SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 12. marca 2019(1)
Zadeva C‑72/18
Daniel Ustariz Aróstegui
proti
Departamento de Educación del Gobierno de Navarra
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Pamplona (upravno sodišče v Pamploni, Španija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Socialna politika – Zaposlitev za določen čas – Direktiva 1999/70/ES – Okvirni sporazum o delu za določen čas, sklenjen med ETUC, UNICE in CEEP – Načelo prepovedi diskriminacije delavcev, zaposlenih za določen čas – Pogodbeni uslužbenci v javni upravi – Podeljevanje dodatka k plači – Prejemek za napredovanje in razvoj poklicne kariere – Izključevanje pogodbenih javnih uslužbencev – Primerljivost položajev – Upravičenost – Pojem ‚objektivni razlogi‘“
I. Uvod
1. Obravnavani primer spada v zdaj že dolgo vrsto zadev, ki zadevajo razlago načela prepovedi diskriminacije delavcev, zaposlenih za določen čas, v zvezi z različnimi predpisi španskega delovnega prava in prava javnih uslužbencev. V bistvu mora Sodišče v tej zadevi presoditi, ali to načelo zahteva, da je treba dodatek k plači glede na razred, ki ga zakonodaja ene od avtonomnih skupnosti Španije določa za uradnike, ki so zaposleni za nedoločen čas, plačevati tudi pogodbenim uslužbencem v javni upravi, zaposlenim za določen čas. Pri tem je treba paziti, da se varstveni namen načela prepovedi diskriminacije delavcev, zaposlenih za določen čas, uskladi z bistvenimi značilnostmi prava javnih uslužbencev in z organizacijsko avtonomijo držav članic na tem področju.
2. Glede na to se je pri presoji vprašanja za predhodno odločanje treba posvetiti tako primerljivosti konkretnih položajev pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in uradnikov, zaposlenih za nedoločen čas, kot tudi bistvenim značilnostim prava javnih uslužbencev, ki bi morebiti lahko upravičevale različno obravnavanje obeh skupin.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. Okvir prava Unije je v tem primeru Direktiva Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP(2) (v nadaljevanju: Direktiva 1999/70). S to direktivo se glede na njen člen 1 uveljavlja okvirni sporazum o pogodbah za določen čas (v nadaljevanju tudi: okvirni sporazum), ki so ga 18. marca 1999 sklenile tri splošne medpanožne organizacije (ETUC, UNICE in CEEP) in ki je priloga k tej direktivi.
4. Cilj okvirnega sporazuma je med drugim „izboljšati kakovost dela za določen čas z zagotavljanjem uporabe načela prepovedi diskriminacije […]“.(3) Pri tem se v okvirnem sporazumu upošteva, „da pogodbe za nedoločen čas so in bodo splošna oblika delovnega razmerja med delodajalci in delavci“.(4) Vendar se hkrati priznava, da so pogodbe o zaposlitvi za določen čas „značilnost zaposlovanja v nekaterih sektorjih, poklicih in dejavnostih, kar morebiti ustreza delodajalcem in tudi delavcem“.(5)
5. Glede področja uporabe okvirnega sporazuma je v določbi 2, točka 1, tega sporazuma določeno:
„Ta sporazum se uporablja za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici.“
6. Določba 3 okvirnega sporazuma vsebuje ti „opredelitvi“:
„1. V tem sporazumu izraz ‚delavec, zaposlen za določen čas‘ pomeni osebo, ki ima pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, sklenjeno neposredno med delodajalcem in delavcem in pri katerem je konec pogodbe o zaposlitvi ali delovnega razmerja določen z objektivnimi pogoji, kakršni so potek določenega datuma, dokončanje določene naloge ali nastop posebnega dogodka.
2. V tem sporazumu izraz ‚primerljiv delavec, zaposlen za nedoločen čas‘ pomeni osebo, ki ima pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas v istem podjetju, opravlja enako ali podobno delo/poklic, pri čemer se upošteva izobrazba/strokovnost. […]“
7. Določba 4 okvirnega sporazuma, naslovljena „Načelo nediskriminacije“, določa med drugim:
„1. Delavce, zaposlene za določen čas, se glede pogojev zaposlitve ne sme obravnavati manj ugodno kakor primerljive delavce, zaposlene za nedoločen čas, razen kjer je različno obravnavanje upravičljivo iz objektivnih razlogov.
[…]
3. Način uporabe te določbe opredelijo države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji, pri čemer upoštevajo evropsko zakonodajo, nacionalno zakonodajo, kolektivne pogodbe in običaje.
