ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (prvá komora)
zo 7. februára 2018 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 – Vykonanie stanovených opatrení Európskou úniou alebo členskými štátmi – Dokumenty vystavené alebo prijaté právnym servisom inštitúcie – Právne stanoviská – Analýzy týkajúce sa zákonnosti opatrení stanovených v rámci vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016 – Zamietnutie prístupu – Článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 – Výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov – Článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001 – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu súdnych konaní – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu právneho poradenstva“
Vo veci T‑852/16,
Access Info Europe, so sídlom v Madride (Španielsko), v zastúpení: O. Brouwer, E. Raedts a J. Wolfhagen, advokáti,
žalobca,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: A. Buchet a M. Konstantinidis, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie C(2016) 6030 final z 19. septembra 2016, ktorým sa potvrdzuje odmietnutie prístupu žalobcu zo strany Komisie, pokiaľ ide o dokumenty, ktoré pochádzajú od právneho servisu tejto inštitúcie a ktoré sa údajne týkajú zákonnosti opatrení prijatých Európskou úniou a jej členskými štátmi na účely vykonávania činností opísaných vo vyhlásení hláv štátov alebo predsedov vlád Únie z 18. marca 2016 prijatom v nadväznosti na ich rokovanie s tureckým predsedom vlády v ten istý deň,
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora),
v zložení: predsedníčka komory I. Pelikánová, sudcovia P. Nihoul a J. Svenningsen (spravodajca),
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 8. novembra 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
O vyhláseniach EÚa Turecka
1 Dňa 15. októbra 2015 sa Turecká republika a Európska únia dohodli na spoločnom akčnom pláne nazvanom „EU‑Turkey joint action plan“ (ďalej len „spoločný akčný plán“), ktorého cieľom bolo posilniť ich spoluprácu v oblasti podpory sýrskych štátnych príslušníkov požívajúcich dočasnú medzinárodnú ochranu a v oblasti riadenia migrácie, aby reagovali na krízu spôsobenú situáciou v Sýrii.
2 Cieľom spoločného akčného plánu bolo reagovať na krízovú situáciu v Sýrii tromi spôsobmi, a to po prvé riešením zdroja príčin vedúcich k masívnemu exodu Sýrčanov, po druhé poskytnutím podpory Sýrčanom požívajúcim dočasnú medzinárodnú ochranu a ich hostiteľským komunitám v Turecku a po tretie posilnením spolupráce v oblasti predchádzania nelegálnym migračným tokom do Únie.
3 Dňa 29. novembra 2015 sa hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov Európskej únie stretli so svojím tureckým náprotivkom. Po tomto stretnutí sa rozhodli spustiť spoločný akčný plán a najmä zintenzívniť svoju aktívnu spoluprácu týkajúcu sa migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu, tým, že im zabránia dostať sa do Turecka a do Únie, zaručia uplatňovanie dvojstranných opatrení, ktoré boli zavedené v oblasti readmisie, a že späť do krajiny ich pôvodu pošlú urýchlene migrantov, ktorí nepotrebujú medzinárodnú ochranu.
4 Vo vyhlásení hláv štátov alebo predsedov vlád Únie, ktoré 8. marca 2016 uverejnili spoločné oddelenia Európskej rady a Rady Európskej únie, sa uvádza, že hlavy štátov alebo predsedovia vlád Únie rokovali s tureckým predsedom vlády o vzťahoch medzi Úniou a Tureckou republikou a o pokroku, ktorý sa dosiahol pri vykonávaní spoločného akčného plánu (ďalej len „vyhlásenie EÚ a Turecka z 8. marca 2016“). Toto rokovanie sa uskutočnilo 7. marca 2016.
5 Dňa 18. marca 2016 bolo na internetovej stránke Rady vo forme tlačovej správy č. 144/16 uverejnené vyhlásenie, ktoré informovalo o výsledkoch „tretie[ho] stretnuti[a] od novembra 2015 venované[ho] prehĺbeniu vzťahov medzi Tureckom a EÚ, ako aj riešeniu migračnej krízy“ medzi „členmi Európskej rady“ a „ich tureckým náprotivkom“ (ďalej len „vyhlásenie EÚ a Turecka z 18. marca 2016“). Podľa tohto vyhlásenia všetci noví neregulárni migranti prichádzajúci z Turecka na grécke ostrovy budú od 20. marca 2016 vracaní do Turecka a za každého Sýrčana vráteného do Turecka z gréckych ostrovov bude iný Sýrčan presídlený z Turecka do Únie, pričom sa zohľadnia kritériá Organizácie Spojených národov týkajúce sa zraniteľnosti.
O žiadosti o prístup k dokumentom
O predchádzajúcej žiadosti o prístup k dokumentom
6 Dňa 17. marca 2016 žalobca, združenie Access Info Europe, požiadal na základe článku 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331), generálne riaditeľstvo (GR) pre migráciu a vnútorné záležitosti Európskej komisie (ďalej len „GR pre vnútorné záležitosti“) o prístup ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti [z pohľadu práva Únie] a medzinárodného práva, pokiaľ ide o dohodu medzi Európskou úniou a Tureckou republikou o readmisii osôb s neoprávneným pobytom (Ú. v. EÚ L 134, [2014, s. 3])“, ako aj ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti činností Ú[nie] a jej členských štátov v rámci vykonávania činností opísaných vo vyhlásení o dohode uzatvorenej s Tureckom na stretnutí 7. marca 2016[,]… a to dokumentom vypracovaným pred a počnúc týmto stretnutím až do dnešného dňa“.
