DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
30 janvier 2013 (*)
« Fonction publique – Agent temporaire – Non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée – Article 8 du RAA – Procédure – Violation des formes substantielles – Compétence »
Dans l’affaire F‑87/11,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Kari Wahlström, ancien agent temporaire de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, demeurant à Alimos (Grèce), représenté par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex), représentée par MM. S. Vuorensola et H. Caniard, en qualité d’agents, assistés de Mes D. Waelbroeck et A. Duron, avocats,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de M. S. Van Raepenbusch, président (rapporteur), Mme I. Boruta et M. E. Perillo, juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 mai 2012,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 13 septembre 2011, M. Wahlström demande l’annulation de la décision du directeur exécutif de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (Frontex), du 10 décembre 2010, notifiée le 16 décembre 2010, de ne pas prolonger son contrat d’agent temporaire.
Cadre juridique
2 En vertu de l’article 17 du règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil, du 26 octobre 2004, portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO L 349, p. 1), le statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA ») s’appliquent au personnel de Frontex.
Le régime applicable aux autres agents
3 Aux termes de l’article 2 du RAA :
« Est considéré comme agent temporaire, au sens du présent régime :
a) [l]’agent engagé en vue d’occuper un emploi compris dans le tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à chaque institution et auquel les autorités budgétaires ont conféré un caractère temporaire ;
[…] »
4 S’agissant de la durée du contrat, l’article 8, premier alinéa, du RAA prévoit :
« L’engagement d’un agent temporaire visé à l’article 2, [sous] a), peut être conclu pour une durée déterminée ou indéterminée. Le contrat de cet agent engagé pour une durée déterminée ne peut être renouvelé qu’une fois pour une durée déterminée. Tout renouvellement ultérieur de cet engagement devient à durée indéterminée. »
5 S’agissant de la fin du contrat, l’article 47 du RAA dispose :
« Indépendamment du cas de décès de l’agent temporaire, l’engagement de ce dernier prend fin :
[…]
b) pour les contrats à durée déterminée :
i) à la date fixée dans le contrat ;
ii) à l’issue du préavis fixé dans le contrat et donnant à l’agent ou à l’institution la faculté de résilier celui-ci avant son échéance. […] »
Les dispositions internes concernant la procédure d’évaluation du personnel de Frontex
6 Aux termes de l’article 3 de la décision du directeur exécutif de Frontex, du 27 août 2009, établissant une procédure d’évaluation du personnel (ci-après la « décision du 27 août 2009 ») :
« 1. L’évaluateur est, par défaut, le supérieur hiérarchique direct du titulaire du poste au début de l’exercice. Le directeur de division exerce les fonctions d’évaluateur à l’égard des chefs d’unité, le directeur exécutif adjoint exerce les fonctions d’évaluateur à l’égard des directeurs de division.
2. Le validateur est, par défaut, le supérieur hiérarchique direct de l’évaluateur au début de l’exercice.
Si le directeur exécutif est l’évaluateur du titulaire du poste, il assume en outre le rôle de validateur.
Le rôle des validateurs est de garantir l’application cohérente des critères d’évaluation […] »
7 L’article 11, paragraphes 3 à 6, de la décision du 27 août 2009 prévoit :
« 3. Si le validateur est en accord avec le rapport [d’évaluation], il le contresigne et l’envoie à l’évaluateur, qui le transmet au titulaire du poste.
4. Si le validateur est en désaccord avec le rapport, il convoque l’évaluateur et, si nécessaire, le titulaire du poste, à une réunion de concertation pour tenter de parvenir à un accord.
5. En cas d’accord, le validateur contresigne le rapport modifié en fonction du résultat de la réunion et l’envoie à l’évaluateur, qui le transmet à son tour au titulaire du poste.