4. Obdobj[a] pridobivanja kvalifikacij z opravljanjem dela, ki se nanašajo na posebne pogoje zaposlovanja, so enak[a] za delavce, zaposlene za določen čas in tudi za nedoločen čas, razen kjer so različne kvalifikacije, pridobljene z opravljanjem dela določeno obdobje, upravičljive iz objektivnih razlogov.“
B. Nacionalno pravo
8. Člen 3(1) Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (prečiščeno besedilo zakona o zaposlenih v javni upravi Navarre) iz Decreto Foral Legislativo 251/1993, que aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (regionalna zakonska uredba 251/1993 o potrditvi prečiščene različice zakona o zaposlenih v javni upravi Navarre, v nadaljevanju: DFL 251/93) določa, da so „zaposleni v javni upravi Navarre: (a) uradniki, (b) pomožno osebje, (c) pogodbeni javni uslužbenci“, pri čemer so v skladu s členom 3(4) ti pogodbeni javni uslužbenci lahko zaposleni „na podlagi upravne ali delovne zakonodaje“.
9. Člen 12 DFL 251/93 določa, da se uslužbenci javne uprave Navarre uvrstijo glede na izobrazbo, ki se zahteva za imenovanje v naziv, in naloge, ki jih opravljajo, v tam navedene skupine.
10. Člen 13 DFL 251/93 določa:
„1. Vsaka od skupin iz prejšnjega člena zajema sedem razredov.
2. Uradniki, prvič imenovani v naziv, se uvrstijo v razred 1 ustrezne skupine.
3. Uradniki lahko postopoma napredujejo od razreda 1 do razreda 7 v zadevni skupini v skladu z določbami člena 16 tega zakona.“
11. Člen 14 in naslednji DFL 251/93 urejajo kariero uradnikov, in sicer „napredovanje uradnikov v določeni skupini, ki je ena od skupin, opredeljenih v členu 12, v višjo skupino ter napredovanje v višji razred in podskupino znotraj vsake skupine“.
12. Člen 16 obravnava zlasti plačni razred in določa:
„1. Uradniki lahko napredujejo zaporedoma od razreda 1 do razreda 7 zadevne skupine, ne glede na specializacijo akademskega naziva, usposabljanja ali poklica.
2. Napredovanje v višji razred se izvaja vsako leto v tej obliki: (a) Pogoj za napredovanje v višji razred je, da je bil uradnik v prejšnjem razredu vsaj dve leti. (b) Noben uradnik ne sme biti več kot osem let v istem razredu, razen tistih, ki so v razredu 7. (c) Brez poseganja v določbe prejšnjih odstavkov 10 % uradnikov iz razreda od 1 do vključno 6 napreduje na podlagi delovne dobe v naslednji višji razred. (d) Po natečaju na podlagi usposobljenosti, ki se izvede v skladu s podzakonskimi določbami, lahko do 10 % uradnikov iz razredov od 1 do vključno 6 napreduje v naslednji višji razred.“
13. Vendar četrta prehodna določba DFL 251/93 začasno zadrži ta sistem napredovanja v višji razred, določen v členu 16, in določa:
„1. Z učinkom od 1. januarja 1992 in do sprejetja zakonodaje, na katero se sklicuje člen 13 Ley Foral 5/1991, de 26 de febrero, de Presupuestos Generales de Navarra para 1991 (zakon 5/1991 z dne 26. februarja 1991 o splošnem proračunu Navarre za leto 1991) o spremembi trenutnega sistema razredov in delovne dobe, se začasno zadrži izvajanje sistema napredovanja v višji razred, določenega v členu 16 tega zakona, ki se izvede od navedenega datuma neodvisno za vsakega uradnika v skladu z njegovo delovno dobo v zadevnem razredu, kakor je določeno v nadaljevanju:
(a) Uradniki v razredih od 1 do vključno 6 napredujejo samodejno v višji razred po 6 letih in 7 mesecih delovne dobe v razredu, ki je pred njim.
(b) Ta novi sistem se najprej uporabi na podlagi delovne dobe, ki jo ima vsak uradnik v določenem razredu na dan 31. decembra 1991. Če kateri od uradnikov na navedeni datum preseže 6 let in 7 mesecev, se razlika računa kot delovna doba v naslednjem razredu. Izračun navedene delovne dobe in njene finančne posledice so začasne, dokler ni odločeno o tožbah pred sodišči zaradi izrednega petletnega dodatka za delovno dobo.
2. Kot posledica določb iz prejšnje točke se od navedenega datuma in prav tako prehodno v primerih napredovanja v skupini v isti upravi, predvidenih v členu 17 tega zakona, ohranita razred in delovna doba v navedenem razredu, ki ju je zaposleni imel v skupini, iz katere se napreduje.“
14. Napredovanje v višji razred pomeni prejemanje dodatka k prejemkom. V zvezi s tem so v členu 40(2) DFL 251/93 za osnovne osebne prejemke uradnikov določeni:
„(a) Osnovna plača ustrezne skupine, (b) prejemki glede na razred, (c) dodatek za delovno dobo.
