ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 19 октомври 2016 година(1)
Дело C‑453/16 PPU
Openbaar Ministerie
срещу
Halil Ibrahim Özçelik
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия)
„Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Рамково решение 2002/584/ПВР — Европейска заповед за арест — Член 8, параграф 1, буква в) — Понятие „заповед за задържане или друг съдебен акт“, предшестващ европейската заповед за арест“
1. Що се отнася до въведената с Рамково решение 2002/584/ПВР(2) система, неотдавна Съдът изтъкна абсолютното изискване всяка европейска заповед за арест и предаване да бъде предшествана от национална заповед за задържане или аналогичен подлежащ на изпълнение съдебен акт, отделен от европейската заповед.
2. Изпълнено ли е това изискване, изведено от член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение съгласно тълкуването му от Съда, когато националната заповед за задържане(3) е издадена от полицията на издаващата държава и потвърдена от прокуратурата на тази страна? По същество това е въпросът, който Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия), изпълняващият европейската заповед за арест(4) съдебен орган, поставя на Съда с преюдициалното си запитване.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Договорът за ЕС
3. Член 6 ДЕС гласи:
„1. Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз [наричана по-нататък „Хартата“], която има същата юридическа сила като Договорите.
Разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза.
Правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, се тълкуват съгласно общите разпоредби на дял VII на Хартата, уреждащи нейното тълкуване и прилагане, и като надлежно се вземат предвид разясненията в Хартата, които посочват източниците на тези разпоредби.
2. Съюзът се присъединява към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи [подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)]. Това присъединяване не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите.
3. Основните права, както са гарантирани от [ЕКПЧ] и както произтичат от общите конституционни традиции на държавите членки, са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи“.
2. Хартата
4. Член 47 от Хартата е озаглавен „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“ и гласи:
„Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.
Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.
[…]“.
3. Рамковото решение
5. Съображение 5 гласи:
„Целта за превръщане на Съюза в пространство на свобода, сигурност и правосъдие изисква премахване на екстрадицията между държавите членки и заместването ѝ със система за предаване между съдебните органи. […]“.
6. Съображение 6 гласи:
„Европейската заповед за арест съгласно настоящото рамково решение е първата конкретна мярка в областта на наказателното право, която прилага принципа за взаимно признаване, който Европейският съвет определя като „крайъгълния камък“ на съдебното сътрудничество“.
7. В съображение 10 се посочва:
„Механизмът на европейската заповед за арест се основава на високо равнище на [доверие] между държавите членки. Нейното прилагане може да бъде спряно единствено в случай на съществено и продължаващо нарушаване [от страна на някоя от държавите членки на] принципите […], посочени в член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз, [констатирано] от Съвета съгласно член 7, параграф 1 от Договора с посочените в член 7, параграф 2 от него последици“.
8. Член 1 е озаглавен „Определение на понятието европейска заповед за арест и задължение за изпълнението ѝ“ и гласи:
„1. Европейската заповед за арест е съдебно решение, което е издадено от държава членка, с оглед задържане и предаване на друга държава членка на издирвано лице, с цел наказателно преследване или изпълнение на присъда за лишаване от свобода или на мярка, изискваща задържане.
2. Държавите членки следва да изпълнят всяка европейска заповед за арест въз основа на принципите на взаимното признаване и в съответствие с разпоредбите на настоящото рамково решение.
3. Рамковото решение няма действие по отношение на изменение на задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 от Договора за Европейския съюз“.
9. Член 6 е озаглавен „Определяне на компетентните съдебни органи“ и предвижда:
„1. Издаващият съдебен орган е съдебният орган на държавата членка, издала европейската заповед за арест, компетентен да я издаде съгласно правото на тази държава.
2. Изпълняващият съдебен орган е съдебният орган на изпълняващата държава членка, който е компетентен да изпълни европейската заповед за арест съгласно правото на тази държава.
3. Всяка държава членка следва да уведоми генералния секретариат на Съвета за компетентните съдебни органи според своето законодателство“.
10. Член 8, параграф 1 урежда съдържанието и формата на европейската заповед за арест и гласи:
„1. Европейската заповед за арест съдържа следната информация в съответствие с формуляра, включен в приложението:
[…]
в) доказателства за влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, попадащ в обхвата на членове 1 и 2;
[…]“.