6. En cas d’échec de la réunion de concertation, la décision finale appartient au validateur qui la transmet à l’évaluateur et au titulaire du poste. »
La politique de renouvellement des contrats d’agent temporaire au sein de Frontex
8 La procédure de renouvellement des contrats d’agent temporaire, au sein de Frontex, est organisée par des lignes directrices, communiquées au personnel de Frontex par la note administrative no 40, le 26 juillet 2010, dont l’objectif est notamment de garantir la cohérence, la transparence et l’équité dans le déroulement de la procédure (ci-après les « lignes directrices »). Il ressort du point 2 des lignes directrices que la procédure de renouvellement comporte quatre étapes :
– après que l’agent concerné a manifesté son intérêt au renouvellement de son contrat [sous a) et b)], l’évaluateur inscrit ses commentaires et sa proposition au sujet du renouvellement sur un formulaire ad hoc [sous c)] ;
– le validateur examine la proposition de l’évaluateur et exprime sur le même formulaire son accord ou son désaccord en le motivant ; en cas de désaccord entre l’évaluateur et le validateur, ce dernier exprime par écrit les raisons de son désaccord [sous d)] ;
– le directeur de la division formule une recommandation sur le formulaire [sous d)] ;
– le directeur exécutif prend la décision finale [sous e)].
9 Selon le point 3, sous a), des lignes directrices :
« Si le directeur exécutif décide de renouveler le contrat pour [cinq] ans, [le département des ressources humaines] prépare une lettre proposant à l’agent un renouvellement du contrat pour cette période […]
Après avoir reçu une réponse positive de la part de l’agent, [le département des ressources humaines] prépare un avenant qui est prêt deux mois avant l’échéance du contrat en cours, pour accord et signature de l’agent […] »
10 Le point 3, sous c), précise :
« Si le directeur exécutif décide de ne pas renouveler le contrat, [le département des ressources humaines] rédige une lettre mentionnant les arguments fournis par l’évaluateur (motifs liés à l’intérêt du service, motifs liés à la performance ou une combinaison des deux). Cette lettre est signée par le directeur exécutif et transmise à l’agent douze mois avant l’expiration du contrat en vigueur. »
Faits à l’origine du litige
11 Le requérant est entré au service de Frontex le 1er août 2006, en qualité d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous a), du RAA, pour une période de cinq ans renouvelable. Il a, dans un premier temps, été désigné chef de l’unité des services administratifs de Frontex et classé dans le grade A*12, deuxième échelon.
12 Début 2008, un niveau supplémentaire d’encadrement, constitué de « divisions », avec à leur tête des « directeurs de divisions », a été créé entre les unités et le directeur exécutif. Au printemps 2008, une procédure de sélection relative aux postes d’encadrement intermédiaire de directeurs de divisions a été lancée. Le requérant, encouragé alors par le directeur exécutif à participer à cette procédure, a posé sa candidature pour le poste de directeur de la division administrative, laquelle candidature n’a cependant pas été retenue, M. C. ayant été sélectionné pour occuper ce poste.
13 Suite à une procédure de sélection interne et conformément à un avenant à son contrat, signé le 22 juin 2010, le requérant a été affecté, avec effet au 1er août 2010, au poste de chef du bureau opérationnel de Frontex au Pirée (Grèce). Ses fonctions de chef de l’unité des services administratifs avaient entre-temps été transférées à son supérieur hiérarchique, M. C.
14 S’agissant de l’évaluation des performances professionnelles du requérant, un rapport d’évaluation a été finalisé en novembre 2009, pour l’année 2008. Dans ce rapport, le directeur de la division administrative, M. C., en qualité d’évaluateur, et le directeur exécutif adjoint, en qualité de validateur, ont estimé que la performance du requérant relevait du niveau III, dès lors que, selon eux, il avait « partiellement répondu aux attentes en matière d’efficacité, de capacité et de conduite dans le service ». En revanche, dans le rapport d’évaluation, finalisé le 23 juin 2010 pour l’année 2009, les mêmes évaluateur et validateur ont situé au niveau II le degré de performance du requérant, ce dernier ayant, selon eux, « pleinement répondu aux attentes en matière d’efficacité, de capacité et de conduite dans le service ». Enfin, le 23 février 2011, le requérant s’est vu communiquer un projet de rapport d’évaluation, couvrant l’année 2010, dans lequel le directeur exécutif adjoint, cette fois comme évaluateur, et le directeur exécutif, en tant que validateur, ont estimé devoir situer le degré de performance du requérant au niveau III.
15 Le requérant a introduit, le 28 avril 2011, devant le comité d’évaluation conjointe, un recours à l’encontre de cette dernière évaluation. La procédure était toujours en cours au moment de l’introduction du présent recours.