Osnovni osebni prejemki so pravica, ki se pridobi s statusom uradnika.“
15. V členu 42 je preglednica, v kateri je glede na razrede v odstotkih osnovne plače predstavljena višina dodatka k plači:
„Brez poseganja v določbe člena 17(2) ustreza prejemek glede na razred naslednjemu odstotku osnovne plače zadevne skupine:
Razred | % |
7 | 54 |
6 | 45 |
5 | 36 |
4 | 27 |
3 | 18 |
2 | 9 |
1 | Brez dodatka |
16. DFL 251/93 določa tudi pravno ureditev za pogodbene javne uslužbence, ki niso uradniki, in v členu 93 določa, da se „za pogodbene uslužbence v javni upravi uporabljajo določbe podzakonskih aktov in določbe posamezne pogodbe o zaposlitvi“.
17. Podzakonsko ureditev za pogodbene uslužbence v upravi vsebuje Decreto Foral 68/2009 (regionalna zakonska uredba 68/2009, v nadaljevanju: DF 68/2009), ki ureja zaposlovanje pogodbenih javnih uslužbencev na podlagi upravnega prava v javni upravi Navarre. V zvezi s prejemki teh pogodbenih uslužbencev v javni upravi člen 11 DF 68/2009, kakor je bil spremenjen z Decreto Foral 21/2017 (regionalna zakonska uredba 21/2017) z dne 29. marca 2017, določa:
„Pogodbeni uslužbenci v javni upravi prejmejo prejemke glede na delovno mesto, ki ga zasedajo, ali funkcijo, ki jo opravljajo, dodatek za delovno dobo in družinski dodatek. Izključeni so prejemki glede na razred, saj gre za osnovne osebne prejemke, ki so povezani s statusom uradnika.“
III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
18. Daniel Ustariz Aróstegui, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je zaposlen pri Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (oddelek za izobraževanje pri vladi avtonomne skupnosti Navarra, Španija). Od septembra 2007 je v različnih izobraževalnih ustanovah delal kot pogodbeni uslužbenec v javni upravi.
19. D. Ustariz Aróstegui je 1. julija 2016 pri oddelku za izobraževanje pri vladi avtonomne skupnosti Navarra vložil prošnjo za priznanje in izplačilo dodatka k plači glede na razred z retroaktivnim učinkom. Z vlogo z dne 18. oktobra 2016 je vložil pritožbo zoper zavrnitev njegove prošnje zaradi molka organa, ki je bila zavrnjena z Orden Foral 168E/2016 des Consejero de Educación del Gobierno de Navarra (sklep ministra za izobraževanje pri vladi avtonomne skupnosti Navarra 168E/2016) z dne 23. decembra 2016. Zoper ta sklep je končno 28. februarja 2017 pri predložitvenem sodišču vložil tožbo v upravnem sporu. Predložitveno sodišče Sodišču postavlja naslednje vprašanje:
„Ali je treba določbo 4 Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega med ETUC, UNICE in CEEP ter odobrenega z Direktivo Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999, razlagati tako, da nasprotuje regionalnemu predpisu, kakršen je obravnavan v postopku v glavni stvari, ki izrecno izključuje priznanje in plačilo določenega dodatka k plači zaposlenim v javni upravi Navarre, ki spadajo v skupino ,contratado administrativo‘ (pogodbeni javni uslužbenci) – s pogodbo o zaposlitvi za določen čas – ker je navedeni dodatek prejemek za napredovanje in razvoj poklicne kariere, ki je izključno pridržan zaposlenim, ki spadajo v skupino ,funcionario público‘ (uradnik) – s pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas?“
20. V postopku predhodnega odločanja pred Sodiščem so pisna stališča predložili D. Ustariz Aróstegui in oddelek za izobraževanje pri vladi avtonomne skupnosti Navarra kot stranki v postopku v glavni stvari ter Kraljevina Španija, Portugalska in Evropska komisija. Te stranke v postopku razen Portugalske so bile zastopane tudi na obravnavi 30. januarja 2019.
IV. Pravna presoja
21. Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali gre za diskriminacijo, ki je v pravu Unije prepovedana, če se pogodbenemu javnemu uslužbencu, zaposlenemu za določen čas, zahtevek za dodelitev dodatka k plači glede na razred zavrne, ker je ta v skladu z veljavno zakonodajo avtonomne skupnosti pridržan izključno uradnikom, zaposlenim za nedoločen čas.
22. Ozadje tega vprašanja je, da je bil z zakonom o zaposlenih v javni upravi Navarre sistem napredovanja uradnikov v naslednji razred prehodno nadomeščen z ustreznim dodatkom, ki se v bistvu računa glede na doseganje določene delovne dobe.
A. Področje uporabe načela prepovedi diskriminacije
23. Okvirni sporazum se uporablja za delo za določen čas. To je razvidno že iz njegovega naslova in to potrjuje tudi opredelitev področja uporabe v določbi 2(1): v skladu s to opredelitvijo se ta okvirni sporazum uporablja za delavce, zaposlene za določen čas, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje, kakor ju opredeljujejo zakoni, kolektivne pogodbe ali običaji v vsaki državi članici.
24. Spor v glavni stvari nesporno temelji na zaposlitvi za določen čas, kakor je v avtonomni skupnosti Navarra za pogodbene javne uslužbence določena z zakonom o zaposlenih v javni upravi Navarre.