11. По въпроса за съотношението на Рамковото решение с други правни актове в член 31, параграф 1, буква а) се посочва:
„1. Без да се засяга прилагането им в отношенията между държави членки и трети страни, от 1 януари 2004 г. настоящото рамково решение отменя в отношенията между държавите членки съответните разпоредби от следните конвенции, приложими в областта на екстрадицията:
a) Европейската конвенция за екстрадиция от 13 декември 1957 г., нейния допълнителен протокол от 15 октомври 1975 г. и втори допълнителен протокол от 17 март 1978 г., както и Европейската конвенция за борба с тероризма от 27 януари 1977 г., доколкото урежда екстрадицията;
[…]“.
Б – Унгарското право
12. Според информацията, която унгарското министерство на правосъдието изпраща на запитващата юрисдикция на 14 юли 2016 г., както и според сведенията от правителството на тази страна прокуратурата е независим от изпълнителната власт орган, чийто ръководител се назначава от парламента за срок от девет години.
13. Член 28, параграфи 3 и 4 от унгарския Наказателно-процесуален кодекс(5) оправомощава прокуратурата да разпорежда на компетентните органи (в това число на полицията) да започват „разследвания“, за чиято законност тя следи. Прокуратурата може и сама да провежда разследването(6). Тя е компетентна по-конкретно да „следи за законосъобразното изпълнение на разпоредените в хода на наказателното производство мерки за процесуална принуда, които предполагат ограничаване на свободата на съответното лице или лишаването му от свобода“(7).
14. В този контекст едно от правомощията на прокурора е да потвърждава, изменя или отменя мярката „предварително задържане“, когато тя е наложена от полицията. Член 28, параграф 4, буква c) от Наказателно-процесуалния кодекс овластява прокурора да „изменя или отменя решенията на разследващия орган“.
15. Член 126 от Наказателно-процесуалния кодекс урежда възможността за „предварително задържане“ на дадено лице, тоест за временното му лишаване от свобода, когато може да се направи обосновано предположение, че то е извършило престъпление, което се наказва с лишаване от свобода, и има основания да се смята, че спрямо него ще бъде взета мярка за неотклонение „задържане под стража“. „Предварителното задържане“ може да бъде разпоредено от съдия, прокурор или разследващ орган, а срокът му не може да надвишава 72 часа, след което съответното лице трябва да бъде освободено, освен ако не му бъде наложена мярка за неотклонение „задържане под стража“.
16. Съгласно член 129 и сл. от Наказателно-процесуалния кодекс единствено съдилищата са компетентни да налагат мярка за неотклонение „задържане под стража“ (която представлява „съдебно разпоредено лишаване на задържания от свобода преди обявяването на крайното решение по делото“)(8), като мярката може да се налага както преди прокурорът да внесе обвинителен акт в съда, така и след това.
II – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
17. На 21 юни 2016 г. в хода на образуваното наказателно производство срещу турския гражданин Halil Ibrahim Özçelik Районен съд Веспрем (Унгария) издава европейска заповед за арест, като иска той да бъде предаден на Унгария във връзка с извършването на престъпления в тази държава членка(9).
18. Г‑н Özcelik в момента се намира в центъра за задържане в Зваг (Нидерландия) до произнасянето на Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд).
19. В точка 1, буква б) от формуляра към ЕЗА като основание за издаването ѝ Районен съд Веспрем посочва (национална) заповед за задържане № 19060/93/2014.bü, издадена от полицейското управление в Айка (Унгария) и потвърдена с постановление на прокурора в същия град на 14 юни 2016 г.
20. На 8 юли 2016 г. Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) изпраща до унгарските власти искане за информация относно прокуратурата, и по-точно дали тя е независима от изпълнителната власт, как потвърждава издаваните от полицията заповеди и какви критерии прилага за тази цел, както и какви са последиците от потвърждаването им. Този съд поставя и въпроса дали лицето, което потвърждава издадената от полицията заповед, може впоследствие да работи по същото дело като представител на прокуратурата.
21. В отговора си от 14 юли 2016 г. унгарските власти подчертават независимостта на прокуратурата от изпълнителната власт, задачата ѝ да следи за спазването на правата на задържания от страна на полицията, правомощието ѝ да изменя или отменя решенията на полицията като орган, водещ наказателното разследване, в това число заповедите за задържане, ако ги намери за незаконосъобразни или за нецелесъобразни, както и възможността потвърдилият националната заповед за задържане прокурор след това да работи по съответното наказателно дело.