16 Par ailleurs, par courrier électronique du 22 juillet 2010, donc avant la communication au personnel des lignes directrices effectuée, comme dit plus haut, le 26 juillet 2010, le département des ressources humaines a demandé au requérant s’il était intéressé par le renouvellement de son contrat, lequel venait à échéance le 31 juillet 2011, afin de savoir s’il convenait « d’engager la procédure de renouvellement douze mois à l’avance », ainsi que le prévoient les lignes directrices. Par courrier électronique du même jour, le requérant a répondu affirmativement, en indiquant « être plus que jamais intéressé […] par les missions actuelles, les circonstances et les perspectives d’avenir [du poste], ce qui [lui permettrait] de servir Frontex en tirant profit de [sa] formation d’officier de la garde côtière et de [ses] 20 ans d’expérience dans le domaine de la gestion des frontières ». Le département des ressources humaines a aussitôt répondu au requérant, par retour de courrier électronique, qu’il allait « lancer » la procédure de renouvellement du contrat et qu’une décision pouvait être attendue à cet égard pour la fin du mois de septembre ou le début du mois d’octobre 2010.
17 Au cours d’une réunion, le 9 décembre 2010, le directeur exécutif a informé le requérant de son intention de ne pas renouveler son contrat. Le lendemain, conformément à la recommandation du directeur exécutif adjoint, évaluateur du requérant, lequel avait souligné, dans le formulaire de renouvellement du contrat du requérant, que la performance professionnelle de ce dernier au cours des quatre dernières années n’avait pas répondu aux attentes, le directeur exécutif a formellement adopté la décision de ne pas renouveler le contrat du requérant (ci-après la « décision attaquée »). Cette décision a été notifiée au requérant par lettre du chef de secteur des ressources humaines, en date du 16 décembre suivant.
18 Le 4 mars 2011, le requérant a adressé au directeur exécutif une lettre intitulée « Réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, [à l’encontre de la décision attaquée] », se concluant par une demande de dommages-intérêts. Par décision du 29 avril 2011, adressée au domicile du requérant, en Grèce, par lettre recommandée avec accusé de réception du 5 mai 2011, le directeur exécutif a rejeté les demandes présentées par le requérant dans sa lettre du 4 mars 2011. Toutefois, la lettre recommandée adressée par Frontex n’ayant pas été retirée par le requérant auprès des services postaux grecs, elle a été réexpédiée, le 27 juin 2011, au siège de Frontex à Varsovie (Pologne). La décision de rejet a également été notifiée par la voie électronique, le 20 juin 2011, au requérant qui indique en avoir pris connaissance le jour même ; elle a une nouvelle fois été notifiée par lettre recommandée au requérant qui a réceptionné le pli le 30 juin 2011.
19 Le 19 septembre 2011, le requérant, par l’intermédiaire de son avocat, a adressé au directeur exécutif une lettre intitulée « Réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, [du statut] » à l’encontre du rejet de la demande indemnitaire figurant dans la lettre du 4 mars 2011, en prétendant que cette demande indemnitaire avait été introduite au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut.
Conclusions des parties et procédure
20 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner Frontex aux dépens.
21 Frontex conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable et, en toute hypothèse, non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
22 Par lettre du greffe du 3 février 2012, le Tribunal a demandé au requérant, au titre des mesures d’organisation de la procédure, de lui fournir, au regard du point 44 de l’ordonnance du Tribunal du 16 décembre 2010, AG/Parlement (F‑25/10), toutes explications qui seraient de nature à établir qu’il aurait été empêché de prendre utilement connaissance de l’éventuel avis de passage déposé dans sa boîte aux lettres concernant l’envoi par lettre recommandée de la décision du directeur exécutif, du 29 avril 2011. Par le même courrier, Frontex était invité, également au regard du point 44 de l’ordonnance AG/Parlement, précitée, à fournir tout élément de preuve quant à la régularité de la notification par lettre recommandée de la décision susmentionnée, en particulier par le dépôt d’un avis de passage à l’adresse du requérant. Les parties ont, respectivement, donné suite à cette invitation par lettres du 17 février 2012.