25. Sodišče je že pojasnilo, da se „določbe okvirnega sporazuma uporabijo za pogodbe o zaposlitvi in delovna razmerja za določen čas, ki se sklenejo z upravami ali drugimi subjekti javnega sektorja“,(6) ter da se posamezniki lahko v razmerju do takih organov ali subjektov pred nacionalnimi sodišči sklicujejo neposredno na določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma.(7)
26. Dalje je treba preučiti, ali sporni dodatek k plači glede na razred spada pod „pogoje zaposlitve“ v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je pri tem odločilno prav merilo zaposlitve, to je delovno razmerje, ki obstaja med delavcem in njegovim delodajalcem.(8)
27. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča naj bi določba 4 okvirnega sporazuma preprečevala, da delodajalec tako delovno razmerje uporabi za prikrajšanje delavcev za pravice, ki so priznane delavcem, zaposlenim za nedoločen čas.(9) Zato za uresničevanje tega cilja Sodišče ozko razlago te določbe zavrača.(10)
28. V zvezi z delovnim razmerjem v javni upravi in na podlagi tega sporazuma je Sodišče glede delovnih razmerij v javni upravi že razsodilo, da pojem „pogoji zaposlitve“ v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma na primer vključuje dodatke, ki se pridobijo za vsako triletno obdobje službovanja,(11) šestletne dodatke za stalno usposabljanje,(12) pravila, ki se nanašajo na obdobja zaposlitve, ki jih je treba dopolniti, da bi se bilo mogoče uvrstiti v višji plačilni razred, ali na izračun obdobij zaposlitve, ki so zahtevana, da bi bilo vsako leto izdelano ocenjevalno poročilo,(13) ter plačni dodatek v zvezi s sodelovanjem v načrtu ocenjevanja.(14)
29. V obravnavani zadevi je za opredelitev narave in ciljev zadevnega dodatka sicer načeloma pristojno predložitveno sodišče.(15) Vendar pa je brez poseganja v to iz navedb predložitvenega sodišča in skladnih izjav udeleženk ustne obravnave razvidno, da je sporni dodatek sestavni del plače in da je za njegovo dodelitev odločilna delovna doba, s čimer se navezuje na odločilno merilo zaposlitve. Zato je treba dodatek k plači glede na razred uvrstiti pod pojem „pogoji zaposlitve“ v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma.
B. Različno obravnavanje in primerljivost položajev glede dodeljevanja dodatka k plači glede na razred
30. V obravnavanem primeru ni sporno, da so pogodbeni javni uslužbenci v primerjavi z uradniki drugače obravnavani glede na to, da v skladu z veljavno zakonodajo Navarre niso upravičeni do dodatka k plači glede na razred.
31. Obstoja različnega obravnavanja tudi ni mogoče izključiti zgolj iz razloga, da je sporni dodatek k plači glede na razred v skladu z veljavno zakonodajo Navarre pridržan uradnikom, tako da do njega niso upravičeni ne le pogodbeni javni uslužbenci, zaposleni za določen čas, temveč glede na okoliščine tudi v javni upravi za nedoločen čas zaposleni delavci, ki niso zaposleni na podlagi zakonske ureditve javnih uslužbencev.(16) Za ugotovitev različnega obravnavanja v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma zadostuje namreč že, da se „delavc[i], zaposlen[i] za določen čas“, obravnavajo manj ugodno kakor „primerljiv[i] delavc[i], zaposlen[i] za nedoločen čas“. Nikakor ni potrebno, da bi bili vsi delavci, zaposleni za določen čas, v manj ugodnem položaju kot vsi delavci, zaposleni za nedoločen čas.(17)
32. Načelo prepovedi diskriminacije, katerega poseben izraz je določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma, v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena.(18)
33. Okvirni sporazum je načelo prepovedi diskriminacije izvedel in konkretiziral samo glede različnega obravnavanja delavcev, zaposlenih za določen čas, in delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, ki so v primerljivem položaju.(19)
34. Zato je treba najprej preučiti, ali je položaj pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in uradnikov primerljiv glede opravljanja dela v posamezni ustanovi.
35. Portugalska vlada in vlada avtonomne skupnosti Navarra dvomita o takšni primerljivosti pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in uradnikov, ki so zaposleni za nedoločen čas. Opirata se na sodbo Sodišča v zadevi Pérez López(20), v kateri je Sodišče presodilo, da morebitno različno obravnavanje, ki ne temelji na tem, ali gre za delovno razmerje za določen ali nedoločen čas, temveč na uvrstitvi delovnih razmerij na uslužbenska ali delovnopravna razmerja, ne spada pod načelo prepovedi diskriminacije, določeno s tem okvirnim sporazumom. Pri tem pa sta spregledali, da se ta ugotovitev nanaša na „[m]orebitno različno obravnavanje nekaterih kategorij zaposlenih za določen čas“. V obravnavanem primeru pa gre za različno obravnavanje pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in uradnikov, zaposlenih za nedoločen čas.
36. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba za presojo, ali zadevne osebe opravljajo enako ali podobno delo v smislu okvirnega sporazuma, v skladu z določbo 3, točka 2, in določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma preučiti, ali je mogoče šteti, da so te osebe ob upoštevanju vseh okoliščin, kot so narava dela, pogoji glede usposabljanja in delovni pogoji, v primerljivem položaju.(21)
37. Za to presojo pa je spet pristojno predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja.(22) Pri tem mora presoditi, ali je bil D. Ustariz Aróstegui v položaju, primerljivem s položajem pri istem delodajalcu v istem obdobju stalno zaposlenih uradnikov.
38. V obravnavanem primeru je treba šteti, da je pogodbeni javni uslužbenec, zaposlen za določen čas, glede na konkretno profesorsko dejavnost, ki jo opravlja – zlasti glede na naravo dela, pogoje usposabljanja in delovne pogoje – v enakem položaju kot uradnik, zaposlen v isti izobraževalni ustanovi za nedoločen čas. Predložitveno sodišče je namreč v zvezi s tem izrecno ugotovilo, da „v obravnavani zadevi ni nobene razlike, pridržka ali izključitve med funkcijami in delom, ki jih opravlja profesor, ki je uradnik, in tistimi, ki jih opravlja profesor kot pogodbeni uslužbenec v javni upravi; prav tako ni razlik v njunih poklicnih obveznostih“.
39. Kot sem na drugem mestu navedla že večkrat,(23) pa se presojanje primerljivosti položajev ne more zaključiti s splošno primerjavo položaja delavcev, zaposlenih za določen čas, in delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, v posamezni ustanovi. Odločilno je namreč, ali sta delavec, zaposlen za določen čas, in delavec, zaposlen za nedoločen čas, v primerljivem položaju tudi glede vsakokratnega predmeta spora.
40. V obravnavanem primeru je predmet spora dodeljevanje dodatka k plači glede na razred. Glede na navedbe predložitvenega sodišča je v zakonu razred opredeljen kot eden od mehanizmov, prek katerega je mogoče napredovati v upravni karieri, ki pa v skladu s predpisom pripada samo uradnikom, ne pa ostalim zaposlenim v javni upravi Navarre. V skladu s tem člen 11 DF 68/2009 dodelitev dodatka k plači glede na razred pogodbenim javnim uslužbencem izrecno izključuje. Domnevno različno obravnavanje v zvezi z dodatkom k plači glede na razred – o čemer mora na koncu presoditi predložitveno sodišče – se tako ne navezuje na to, ali gre za zaposlitev za določen ali nedoločen čas, ampak na to, ali zaposleni, ki jih je treba primerjati, spadajo med uradniško ali med pogodbeno(24) osebje.
41. Po mnenju predložitvenega sodišča pa je namen dodatka k plači glede na razred nagraditi napredovanje in razvoj navedene poklicne kariere. Dodatek k plači glede na razred je tako sestavni del plače, ki odraža napredovanje v višji razred poklicne kariere. Pri tem pa ni odločilna temeljna ureditev iz člena 16 DFL 251/93, temveč četrta prehodna določba DFL 251/93. Predstavnik vlade avtonomne skupnosti Navarra je kot razlog za „začasno“ zadržanje sistema napredovanja iz člena 16 DFL 251/93, ki je na podlagi te določbe pričelo veljati 1. januarja 1992, navedel, da se delodajalci v javnem sektorju in sindikati do zdaj niso mogli zediniti glede izvajanja izbirnega postopka iz člena 16(2)(d) DFL 251/93. To pojasnjuje, zakaj se četrta prehodna določba DFL 251/93 za dodeljevanje spornega dodatka nanaša zgolj na dopolnitev določene delovne dobe. V zvezi s tem predložitveno sodišče poudarja, da napredovanje v višji razred trenutno poteka v skladu s četrto prehodno določbo DFL 251/93 zgolj na podlagi preteka časa, in to celo „samodejno“.
42. Zato o primerljivosti zadevnih stanj glede konkretnega predmeta spora ni mogoče resno dvomiti. Prvič, dodeljevanje spornega dodatka je odvisno izključno od dopolnjene delovne dobe; drugič, ni videti, da bi bilo to dodeljevanje, ki sicer formalno ni povezano s ponovno razvrstitvijo zadevnega uradnika, kakor koli povezano s sistemom napredovanja ali kariernim napredovanjem. Po navedbah predstavnika avtonomne skupnosti Navarra namreč dodeljevanje dodatka ne vpliva na opravljane funkcije ali celo morebitno možnost napredovanja v višjo skupino. Predmet spora je zato navsezadnje sestavni del plače – in ne udeležba pri razvoju poklicne kariere.
