DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 12 december 2019 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Europeisk arresteringsorder – Rambeslut 2002/584/RIF – Artikel 6.1 – Begreppet ’utfärdande rättslig myndighet’ – Kriterier – Europeisk arresteringsorder utfärdad av åklagarmyndigheten i en medlemsstat för lagföring”
I de förenade målen C‑566/19 PPU och C‑626/19 PPU,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF från Cour d’appel (Appellationsdomstolen, Luxemburg) av den 9 juli 2019, som inkom till domstolen den 25 juli 2019, respektive från Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna) av den 22 augusti 2019, som inkom till domstolen den 22 augusti 2019, i förfaranden rörande verkställighet av europeiska arresteringsorder som utfärdats mot
JR (C‑566/19 PPU),
YC (C‑626/19 PPU),
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna M. Safjan, L. Bay Larsen, C. Toader (referent) och N. Jääskinen,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 oktober 2019,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– JR, genom P.-F. Onimus, E. Moyne, G. Goubin och F. Joyeux, avocats,
– YC, genom T.E. Korff och H.G. Koopman, advocaten,
– Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg, genom J. Petry,
– Openbaar Ministerie, genom K. van der Schaft och N. Bakkenes,
– Nederländernas regering, genom M. K. Bulterman och J. Langer, båda i egenskap av ombud,
– Irland, genom G. Hodge och M. Browne, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Kennedy, SC,
– Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom A. Daniel och A.-L. Desjonquères, båda i egenskap av ombud,
– Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
– Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom S. Grünheid och R. Troosters, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 26 november 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 (EUT L 81, 2009, s. 24) (nedan kallat rambeslut 2002/584).
2 Respektive begäran har framställts i samband med verkställighet, i Luxemburg respektive i Nederländerna, av europeiska arresteringsorder som utställts den 24 april 2019 av åklagaren vid Tribunal de grande instance de Lyon (Förstainstansdomstolen i Lyon, Frankrike) i syfte att kunna lagföra JR (mål C‑566/19 PPU) respektive den 27 mars 2019 av åklagaren vid Tribunal de grande instance de Tours (Förstainstansdomstolen i Tours, Frankrike) i syfte att kunna lagföra YC (mål C‑626/19 PPU).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 Skälen 5, 6, 10 och 12 i rambeslut 2002/584 har följande lydelse:
”(5) Målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa har medfört att behovet av utlämning mellan medlemsstaterna har försvunnit, och att det skall ersättas av ett system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter. De nuvarande förfarandena för utlämning är komplicerade och riskerar att ge upphov till förseningar, vilket kan avhjälpas genom införande av ett nytt förenklat system för överlämnande av dömda eller misstänkta personer för verkställighet av domar eller lagföring. De traditionella samarbetsförbindelser mellan medlemsstaterna som hittills varit rådande bör ersättas av ett system med fri rörlighet för straffrättsliga avgöranden, såväl preliminära som slutliga, i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.
(6) Den europeiska arresteringsorder som införs genom detta rambeslut utgör den första konkreta åtgärde[n] på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet har kallat en ’hörnsten’ i det rättsliga samarbetet.
…
(10) Systemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av systemet får avbrytas endast om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter de principer som fastställs i artikel 6.1 [EU], vilket fastslagits av rådet med tillämpning av artikel 7.1 [EU], och med de följder som avses i punkt 2 i samma artikel.
…
(12) Detta rambeslut respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i artikel 6 [EU] och återspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, … särskilt kapitel VI i denna. …”
4 I artikel 1 i rambeslutet, med rubriken ”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder”, föreskrivs följande:
”1. Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2. Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.
3. Detta rambeslut påverkar inte skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 [EU].”
5 Artikel 2 i rambeslutet har rubriken ”Tillämpningsområde för en europeisk arresteringsorder”. I artikel 2.1 anges följande:
”En europeisk arresteringsorder får utfärdas för gärningar som enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i tolv månader eller mer. Detsamma gäller om ett straff eller en annan frihetsberövande åtgärd i minst fyra månader har dömts ut.”
6 I artikel 6 i rambeslutet, med rubriken ”Fastställande av de behöriga myndigheterna”, föreskrivs följande:
”1. Den utfärdande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den utfärdande medlemsstaten som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning.
2. Den verkställande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den verkställande medlemsstaten som är behörig att verkställa den europeiska arresteringsordern enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning.
3. Varje medlemsstat skall underrätta rådets generalsekretariat om den, enligt sin nationella lagstiftning, behöriga rättsliga myndigheten.”