22. С оглед на тази информация Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) изразява съмнения дали националната заповед за задържане, издадена от полицията и след това потвърдена от унгарски прокурор, може да бъде окачествена като „съдебен акт“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение. Поради това той решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Представлява ли изразът „съдебен акт“ по член 8, параграф 1, initio и буква в) от Рамково решение 2002/584/ПВР понятие на правото на Съюза, което трябва да получи самостоятелно и еднакво тълкуване?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос, какво означава това понятие?
3) „Съдебен акт“ ли е разглежданото в случая потвърждаване от прокурор на издадената преди това от полицията национална заповед за задържане?“.
23. Според констатациите на запитващата юрисдикция (изложени в подточките на точка 4.3 от акта за преюдициално запитване):
– Въпреки че член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение не препраща изрично към правото на държавите членки с оглед на определянето на смисъла и обхвата на това понятие, не е ясно дали то трябва да се тълкува самостоятелно и еднакво навсякъде в Съюза.
– В текста на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение на немски език е използван изразът „justizielle Entscheidung“, а в текста на английски език е използван терминът „judicial decision“. Това обаче са по-широки понятия от „rechterlijke beslissing“, което би могло да сочи, че понятието „съдебен акт“ обозначава и актовете на прокуратурата. Същевременно не бива тълкуването на дадена разпоредба на правото на Съюза да се основава само на текста ѝ на един или няколко езика.
– Точки 52—57 от решение на Съда от 1 юни 2016 г., Bob-Dogi(10), може да се разбират в смисъл, че не закрепват „никакви материалноправни изисквания по отношение на компетентността и статута на органа, който издава националната заповед за задържане, и по отношение на следваната за целта процедура, а са израз на схващането, че от посочването на националната заповед за задържане следва, че процесуалните гаранции са били приложени и че основните права на лицето, чието предаване се иска, са били защитени по време на процедурата по издаване на тази заповед“.
– Като се има предвид, че в националните правни системи на редица държави членки, включително в Нидерландия, прокурорът е част от системата на наказателното правораздаване и е овластен да разпорежда задържането на заподозрените лица и в зависимост от обстоятелствата да продължава срока на задържането, прочитът на точки 52—57 от решение Bob-Dogi(11) „може да доведе до тълкуване на понятието „съдебен акт“ в смисъл, че то означава решение, което е постановено от съд или от прокурор“.
– Не е ясно как трябва да се тълкуват понятията „съдебно решение“ по член 1, параграф 1 от Рамковото решение и „съдебен орган“ по смисъла на член 6 от него, поради което Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) се съмнява дали може да основе преценката си на тях, на понятието за юрисдикция по член 267 ДФЕС или пък на практиката на Европейския съд по правата на човека във връзка с член 5 от ЕКПЧ.
III – Производството пред Съда
24. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 16 август 2016 г. с искане да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство (член 267, четвърта алинея ДФЕС). Запитващата юрисдикция обосновава искането си с това, че в момента г‑н Özçelik е задържан, а дали ще остане задържан, зависи от изхода на делото в главното производство.
25. На административното си заседание от 1 септември 2016 г. Съдът решава да разгледа запитването по реда на спешното преюдициално производство.
26. Писмени становища представят унгарското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.
27. На 5 октомври 2016 г. е проведено съдебно заседание, на което заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда, и в частност унгарското правителство, са приканени да отговорят на някои въпроси.
28. В съдебното заседание устни становища излагат представителите на правителствата на Нидерландия, Германия и Унгария, както и Комисията.
IV – Анализ
А – По първия и втория преюдициален въпрос
29. В точки 26—31 от заключението, което представям също днес по дело Poltorak(12), излагам причините, поради които смятам, че използваните в Рамковото решение понятия „съдебен орган“ и „съдебно решение“ са самостоятелни. За да не удължавам излишно настоящото изложение, няма да ги повтарям, а само ще препратя към посоченото заключение.
30. В точка 32 и сл. от същото заключение в съответствие с обичайно прилаганите от Съда тълкувателни критерии предлагам тълкуване на тези два термина, при което ударението се поставя върху първия („съдебен орган“), тъй като „е налице тясна връзка между съдебното естество на съответния акт и съдебното качество на органа, който го издава“(13).