7 Rozhodnutím z 3. júna 2016 generálny riaditeľ právneho servisu Komisie (ďalej len „právny servis“) odmietol prístup k ôsmim súborom dokumentov pozostávajúcim z poznámok a e‑mailov, ktoré si navzájom zasielali právny servis a GR pre vnútorné záležitosti od 7. do 31. marca 2016, ktoré identifikoval ako dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o dokumenty v súvislosti s vyhlásením EÚ a Turecka z 8. marca 2016.
8 V nadväznosti na podanie opakovanej žiadosti žalobcom podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, Komisia rozhodnutím C(2016) 6029 final z 19. septembra 2016 v zásade potvrdila rozhodnutie z 3. júna 2016 o zamietnutí prístupu k dokumentom súvisiacim s vyhlásením EÚ a Turecka z 8. marca 2016 a dôvody, ktoré boli podkladom tohto odmietnutia, tak ako boli vysvetlené v rozhodnutí z 3. júna 2016. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 30. novembra 2016 žalobca podal žalobu proti rozhodnutiu Komisie C(2016) 6029 final, ktorá bola zaregistrovaná pod spisovou značkou T‑851/16.
O žiadosti o prístup k dokumentom, o ktoré ide v prejednávanej veci
9 E‑mailom z 26. apríla 2016 žalobca podľa článku 6 nariadenia č. 1049/2001 žiadal právny servis Komisie o prístup ku „všetkým dokumentom, ktoré vytvorila alebo prijala Komisia a ktoré obsahujú právne stanoviská a/alebo analýzy zákonnosti činností Únie a jej členských štátov v rámci vykonávania činností opísaných vo vyhlásení o dohode uzatvorenej s Tureck[ou republikou] na stretnutí 18. marca 2016,… dokumentom vypracovaným pred a počnúc týmto stretnutím až do dnešného dňa“ (ďalej len „žiadosť o prístup“).
10 Rozhodnutím zo 16. júna 2016 generálny riaditeľ právneho servisu oznámil žalobcovi, že identifikoval tri série dokumentov, teda celkovo osem dokumentov, z ktorých sedem je e‑mailov, ku ktorým odmietol prístup (ďalej len „sporné dokumenty“).
11 Na podporu odmietnutia prístupu k sporným dokumentom boli uvedené po prvé porušenie ochrany právneho poradenstva a súdnych konaní v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a po druhé narušenie interného rozhodovacieho procesu Komisie v zmysle článku 4 ods. 3 tohto nariadenia. Po tretie ochrana medzinárodných vzťahov v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 bola uvedená ako skutočnosť, ktorá v každom prípade odôvodňuje odmietnutie prístupu žalobcu.
12 Listom zo 14. júla 2016 žalobca na základe článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 podal opakovanú žiadosť s požiadavkou, aby Komisia prehodnotila svoje stanovisko.
13 Rozhodnutím C(2016) 6030 final z 19. septembra 2016 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia v podstate potvrdila pôvodné rozhodnutie o odmietnutí prístupu a dôvody tohto odmietnutia, tak ako boli uvedené v pôvodnom rozhodnutí. Navyše Komisia uviedla, že časť druhej žiadosti o prístup k dokumentom týkajúca sa dokumentov v držbe GR pre vnútorné záležitosti bola postúpená tomuto GR, pričom toto GR rozhodnutím z 30. novembra 2016 žalobcovi sprístupnilo tri dokumenty vo svojej držbe, ale odmietlo prístup k štvrtému dokumentu, konkrétne k listu Úradu Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov, pričom uviedlo výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
14 Sporné dokumenty v prejednávanej veci sú nasledujúce:
– súbor štyroch e‑mailov zaslaných 8. apríla 2016 právnym servisom generálnemu riaditeľstvu (GR) pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení (ďalej len „GR pre rozšírenie“), ktoré obsahujú pripomienky právneho servisu k listu pripojenému k týmto e‑mailom, týkajúcemu sa ubezpečenia o zaobchádzaní, aké má Turecká republika poskytnúť štátnym príslušníkom Sýrie, s referenčným číslom Ares(2016) 2655082 (ďalej len „prvý sporný dokument“),
– e‑mail právneho servisu z 11. apríla 2016 adresovaný ako odpoveď kabinetu F. Timmermansa, prvého podpredsedu Komisie, ako aj GR pre vnútorné záležitosti a GR pre rozšírenie vo veci gréckych odvolacích výborov so značkou Ares(2016) 2655468 a nadväzujúci na otázku položenú holandským predsedníctvom Únie e‑mailom z 9. apríla 2016 (ďalej len „druhý sporný dokument“),
– súbor dvoch e‑mailov právneho servisu z 12. apríla 2016 adresovaných GR pre vnútorné záležitosti vo veci rozhodovacej praxe gréckych odvolacích výborov so značkou Ares(2016) 2655140 (ďalej len „tretí sporný dokument“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
15 Žalobca návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 30. novembra 2016 podal túto žalobu.
16 V replike žalobca navrhol, aby Všeobecný súd vyzval žalovanú na predloženie sporných dokumentov formou nariadenia vykonania dokazovania. Podľa článku 88 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu Komisia mohla zaujať stanovisko k tomuto návrhu v rámci dupliky.
17 Keďže žalobca spochybňoval zákonnosť rozhodnutia, ktoré mu odmieta prístup k dokumentom z dôvodu uplatnenia viacerých výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, tým, že uvádzal, že výnimky uplatňované dotknutou inštitúciou sa na požadované dokumenty nevzťahovali, Všeobecný súd, ktorý je povinný nariadiť vydanie týchto dokumentov a preskúmať ich (rozsudok z 28. novembra 2013, Jurašinović/Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, bod 27), uznesením zo 4. júla 2017 nariadil Komisii podľa článku 91 písm. c) a článku 92 rokovacieho poriadku predložiť sporné dokumenty so spresnením, že tieto nebudú oznámené žalobcovi.