Fransk rätt
Konstitutionen
7 Artikel 64 första stycket i konstitutionen av den 4 oktober 1958 har följande lydelse:
”Republikens president står som garant för den rättsliga myndighetens oavhängighet.”
Beslut om antagande av den organiska lagen om domare och åklagare
8 Av artikel 5 i ordonnance n o 58–1270, du 22 décembre 1958, portant loi organique relative au statut de la magistrature (beslut nr 58–1270 av den 22 december 1958 om antagande av den organiska lagen om domare och åklagare) (JORF av den 23 december 1958, s. 11551) framgår följande:
”Åklagare står under ledning och kontroll av sina överordnade och är underställda Garde des sceaux, justitieministern. Vid förhandling för de självständigt talan.”
Straffprocesslagen
9 Bok I i lagstiftningsdelen av code de procédure pénale (straffprocesslagen) har rubriken ”Om politiken på det straffrättsliga området, vidtagande av straffrättsliga åtgärder och förundersökning”. Den innehåller fyra delar.
10 Avdelning I i bok I i straffprocesslagen har rubriken ”Myndigheter bemyndigade att genomföra kriminalpolitiken, föra talan om brott och leda förundersökningar”. Denna avdelning innehåller bland annat artiklarna 30, 31 och 36 i lagen. Artikel 30 har följande lydelse:
”Justitieministern ska genomföra den kriminalpolitik som beslutats av regeringen. Justitieministern ska säkerställa att kriminalpolitiken tillämpas enhetligt i hela landet.
I detta syfte ska justitieministern utfärda allmänna anvisningar för åklagarna.
Justitieministern får inte lämna några anvisningar i enskilda ärenden.
…”
11 Artikel 31 i straffprocesslagen har följande lydelse:
”Åklagarmyndigheten ska föra talan om brott och kräva tillämpning av lagen med iakttagande av den princip om opartiskhet som gäller för myndigheten.”
12 I artikel 36 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”En åklagare i överinstans får genom skriftliga anvisningar som förs till handlingarna i målet ålägga åklagare i underinstans att väcka åtal eller låta väcka åtal eller att vid behörig domstol skriftligt framställa de yrkanden som åklagaren i överinstans finner lämpliga.”
13 Avdelning III i bok I i straffprocesslagen, med rubriken ”Förundersökningsdomstolen”, innehåller bland annat ett kapitel I med rubriken ”Om förundersökningsdomare: förundersökningsdomare av första graden”. Detta kapitel är i sin tur uppdelat i 13 avsnitt.
14 Artikel 122 i straffprocesslagen, som ingår i avsnitt 6 i kapitel I, med rubriken ”Order och deras verkställighet”, har följande lydelse:
”En förundersökningsdomare får, alltefter omständigheterna, utfärda eftersökningsorder, inställelseorder, hämtningsorder eller häktningsorder. En domare med behörighet att pröva frihetsberövanden får utfärda arresteringsorder.
…
En arresteringsorder är en order riktad till ordningsmakten att eftersöka den person mot vilken ordern har utfärdats och att inställa denne inför förundersökningsdomaren efter att i förekommande fall ha fört vederbörande till det häkte som anges i ordern, där denne tas emot och förvaras.
…”
15 Av artikel 131 i straffprocesslagen, som även den ingår i avsnitt 6, framgår följande:
”Om personen har avvikit eller bor utanför Frankrike, kan förundersökningsdomaren, efter att ha hört åklagaren i första instans, utfärda en arresteringsorder mot vederbörande under förutsättning att gärningen kan leda till ett fängelsestraff för brott av mellangraden (délit) eller en strängare påföljd.”
16 Artikel 170 i straffprocesslagen, som återfinns i avsnitt 10 i kapitel I i avdelning III av bok I i lagen, med rubriken ”Ogiltigförklaring av förundersökningshandlingar”, har följande lydelse:
”Inom alla områden kan förundersökningsdomaren, åklagaren vid underinstans, parterna eller ett vittne vända sig till förundersökningsavdelningen och begära att en handling eller en inlaga ska ogiltigförklaras.”
