andres e os outros 168 recorrentes cujos nomes figuram em anexo suportam as suas próprias despesas e são condenados a suportar as despesas efetuadas pelo Banco Central Europeu.

Sumário

1.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Representação — Comité de Fiscalização do plano de pensão — Consulta obrigatória — Alcance — Reforma do regime de previdência — Inclusão — Limites

(Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, anexo III, artigo 2.°, n.° 2)

2.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Representação — Comité de Fiscalização do plano de pensão — Consulta obrigatória — Alcance — Obrigação de fornecer ao comité todas as informações pertinentes — Limites — Documentos preparatórios internos e atas das reuniões dos órgãos de decisão — Exclusão

(Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, artigo 10.°, n.° 4; Regulamento interno do Banco Central Europeu, artigo 23.°, n.° 1)

3.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Representação — Comité do pessoal — Consulta obrigatória — Alcance — Razão de ser

(Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, artigos 48.° e 49.°)

4.      Banco Central Europeu — Diretório — Reuniões — Convocatória — Obrigação de o presidente do Banco convocar uma reunião para tratar de uma carta do Comité de pessoal do Banco — Inexistência

(Regulamento interno do Banco Central Europeu, artigo 6.°; Regulamento interno do Banco Central Europeu, artigo 4.°)

5.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Pensões — Financiamento do regime de pensões — Obrigação do Conselho de Governadores de sanar o défice estrutural do plano de pensões aportando contribuições suplementares a partir dos ativos gerais do Banco — Inexistência

(Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, anexo III, artigos 5.°, n.° 1, 6.°, n.° 3 e 6.°, n.° 6)

6.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Pensões — Financiamento do regime de pensões — Modalidades de manutenção do equilíbrio atuarial do regime de previdência do Banco — Fixação — Poder de apreciação do Conselho de Governadores — Fiscalização jurisdicional — Limites — Reforma do regime de previdência que origina consequências diferentes em termos de contribuições para os membros do pessoal e para o Banco — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência

(Estatuto dos Funcionários, anexo XII; Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, anexo III, artigo 23.°)

7.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Natureza da relação de trabalho — Contratual e não estatutário — Modificação das condições de trabalho relativas ao plano de pensões do Banco pelo Conselho de Governadores — Obrigação de obter o acordo prévio dos agentes afetados — Inexistência

[Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, artigo 36.°, n.°1; Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, artigos 9.°, alínea a), 10.°, alínea a), e anexo III; Diretiva 91/533 do Conselho, artigo 2.°, n.° 2, alínea j, i)]

8.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Pensões — Substituição de um plano de pensões por um regime de pensões — Supressão do direito à pensão antecipada sem redução a partir dos 60 anos — Aplicação das novas disposições aos agentes que não atingiram esta idade à data da entrada em vigor da reforma — Violação do princípio da manutenção dos direitos adquiridos — Inexistência — Existência de um direito à manutenção dos antigos fatores de conversão da pensão — Inexistência

(Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, anexo III, artigos 11.°, n.° 1 e 11.°, n.° 5)

9.      Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Pensões — Substituição do antigo plano de pensões do Banco por um regime de previdência — Introdução de disposições menos favoráveis — Admissibilidade — Requisito — Criação de um período transitório de duração suficiente

(Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, anexo III, artigo 6.°, n.° 3)

1.      Uma vez que as tarefas do Comité de Fiscalização do Banco Central Europeu dizem unicamente respeito ao funcionamento do plano de pensão e não à sua conceção, o referido comité só pode emitir pareceres relacionados com os aspetos que respeitam ao funcionamento geral do plano de pensões e não dispõe de nenhuma competência para emitir pareceres sobre as modificações visadas pelo Banco Central Europeu relativas ao regime de previdência em geral. Assim, as competências do Comité de Fiscalização não são negligenciadas se a consulta se limita à parte da reforma relacionada com um congelamento do plano de pensões.