18 Po opakovaných podaniach vyjadrení bola písomná časť konania uzavretá a Všeobecný súd rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
19 Dňa 13. júla 2017 Komisia sporné dokumenty predložila.
20 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky položené Všeobecným súdom boli vypočuté na pojednávaní 8. novembra 2017, na ktorom bola táto vec spojená s vecou T‑851/16, Access Info Europe/Komisia. V rámci svojho prednesu žalobca najmä potvrdil, že jeho cieľom nebolo spochybniť tvrdenie Komisie, podľa ktorého nebola adresátom dokumentov členských štátov obsahujúcich právne stanoviská vypracované jej právnym servisom.
21 Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
22 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
23 Na podporu svojej žaloby uvádza žalobca v podstate štyri žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, po druhé na porušení článku 4 ods. 2 tohto nariadenia, po tretie na porušení článku 4 ods. 3 prvého a druhého pododseku uvedeného nariadenia a po štvrté a subsidiárne, na porušení článku 4 ods. 6 toho istého nariadenia.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
24 Na podporu prvého žalobného dôvodu žalobca uvádza, že odmietnutím prístupu k sporným dokumentom z hypotetického dôvodu, že zverejnenie týchto dokumentov poškodí medzinárodné vzťahy, Komisia nesprávne uplatnila článok 4 ods. 1 písm. a) tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001. Za uplatnenia judikatúry vyplývajúcej z bodu 64 rozsudku z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), bola povinná preukázať, čo v prejednávanej veci neurobila, akým spôsobom by zverejnenie sporných dokumentov konkrétne a skutočne narušilo pozíciu Únie voči Tureckej republike.
25 Tvrdiac, že sporné dokumenty obsahovali informácie o konkrétnych bodoch vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016 a o výklade pôsobnosti rôznych ustanovení relevantných aktov Únie vo vzťahu k predmetu tohto vyhlásenia, sa žalobca domnieva, že Komisia nemôže odôvodniť odmietnutie prístupu k sporným dokumentom obavou, že zverejnenie sporných dokumentov neodhaľuje rôzne názory na výber a zákonnosť určitých opatrení na vykonávanie uvedeného vyhlásenia. Okrem toho tvrdí, že sporné dokumenty nevyhnutne museli obsahovať analýzy o právomociach Únie alebo acquis Únie v oblasti azylu, pretože Komisia uviedla na podporu odmietnutia ich zverejnenia výnimku založenú na ochrane súdnych konaní v súvislosti s vecami, v ktorých boli vydané uznesenia z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128); z 28. februára 2017, NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a z 28. februára 2017, NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130) (ďalej len „azylové veci“). Vzhľadom na otázky, o ktorých rozhodol Všeobecný súd v týchto nariadeniach, je jasné, že vyjadrenia vedľajšieho účastníka, ktoré Komisia mohla predložiť, ak by bola pribratá ako vedľajší účastník do uvedených konaní, sa nevyhnutne týkali otázky rozdelenia právomoci medzi Úniou a týmito členskými štátmi.
26 Komisia teda nemôže bez poskytnutia ďalších dôkazov tvrdiť, že medzinárodné vzťahy Únie by boli zverejnením sporných dokumentov poškodené. Okrem toho nespresňuje, akým spôsobom by údajný neustály dialóg medzi Úniou a Tureckou republikou mohol byť ovplyvnený zverejnením obsahu týchto dokumentov.
27 Okrem toho vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374), Súdny dvor v súvislosti s prístupom k takým dokumentom zdôraznil, že sprístupnenie tohto typu dokumentov inštitúciami prispieva k tomu, že je im udelená väčšia legitimita vo vnímaní občanov Únie a zvyšuje sa dôvera týchto občanov v demokratický systém. Podľa žalobcu transparentná debata o vykonávaní vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 by mala posilniť dôveru Tureckej republiky v opatrenia prijímané Úniou, a preto skôr posilniť vzťah Únie s týmto tretím štátom, než ho ohroziť. V tejto súvislosti uvádza, že vplyv na medzinárodné vzťahy nemožno konštatovať len z jediného dôvodu, že protistrana Únie, v danom prípade Turecká republika, neuplatňuje zásadu transparentnosti a v dôsledku toho nie je povinná odhaliť obsah právnych stanovísk, ktoré vypracovali jej orgány v rámci diskusií s Úniou. V každom prípade je v záujme tohto tretieho štátu, aby opatrenia na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016 mali platný právny podklad umožňujúci predísť ich neskoršiemu súdnemu napadnutiu najmä z dôvodu založeného na nedostatku právomoci autorov týchto aktov.
28 Žalobca sa napokon domnieva, že zachovanie utajenia, pokiaľ ide o skutočnosť, že existujú pochybnosti o právnom základe a o použití určitých opatrení na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016, by v konečnom dôsledku mohlo vážne poškodiť medzinárodné vzťahy Únie. Okrem toho, pokiaľ ide o tieto opatrenia, poznamenáva, že ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia proces prijímania zmien a doplnení rozhodnutia Rady (EÚ) 2015/1601 z 22. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 80) a nariadenia Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. EÚ L 81, 2001, s. 1), bol v pokročilom štádiu. Dňa 4. mája 2016 totiž Komisia už prijala návrh COM(2016) 279 final nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie č. 539/2001, zatiaľ čo 29. septembra 2016 Rada prijala rozhodnutie (EÚ) 2016/1754, ktorým sa mení rozhodnutie 2015/1601 (Ú. v. EÚ L 268, 2016, s. 82).