17 Bok IV i straffprocesslagen avser ”[v]issa särskilda förfaranden”. Den innehåller bland annat avdelning X, med rubriken ”Internationellt straffrättsligt samarbete”, som är indelad i sju kapitel. Kapitel IV i denna avdelning har rubriken ”Om europeiska arresteringsorder, förfaranden för överlämnande mellan medlemsstater i Europeiska unionen till följd av Europeiska unionens råds rambeslut av den 13 juni 2002 och förfaranden för överlämnande som följer av avtal som Europeiska unionen ingått med tredjeland”. Första stycket i artikel 695–16 i straffprocesslagen, som ingår i nämnda kapitel IV, har följande lydelse:
”Åklagarmyndigheten vid en domstol med ansvar för förundersökning, dömande verksamhet eller strafftillämpning som utfärdat en arresteringsorder ska verkställa denna i form av en europeisk arresteringsorder, antingen på begäran av domstolen eller på eget initiativ, enligt de bestämmelser och på de villkor som föreskrivs i artiklarna 695–12–695–15.”
De nationella målen och tolkningsfrågorna
Mål C‑566/19 PPU
18 Den 24 april 2019 utfärdade åklagaren vid Tribunal de grande instance de Lyon (Förstainstansdomstolen i Lyon) en europeisk arresteringsorder för lagföring av JR, som misstänktes för att ha varit inblandad i brott som kunde kopplas till en kriminell organisation.
19 Denna order utfärdades för att verkställa en nationell arresteringsorder som meddelats samma dag av förundersökningsdomaren vid Tribunal de grande instance de Lyon (Förstainstansdomstolen i Lyon).
20 Samma dag, den 24 april 2019, greps JR i Luxemburg med stöd av den europeiska arresteringsordern. Förundersökningsdomaren vid tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg, Luxemburg), som JR ställdes inför, släppte emellertid JR den 25 april 2019, med motiveringen att beskrivningen av de faktiska omständigheterna i den europeiska arresteringsordern var mycket kortfattad och inte gjorde det möjligt att förstå arten av de brott som JR misstänktes för.
21 Riksåklagaren i Luxemburg (Luxemburg) anmodade den 28 maj 2019 förundersökningsavdelningen vid tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) att förordna att det fanns anledning att överlämna JR till de franska myndigheterna.
22 Genom beslut av den 19 juni 2019 förklarade sig förundersökningsavdelningen vid Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) sakna behörighet att pröva den ansökan om att upphäva den europeiska arresteringsordern som ingetts av JR och biföll yrkandet om överlämnande av JR till de franska myndigheterna.
23 JR överklagade detta beslut till Cour d’appel (Appellationsdomstolen, Luxemburg) och gjorde gällande, i första hand, att åklagare i Frankrike inte kan anses utgöra en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, eftersom de kan underställas indirekta instruktioner från den verkställande makten.
24 Den hänskjutande domstolen anser att åklagarna vid en första anblick skulle kunna anses uppfylla de krav på oberoende som uppställs i domen av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), eftersom justitieministern enligt artikel 30 i straffprocesslagen inte får utfärda instruktioner i enskilda ärenden. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att det enligt artikel 36 i straffprocesslagen är tillåtet för en åklagare vid överinstans att, om denne finner det lämpligt, genom skriftliga anvisningar ålägga åklagarna vid underinstans att väcka åtal eller att framställa skriftliga yrkanden vid behörig domstol.
25 Med hänvisning till det förslag till avgörande som föredrogs av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målen OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:337), frågar sig den hänskjutande domstolen huruvida en sådan hierarkisk ordning är förenlig med de krav på oberoende som ställs för att en nationell myndighet ska kunna kvalificeras som en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584.
26 Den hänskjutande domstolen har även gjort gällande att åklagarmyndigheten kännetecknas av att den är odelbar, i den meningen att en handling som utförs av en av dess ämbetsmän utförs i hela åklagarmyndighetens namn. Dessutom, samtidigt som det i ett mål ankommer på åklagarmyndigheten att kontrollera att de nödvändiga villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda och pröva huruvida den är proportionerlig, ansvarar samma åklagarmyndighet för lagföringen i samma mål. Detta medför att myndighetens opartiskhet skulle kunna ifrågasättas.
27 Mot denna bakgrund beslutade Cour d’appel (Appellationsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Kan den allmänna franska åklagarmyndigheten vid en förundersökningsdomstol eller en dömande domstol, som enligt medlemsstatens rätt är behörig i Frankrike att utfärda en europeisk arresteringsorder, betraktas som en utfärdande rättslig myndighet, i den självständiga betydelse som avses i artikel 6.1 i rambeslut nr 2002/584, för det fall den allmänna åklagarmyndigheten, som ska kontrollera att erforderliga villkor för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda och pröva om utfärdandet är proportionerlig mot bakgrund av handlingarna i det straffrättsliga ärendet, samtidigt ansvarar för lagföring i samma ärende?”