En droit
Sur la recevabilité du recours
Arguments des parties
23 Frontex estime que le recours est irrecevable pour deux motifs. En premier lieu, la prétendue réclamation du requérant du 4 mars 2011 ne spécifierait aucune cause du litige. En effet, elle consisterait simplement en un long récapitulatif des faits, du point de vue du requérant, en plusieurs allégations à l’encontre de la direction de Frontex, en quelques hypothèses concernant des questions « accessoires qui auraient apparemment pu influencer » la décision attaquée et en une liste de griefs à l’encontre de celle-ci, sans cependant contenir une demande d’annulation. Le requérant aurait limité les conclusions de sa prétendue réclamation à une demande d’indemnité. Selon Frontex, la prétendue réclamation, à défaut d’être suffisamment explicite quant à la portée que souhaitait lui donner le requérant, devrait s’analyser en une demande indemnitaire. Il serait donc clair que l’objet et la cause de la prétendue réclamation diffèrent de ceux de la requête, laquelle vise à l’annulation de la décision attaquée. Frontex conteste également que la prétendue réclamation du 4 mars 2011 puisse être requalifiée de demande au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, comme le prétend le requérant. Le devoir de diligence qui pesait sur le requérant, particulièrement en sa qualité d’ancien chef de l’unité des services administratifs, aurait exigé qu’il identifiât la base juridique appropriée de son recours interne.
24 En second lieu, le recours aurait été introduit hors délai. En effet, le requérant ne serait pas allé chercher auprès du bureau de poste de son domicile en Grèce le pli recommandé qui lui avait été adressé le 5 mai 2011 et comportant la décision du 29 avril 2011 portant rejet de sa prétendue réclamation.
25 Le requérant rétorque, tout d’abord, que sa lettre du 4 mars 2011 tendait, ainsi qu’il ressort de sa teneur, à contester la légalité de la décision attaquée. La circonstance qu’il n’ait pas formellement conclu à l’annulation de celle-ci, mais se soit limité à en contester la légalité, ne saurait être de nature à remettre en cause sa qualification de réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, laquelle ressortirait, d’ailleurs, explicitement de l’objet de la lettre. Le requérant rappelle, à cet égard, la jurisprudence selon laquelle, puisque la procédure précontentieuse a un caractère informel et que les intéressés agissent, en général, à ce stade, sans le concours d’un avocat, l’administration ne doit pas examiner les réclamations de façon restrictive mais doit, au contraire, les examiner dans un esprit d’ouverture (arrêt du Tribunal de première instance du 23 janvier 2002, Gonçalves/Parlement, T‑386/00, points 42 à 45).
26 La lettre du 4 mars 2011 comporterait également une demande indemnitaire motivée par la façon dont le requérant aurait été traité et par le harcèlement dont il aurait été victime au sein de Frontex. Ce volet de la lettre, qui devrait s’analyser en une demande indemnitaire au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut, en serait toujours au stade précontentieux, le requérant ayant introduit une réclamation à l’encontre de la décision de rejet du directeur exécutif du 29 avril 2011, elle-même introduite dans le délai de trois mois prévu à l’article 91, paragraphe 3, du statut, en l’espèce le 19 septembre 2011. Dans ces conditions, l’objet du présent recours ne concernerait que la légalité de la décision attaquée.
27 Enfin, s’agissant de la prétendue tardiveté du recours, le requérant affirme n’avoir jamais été informé de l’existence du pli recommandé qui lui aurait été adressé par Frontex le 5 mai 2011. Au cours de l’audience, il a fait état d’une erreur dans la mention du code postal de l’adresse figurant sur l’enveloppe renfermant ledit pli recommandé.
Appréciation du Tribunal
28 Il convient de rappeler, s’agissant de la première fin de non-recevoir soulevée, que, selon la jurisprudence, il y a réclamation administrative au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut dès lors que le fonctionnaire ou l’agent proteste d’une manière précise contre la mesure prise à son égard (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 31 mai 1988, Rousseau/Cour des comptes, 167/86, point 8) ou manifeste clairement sa volonté de contester la décision qui lui fait grief (ordonnance du Tribunal de première instance du 25 février 1992, Torre/Commission, T‑67/91, point 29).
29 En l’espèce, il ressort des termes mêmes de la lettre du 4 mars 2011 que le requérant y conteste la décision attaquée. Dans cette lettre, comportant en objet la mention « Réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision du directeur exécutif de Frontex concernant la prolongation du contrat [du requérant] », le requérant a notamment, sous une rubrique intitulée « Arguments contre la décision […] », contesté le bien-fondé des motifs de l’administration figurant dans le formulaire de renouvellement de son contrat ; il a également fait état de quelques considérations qui auraient pu influencer illégalement le sens de la décision et conclu que la décision attaquée « était illégale, injuste et incompatible avec la politique du personnel ». La circonstance, dont se prévaut Frontex, que le requérant n’a pas explicitement demandé l’abrogation ou le retrait de la décision attaquée n’a à l’évidence pas rendu impossible pour Frontex, et ce d’autant plus que l’administration doit toujours faire preuve de diligence envers les membres de son personnel, la compréhension de la démarche du requérant.