29 Komisia navrhuje, aby bol prvý žalobný dôvod zamietnutý ako nedôvodný.
30 V tejto súvislosti najprv pripomína, že v napadnutom rozhodnutí pre žalobcu uviedla, že „vyhlásenie EÚ a Turecka a jeho vykonávanie zo strany rôznych zainteresovaných strán [má] mimoriadny význam pre vonkajšie vzťahy Únie s Turecko[u republikou]“, a že „zverejnenie právnej analýzy obsiahnutej v dokumentoch [, ku ktorým bol odmietnutý prístup], obsahujúcej právne poradenstvo v rámci Komisie, by predstavovalo konkrétne riziko komplikácie pozície Ú[nie] v dialógu s Turecko[u republikou], a tým by poškodilo medzinárodné vzťahy Únie“.
31 V nadväznosti na to pripomínajúc, že existuje trvalý dialóg medzi Úniou a Tureckou republikou o veľmi citlivej a dôležitej otázke vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016 o migračnej kríze, Komisia sa domnieva, že je nevyhnutné, aby sa tento dialóg uskutočnil v atmosfére vzájomnej dôvery a v rámci, v ktorom Únia a Turecká republika musia mať rovnaké postavenie. Sprístupnenie sporných dokumentov, obsahujúcich vnútorné právne stanoviská, ktoré majú použiť zástupcovia Komisie v rámci vzťahov Únie s touto treťou krajinou, by vážne narušilo túto rovnováhu na jednej strane tým, že by uvedenému štátu umožnilo získať vnútorné právne stanoviská Únie, a na druhej strane vytvorením nedorozumenia v očiach občanov Únie. V tejto súvislosti treba zohľadniť citlivosť otázky migrácie a krehkosť situácie. Okrem toho na pojednávaní Komisia vysvetlila, že už preukázala transparentnosť, keď akceptovala, že žalobcovi odhalila, čoho sa týkajú sporné dokumenty identifikované ako dokumenty, ktorých sa týka jeho žiadosť o prístup.
32 Nakoniec Komisia pripomína, že v rozpore s tým, čo uvádza žalobca, Komisia v napadnutom rozhodnutí jasne uviedla, že sporné dokumenty neobsahujú právne stanoviská v otázke rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi v oblasti dotknutej vyhláseniami EÚ – Turecko z 8. a 18. marca 2016, ktoré podľa názoru tejto inštitúcie nie sú medzinárodnými dohodami v zmysle článku 218 ZFEÚ, bez ohľadu na formu a povahu, ktoré tieto akty majú. Pokiaľ ide o tento aspekt, uznesenia z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128); z 28. februára 2017, NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a z 28. februára 2017, NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130), vydané v azylových veciach, nie sú relevantné na účely posúdenia zákonnosti napadnutého rozhodnutia, keďže boli vydané až po prijatí uvedeného rozhodnutia.
Všeobecné úvahy týkajúce sa nariadenia č. 1049/2001
33 Na úvod treba pripomenúť, že v súlade so svojím odôvodnením 1 je nariadenie č. 1049/2001 súčasťou vôle vyjadrenej v článku 1 druhom odseku Zmluvy o EÚ, „vytvoriť nové štádium v procese vytvárania čoraz užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom“. Ako je pripomenuté v odôvodnení 2 uvedeného nariadenia, právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií sa viaže na ich demokratickú povahu (rozsudky z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 34, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 27).
34 Cieľom nariadenia č. 1049/2001, ako uvádzajú jeho odôvodnenie 4 a článok 1, je priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 61; z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 69, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 28).
35 Toto právo nepochybne podlieha určitým obmedzeniam založeným na dôvodoch verejného alebo súkromného záujmu (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 62). Konkrétnejšie, v súlade so svojím odôvodnením 11 nariadenie č. 1049/2001 vo svojom článku 4 stanovuje režim výnimiek, ktoré oprávňujú inštitúcie zamietnuť prístup k dokumentu v prípade, keď by jeho zverejnenie narušilo niektorý zo záujmov chránených týmto článkom (rozsudky z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 71, ako aj zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 29).
36 Keďže takéto výnimky sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, treba ich vykladať a uplatňovať reštriktívne (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 63; z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 36, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 30), takže samotná okolnosť, že dotknutý dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, ešte nestačí na odôvodnenie jej uplatnenia (rozsudky z 27. februára 2014, Komisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 64; z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 69, a zo 7. júna 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, bod 29).
37 Pokiaľ teda dotknutá inštitúcia odmietne prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, v zásade jej prislúcha poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne porušiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Okrem toho riziko takéhoto porušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie len hypotetické (pozri rozsudky zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 31 a citovanú judikatúru, a z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 52).
O osobitnom režime článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 a jeho uplatnení v danom prípade
38 Pokiaľ ide o záujmy chránené článkom 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001, Súdny dvor rozhodol, že treba priznať, že mimoriadna citlivosť a dôležitosť týchto záujmov, v spojení so záväznou povahou odmietnutia prístupu, na ktoré sa podľa uvedeného ustanovenia musí inštitúcia odvolať, ak by sprístupnenie dokumentu verejnosti mohlo porušiť uvedené záujmy, priznávajú rozhodnutiu, ktoré má inštitúcia prijať, komplexný a chúlostivý charakter vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti a že v takom prípade si také rozhodnutie vyžaduje určitú mieru voľnej úvahy (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 35). To je podporené skutočnosťou, že výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sú formulované kogentne, a to z dôvodu, že inštitúcie sú povinné odmietnuť prístup k dokumentom, ktorých sa týkajú tieto povinné výnimky, ak sa predloží dôkaz o okolnostiach, ktorých sa tieto výnimky týkajú, bez toho, aby bolo potrebné dosiahnuť rovnováhu medzi ochranou verejného záujmu s vyšším verejným záujmom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, body 44 a 45, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 44).