Mål C‑626/19 PPU
28 Den 27 mars 2019 utfärdade åklagaren vid Tribunal de grande instance de Tours (Förstainstansdomstolen i Tours) en europeisk arresteringsorder för lagföring av YC, som var misstänkt för att ha varit inblandad i ett väpnat rån.
29 Denna order utfärdades för att verkställa en nationell arresteringsorder som meddelats samma dag av förundersökningsdomaren vid Tribunal de grande instance de Tours (Förstainstansdomstolen i Tours).
30 Den 5 april 2019 greps YC i Nederländerna med stöd av den europeiska arresteringsordern.
31 Samma dag vände sig Openbaar Ministerie (åklagarmyndigheten, Nederländerna), med tillämpning av artikel 23 i Overleveringswet (lag om överlämnande) av den 29 april 2004, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, till Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam, Nederländerna) för en prövning av nämnda europeiska arresteringsorder.
32 Den hänskjutande domstolen anser att en åklagare, såsom framgår av punkterna 50, 74 och 75 i domen av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), kan anses vara en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 om åklagaren deltar i rättskipningen i den utfärdande medlemsstaten, om åklagaren agerar självständigt och om åklagarens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder kan överklagas till domstol.
33 Den hänskjutande domstolen anser att de två första kraven är uppfyllda i förevarande fall, eftersom åklagare i Frankrike deltar i rättskipningen och inte är utsatta för en risk att direkt eller indirekt underställas order eller instruktioner i enskilda fall från den verkställande makten.
34 Vad gäller det tredje kravet har den hänskjutande domstolen däremot påpekat att beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder och frågan om dess proportionalitet, enligt de uppgifter som lämnats av de franska myndigheterna, inte i sig kan överklagas till domstol. I praktiken ska förundersökningsdomaren emellertid, i samband med utfärdandet av den nationella arresteringsorder som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern, även pröva om villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda och om det är proportionerligt.
35 Med beaktande av dessa omständigheter har den hänskjutande domstolen ställt sig frågan huruvida den bedömning som görs av en domstol i samband med att den nationella arresteringsordern utfärdas, vilket sker innan åklagarmyndigheten fattar beslut om att utfärda en europeisk arresteringsorder, och som rör frågan huruvida det är proportionerligt att utfärda en sådan order, är förenlig med de krav som anges i punkt 75 i domen av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), enligt vilken ett beslut av åklagarmyndigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder måste kunna överklagas till domstol på ett sätt som fullt ut uppfyller de krav som följer av ett effektivt domstolsskydd.
36 För det andra har den hänskjutande domstolen, med beaktande av att den berörda personen – enligt de uppgifter som har lämnats av de franska myndigheterna – kan vända sig till domstol efter det att vederbörande har överlämnats till den utfärdande medlemsstaten och yrka att den europeiska arresteringsordern ska upphävas, ställt frågan huruvida denna möjlighet uppfyller nämnda krav.
37 Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank Amsterdam (Domstolen i Amsterdam) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Kan en åklagare – som deltar i rättsskipningen i den utfärdande medlemsstaten och som vid utövande av sitt uppdrag i samband med utfärdandet av en europeisk arresteringsorder agerar självständigt – som har utfärdat en europeisk arresteringsorder betraktas som en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, om en domstol i den utfärdande medlemsstaten har prövat huruvida villkoren för utfärdande av en europeisk arresteringsorder var uppfyllda, och särskilt huruvida beslutet är proportionerligt, innan åklagaren fattade det verksamma beslutet att utfärda den europeiska arresteringsordern?”
2) För det fall den första frågan ska besvaras nekande, ska då det villkor som avses i punkt 75 i EU-domstolens dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), nämligen att åklagarens beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder, och särskilt frågan om beslutet är proportionerligt eller ej, måste kunna överklagas på ett sätt som till fullo uppfyller de krav som följer av principen om ett effektivt domstolsskydd, anses uppfyllt om den eftersökta personen efter den faktiska överlämningen, vid domstolen i den utfärdande medlemsstaten, kan yrka att den europeiska arresteringsordern ska upphävas och om denna domstol i detta sammanhang bland annat prövar om beslutet att utfärda den europeiska arresteringsordern är proportionerligt eller ej?”
38 Domstolens ordförande har genom beslut av den 17 september 2019 förenat målen C‑566/19 PPU och C‑626/19 PPU vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Förfarandet för brådskande mål
39 Den 17 september 2019 beslutade EU-domstolens första avdelning, på grundval av referentens förslag och sedan generaladvokaten hörts, att begäran om förhandsavgörande i målen C‑566/19 PPU och C‑626/19 PPU skulle handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.