31. Доколкото съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до самостоятелността и значението на съдържащото се в Рамковото решение понятие „съдебен акт“/„съдебно решение“, смятам, че становището ми по въпроса е достатъчно изяснено в успоредното ми заключение по дело Poltorak.
Б – По третия преюдициален въпрос
32. За разлика обаче от преюдициалното запитване по дело Poltorak, тук въпросите на запитващата юрисдикция се отнасят не до компетентния орган за издаването на ЕЗА, а до компетентния орган за издаването на предходната национална заповед за задържане.
33. Съмненията на изпълняващия нидерландски съд се дължат на това, че унгарският орган, издал в случая националната заповед за задържането на г‑н Özcelik, е полицейското управление в Айка, чието решение е потвърдено или одобрено на 14 юни 2016 г. от прокуратурата на тази страна.
34. Важно е да се подчертае още тук, че за разлика от националната заповед за задържане европейската заповед за ареста на г‑н Özcelik е издадена на 21 юни 2016 г. от унгарски съд (Районен съд Веспрем), за който няма съмнение, че е „съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение. Според мен това обстоятелство може да има значими последици за отговора на преюдициалното запитване, последици, на които ще се върна по-нататък.
35. Ще започна с предварителната констатация, че потвърждаването или одобряването от прокуратурата на националната заповед за задържане, която до този момент е била издадена единствено от полицията, превръща прокуратурата в същински решаващ (или, ако предпочитате, сърешаващ) орган по отношение на тази заповед. Упражнявайки правомощията си в наказателния процес, прокуратурата приема дотогавашното полицейско решение като свое и с това му придава присъщата сила на своите решения. Затова може да се смята, че в наказателното производство срещу г‑н Özçelik унгарската прокуратура е същинският „автор“ на националната заповед за задържане.
36. Ако тази констатация се приеме, последиците са най-малко две. Първата е, че по това дело няма да е необходимо да се преценява абстрактно дали прокуратурите на държавите членки са легитимирани да издават ЕЗА по смисъла на член 1 и член 6, параграф 1 от Рамковото решение (ако държавата членка е посочила прокуратурата сред съдебните органи в съобщението си до Съвета по член 6, параграф 3 от Рамковото решение). Пак ще подчертая, че в случая в главното производство районният съд, а не прокуратурата изпраща обсъжданата европейска заповед за арест до Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд).
37. Втората последица от посочената констатация е, че стоящите за разглеждане въпроси ще се сведат единствено до това дали националните заповеди за задържане, издавани (или по-точно потвърждавани или одобрявани) от унгарската прокуратура, попадат в някоя от правните категории, упоменати в член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение, а именно дали представляват „влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“.
38. Въпреки това, поради тясната връзка, за която вече говорих, между съдебното естество на съответния акт и съдебното качество на органа, който го издава, отговорът на тези въпроси налага да се изложат някои предварителни съображения относно евентуалното окачествяване на прокуратурата като съдебен орган по смисъла на Рамковото решение. От отнасящите се към съдебния орган разпоредби на Рамковото решение може да се изведат някои характеристики, които след съпоставка със статута и функциите на прокуратурата в унгарския наказателен процес ще позволят да се прецени дали потвърдената от унгарския прокурор национална заповед за задържане по естеството си е „съдебен акт“ и дали попада в хипотезата на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение.
39. Член 3 от първоначалното предложение за рамково решение(14) съдържа дефиниция за съдебен орган (издаващ или изпълняващ ЕЗА), като и в двата случая дефиницията изрично обхваща и прокуратурата наред със съдилищата(15).
40. В обяснителния меморандум към предложението се посочва, че терминът „съдебен орган“ отговаря на термина, използван в Европейската конвенция за екстрадиция от 1957 г., в която пък съответният термин обхваща „същинските съдебни органи и прокуратурата, но не и органите на полицията“(16).
41. Подходът в член 3 от предложението обаче не е възприет в Рамковото решение и в членове 1 и 6 от окончателно приетия му текст вече не се споменава за прокуратурата. Не е лесно да се изтълкува отпадането на тази част от предложението: дали целта е да се изключи прокуратурата от кръга на съдебните органи, или пък е счетено, че и без изричното ѝ споменаване тя несъмнено е част от съдебните органи на държавите членки за целите на ЕЗА?(17)
42. Този въпрос и досега е неизяснен(18) и, ако не бъркам, нито една юрисдикция на държава членка не го е отнасяла до Съда. Наистина пред решаването му стоят немалко тълкувателни трудности.