39 V tomto kontexte Súdny dvor zdôraznil, že kritériá uvedené v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 sú veľmi všeobecné, keďže ako to vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, odmietnutie prístupu musí byť totiž namietané, ak by sprístupnenie dotknutého dokumentu „porušilo“ ochranu „verejného záujmu“ týkajúceho sa najmä „verejnej bezpečnosti“ alebo „medzinárodných vzťahov“ a nielen tak, ako to bolo navrhované v priebehu legislatívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto nariadenia, ak sa skutočne konštatuje „závažné“ porušenie tejto ochrany (rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, body 36 až 38).
40 Zásada doslovného výkladu výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 nebráni tomu, pokiaľ ide o výnimky týkajúce sa verejného záujmu uvedené v odseku 1 písm. a) tohto článku, aby dotknutá inštitúcia disponovala širokou mierou voľnej úvahy pri rozhodovaní o tom, či sprístupnenie dokumentu verejnosti môže porušiť záujmy chránené týmto ustanovením a v súlade s tým sa preskúmanie zákonnosti vykonávané Všeobecným súdom, pokiaľ sa týka rozhodnutia o odmietnutí prístupu k dokumentu vydaného inštitúciou na základe niektorej z uvedených výnimiek, obmedzuje na overenie dodržiavania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia skutkových okolností a zneužitia právomocí (rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 64, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 34).
41 V dôsledku toho treba v prejednávanej veci určiť, či Komisia v napadnutom rozhodnutí predložila hodnoverné vysvetlenia, pokiaľ ide o to, ako by prístup k sporným dokumentom mohol konkrétne a skutočne porušiť ochranu medzinárodných vzťahov Únie, a či v rámci širokej miery voľnej úvahy Komisie, na základe výnimiek uvedených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, údajné porušenie možno považovať za primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
42 V tejto súvislosti vysvetlenie poskytnuté Komisiou na účely zamietnutia prístupu k sporným dokumentom podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 spočívalo v skutočnosti, že podľa jej názoru sprístupnenie týchto dokumentov verejnosti by vážne poškodilo zásadné vzťahy medzi Úniou a Tureckou republikou vo vysoko citlivej situácii, konkrétne v riadení migračnej krízy.
43 Pokiaľ ide o prvý sporný dokument, ten obsahuje pripomienky právneho servisu k listu pripojenému k týmto e‑mailom, týkajúcemu sa ubezpečenia o zaobchádzaní, aké má Turecko poskytnúť štátnym príslušníkom Sýrie.
44 V tejto súvislosti už v podstate bolo rozhodnuté, že zverejnenie skutočností súvisiacich s cieľmi sledovanými Úniou a jej členskými štátmi v rozhodnutiach, osobitne pokiaľ sa týkajú špecifického obsahu pripravovanej dohody alebo strategických cieľov sledovaných Úniou pri rokovaniach, by narušilo atmosféru dôvery v rokovaniach, ktoré prebiehajú v čase rozhodnutia o odmietnutí prístupu k dokumentom, ktoré obsahujú tieto skutočnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2012, In ’t Veld/Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, body 35, 36 a 39).
45 Okrem toho treba uviesť, že v kontexte medzinárodných rokovaní sa môžu postoje Únie prípadne vyvíjať v závislosti od priebehu týchto rokovaní, ústupkov a kompromisov dosiahnutých v tomto rámci rôznymi stranami rokovaní. Formulovanie rokovacích pozícií tak môže zahŕňať taktické úvahy vyjednávačov, medzi nimi aj samotnej Únie, takže sprístupnenie pozícií Únie v medzinárodných rokovaniach by mohlo poškodiť ochranu verejného záujmu pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy (rozsudok z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, body 70 a 72).
46 Za týchto okolností sa Všeobecný súd domnieva, že v prejednávanej veci, jednak vzhľadom na predbežnú povahu návrhov na zmenu predložených členmi právneho servisu, ktoré si v tomto štádiu Komisia ako inštitúcia neosvojila, a na druhej strane, vzhľadom na obsah tohto listu určenému na jeho endosovanie a podpísanie Tureckou republikou v nadväznosti na diskusie a rokovania s Helénskou republikou a Úniou, sa Komisia vo vzťahu k prvému spornému dokumentu dovolávala výnimky týkajúcej sa ochrany medzinárodných vzťahov v zmysle článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 bez toho, aby sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.
47 Pokiaľ ide o druhý sporný dokument, ten obsahuje stanovisko právneho servisu adresované kabinetu prvého podpredsedu Komisie F. Timmermansa, ako aj GR pre vnútorné záležitosti a GR pre rozšírenie v odpovedi na otázku položenú neformálne holandským predsedníctvom Únie e‑mailom z 9. apríla 2016. Toto stanovisko sa týka výlučne otázky, či grécke odvolacie výbory zriadené novou gréckou právnou úpravou v oblasti azylu možno považovať za súdy v zmysle článku 46 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60).
48 Ako také a na rozdiel od toho, čo tvrdila Komisia, sprístupnenie tohto druhého sporného dokumentu by neporušilo ochranu verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov, pretože úvahy obsiahnuté v uvedenom dokumente sa týkajú výlučne právnych predpisov členského štátu Únie, a teda neobsahuje zaujatie stanoviska v súvislosti s Tureckou republikou, a okrem toho Komisia sa v napadnutom rozhodnutí nedovolávala poškodenia medzinárodných vzťahov Helénskej republiky s týmto tretím štátom, ktoré by vyplývalo z odhalenia právnych posúdení právneho poriadku tohto členského štátu v kontexte dvojstranných rokovaní medzi týmito dvoma štátmi k definovaniu podrobností na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka.