40 Domstolens första avdelning påpekade först att båda begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rambeslut 2002/584, som omfattas av avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget angående ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och således kan omfattas av det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol och i artikel 107 i domstolens rättegångsregler. Domstolens första avdelning konstaterade därefter, med avseende på mål C‑626/19 PPU, som Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol) hade begärt skulle omfattas av detta förfarande, att YC var frihetsberövad och att frågan huruvida han skulle vara fortsatt frihetsberövad var beroende av utgången i det nationella målet. Vad gäller mål C‑566/19 PPU fann EU-domstolens första avdelning att JR visserligen inte var frihetsberövad, men att frågan i detta mål var så nära förbunden med de frågor som ställts i mål C‑626/19 PPU att det, för att uppfylla kraven på god rättskipning, var lämpligt att på eget initiativ tillämpa förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande i detta mål.
Prövning av tolkningsfrågorna
41 De hänskjutande domstolarna har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i dels huruvida artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar åklagare vid åklagarmyndigheten i en medlemsstat, vilka ansvarar för lagföringen och som står under ledning och kontroll av sina överordnade, dels huruvida det krav på att det ska ske en prövning av att de nödvändiga villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring är uppfyllda och särskilt huruvida det är proportionerligt, som det hänvisas till i punkt 75 i domen av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), har iakttagits när en domstol, i den utfärdande medlemsstaten, utövar denna kontroll och prövar huruvida beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder är proportionerligt innan beslutet antas och, om så inte är fallet, huruvida det är fallet när även detta beslut kan prövas i domstol, efter det att den eftersökta personen har överlämnats.
Inledande synpunkter
42 EU-domstolen erinrar inledningsvis om att såväl principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna som principen om ömsesidigt erkännande, som i sig grundar sig på det ömsesidiga förtroendet mellan dessa, har en grundläggande betydelse inom unionsrätten, eftersom det tack vare dessa principer är möjligt att skapa och upprätthålla ett område utan inre gränser. Närmare bestämt innebär principen om ömsesidigt förtroende, särskilt när det gäller området med frihet, säkerhet och rättvisa, att var och en av medlemsstaterna, förutom under exceptionella omständigheter, har en skyldighet att utgå från att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten (dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
43 Det ska även påpekas att rambeslut 2002/584, såsom framgår av dess skäl 6, utgör den första konkreta åtgärden på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden, som stadfästs i artikel 82.1 FEUF, vilken ersatt artikel 31 EU, med stöd av vilken rambeslutet antogs. Sedan dess har det straffrättsliga samarbetet successivt utökats med rättsliga instrument vilkas samordnade tillämpning syftar till att stärka medlemsstaternas förtroende för deras respektive nationella rättsordningar i syfte att säkerställa erkännande och verkställighet inom unionen av domar i brottmål för att undvika att gärningsmän går straffria.
44 Principen om ömsesidigt erkännande, som ligger till grund för systematiken i rambeslut 2002/584, innebär enligt artikel 1.2 i beslutet att medlemsstaterna i princip är skyldiga att verkställa en europeisk arresteringsorder (dom av den 16 november 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
45 Enligt rambeslut 2002/584 får medlemsstaterna endast vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder i de fall då det föreligger en skyldighet enligt artikel 3 i rambeslutet att vägra verkställighet samt i de i artiklarna 4 och 4a i beslutet uppräknade fallen när verkställighet får vägras. Den verkställande rättsliga myndigheten får inte heller föreskriva andra villkor för verkställigheten av en europeisk arresteringsorder än de som anges i artikel 5 i rambeslutet (dom av den 29 januari 2013, Radu, C‑396/11, EU:C:2013:39, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
46 Det ska även påpekas att det uppställs vissa krav i rambeslut 2004/584 som måste iakttas för att det förenklade system för överlämnande av personer som dömts eller misstänks för brott som införts genom rambeslutet ska vara effektivt och välfungerande. Omfattningen av dessa krav har preciserats i domstolens praxis.
47 I förevarande fall avser de krav som de hänskjutande domstolarna vill få klargjorda dels begreppet ”utfärdande rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584, dels räckvidden av det effektiva domstolsskydd som ska säkerställas för de personer som är föremål för en europeisk arresteringsorder.
48 I likhet med vad generaladvokaten har angett i punkt 70 i sitt förslag till avgörande kan det konstateras att möjligheten att kunna överklaga ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som fattats av en annan myndighet än en domstol inte utgör ett villkor för att denna myndighet ska kunna anses vara en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584. Ett sådant krav avser inte de stadgeenliga och organisatoriska regler som gäller för nämnda myndighet, utan förfarandet för att utfärda en sådan order.