43. Zato je – o čemer mora na koncu presoditi predložitveno sodišče – tudi na podlagi presoje konkretnega predmeta spora treba šteti, da so položaji primerljivi, če tožeča stranka v sporu v glavni stvari izpolnjuje objektivni pogoj doseganja delovne dobe.
44. Glede na to gre za različno obravnavanje primerljivih položajev, če delavci, zaposleni v javnem sektorju za določen čas, po dopolnitvi določene delovne dobe niso upravičeni do dodatka, medtem ko so uradniki, ki so v taki ustanovi zaposleni za nedoločen čas, v takšnih položajih do tega dodatka upravičeni.
C. Možne utemeljitve različnega obravnavanja
45. Kot osrednje vprašanje obravnavanega primera je treba preučiti še, ali obstajajo objektivni razlogi, s katerimi bi se lahko upravičilo različno obravnavanje delavcev, zaposlenih v javnem sektorju za določen čas, in uradnikov glede dodeljevanja spornega dodatka k plači glede na razred.
46. Pojem „objektivni razlogi“ v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča treba razumeti tako, da ne dopušča, da bi se različno obravnavanje delavcev, zaposlenih za določen čas, in delavcev, zaposlenih za nedoločen čas, upravičilo s tem, da je različno obravnavanje določeno s splošnim in abstraktnim nacionalnim predpisom, kot je zakon ali kolektivna pogodba.(25) Za upravičenje različnega obravnavanja pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in uradnikov v zvezi z dodatkom k plači glede na razred na podlagi četrte prehodne določbe DFL 251/93 zato ne zadostuje, da je sporni dodatek določen kot del „osnovn[ega] osebn[ega] prejemk[a], ki je povezan s statusom uradnikov“.(26)
47. Pojem „objektivni razlogi“ pa v skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso zahteva, da je ugotovljeno različno obravnavanje upravičeno z obstojem jasnih in konkretnih okoliščin, značilnih za zadevni pogoj za zaposlitev v posebnem kontekstu, v katerem se uporabi, ter na podlagi objektivnih in transparentnih meril, da se ugotovi, ali to razlikovanje ustreza dejanski potrebi ter ali je primerno in potrebno za dosego tega cilja. Navedene okoliščine so lahko zlasti posledica posebne narave nalog, za izvedbo katerih so bile sklenjene pogodbe za določen čas, in z njimi neločljivo povezanih značilnosti ali pa so, odvisno od primera, posledica sledenja legitimnemu cilju socialne politike države članice.(27)
48. Načela prava javnih uslužbencev, kot so načelo sistemiziranih delovnih mest, model uradnika in zahteva, naj se pred zaposlitvijo za nedoločen čas opravi izbirni postopek, za praktično uporabo določb okvirnega sporazuma sicer niso brez posledic.(28) V okvirnem sporazumu je namreč izrecno priznano, „da se mora podrobna uporaba ravnati po posebnih nacionalnih, sektorskih in sezonskih razmerah“.(29)
49. Po eni strani je Sodišče v tem smislu že presodilo, da lahko države članice načeloma ob upoštevanju svojega polja proste presoje glede organizacije svoje javne uprave določijo pogoje delovne dobe za dostop do nekaterih zaposlitev, omejijo sodelovanje v postopku notranjega napredovanja zgolj na redno zaposlene uradnike in od navedenih uradnikov zahtevajo, da dokažejo strokovne izkušnje, ki ustrezajo nazivu, ki je neposredno nižji od tistega, ki je predmet izbirnega postopka, ne da bi nasprotovale Direktivi 1999/70 niti okvirnemu sporazumu.(30)
50. Po drugi strani pa je Sodišče presodilo, da izključevanje nadomestnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, iz pravice do t. i. šestletnega dodatka za stalno usposabljanje ni objektivno utemeljeno zgolj s sklicevanjem na nepripadnost neki kategoriji.(31)
51. Glede na to je očitno, da s sklicevanjem na sektorske posebnosti dela javnih uslužbencev ni mogoče na splošno utemeljiti vseh oblik različnega obravnavanja delavcev, zaposlenih za določen čas, in primerljivih delavcev, zaposlenih za nedoločen čas,(32) temveč samo tiste, za katere so navedene posebnosti dejansko konkretno upoštevne.(33) Iz tega izhaja, da razlogi za različno obravnavanje delavcev, zaposlenih v javni upravi za določen čas, ki jih navajajo države članice, ne morejo na splošno in abstraktno temeljiti zgolj na dejstvu, da je trajanje delovnega razmerja teh delavcev časovno omejeno in da zato morebiti ne pripadajo neki kategoriji.(34) Pri takih razlogih je treba namreč primerno upoštevati različne zahteve v zvezi z opravljanjem konkretnega dela, na primer zaradi posebne narave nalog ali njihovih značilnosti.(35)
52. V nadaljevanju je treba preučiti, ali bi lahko objektivni razlog, ki upravičuje ugotovljeno različno obravnavanje, izhajal, po eni strani, iz posebnosti navarskega prava javnih uslužbencev in, po drugi strani, iz pogojev za upoštevanje dopolnjene delovne dobe.