A este respeito, embora o dever de solicitude se imponha ao Banco Central Europeu quando adota um ato de alcance geral em relação aos seus agentes, este dever não pode obrigar a administração a negligenciar o alcance das disposições aplicáveis. Desta forma, embora seja verdade que nem o antigo anexo III das condições de trabalho do pessoal nem o mandato do Comité de Fiscalização proíbem expressamente a consulta do referido comité sobre as modificações visadas no âmbito da reforma do regime de previdência, é também verdade, por um lado, que essas disposições não preveem a obrigação de efetuar tal consulta e, por outro, que o Comité de Fiscalização só pode legalmente emitir pareceres sobre questões relativas ao funcionamento geral do plano de pensão. Nestas circunstâncias, não pode acusar‑se o Banco de não ter tido em consideração o interesse do pessoal ao decidir não consultar o Comité de Fiscalização quanto à criação do regime de pensões.

(cf. n.os 141, 143, 146 e 147)

Ver:

Tribunal da Função Pública: 15 de dezembro de 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, n.° 106; 29 de setembro de 2011, Angé Serrano/Parlamento, F‑9/07, n.° 89

2.      A obrigação de consulta que compete ao Banco Central Europeu no âmbito de uma reforma do seu regime de previdência implica que o Banco deve fornecer ao Comité de Fiscalização do plano de pensões as informações pertinentes ao longo do processo de consulta, com o objetivo de permitir ao referido comité participar no processo de consulta tão completa e efetivamente quanto possível. Para tal, todas as novas informações pertinentes deve ser fornecidas ao comité pelo Banco até ao último momento do referido processo.

Estão excluídos desta obrigação os documentos preparatórios internos em relação aos quais o Banco está, em princípio, no seu direito de recusar o acesso a órgãos diferentes dos seus órgãos de decisão. O mesmo se passa com os documentos preparatórios das reuniões realizadas pelo Conselho de Governadores, o diretório e o Conselho Geral, bem como as apresentações em ecrã feitas durante essas reuniões. Além disso, no que respeita às atas das reuniões realizadas pelo Conselho dos Governadores, o diretório e o Conselho Geral, por força do artigo 10.°, n.° 4 do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu e ao artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento Interno do Banco, as reuniões dos órgãos de decisão do Banco são confidenciais a menos que o Conselho dos Governadores autorize o presidente do Banco a tornar público o resultado das suas deliberações. Nestas circunstâncias, o banco não é obrigado a comunicar esses documentos ao Comité de Fiscalização por sua própria iniciativa.

(cf. n.os 153, 154, 157, 164 e 220)

Ver:

Tribunal de Justiça: 10 de setembro de 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK e o., C‑44/08, n.° 53

3.      A consulta ao Comité de pessoal só inclui o direito de ser ouvido. Ainda que a consulta prévia do referido comité constitua um elemento essencial do diálogo social, na medida em que permite ao comité participar efetivamente no processo decisório em certas matérias que dizem respeito aos interesses do pessoal, não é menos verdade que se trata de uma forma de participação modesta numa tomada de decisão na medida em que não implica a obrigação de a administração dar seguimento às observações formuladas pelo comité de pessoal no âmbito da sua consulta. Posto isto, sob pena de pôr em causa o efeito útil da obrigação de consulta do referido comité, a administração deve respeitar estritamente essa obrigação quando a consulta do Comité do Pessoal for suscetível de exercer influência sobre o conteúdo do ato a adotar.

Assim, o direito de o Comité de pessoal do Banco Central Europeu ser consultado não implica a certeza de influenciar o processo decisório, uma vez que o Banco não é obrigado a seguir os pontos de vista expressos pelo órgão consultado. A este respeito, a resposta à questão de saber se o processo de consulta teve ou não efeito útil não depende do número ou do conteúdo das modificações efetuadas pelo Banco, a pedido do Comité de pessoal, à sua proposta inicial de reforma, mas às possibilidades reais que foram disponibilizadas ao referido comité para se exprimir utilmente quanto às propostas do Banco e examinar outras soluções passíveis de serem consideradas.