49 Denna tolkning stöds av domen av den 27 maj 2019, PF (Litauens riksåklagare) (C‑509/18, EU:C:2019:457), i vilken domstolen slog fast att riksåklagaren i en medlemsstat ska anses utgöra en utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i rambeslut 2002/584, när denne i organisatoriskt hänseende är oavhängig i förhållande till den dömande makten och samtidigt är behörig att väcka åtal och har en ställning i medlemsstaten som säkerställer att denne är oavhängig i förhållande till den verkställande makten då beslut fattas om att utfärda en europeisk arresteringsorder. EU-domstolen överlät åt den hänskjutande domstolen att pröva huruvida åklagarens beslut kan bli föremål för ett överklagande som till fullo uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd.
Begreppet ”utfärdande rättslig myndighet”
50 I artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 föreskrivs att den utfärdande rättsliga myndigheten är den rättsliga myndighet i den utfärdande medlemsstaten som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning.
51 Enligt domstolens praxis får medlemsstaterna visserligen, i enlighet med principen om processuell autonomi, enligt sin nationella lagstiftning fastställa den ”rättsliga myndighet” som är behörig att utfärda en europeisk arresteringsorder. Innebörden och räckvidden av detta begrepp får emellertid inte tolkas av varje enskild medlemsstat efter eget skön. Detta begrepp ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen. En sådan tolkning ska ske med beaktande av såväl lydelsen av artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 som det sammanhang bestämmelsen förekommer i och det ändamål som eftersträvas med rambeslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkterna 48 och 49 samt där angiven rättspraxis).
52 Domstolen har således slagit fast att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 kan omfatta de myndigheter i en medlemsstat som – utan att det nödvändigtvis måste vara fråga om domare eller domstolar – deltar i rättskipningen i straffrättsliga förfaranden i den medlemsstaten och agerar på ett oavhängigt sätt då de utfärdar en europeisk arresteringsorder. Det är med tanke på denna oavhängighet påkallat att det finns föreskrifter och organisatoriska bestämmelser som säkerställer att den utfärdande rättsliga myndigheten, då den beslutar att utfärda en europeisk arresteringsorder, inte riskerar att påtvingas bland annat anvisningar i ett enskilt ärende från den verkställande makten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkterna 51 och 74).
53 I förevarande fall har det inte ifrågasatts att åklagarna vid åklagarmyndigheten, som i Frankrike har ställning av rättsliga ämbetsmän, deltar i rättskipningen.
54 Vad gäller frågan huruvida dessa åklagare agerar på ett oberoende sätt i samband med att de utövar de funktioner som är förenade med att utfärda en europeisk arresteringsorder, framgår det av den franska regeringens skriftliga yttrande och dess muntliga yttrande under förhandlingen vid domstolen att artikel 64 i konstitutionen garanterar den rättsliga myndighetens oberoende. Denna myndighet består av domarna och åklagarna. Åklagarmyndigheten utövar, med stöd av artikel 30 i straffprocesslagen, sitt ämbete på ett objektivt sätt utan att påverkas av anvisningar i enskilda fall från den verkställande makten. Justitieministern kan endast ge åklagarna allmänna kriminalpolitiska anvisningar i syfte att säkerställa att denna politik tillämpas enhetligt i hela landet. Enligt denna regering kan dessa allmänna anvisningar inte i något fall hindra en åklagare från att utöva sin befogenhet att bedöma huruvida det är proportionerligt att utfärda en europeisk arresteringsorder. Enligt artikel 31 i straffprocesslagen ska åklagarmyndigheten dessutom föra talan om brott och kräva tillämpning av lagen med iakttagande av den princip om opartiskhet som gäller för myndigheten.
55 Dessa omständigheter är tillräckliga för att visa att åklagarna i Frankrike har befogenhet att självständigt, särskilt i förhållande till den verkställande makten, bedöma huruvida det är nödvändigt och proportionerligt att utfärda en europeisk arresteringsorder och att myndigheten utövar denna befogenhet på ett objektivt sätt, med beaktande av samtliga omständigheter som är till den berörda personens för- och nackdel.
56 Även om det är riktigt att åklagarna är skyldiga att följa anvisningar från sina överordnade, framgår det av domstolens praxis, bland annat av dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau) (C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), och dom av den 27 maj 2019, PF (Litauens riksåklagare) (C‑509/18, EU:C:2019:457), att kravet på oberoende, som innebär att de förstnämndas beslutsbefogenheter inte får underställas instruktioner som inte härrör från den dömande makten, bland annat från den verkställande makten, inte förbjuder att åklagare kan ta emot interna instruktioner av sina överordnade, som själva är åklagare, på grundval av den hierarkiska ordning som styr åklagarmyndighetens verksamhet.