30 Il y a lieu, en conséquence, de rejeter la fin de non-recevoir tirée de l’absence de véritable réclamation administrative.
31 S’agissant de la tardiveté du recours, aux termes de l’article 91, paragraphe 3, du statut, celui-ci doit être introduit « dans un délai de trois mois qui court du jour de la notification de la décision prise en réponse à la réclamation ».
32 Selon une jurisprudence constante, les délais de réclamation et de recours, visés aux articles 90 et 91 du statut, sont d’ordre public et ne sauraient être laissés à la disposition des parties et du juge à qui il appartient de vérifier, même d’office, s’ils sont respectés. Ces délais répondent à l’exigence de sécurité juridique et à la nécessité d’éviter toute discrimination ou tout traitement arbitraire dans l’administration de la justice (voir, notamment, arrêts de la Cour du 7 juillet 1971, Müllers/CES, 79/70, point 18, et du 29 juin 2000, Politi/Fondation européenne pour la formation, C‑154/99 P, point 15 ; ordonnance du Tribunal du 15 mai 2006, Schmit/Commission, F‑3/05, point 24).
33 Il appartient cependant à la partie qui se prévaut d’un dépassement du délai d’apporter la preuve de la date à laquelle ledit délai a commencé à courir (arrêt de la Cour du 5 juin 1980, Belfiore/Commission, 108/79, point 7 ; arrêt du Tribunal du 7 octobre 2009, Pappas/Commission, F‑101/08, point 43).
34 À cet égard, pour qu’une décision soit dûment notifiée au sens des dispositions du statut, il faut non seulement qu’elle ait été communiquée à son destinataire, mais aussi que celui-ci ait été mis en mesure de prendre utilement connaissance de son contenu (arrêt de la Cour du 15 juin 1976, Jänsch/Commission, 5/76, point 10 ; arrêts du Tribunal de première instance du 8 juin 1993, Fiorani/Parlement, T‑50/92, point 16, et du 3 juin 1997, H/Commission, T‑196/95, points 32 à 35 ; arrêt du Tribunal du 25 avril 2007, Lebedef-Caponi/Commission, F‑71/06, points 29 à 31).
35 Il a par ailleurs été jugé, à propos du délai de réclamation visé à l’article 90, paragraphe 2, du statut, que la « connaissance » d’un acte à laquelle fait référence cette disposition est la connaissance résultant de la notification ou de la publication d’un tel acte (arrêt du Tribunal de première instance du 18 mars 1997, Rasmussen/Commission, T‑35/96, point 40).
36 Ainsi que le Tribunal l’a jugé dans l’ordonnance AG/Parlement, précitée, si la notification par lettre recommandée avec avis de réception postal n’est pas le seul mode de notification possible des décisions administratives, elle n’en demeure pas moins, grâce aux garanties particulières qu’elle présente tant pour le fonctionnaire que pour l’administration, une solution particulièrement sûre (ordonnance AG/Parlement, précitée, point 38). En l’espèce, s’agissant d’une décision refusant le renouvellement d’un contrat d’engagement par une agence, le recours à la notification par lettre recommandée paraît d’autant plus approprié pour la communication de la réponse à une réclamation dirigée contre une telle décision, dans la mesure où l’intéressé était domicilié dans un autre État membre que celui du siège de l’agence.
37 Il a cependant été jugé que la régularité de la notification effectuée par lettre recommandée avec avis de réception postal est en principe subordonnée au respect des règles nationales en matière de distribution du courrier dans l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 15 septembre 1998, European Night Services e.a./Commission, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 et T‑388/94, points 76 et 77 ; ordonnance AG/Parlement, précitée, point 40).
38 De plus, lorsqu’une décision est notifiée par lettre recommandée avec avis de réception postal, son destinataire est réputé en prendre connaissance par la signature qu’il appose sur l’avis de réception postal (ordonnance AG/Parlement, précitée, point 41). Toutefois, il peut arriver que l’avis de réception postal d’une lettre recommandée ne puisse être signé par son destinataire, lorsque celui-ci, absent de son domicile au moment du passage du préposé des postes, s’abstient de toute démarche et notamment ne retire pas la lettre dans le délai de conservation susmentionné.