1. O načelih navarskega prava javnih uslužbencev
53. V obravnavanem primeru ni ničesar, kar bi nakazovalo, da zadevno različno obravnavanje ustreza resnični potrebi, na primer glede uresničevanja načel navarskega prava javnih uslužbencev, ter da je primerno in potrebno za doseganje zastavljenega cilja.
54. Španska vlada, portugalska vlada in vlada avtonomne skupnosti Navarra se v zvezi s tem najprej sklicujejo na posebnosti javne uprave, ki so ne nazadnje določene v španski ustavi.(36) Te stranke v postopku menijo, da morajo zaradi teh posebnosti pravico do dodatka k plači glede na razred imeti le uradniki, zaposleni za nedoločen čas, ne pa tudi pogodbeni javni uslužbenci, zaposleni za določen čas. Poleg tega trdijo, da se zaposlitve pogodbenih javnih uslužbencev načeloma ne sklepajo za stalno in da morajo temeljiti na izkazanih posebnih potrebah v zvezi s konkretnim delovnim mestom, za katero se sklepajo, kar nujno nasprotuje udeležbi v kariernem sistemu in posledično izključuje pravico do finančnih ugodnosti v zvezi s tem sistemom.
55. Ta argument ni prepričljiv že zato, ker ni dosleden. Sporna izključitev namreč ne velja le za pogodbene javne uslužbence, temveč za vse, ki niso zaposleni na podlagi zakonske ureditve javnih uslužbencev. Pa tudi če bi bili izključeni le pogodbeni javni uslužbenci, sklicevanje zgolj na začasnost dela vsekakor ne bi moglo biti objektivni razlog v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma.(37)
56. Glede navezovanja sporne določbe na udeležbo v kariernem sistemu, ki je v skladu z DFL 251/93 pridržan uradnikom, je najprej treba poudariti, da je Sodišče že presodilo, da takšno splošno in abstraktno merilo ni objektivno utemeljeno.(38)
57. Poleg tega se zdi, da španska zakonodaja pogodbenih uslužbencev, ki niso zaposleni na podlagi zakonske ureditve javnih uslužbencev, iz udeležbe v kariernem sistemu ne izključuje na splošno. V zadevi C‑315/17(39) je predložitveno sodišče v tem smislu navedlo, da Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público (zakon 7/2007 o temeljni pravni ureditvi statusa javnih uslužbencev, v nadaljevanju: EBEP) z dne 12. aprila 2007 (BOE št. 89 z dne 13. aprila 2007) udeležbo v obeh predvidenih kariernih sistemih omogoča tako doživljenjskim uradnikom kot tudi drugim uslužbencem, zaposlenim za nedoločen čas.(40) Tudi če to neenotno ureditev možnosti udeležbe v kariernem sistemu dojemamo kot izraz regulativne avtonomije, ki jo imajo v zvezi s tem posamezne avtonomne skupnosti, to ne pomeni, da se lahko splošno izključevanje uslužbencev, ki niso zaposleni na podlagi zakonske ureditve javnih uslužbencev, iz nekega kariernega sistema šteje za izraz značilnosti nacionalnega prava javnih uslužbencev.
58. Glede posebnosti navarskega prava javnih uslužbencev je nazadnje treba pripomniti, da kariera v skladu s členom 14 DFL 251/93 sicer pomeni „napredovanje uradnikov v določeni skupini […] v višjo skupino ter napredovanje v višji razred in podskupino znotraj vsake skupine“.(41) S četrto prehodno določbo DFL 251/93 pa je bil ravno sistem napredovanja v višji razred za nedoločen čas zadržan in nadomeščen z ureditvijo, ki je omejena na dodeljevanje ustreznega dodatka.(42)
59. Kot vmesni predlog je zato treba ugotoviti, da iz posebnosti navarskega prava javnih uslužbencev, zlasti iz njegove ureditve kariernega sistema, ni mogoče izpeljati objektivnega razloga, ki bi utemeljeval ugotovljeno različno obravnavanje.