(cf. n.os 191 e 192)

Ver:

Tribunal de Primeira Instância: 20 de novembro de 2003, Cerafogli e Poloni/BCE, T‑63/02, n.° 23, e jurisprudência referida

4.      O presidente do Banco Central Europeu não é em absoluto obrigado a tomar medidas, incluindo a convocatória de uma reunião do diretório do banco, para que uma carta do Comité do Pessoal possa ser apresentada aos membros do diretório e aos membros do Conselho de Governadores. Com efeito, embora seja verdade que, por força do artigo 6.° do Regulamento Interno do Banco, o presidente deste pode convocar reuniões do diretório quando o julgar necessário e que o artigo 4.° do Regulamento interno do diretório prevê a possibilidade de o diretório tomar decisões por teleconferência, continua a incumbir ao presidente a apreciação da necessidade de convocar uma tal reunião do diretório ou organizar uma teleconferência.

(cf. n.° 241)

5.      Em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, é responsabilidade do Banco Central Europeu adotar as medidas que considera apropriadas para sanar o défice estrutural do seu plano de pensões.

Contudo, embora seja verdade que o artigo 6.°, n.° 3, do antigo anexo III das Condições de trabalho no Banco prevê que este pague, a partir dos seus ativos gerais, as contribuições suplementares que o Conselho de Governadores, por meio de parecer atuarial, considerar apropriadas, quando o referido conselho estimar que não é apropriado manter para futuro a obrigação de o Banco pagar contribuições suplementares ao plano, o Banco não é obrigado a proceder a esse pagamento. Da mesma forma, não pode validamente defender‑se que o Banco Central Europeu deveria ter restabelecido o equilíbrio financeiro do plano através do aumento das suas contribuições regulares, por força do artigo 6.°, n.° 6, do antigo anexo III das Condições de trabalho. Com efeito, resulta da própria redação da disposição que essa decisão decorre da inteira discrição do Conselho de Governadores.

Por outro lado, ao abrigo do artigo 5.°, n.° 1 e do artigo 6.°, n.° 6 do antigo anexo III das Condições de trabalho, o Conselho de Governadores tem em qualquer momento o direito de pôr termo às contribuições do Banco e ao plano de pensões propriamente dito. A fortiori tem igualmente o direito de tomar decisões muito menos drásticas, como recusar o pagamento de contribuições suplementares ou de contribuições regulares majoradas.

(cf. n.os 268, 269, 271 e 272)

6.      O equilíbrio atuarial do regime de pensões dos funcionários da União, cujas modalidades estão definidas no Anexo XII do Estatuto, pressupõe a tomada em consideração a longo prazo das evoluções económicas e de variáveis financeiras e exige a realização de cálculos estatísticos complexos. É por essa razão que o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação para adotar as modalidades do equilíbrio atuarial do referido regime de previdência. O mesmo deve acontecer com o dispositivo regulamentar criado pelo Conselho dos Governadores do Banco Central Europeu, dispondo este último também de um amplo poder de apreciação para garantir o equilíbrio atuarial do regime de previdência aplicável aos membros do pessoal do Banco. Contudo, tratando‑se de um domínio em que o legislador de um amplo poder de apreciação, a fiscalização da proporcionalidade limita‑se apenas à análise do caráter manifestamente inapropriado da medida em causa relativamente ao objetivo que a instituição competente está encarregada de prosseguir.

A este respeito, o simples facto de as consequências da reforma serem diferentes em termos de contribuições para os membros do pessoal e para o Banco, na sua qualidade de empregador, não permite por si só provar uma violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que o antigo anexo III das condições de trabalho não impunham ao banco o pagamento automático de contribuições suplementares com o objetivo de corrigir um eventual défice do plano de pensões, antes subordinava esse pagamento ao consentimento do Conselho de Governadores, o qual considerou que há que congelar o plano e substituí‑lo pelo regime de pensões.