39 Dans un tel cas, il doit être considéré que la décision a été dûment notifiée à son destinataire à la date d’expiration du délai de conservation de la lettre par les services postaux. En effet, s’il était admis qu’en s’abstenant de toute démarche et notamment en ne retirant pas la lettre recommandée dans ledit délai le destinataire puisse faire obstacle à la notification régulière d’une décision par lettre recommandée, d’une part, les garanties présentées par ce mode de notification seraient considérablement affaiblies, alors qu’il constitue un mode particulièrement sûr et objectif de notification des actes administratifs. L’administration serait contrainte d’utiliser d’autres modes de notification, soit moins sûrs, telle la notification par lettre simple, soit coûteux, voire disproportionnés, telle la signification par acte d’huissier. D’autre part, le destinataire aurait une certaine latitude dans la fixation du point de départ du délai de recours, alors que, ainsi qu’il a été dit, un tel délai ne peut être à la disposition des parties et doit répondre aux exigences de sécurité juridique et de bonne administration de la justice (ordonnance AG/Parlement, précitée, point 43).
40 Néanmoins, la présomption que le destinataire a reçu notification de la décision à l’expiration du délai normal de conservation de la lettre recommandée par les services postaux n’a pas un caractère absolu (ordonnance AG/Parlement, précitée, point 44). En effet, son application est subordonnée à la preuve, par l’administration, de la régularité de la notification par lettre recommandée, en particulier par le dépôt d’un avis de passage à la dernière adresse indiquée par le destinataire. En outre, cette présomption n’est pas irréfragable, le destinataire pouvant notamment chercher à établir qu’il a été empêché, notamment par des raisons de maladie ou par un cas de force majeure indépendant de sa volonté, de prendre utilement connaissance de l’avis de passage.
41 C’est au regard des considérations qui précèdent qu’il convient à présent d’examiner la fin de non-recevoir, tirée de la tardiveté du recours, soulevée par Frontex.
42 Il ressort des pièces du dossier et il n’est pas contesté :
– que Frontex a envoyé de Varsovie, lieu de son siège, le 5 mai 2011, la décision du directeur exécutif du 29 avril 2011, portant rejet de la réclamation, par lettre recommandée avec accusé de réception à l’adresse du domicile du requérant en Grèce,
– que ce courrier a été réceptionné par les services postaux grecs le 17 mai suivant,
– que, n’ayant pas été retiré par le requérant dans le délai de conservation auprès des services postaux grecs, le courrier a été retourné à la poste polonaise, qui l’a reçu le 24 juin 2011,
– qu’il est parvenu, en retour, au siège de Frontex le 27 juin 2011, et
– que l’adresse du requérant figurant sur l’enveloppe du pli recommandé ne correspond pas exactement à celle figurant sur la requête, les codes postaux mentionnés étant respectivement 17456 et 17455.
43 Cette dernière constatation pourrait déjà en elle-même expliquer que le requérant n’ait, ainsi qu’il le soutient, jamais été informé de l’existence du pli recommandé du 5 mai 2011.
44 En tout état de cause, il ne ressort pas du dossier qu’un avis de passage a effectivement été déposé au domicile du requérant par le préposé des postes grecques. À plus forte raison, le dossier ne permet pas de déterminer la date à laquelle un tel avis aurait été déposé, ce qui permettrait, le cas échéant, d’établir que le requérant s’est effectivement abstenu de toute démarche pour retirer la lettre, dans le délai pendant lequel elle était normalement conservée par les services postaux grecs, ou pourrait conduire le Tribunal à apprécier les raisons, invoquées par le requérant, pour lesquelles de telles démarches n’auraient pas pu être accomplies.
45 Dans ces conditions, la preuve de la régularité de la notification par lettre recommandée n’ayant pas été rapportée par Frontex, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours.
Sur le fond
46 À l’appui de son recours, le requérant soulève quatre moyens tirés, le premier, d’une violation des formes substantielles, le deuxième, de la méconnaissance du principe du respect de la confiance légitime, le troisième, de l’erreur manifeste d’appréciation et, le quatrième, de l’insuffisance et de la contradiction dans les motifs.