49 Pokiaľ ide o tretí sporný dokument, ten sa tiež a najmä týka gréckych odvolacích výborov s výnimkou e‑mailu uvádzaného na poslednej strane tohto dokumentu, ktorý odkazuje na rokovania s tureckými orgánmi. Tak, ako je to v prípade druhého sporného dokumentu, Všeobecný súd sa domnieva, že bez ohľadu na svoju širokú mieru voľnej úvahy v tejto súvislosti, Komisia nepreukázala, v čom by ochrana verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy Únie, mohla byť ovplyvnená sprístupnením tretieho sporného dokumentu, z ktorého by bol odstránený posledný e‑mail figurujúci v tomto dokumente, keďže uvedený dokument neobsahuje zaujatie stanoviska v súvislosti s Tureckou republikou a keďže Komisia sa v napadnutom rozhodnutí nedovolávala poškodenia medzinárodných vzťahov Helénskej republiky s týmto tretím štátom, ktoré by vyplývalo z odhalenia právnych posúdení právneho poriadku tohto členského štátu v kontexte dvojstranných rokovaní medzi týmito dvoma štátmi k definovaniu podrobností na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka.
50 Preto odmietnutím prístupu k druhému a tretiemu spornému dokumentu na základe článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 došlo v posúdení Komisie k zjavnej chybe.
51 Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že pokiaľ ide o odmietnutie prístupu zo strany Komisie k prvému spornému dokumentu, prvý žalobný dôvod musí byť zamietnutý, keďže na jednej strane Komisia mohla bez toho, aby sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, odôvodniť toto odmietnutie skutočnosťou, že zverejnenie takýchto dokumentov predstavuje konkrétne riziko komplikácie pozície Únie v dialógu s Tureckou republikou, a v dôsledku toho poškodenia vzťahov Únie, a keďže na druhej strane Komisia bola oprávnená obmedziť sa na vyjadrenie takéhoto dôvodu súhrnným spôsobom, pretože tak, ako to bolo v prejednávanej veci, poskytnutie podrobnejších vysvetlení by znamenalo prezradenie samotného obsahu dokumentov spadajúcich pod ochranu stanovenú článkom 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 v rozpore s kogentnou ochranou stanovenou normotvorcom v tomto ustanovení.
52 Naopak, prvému žalobnému dôvodu treba čiastočne vyhovieť v rozsahu, v akom sa týka odmietnutia prístupu zo strany Komisie podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 k druhému a tretiemu spornému dokumentu, pričom pokiaľ ide o tretí dokument, po odstránení e‑mailu, ktorý tento dokument obsahuje na poslednej strane.
53 Keďže však odmietnutie prístupu k sporným dokumentom bolo tiež odôvodnené na základe článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, je ešte potrebné určiť, či tieto iné dôvody odmietnutia boli v prejednávanej veci uplatniteľné tak, aby v každom prípade odôvodňovali znenie napadnutého rozhodnutia.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001
54 Svojím druhým žalobným dôvodom žalobca uvádza, že Komisia v napadnutom rozhodnutí porušila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. Tento žalobný dôvod sa skladá z troch častí, ktoré treba skúmať postupne.
O prvej časti druhého žalobného dôvodu, týkajúcej sa ochrany súdnych konaní
55 Na podporu prvej časti druhého žalobného dôvodu žalobca uvádza, že napadnutým rozhodnutím Komisia porušila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, keďže v prejednávanej veci uplatnila všeobecnú domnienku odmietnutia prístupu k sporným dokumentom. Na jednej strane judikatúra uznáva možnosť uplatniť takú domnienku, iba pokiaľ ide o prebiehajúce súdne konania. K dátumu prijatia napadnutého rozhodnutia ale neprebiehalo žiadne súdne konanie. Na druhej strane a tiež v súlade s judikatúrou sa všeobecná domnienka porušenia ochrany súdnych konaní týka len vyjadrení predložených v rámci takých konaní, čo nebol prípad sporných dokumentov.
56 Žalobca zastáva názor, že v danej veci Komisia nepreukázala, ako by sprístupnenie sporných dokumentov konkrétne a skutočne porušilo ochranu súdnych konaní. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že sporné dokumenty neboli vyhotovené pre potreby súdneho konania. Napriek podaniu žalôb, ktoré viedli k uzneseniam v azylových veciach, po podaní žiadosti o prístup, žalobca tvrdí, že sporné dokumenty boli vypracované na účely preskúmania relevantného acquis Únie, čo ďaleko prekračuje predmet týchto žalôb.
57 V každom prípade žalobca na jednej strane poznamenáva, že Komisia nebola žalovanou stranou v azylových veciach a že v dôsledku toho sa nemôže dovolávať zásady rovnosti zbraní, ani všeobecnejšie odvolávať sa na ochranu súdnych konaní v súvislosti so všetkými dokumentmi, ktoré súvisia s predmetom týchto súdnych konaní, ktoré v tom čase prebiehali. Na druhej strane žalobca zastáva názor, že Komisia si protirečí, keď sa dovoláva tejto ochrany v prejednávanej veci s tvrdením, že sporné dokumenty súviseli s uvedenými vecami, pričom zároveň tvrdí, že tieto dokumenty sa týkali predovšetkým zmeny rozhodnutia 2015/1601 a zmeny nariadenia č. 539/2001. V skutočnosti uvedené dokumenty obsahujú iba objektívne skutočnosti, ktorých zverejnenie nemohlo podľa žalobcu ovplyvniť pozíciu Komisie v uvádzaných súdnych konaniach.