43. След приемането на Рамковото решение в съответствие с член 6, параграф 3 от него някои държави членки уведомяват генералния секретариат на Съвета, че прокуратурата е сред „компетентните съдебни органи според [тяхното] законодателство“ за издаването или изпълняването на ЕЗА. От строго правна гледна точка обаче тези съобщения нито предопределят, нито обуславят съвместимостта на действията на всяка държава с Рамковото решение. Член 6, параграф 3 разрешава на държавите да определят или избират измежду съдебните си органи тези, които ще са компетентни да получават или издават ЕЗА, но не им позволява да тълкуват разширително понятието за съдебен орган и да го отнасят и към органи, които нямат това качество.
44. Унгария обаче не е сред държавите членки, които посочват прокуратурата като съдебен орган, компетентен за издаването или получаването на ЕЗА. Според съобщението, което тази страна изпраща на Съвета на 26 април 2004 г. в съответствие с член 6, параграф 3 от Рамковото решение, „[…] за целите на наказателното преследване издаващ съдебен орган е съдът, на който е подсъдно съответното наказателно дело. За целите на изпълнението на наказание лишаване от свобода или на мерки, изискващи задържане, компетентен да издава европейски заповеди за арест е съдът по изпълнението“(19).
45. Макар че е изкушаващо тук да дам общ отговор на въпроса компетентни ли са прокуратурите на държавите членки да издават ЕЗА, не мисля, че разглежданото преюдициално запитване е подходящ повод за това, доколкото, както вече подчертах, европейската заповед за арест е изпратена до Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) от унгарски съд, което е в съответствие със съобщението на Република Унгария до Съвета по член 6, параграф 3 от Рамковото решение, а прокуратурата на тази страна няма такова правомощие.
46. Това ме връща към отправната точка, а именно към въпроса за националното решение, което предшества европейската заповед за арест. В системата на Рамковото решение това национално решение несъмнено има много по-малко значение от самата ЕЗА. Всъщност то се споменава единствено в член 8, който урежда „информацията“, която трябва да се съдържа в ЕЗА в съответствие с формуляра, включен в приложението. В решение от 1 юни 2016 г., Bob-Dogi(20), Съдът подчертава изискването всяка европейска заповед за арест да е предшествана от такава национална заповед за задържане, но все пак фокусът на Рамковото решение пада именно върху ЕЗА. Националната заповед е само предпоставка, макар и задължителна, за издаването на европейска заповед за арест.
47. Що се отнася до приложимите правила за наказателния процес в която и да е от неговите фази (тоест както за разследването и действията в досъдебната фаза след приключване на разследването, така и за съдебната фаза), Съдът посочва, че „[…] досъдебното производство, съдебното производство и привеждането в изпълнение на съдебните актове за налагане на наказание лишаване от свобода или изискваща задържане мярка […] не попадат в приложното поле на Рамковото решение и на правото на Съюза“(21).
48. Ето защо е логично, че тези правила следва да се определят от законодателството на всяка държава членка, но само при условие че съответните правни разпоредби в тази област са съобразени с основните права, признати от ЕКПЧ, в това число правото на свобода и правото на ефективни правни средства за защита, които са закрепени в членове 5 и 13 от ЕКПЧ и в членове 6 и 47 от Хартата.
49. Участието на прокуратурата в разследването и евентуално в действията от досъдебната фаза след приключване на разследването е въпрос на дискреция на всяка държава членка. Правото на Съюза възприема този принцип и всъщност в една от другите посочени в член 82 ДФЕС най-важни области на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси член 2 от Директива 2014/41/ЕС(22) изрично включва прокуратурата сред органите, които могат за издават европейска заповед за разследване(23).
50. Посочването на прокуратурата като орган, който може да постанови „съдебно решение“, за да изиска извършването на едно или няколко следствени действия в друга държава („изпълняващата държава“) с оглед получаване на доказателства, показва съответно как законодателят на Съюза възприема релевантната функция на прокуратурата в наказателния процес. Не бива да се забравя, че европейската заповед за разследване е също инструмент, въведен въз основа на принципа на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения, който е общоприето да се разглежда като крайъгълния камък на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси в Съюза след Европейския съвет в Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г.