(cf. n.os 315 a 318 e 321)

Ver:

Tribunal da Função Pública: 11 de julho de 2007, Wils/Parlamento, F‑105/05, n.os 70, 72 e 73

7.      Embora as relações de trabalho entre o Banco e o seu pessoal sejam de natureza contratual, também resulta do artigo 9.°, alínea a), das referidas condições de trabalho que essas relações são regidas por contratos de trabalho celebrados em conformidade com as referidas condições de trabalho. Daqui resulta que os termos das referidas condições de trabalho, e do seu antigo anexo III relativo ao regime de previdência do Banco, são parte dos contratos de trabalho do pessoal. A este respeito, as condições de trabalho não podem ser consideradas acordos coletivos na aceção do artigo 2.°, alínea i), da Diretiva 91/533, relativa à obrigação do empregador de informar o trabalhador acerca das condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho, uma vez que as mesmas são adotadas unilateralmente apenas pelo Conselho dos Governadores no exercício do poder regulamentar que lhe é atribuído pelo artigo 36.°, n.° 1, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu e não foram objeto de negociações entre os agentes e a instituição.

Assim, uma vez que os contratos de trabalho eram celebrados em conformidade com as condições de trabalho, por força do referido artigo 9.°, alínea a), daqui resulta que ao assinar a carta de contratação prevista no artigo 10.°, alínea a), das condições de trabalho, os agentes aderem às condições de trabalho sem poder negociar individualmente nenhum dos seus elementos. O acordo de vontades está, assim, parcialmente limitado à aceitação dos direitos e obrigações previstos por estas condições de trabalho. Estes contratos de trabalho são de tipo amplamente estatutário e, já na fase da sua celebração, a autonomia da vontade dos futuros agentes é muito reduzida. É certo que os contratos podem conter outros elementos aceites pelo agente em causa após discussões relativas, por exemplo, às características essenciais das tarefas que lhe são confiadas. Contudo, a existência desses elementos não constitui, em si, um obstáculo ao exercício, pelos órgãos de direção do Banco, do poder de apreciação de que dispõem para aplicar as medidas que as obrigações de interesse geral resultantes da missão especial atribuída ao Banco implicam. Assim, estes órgãos podem ser obrigados, para fazer face a essas exigências do serviço, e designadamente para permitir que este se adapte a novas necessidades, a tomar decisões ou medidas unilaterais suscetíveis de modificar, nomeadamente, as condições de execução dos contratos de trabalho. De onde resulta que, no exercício desse poder, os órgãos de direção do Banco não estão, de modo nenhum, numa situação diferente da dos órgãos de direção dos outros organismos e instituições comunitárias nas relações com os seus agentes.

Por conseguinte, as disposições das Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu, como as do antigo anexo III relativo ao plano de pensões, não podem ser consideradas condições intangíveis da relação de trabalho entre o Banco e o seu pessoal, de modo a que o Banco Central Europeu fique juridicamente incapaz de as modificar sem o acordo do seu pessoal e, ao fazê‑lo, tenha violado as condições fundamentais do seu contrato de trabalho.

(cf. n.os 373 a 375 e 377 a 380)

Ver:

Tribunal de Primeira Instância: 18 de outubro de 2001, X/BCE, T‑333/99, n.° 61

Tribunal Geral da União Europeia: 14 de outubro de 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, n.os 34 a 37, 49 e 53

8.      Um funcionário só pode alegar um direito adquirido se o facto gerador do seu direito se produzir sob a égide de um regime estatutário anterior às modificações efetuadas a esse regime e que contesta no seu recurso.