57 Åklagarmyndighetens oberoende ifrågasätts inte heller av det skälet att den ansvarar för lagföringen. Såsom Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg (åklagarmyndigheten i Storhertigdömet Luxemburg) påpekade vid förhandlingen inför domstolen avser begreppet ”utfärdande rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 inte endast domare och domstolar i en medlemsstat. Domstolen har slagit fast att detta begrepp även omfattar en riksåklagare i en medlemsstat som är behörig att väcka åtal under förutsättning att riksåklagaren har en ställning som säkerställer att denne är oavhängig i förhållande till den verkställande makten då beslut fattas om att utfärda en europeisk arresteringsorder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2019, PF (Litauens riksåklagare), C‑509/18, EU:C:2019:457, punkt 57).
58 Mot denna bakgrund ska artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 tolkas så, att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar åklagare i en medlemsstat, som ansvarar för lagföringen och som står under ledning och kontroll av sina överordnade, om deras ställning säkerställer deras oberoende, särskilt i förhållande till den verkställande makten, i samband med utfärdandet av en europeisk arresteringsorder.
Rätten till ett effektivt domstolsskydd
59 Systemet med en europeisk arresteringsorder innehåller två nivåer av skydd för de processuella rättigheter och grundläggande rättigheter som den eftersökta personen ska åtnjuta. Det rättsliga skyddet på den första nivån, det vill säga i samband med att det nationella rättsliga avgörandet – såsom en nationell arresteringsorder – antas, kompletteras nämligen av skyddet på den andra nivån, det vill säga i samband med att den europeiska arresteringsordern utfärdas, vilket kan komma att ske kort tid efter det att nämnda nationella rättsliga avgörande har meddelats (dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
60 Vad gäller en åtgärd, såsom utfärdandet av en europeisk arresteringsorder, som kan begränsa den rätt till frihet som den berörda personen har innebär detta skydd att ett beslut som uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd ska meddelas på i vart fall den ena av dessa båda skyddsnivåer (dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 68).
61 Den andra skyddsnivån för den berördes rättigheter innebär särskilt att den utfärdande rättsliga myndigheten ska kontrollera att erforderliga villkor för utfärdandet är uppfyllda och på ett objektivt sätt – med beaktande av samtliga omständigheter som talar till den berörda personens för- och nackdel – och utan att riskera att påtvingas yttre anvisningar, särskilt från den verkställande makten, ska pröva huruvida utfärdandet är proportionerligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkterna 71 och 73).
62 När behörigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten tillkommer en myndighet som deltar i rättskipningen i medlemsstaten men som inte är en domstol, så ska beslutet att utfärda en sådan arresteringsorder – bland annat vad avser frågan om beslutet är proportionerligt eller ej – i medlemsstaten kunna överklagas till domstol på ett sätt som till fullo uppfyller de krav som uppställs inom ramen för ett effektivt domstolsskydd (dom av den 27 maj 2019, OG och PI (Åklagarmyndigheten i Lübeck och Zwickau), C‑508/18 och C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, punkt 75).
63 Ett sådant överklagande av ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som fattats av en myndighet som, samtidigt som den deltar i rättskipningen och åtnjuter det oberoende som krävs i förhållande till den verkställande makten, inte är en domstol syftar till att säkerställa att prövningen av att de nödvändiga villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder för lagföring iakttas, och särskilt prövningen av att den är proportionerlig, görs inom ramen för ett förfarande som uppfyller kraven för ett effektivt domstolsskydd.
64 Det ankommer således på medlemsstaterna att se till att deras rättsordningar på ett effektivt sätt säkerställer ett domstolsskydd på den nivå som krävs enligt rambeslut 2002/584, såsom detta har tolkats i domstolens praxis, med hjälp av de processrättsliga regler som de inför och som kan skilja sig från ett system till ett annat.
65 Införandet av en rätt att separat överklaga ett beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder som fattats av en annan rättslig myndighet än en domstol utgör endast en möjlighet i detta avseende.
66 Rambeslut 2002/584 hindrar nämligen inte en medlemsstat från att tillämpa sina processrättsliga regler med avseende på utfärdandet av en europeisk arresteringsorder så länge detta inte strider mot rambeslutets mål och de krav som följer av rambeslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2013, F, C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, punkt 53).