58 Komisia navrhuje zamietnuť prvú časť druhého žalobného dôvodu, pričom na úvod uvádza, že na rozdiel od toho čo uvádza žalobca, v napadnutom rozhodnutí sa nedovolávala všeobecnej domnienky nezverejnenia založenej na výnimke týkajúcej sa ochrany súdnych konaní alebo inej výnimke uvádzanej nariadením č. 1049/2001. O odmietnutí prístupu sa rozhodlo po individuálnom preskúmaní obsahu sporných dokumentov a, pokiaľ ide o okolnosť, že sporné dokumenty nepredstavujú vyjadrenia predložené v rámci súdnych konaní, Komisia sa odvoláva na rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 88), a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 64), ktoré žalobca považuje za odporujúce judikatúre Súdneho dvora, v ktorých Všeobecný súd rozhodol, že výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní sa vzťahuje aj na dokumenty, ktoré neboli vypracované výlučne na účely súdneho konania.
59 Podľa Komisie však v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, ktoré je jediné relevantné v prejednávanej veci, by sprístupnenie sporných dokumentov nevyhnutne viedlo k zverejneniu obsahu jej budúcich vyjadrení vedľajšieho účastníka konania v azylových veciach, výslovne uvedených v napadnutom rozhodnutí, keďže sporné dokumenty mali v uvedenom čase relevantnú spojitosť s týmito konaniami. V mene zásady rovnosti zbraní a hoci Komisia nebola žalovanou v uvedených konaniach a napokon nebola pribratá do konania ako vedľajší účastník konania z dôvodu rozhodnutia v týchto veciach prostredníctvom uznesení, a teda nemohla predložiť vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania, bolo potrebné a odôvodnené odmietnuť prístup k sporným dokumentom v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001. V tomto kontexte Komisia spochybňuje tvrdenie žalobcu, podľa ktorého jej budúce vyjadrenia vedľajšieho účastníka by mali nevyhnutne vplyv na rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi, pričom zdôrazňuje, že v týchto veciach sa obmedzila na odpoveď na otázky položené Všeobecným súdom podľa článku 24 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.
60 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na jednej strane, pokiaľ dotknutá inštitúcia rozhodne odmietnuť prístup k dokumentu, o ktorého sprístupnenie bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne porušiť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva, pričom treba zdôrazniť, že takéto porušenie musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 31 a citovanú judikatúru; rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 52).
61 Na druhej strane, keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, prináleží jej zvážiť osobitný záujem na ochrane dotknutého dokumentu jeho nezverejnením a všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda na možnosť občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruku, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 32 a citovaná judikatúra; rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 53).
62 Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany „súdnych konaní“ uvedenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, táto vychádza z predpokladu, že ochrana verejného záujmu bráni sprístupneniu obsahu nielen dokumentov vypracovaných výlučne na účely konkrétneho súdneho konania (pozri rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, body 88 a 89 a citovanú judikatúru, a z 3. októbra 2012, Jurašinović/Rada, T‑63/10, EU:T:2012:516, bod 66 a citovanú judikatúru), teda predložených vyjadrení alebo aktov, ale tiež interných dokumentov týkajúcich sa vyšetrovania v prejednávanej veci a korešpondencie v prejednávanej veci medzi dotknutým GR a právnym servisom alebo advokátskou kanceláriou, pričom cieľom takéhoto vymedzenia pôsobnosti výnimky v uvedenej veci je zabezpečiť jednak ochranu vnútornej pracovnej činnosti Komisie a jednak dôvernosť a zachovanie zásady profesijného tajomstva advokátov (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 76, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 52).
63 V tomto kontexte bola uznaná existencia všeobecnej domnienky, podľa ktorej sprístupnenie vyjadrení predložených v rámci súdneho konania porušuje ochranu tohto konania v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ uvedené konanie ešte prebieha (rozsudky z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 94; z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 77, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 53), aj keď sa táto domnienka uplatňuje iba v prebiehajúcom konkrétnom konaní a dotknutá inštitúcia sa jej nemôže v zásade dovolávať, ak sa predmetné konanie skončilo súdnym rozhodnutím (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 130).
64 Súdny dvor taktiež konštatoval, že výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní predpokladá, že sa musí zaistiť dodržiavanie zásad rovnosti zbraní, ako aj riadneho výkonu spravodlivosti. Prístup k dokumentom jednou zo strán by totiž mohol narušiť nevyhnutnú rovnováhu medzi účastníkmi sporu, rovnováhu, ktorá je základom zásady rovnosti zbraní, keďže povinnosť sprístupnenia by mala len inštitúcia, ktorá bola požiadaná o sprístupnenie dokumentov, a nie všetci účastníci konania (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, body 85 až 87).
65 Práve z tohto dôvodu, že v rámci vecí, ktoré sa týkajú prístupu k predbežným stanoviskám vydaným inštitúciou v súvislosti s prípravou legislatívneho návrhu, Všeobecný súd konštatoval, že bez ohľadu na to, ako rozhodol v rozsudku zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia (T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, body 88 až 91 a tam citovaná judikatúra), judikatúra uvedená v predchádzajúcom bode tohto rozsudku nevylučuje, aby iné dokumenty než vyjadrenia a dokumenty zasielané v rámci korešpondencie s právnym servisom inštitúcie konkrétne v súvislosti s prejednávanou vecou, mohli patriť do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní. V tejto súvislosti zdôrazňujúc, že zásada rovnosti zbraní, ako aj riadneho výkonu spravodlivosti boli v centre ochrany stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, Všeobecný súd zastával názor, že potreba zabezpečiť rovnosť zbraní pred súdom odôvodňovala nielen ochranu dokumentov vypracovaných výlučne na účely konkrétneho sporu, ako sú vyjadrenia, ale aj dokumentov, ktorých zverejnenie by mohlo v rámci konkrétneho sporu ohroziť predmetnú rovnosť, ktorá predstavuje vyústenie samotného pojmu spravodlivý proces (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 88, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 64).