51. Несъмнено не бива автоматично да се прокарва аналогия между функцията на прокуратурата в едната и в другата сфера (в сферата на свободата, върху която въздействат решенията за задържане на лица, и в сферата на събирането на доказателства). Мисълта ми е, че посочването на прокуратурата като съдебен орган в Директива 2014/41/ЕС, що се отнася до заповедите за разследване, не означава непременно, че същото трябва да важи и за Рамковото решение, що се отнася до европейските заповеди за арест. Този нормативен акт обаче дава силен аргумент в подкрепа на тезата за широко тълкуване на понятието „съдебен орган“ в посочените в член 82 ДФЕС области на съдебното сътрудничество (в това число ЕЗА), така че това понятие да обхваща и прокуратурата.
52. С тези съображения се опитвам да откроя една от отличителните характеристики на прокуратурата, а именно нейната пригодност — когато това е предвидено в конституционните или законовите норми на съответната държава членка — да бъде част от системата на правораздаването като държавна институция, която образува наказателните производства и в хода им може включително да издава заповеди за задържане или еквивалентни актове, най-малкото временно и за ограничени срокове, преди задържаните да бъдат отведени пред съда, който следва да прецени дали да ги освободи, или да им наложи мярка задържане под стража.
53. Съдът е подчертавал в същия смисъл функцията на прокуратурата в наказателния процес, като стига дотам да я окачестви (във връзка с някои от вземаните от нея решения в наказателния процес) като „орган, на ко[й]то в съответния национален правен ред е възложено да участва в наказателното правораздаване“(24).
54. Европейският съд по правата на човека пък приема, че прокурорът може да се разглежда като „съдия или […] длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции“, пред когото или което съгласно член 5, точка 3 от ЕКПЧ трябва да бъде изправено всяко лице, което е арестувано или лишено от свобода в съответствие с разпоредбите на член 5, точка 1, буква c).
55. Всъщност в редица решения, първото от които е от 4 декември 1979 г.(25) и сред които е решението на голямото отделение от 29 март 2010 г.(26), Европейският съд по правата на човека тълкува изразите „предвидената в закона институция“ и „съдия или длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции“ (и двата използвани в член 5 от ЕКПЧ, който се отнася до правото на свобода и сигурност), в смисъл, че може да се отнасят и до прокурорите, ако те предоставят присъщите за тези понятия гаранции (въпрос, на който ще се върна по-нататък).
56. Накрая, що се отнася до националното право, трябва да се посочи, че в Република Унгария прокурорите могат да разпореждат задържането на съответното лице (във варианта „предварително задържане“), ако са налице предвидените в Наказателно-процесуалния кодекс предпоставки, които посочих по-горе(27). Освен това те могат да потвърждават или отменят аналогичните заповеди на органите на полицията. И в двата случая важното според мен е, че този тип лишаване от свобода, потвърдено или одобрено от прокурора, е с ограничен от закона(28) кратък срок, доколкото задържаният трябва да бъде отведен пред съдия или освободен в рамките на 72 часа. Съдията е единственият компетентен орган да наложи мярка „задържане под стража“ на лицето, преди то да бъде съдено.
57. При тези нормативни условия, които според мен са в съответствие с член 5 от ЕКПЧ, унгарската прокуратура действа като орган, който независимо от изпълнителната власт участва в правораздаването, като образува наказателни производства (тоест задейства прилагането на държавния ius puniendi) от позиция, различна от тази на съда, и е овластена да налага мерки за процесуална принуда със съвсем ограничен срок, които засягат свободата на съответните лица, но под последващия задължителен контрол от страна на съда.
58. Според даденото от Съда тълкуване на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение трите вида актове, упоменати в тази разпоредба (а именно влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила), се обозначават общо с термина „национално съдебно решение“, отделно от последващата европейска заповед за арест(29). По-конкретно, Съдът посочва, че преди да бъде издадена ЕЗА, някой национален съдебен орган трябва да е приел „решение, каквато е националната заповед за задържане, към ко[е]то се добавя европейската заповед за арест“(30).