67 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att utfärdandet av en europeisk arresteringsorder för lagföring enligt fransk rätt måste grunda sig på ett nationellt arresteringsbeslut, vilket meddelas av en domstol, vanligen en undersökningsdomare. Enligt artikel 131 i straffprocesslagen kan förundersökningsdomaren, om personen har avvikit eller bor utanför Frankrike, efter att ha hört åklagaren i första instans, utfärda en arresteringsorder mot vederbörande under förutsättning att gärningen kan leda till ett fängelsestraff för brott av normalgraden (délit) eller en strängare påföljd.
68 Det framgår av begäran om förhandsavgörande i mål C‑626/19 PPU att när en europeisk arresteringsorder för lagföring utfärdas av åklagarmyndigheten, uppmanar den domstol som har utfärdat den nationella arresteringsorder som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern samtidigt åklagarmyndigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder och prövar huruvida villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder är uppfyllda, och särskilt huruvida utfärdandet är proportionerligt.
69 Enligt den franska regeringen kan beslutet att utfärda en europeisk arresteringsorder dessutom enligt den franska rättsordningen, i egenskap av processhandling, bli föremål för en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 170 i straffprocesslagen. En sådan talan, som kan väckas så länge förundersökningen pågår, gör det möjligt för parterna i förfarandet att se till att deras rättigheter iakttas. Om en europeisk arresteringsorder utfärdas mot en person som ännu inte är part i förfarandet, kan denna person väcka talan om ogiltigförklaring efter det att han eller hon faktiskt har överlämnats och inställt sig inför undersökningsdomaren.
70 Då den franska rättsordningen innehåller sådana processrättsliga regler kan det således konstateras att frågan huruvida ett beslut från åklagarmyndigheten att utfärda en europeisk arresteringsorder är proportionerligt kan bli föremål för en domstolsprövning före eller i anslutning till att beslutet fattas och, under alla omständigheter, efter det att den europeiska arresteringsordern har utfärdats, varvid denna prövning, beroende på omständigheterna, kan ske före eller efter det att den eftersökta personen faktiskt har överlämnats.
71 Ett sådant system uppfyller följaktligen kravet på ett effektivt domstolsskydd.
72 Dessutom ingår, såsom det har erinrats om i punkt 43 i förevarande dom, rambeslut 2002/584 i ett övergripande system med garantier för ett effektivt domstolsskydd som föreskrivs i andra unionsrättsliga bestämmelser som antagits på området för straffrättsligt samarbete och som bidrar till att underlätta för den person som eftersöks med stöd av en europeisk arresteringsorder att utöva sina rättigheter, redan innan vederbörande överlämnas till den utfärdande medlemsstaten.
73 I synnerhet föreskrivs det i artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet (EUT L 294, 2013, s. 1) att den behöriga myndigheten i den verkställande medlemsstaten utan onödigt dröjsmål efter frihetsberövandet ska underrätta de eftersökta personerna om att de har rätt att utse en försvarare i den utfärdande medlemsstaten.
74 Mot bakgrund av dessa överväganden ska frågorna besvaras enligt följande. Artikel 6.1 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar åklagare i en medlemsstat, som ansvarar för lagföringen och som står under ledning och kontroll av sina överordnade, under förutsättning att deras ställning säkerställer att de agerar oberoende, särskilt i förhållande till den verkställande makten, i samband med utfärdandet av en europeisk arresteringsorder. Rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att de krav som uppställs för att en person mot vilken en europeisk arresteringsorder för lagföring har utfärdats ska anses åtnjuta ett effektivt domstolsskydd är uppfyllda om villkoren för att utfärda denna order och i synnerhet dess proportionalitet, enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten, kan bli föremål för domstolsprövning i denna medlemsstat.
Rättegångskostnader
75 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 6.1 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, ska tolkas så, att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar åklagare i en medlemsstat, som ansvarar för lagföringen och som står under ledning och kontroll av sina överordnade, under förutsättning att deras ställning säkerställer att de agerar oberoende, bland annat i förhållande till den verkställande makten, i samband med utfärdandet av en europeisk arresteringsorder.
Rambeslut 2002/584, i dess lydelse enligt rambeslut 2009/299, ska tolkas så, att de krav som uppställs för att en person mot vilken en europeisk arresteringsorder för lagföring har utfärdats ska anses åtnjuta ett effektivt domstolsskydd är uppfyllda om villkoren för att utfärda denna order och i synnerhet dess proportionalitet, enligt lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten, kan bli föremål för domstolsprövning i denna medlemsstat.
Underskrifter