2. O pogojih za upoštevanje dopolnjene delovne dobe
60. Glede dela, v katerem se sporna ureditev navezuje na dopolnitev določene delovne dobe, pa je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča določba 4, točka 1, okvirnega sporazuma ne dovoljuje, da se delavcem, zaposlenim za določen čas, finančna ugodnost, povezana z dopolnitvijo določene delovne dobe, splošno in abstraktno ne priznava, zlasti če ta izključitev ne temelji na posebni naravi nalog, ki jih opravljajo zadevne osebe, in na značilnostih, neločljivo povezanih s temi nalogami.(43) Ta pristop se uporablja tako v zvezi z dodatki za delovno dobo(44) kot tudi v zvezi z drugimi dodatki, ki so ravno tako odvisni od dopolnitve določene delovne dobe.(45)
61. Tudi v obravnavanem primeru je sporni dodatek v glavnem povezan z dopolnitvijo določene delovne dobe, ne da bi se pri tem upoštevala posebna narava nalog, ki jih opravljajo zadevne osebe, in značilnosti, neločljivo povezane s temi nalogami. Glede na zgornje navedbe v zvezi s primerljivostjo položajev(46) v zadevi v glavni stvari dejansko ni razvidno, da so za naloge, ki jih v zvezi s poučevanjem opravljajo profesorji, zaposleni kot uradniki, in profesorji, zaposleni kot pogodbeni javni uslužbenci, potrebne drugačne akademske kvalifikacije ali izkušnje. Iz navedb v predložitveni odločbi namreč – ravno nasprotno – izhaja, da obe skupini profesorjev opravljata podobne naloge in imata enake obveznosti. To potrjuje tudi nesporna navedba tožeče stranke v postopku v glavi stvari, da se v primeru poznejšega imenovanja za doživljenjskega uradnika delovna doba, opravljena med zaposlitvijo kot pogodbeni javni uslužbenec, za dodeljevanje dodatka k plači glede na razred naknadno upošteva v polnem obsegu.
62. Prenosljivosti načel, razvitih v zvezi z dodatkom za delovno dobo, na sporni dodatek k plači glede na razred ne nasprotuje niti to, da so pogodbeni javni uslužbenci, zaposleni za določen čas, v skladu s členom 11 DF 68/2009 upravičeni do nekega dodatka za delovno dobo, ki je ravno tako določen v navarski zakonodaji. Po navedbah predstavnika avtonomne skupnosti Navarra je tako dodeljevanje dodatka za delovno dobo kot tudi dodeljevanje dodatka k plači glede na razred – ne glede na njune posebne cilje – pogojeno z doseganjem določene, v vsakem primeru različne, delovne dobe. O tem, v kolikšni meri naj se doseganje določene delovne dobe upošteva dvakrat, mora presoditi nacionalni zakonodajalec; splošni dvomi o smiselnosti takšnih ocen, kakršne je na primer v zvezi s pogodbenimi javnimi uslužbenci navedel predstavnik avtonomne skupnosti Navarra, vsekakor ne morejo upravičiti manj ugodnega obravnavanja pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, v primerjavi z uradniki, zaposlenimi za nedoločen čas, zlasti ker lahko takšni dvomi enako zadevajo tudi uradnike.
63. Dodeljevanje spornega dodatka k plači glede na razred se tako navezuje izključno na doseganje določene delovne dobe, in ne, na primer, na zasluge ali usposobljenost zaposlenih v javni upravi. To vnaprej izključuje, da bi bilo mogoče ugotovljeno različno obravnavanje upravičevati s konkretnimi okoliščinami v smislu že navedene sodne prakse.(47) Take okoliščine lahko na primer izhajajo iz potrebe, da se z določitvijo ustreznih zahtev glede poklicnih izkušenj ali usposobljenosti zaposlenih ob upoštevanju načela sorazmernosti upošteva posebnost nalog in z njimi neločljivo povezanih značilnosti.
64. Glede na to je zmotno tudi sklicevanje na različne oblike zaposlitve uradnikov in pogodbenih javnih uslužbencev. Kot je bilo že ugotovljeno,(48) te različne oblike zaposlitve ne vplivajo niti na dejanske naloge, ki se opravljajo, niti na veljavne poklicne obveznosti. Čeprav naj bi postopek za izbiro uradnikov zagotavljal trajno jamstvo o njihovih poklicnih sposobnostih, pa usposobljenost in primernost, ki se ugotavljata v zadevnih postopkih, le delno določata poznejše sposobnosti zadevnih oseb. Da bi bilo razlikovanje glede upoštevanja dopolnjene delovne dobe upravičeno, bi se morali različni primernost in usposobljenost uradnikov oziroma pogodbenih javnih uslužbencev, ki ju vlada avtonomne skupnosti Navarra ter vladi Španije in Portugalske izpeljujejo iz različnih oblik zaposlitve, vsekakor odražati v naravi nalog, ki jih izvajajo, in povezanih zahtevah. Tega pa v obravnavanem primeru ni.
65. Iz vsega navedenega sklepam, da različnega obravnavanja uradnikov, zaposlenih za nedoločen čas, in pogodbenih javnih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, ki izhaja iz tega, da slednji niso upravičeni do dodelitve in prejemanja spornega dodatka k plači glede na razred, ni mogoče upravičiti z objektivnimi razlogi.
V. Predlog
66. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Pamplona (upravno sodišče št. 1 v Pamploni, Španija), odgovori tako:
Določbo 4, točka 1, okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je v Prilogi k Direktivi 1999/70/ES, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki priznanje in plačilo določenega dodatka k plači, ki naj bi ustrezal plačnemu razredu, pridržuje izključno uradnikom, zaposlenim za nedoločen čas, za pogodbene javne uslužbence, zaposlene za določen čas, pa ga izrecno izključuje in se pri tem navezuje izključno na dopolnjeno delovno dobo.