59. Смятам, че в крайна сметка това тълкуване на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение дава аргумент за разглеждането на издадените или потвърдените от прокуратурата национални заповеди за задържане като „съдебни актове“ по смисъла на тази разпоредба, основание за последващото издаване на ЕЗА от съда.
60. В решение Bob-Dogi наред с езиковото тълкуване на разпоредбата Съдът специално подчертава, че без предходните национални заповеди за задържане „процесуалните гаранции и основните права, чиято защита трябва да се осигури от съдебния орган на издаващата държава членка“, биха били накърнени, тъй като съответните лица биха били лишени от „първото равнище“ на защита, тоест от защитата на чисто национално равнище(31).
61. Не мисля, че в настоящия случай има място за подобна загриженост, доколкото унгарският Наказателно-процесуален кодекс при всички случаи гарантира правото на задържания да бъде отведен пред съда в срок от 72 часа, ако е задържан със заповед на органите на полицията, потвърдена от прокурор. Това гарантира спазване на процесуалните изисквания по член 5 от ЕКПЧ и конкретно на изискването да е налице съдебен контрол за законност на задържането.
62. Третирането на прокуратурата като „съдебен орган“, който за целите на Рамковото решение може при вече посочените стриктни условия да налага или потвърждава мерки за временно лишаване от свобода (тоест национални заповеди за задържане), не означава, че тя може да се смята за компетентна „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС(32). Извън това, че строго погледнато, не всеки „съдебен“ орган е „юрисдикция“, органите, които могат или трябва да отправят преюдициални запитвания, са тези, на които е възложено решаването на отнесените пред тях дела и които за целта се нуждаят от съдействието на Съда. Прокуратурата не е сред тези органи, но това не е пречка да се разглежда като „съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение, когато националното законодателство ѝ предоставя правомощието да издава национални заповеди за задържане. Съответно тези нейни актове може да се окачествят като заповеди за задържане или подлежащи на изпълнение съдебни актове със същата юридическа сила по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение.
63. Обстоятелството, че прокурорът, който издава националната заповед за задържане (или потвърждава полицейската заповед), може след това да се явява като обвинител по наказателното дело срещу задържания, също не е пречка за окачествяването на прокуратурата като „съдебен орган“, компетентен за целите на Рамковото решение да издава национални заповеди за задържане. Резервите на Европейския съд по правата на човека в решенията му от 4 декември 1979 г. и 29 март 2010 г., които споменах по-горе(33), са обясними в контекста на член 5, точка 1, буква c) от ЕКПЧ(34), тоест в хипотезата, в която прокуратурата решава вместо съда въпроса за задържането на съответното лице. В настоящия случай такава хипотеза не е налице, тъй като, както вече посочих, съгласно унгарския Наказателно-процесуален кодекс задържаните (със заповед на полицията, потвърдена от прокуратурата) се отвеждат пред съд или се освобождават. При това положение няма никаква пречка прокурорът да участва и в по-нататъшните фази на процеса.
64. В заключение трябва да се върна към отправната точка: унгарският съд, който в случая е издал европейската заповед за арест, несъмнено първо е разгледал и преценил по свое убеждение условията за издаването ѝ, сред които е и предварителното наличие на национална заповед за задържане. Затова той естествено е трябвало да прецени обстоятелствата във връзка с издаването на тази национална заповед, включително потвърждаването ѝ от прокуратурата, което означава да упражни контрол за нейната законосъобразност и релевантност. Полицейското задържане е потвърдено от прокуратурата, но действията на прокуратурата пък са потвърдени от Районен съд Веспрем, така че в крайна сметка са били налице дължимите гаранции в процедурата по издаване на ЕЗА, и конкретно първото равнище на защита, изисквано от практиката на Съда (решение от 1 юни 2016 г., Bob-Dogi)(35).
V – Заключение
65. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия), както следва:
„1) Изразът „съдебен акт“, съдържащ се в член 8, параграф 1, буква в) от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., е самостоятелно понятие на правото на Съюза и трябва да се тълкува еднакво навсякъде в Европейския съюз.
2) Националната заповед за задържане, издадена от орган на полицията и впоследствие потвърдена от прокуратурата при обстоятелства като разглежданите в настоящия случай, може да се окачестви като „съдебен акт“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение, така че да е основание за издаването на последваща европейска заповед за арест“.