No que respeita a uma reforma das Condições de trabalho do pessoal do Banco Central Europeu que inclui a modificação do antigo anexo III das referidas condições para congelar um plano de pensões do Banco e a substituição do referido plano por um novo regime de previdência, a saber o regime das pensões, relativamente ao direito adquirido de um membro do referido pessoal a aposentar‑se a partir da idade de 60 anos sem redução das prestações ao abrigo dos artigos 11.°, n.° 1, e 11.°, n.° 5, do referido antigo anexo III, decorre destas disposições que é o facto de um membro atingir a idade de 60 anos que constitui o facto gerador e que lhe permite pedir a liquidação imediata dos seus direitos à pensão e o pagamento das prestações sem sofrer nenhuma redução das mesmas. Por conseguinte, um membro do pessoal do Banco que ainda não atingiu essa idade à data de entrada em vigor da reforma só pode deter nessa data um direito em curso de aquisição e, de forma alguma, um direito adquirido à liquidação do seu direito à pensão sem redução das prestações.

Por outro lado, uma vez que existe uma distinção clara entre a fixação do direito à pensão e o pagamento das prestações daí resultantes, os direitos adquiridos em termos de fixação de uma pensão não são violados quando do jogo dos fatores de conversão resultam alterações ocorridas nos montantes efetivamente pagos, não lesando essas alterações o direito à pensão propriamente dito. Com efeito, os fatores de conversão da pensão não fazem parte dos direitos à pensão propriamente ditos, mas constituem um instrumento que assegura que as prestações de pensão são calculadas a partir de tabelas de mortalidade atualizadas. Ora, baseando‑se os fatores de conversão, nomeadamente, nas tabelas de mortalidade, é imperativa uma atualização regular para refletir as previsões em matéria de esperança de vida. Por conseguinte, um membro do pessoal do Banco não pode beneficiar de um direito adquirido à manutenção dos fatores de conversão da pensão aplicados tal como estavam em vigor antes da entrada em vigor da reforma, nem à liquidação, chegado o momento, dos seus direitos à pensão para os períodos cumpridos no âmbito do plano congelado segundo, nomeadamente, os referidos fatores.

(cf. n.os 385 a 387, 389 e 390)

Ver:

Tribunal de Justiça: 11 de março de 1982, Grogan/Comissão, 127/80, n.os 14 e 15

Tribunal de Primeira Instância: 29 de novembro de 2006, Campoli/Comissão, T‑135/05, n.os 78 e 80; 11 de julho de 2007, Centeno Mediavilla e o./Comissão, T‑58/05, n.° 58, e jurisprudência referida

9.      No âmbito de uma reforma do regime de pensões dos funcionários da União, o legislador da União é livre de incluir em qualquer momento nas regras estatutárias as modificações que considere conformes com o interesse do serviço e de adotar, para o futuro, disposições estatutárias menos favoráveis para os funcionários em causa, desde que fixe um período transitório de duração suficiente para evitar que as modalidades de liquidação das pensões adquiridas na idade de aposentação sejam modificadas de maneira inesperada. A obrigação de prever um período transitório apropriado vale igualmente no caso de inclusão de um regime de previdência menos favorável.

Está em conformidade com esta obrigação uma reforma do regime de previdência dos agentes do Banco Central Europeu que prevê que os membros do pessoal que tenham iniciado as suas funções antes da entrada em vigor das modificações e os antigos membros do pessoal continuam abrangidos pelo antigo plano de pensões pelos seus serviços prestados no quadro do plano antes da entrada em vigor da reforma. Da mesma maneira, por força do artigo 6.°, n.° 3, do novo anexo III das condições de trabalho, o Banco é obrigado a financiar qualquer défice eventual ligado ao passivo passado e futuro correspondente aos serviços prestados pelos membros no quadro do antigo plano de pensões. Portanto, foi criado um período transitório que se prolongará no tempo até que a última prestação devida ao abrigo do antigo plano tenha sido paga e durante o qual o Banco se constitui garantia do pagamento das prestações devidas.

(cf. n.os 391 a 394)

Ver:

Tribunal de Justiça: 17 de julho de 2008, Campoli/Comissão, C‑71/07 P, n.° 74

Tribunal de Primeira Instância: Campoli/Comissão, referido, n.os 85 e 105