47 Dans le cadre du premier moyen, tiré d’une violation des formes substantielles, le requérant fait valoir que le directeur exécutif adjoint, selon la décision du 27 août 2009, aurait dû agir, dans le cadre de la procédure de renouvellement de son contrat, en qualité de validateur exclusivement, et non, à la fois, en tant qu’évaluateur et validateur. En effet, les fonctions d’évaluateur auraient dû être exercées à la fois par le directeur de la division administrative, pour ce qui concerne les tâches accomplies à l’unité des services administratifs et les tâches administratives accomplies au sein du bureau opérationnel de Frontex en Grèce, et par le directeur des opérations, pour ce qui concerne le projet pilote du bureau opérationnel de Frontex. Ce vice d’incompétence aurait entaché la décision attaquée et privé le requérant de la garantie que représenterait la concertation entre l’évaluateur et le validateur, visée à l’article 11, paragraphe 4, de la décision du 27 août 2009.
48 Frontex rétorque, en premier lieu, que les directives internes ne prévoient pas de procédure de conciliation entre, d’une part, l’agent concerné et, d’autre part, l’évaluateur et le validateur.
49 En second lieu, l’évaluateur serait, par défaut, le supérieur hiérarchique du titulaire du poste au début de l’exercice d’évaluation, tandis que le validateur serait, par défaut, le supérieur hiérarchique de l’évaluateur. Au cours de l’audience, Frontex a expliqué qu’il convenait de désigner comme évaluateur le supérieur hiérarchique du titulaire du poste en fonctions au moment du déroulement de la procédure de renouvellement du contrat. Frontex s’est prévalue, à cet égard, d’une communication au personnel concernant la procédure d’évaluation dans laquelle l’évaluateur est désigné comme étant « le supérieur hiérarchique direct du titulaire du poste à la fin de la période couverte par le rapport (31 décembre) ».
50 En l’espèce, Frontex observe que, suite à sa nomination, en août 2010, au poste de chef du bureau opérationnel de Frontex en Grèce, le requérant a été placé sous l’autorité hiérarchique du directeur exécutif adjoint, lequel devenait ainsi son évaluateur, le directeur exécutif devenant, du même coup, son validateur, en sa qualité de supérieur hiérarchique de l’évaluateur. Or, ce serait précisément en leur qualité respective de validateur et d’évaluateur que le directeur exécutif et le directeur exécutif adjoint ont agi au cours de la procédure de renouvellement du contrat du requérant. Le directeur exécutif adjoint aurait également agi en cette dernière qualité pour formuler sa recommandation de ne pas renouveler le contrat du requérant, tandis que la signature du directeur exécutif aurait couvert à la fois son intervention en tant que validateur et en tant que directeur exécutif proprement dit.
51 À cet égard, il convient de rappeler que, selon le point 2 des lignes directrices, la procédure de renouvellement des contrats d’agents temporaires au sein de Frontex comporte quatre étapes :
– après que l’agent concerné a manifesté son intérêt au renouvellement de son contrat [sous a) et b)], l’évaluateur inscrit sur un formulaire ad hoc, ses commentaires et une proposition au sujet du renouvellement [sous c)] ;
– le validateur examine la proposition de l’évaluateur et exprime sur le même formulaire son accord ou son désaccord en le motivant ; en cas de désaccord entre l’évaluateur et le validateur, ce dernier exprime par écrit les raisons de son désaccord [sous d)] ;
– le directeur de division formule une recommandation sur le formulaire [sous d)] ;
– le directeur exécutif prend la décision finale [sous e)].
52 En l’espèce, il ressort du dossier que le directeur exécutif adjoint a exercé les fonctions d’évaluateur dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure de renouvellement du contrat du requérant selon les lignes directrices. Il est également intervenu pour formuler une recommandation de non-renouvellement, laquelle a été suivie par le directeur exécutif lorsqu’il a pris la décision attaquée. Force est de constater que personne n’est intervenu, dans le cadre de la procédure de renouvellement du contrat du requérant, en qualité de validateur ou, en tout cas, le directeur exécutif adjoint est intervenu à la fois comme évaluateur et comme validateur.
53 Or, selon l’article 3 de la décision du 27 août 2009, l’évaluateur est, par défaut, le supérieur hiérarchique direct du titulaire du poste au moment du lancement de l’exercice d’évaluation, celui-ci débutant au début de chaque année, suivant celle au cours de laquelle les mérites de l’intéressé sont évalués, ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 1, de ladite décision. La question se pose de savoir quel est l’exercice qu’il convient de prendre en considération s’agissant d’une procédure de renouvellement de contrat s’étant déroulée, comme en l’espèce, en 2010. À défaut d’indication contraire, il ne peut s’agir que de l’exercice 2010. En effet, il ne serait pas justifié, en dépit des observations fournies par Frontex au cours de l’audience en réponse aux questions posées par le Tribunal, de prendre en considération l’exercice 2009, puisque, dans ce cas, l’évaluateur serait le supérieur hiérarchique de l’agent concerné au début de 2009, une période relativement éloignée de celle de l’expiration du contrat en cause. Il serait tout aussi surprenant de prendre en compte l’exercice 2011, qui, par hypothèse, n’aurait pas encore débuté, au moment du déroulement de la procédure de renouvellement.
54 Dans ces conditions, il convient de constater que, en l’espèce, au moment du lancement de l’exercice 2010, l’évaluateur du requérant était M. C., le supérieur hiérarchique direct du requérant en janvier 2010, et le validateur, le directeur exécutif adjoint, lequel était, à cette même époque, le supérieur hiérarchique direct de M. C.
55 Il s’ensuit que la procédure telle qu’organisée par les lignes directrices n’a pas été correctement suivie en l’espèce.
56 Or, il est de jurisprudence constante qu’une décision d’une institution ou d’un organisme de l’Union communiquée à l’ensemble du personnel et visant à garantir aux fonctionnaires et agents concernés un traitement identique, dans un domaine dans lequel ladite institution ou ledit organisme dispose d’un large pouvoir d’appréciation conféré par le statut, constitue une directive interne et doit, en tant que telle, être considérée comme une règle de conduite indicative que l’administration s’impose à elle-même et dont elle ne peut s’écarter sans préciser les raisons qui l’y ont amenée, sous peine d’enfreindre le principe d’égalité de traitement (arrêt du Tribunal de première instance du 9 juillet 1997, Monaco/Parlement, T‑92/96, point 46 ; voir, s’agissant de la notation du personnel, arrêt du Tribunal du 7 juillet 2009, Bernard/Europol, F‑99/07 et F‑45/08, point 79, et la jurisprudence citée).
57 En l’espèce, les lignes directrices, qui posent un certain nombre de règles en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire au sein de Frontex, constituent une directive interne au sens de la jurisprudence susmentionnée.
58 Il est vrai que le vice de compétence constaté ci-dessus concerne non pas l’auteur même de la décision attaquée, à savoir le directeur exécutif de Frontex, mais les personnes qui devaient être consultées, en l’occurrence l’évaluateur et le validateur, dans le cadre de la procédure de renouvellement du contrat du requérant conformément aux lignes directrices. Une telle irrégularité procédurale ne saurait donc être sanctionnée par l’annulation de la décision attaquée que s’il était établi que cette irrégularité procédurale a pu influer sur le contenu de la décision (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 29 octobre 1980, van Landewyck e.a./Commission, 209/78 à 215/78 et 218/78, point 47 ; arrêt du Tribunal de première instance du 9 mars 1999, Hubert/Commission, T‑212/97, point 53). Or, tel est par nature le cas en l’espèce, dès lors qu’il ne saurait être exclu que l’évaluateur et le validateur, valablement identifiés et appelés à se prononcer sur les performances professionnelles du requérant, aient pu faire valoir des propositions différentes ou autrement motivées quant au renouvellement du contrat du requérant et influer ainsi sur le contenu de la décision du directeur exécutif habilité à prendre la décision finale.
59 Il convient, en conséquence, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens invoqués par le requérant, d’annuler la décision attaquée pour violation des formes substantielles.
Sur les dépens
60 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
61 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que Frontex est la partie qui succombe. En outre, le requérant a, dans ses conclusions, expressément demandé que Frontex soit condamnée aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, Frontex doit supporter ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par le requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du directeur exécutif de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, du 10 décembre 2010, de ne pas prolonger le contrat d’agent temporaire de M. Wahlström est annulée.
2) L’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter les dépens exposés par M. Wahlström.
Van Raepenbusch | Boruta | Perillo |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 janvier 2013.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions de l’Union européenne citées dans celle-ci sont disponibles sur le site internet www.curia.europa.eu.