66 V oboch prípadoch aj keď uvedené dokumenty neboli vypracované v rámci osobitného súdneho konania, by integrita príslušného súdneho konania a rovnosť zbraní účastníkov konania mohla byť vážne narušená, ak by účastníci mali privilegovaný prístup k vnútorným informáciám iného účastníka konania, ktoré majú úzky vzťah k právnym aspektom prebiehajúceho alebo bezprostredne očakávaného sporu (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 90, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 65).
67 Na to, aby sa táto výnimka mohla uplatniť, je však potrebné, aby mali požadované dokumenty v momente prijatia rozhodnutia, ktorým sa k nim odmieta prístup, relevantný vzťah k súdnemu konaniu prebiehajúcemu pred súdom Únie, pre ktorý sa dotknutá inštitúcia odvoláva na výnimku, alebo s konaním vedeným pred vnútroštátnym súdom, za podmienky, že nastoľuje otázku výkladu alebo platnosti práva Únie, takže vzhľadom na kontext veci sa návrh na začatie prejudiciálneho konania zdá byť mimoriadne pravdepodobný (rozsudky z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, bod 88 a 89, a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia, T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487, bod 64).
68 Práve s ohľadom na tieto úvahy vyplývajúce z judikatúry Všeobecného súdu, je potrebné zaoberať sa prvou časťou druhého žalobného dôvodu, pričom je potrebné uviesť, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, podrobná judikatúra týkajúca sa výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ako bola pripomenutá vyššie a ktorá vyplýva z rozsudkov z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (T‑796/14, EU:T:2016:483), a z 15. septembra 2016, Philip Morris/Komisia (T‑18/15, neuverejnený, EU:T:2016:487), nepristupuje k širokému výkladu tejto výnimky, ktorý by bol v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora, ktorý navyše ku dnešnému dňu nerozhodoval priamo o takej otázke.
69 V prejednávanej veci treba konštatovať, že sporné dokumenty neboli špecificky vypracované v súvislosti s prebiehajúcim súdnym konaním.
70 Napriek tomu treba poznamenať, že k 19. septembru 2016, keď bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, ktoré je jediné relevantné v prejednávanej veci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. januára 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 54), prebiehali tri súdne konania, a to azylové veci, a týkali sa konkrétne zákonnosti vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016, ktoré nasledovalo po vyhlásení EÚ a Turecka z 8. marca 2016. Okrem toho v týchto veciach Komisia, ktorá nebola žalovaným účastníkom konania, už k tomuto dátumu predložila návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania podľa článku 143 rokovacieho poriadku.
71 Na druhej strane Všeobecný súd poznamenáva, že sporné dokumenty boli vypracované právnym servisom, ktorý je sám poverený zastupovať Komisiu v týchto súdnych konaniach, a sú úzko spojené s právnymi aspektmi sporu, ktorý je jadrom týchto súdnych konaní. V skutočnosti sa tieto dokumenty týkajú metód vrátenia neoprávnene sa zdržiavajúcich migrantov v súlade s azylovými postupmi zavedenými právom Únie a najmä postupmi uplatniteľnými potom, čo ich žiadosti o azyl boli vyhlásené za neprípustné alebo neodôvodnené, čo sú rozhodnutia, ktoré v Grécku prijímajú odvolacie výbory.
72 Za týchto okolností treba pripustiť, že Komisia sa mohla v napadnutom rozhodnutí dovolávať výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní, tak ako ju uvádza článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001, v súvislosti so všetkými spornými dokumentmi.
73 V tejto súvislosti v rozpore s tým, čo uvádza žalobca, Komisia neuplatnila domnienku zákazu sprístupnenia z dôvodu ochrany súdnych konaní, ale pristúpila k individualizovanému preskúmaniu každého zo sporných dokumentov.
74 Preto prvá časť druhého žalobného dôvodu musí byť odmietnutá.
O druhej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa ochrany právneho poradenstva
75 V rámci druhej časti druhého žalobného dôvodu žalobca tvrdí, že stanoviská a právne analýzy, ktoré sú predmetom žiadosti o prístup, sa týkajú prijatia právnych nástrojov, ktoré boli alebo budú prijaté na účely vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016, takže podľa jeho názoru sa týkajú legislatívneho procesu, v tomto prípade po zmene a doplnení rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001, čo znamená, že Komisia nemohla odmietnuť ich sprístupnenie.
76 Bez ohľadu na tento aspekt a aj za predpokladu, že „kontext a predbežné stanoviská v požadovaných dokumentoch sa netýkal uvedených legislatívnych postupov“, žalobca sa domnieva, že Komisia v napadnutom rozhodnutí v žiadnom prípade neuviedla, ako by ju zverejnenie sporných dokumentov zbavilo možnosti dostať otvorené, objektívne a kompletné právne stanovisko v zmysle judikatúry. Komisia sa totiž v tejto súvislosti obmedzila na kategorické tvrdenie, že ich zverejnenie „by ju zbavilo základného prvku… na vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka“. V rozsudku z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 57 až 64), Súdny dvor stanovil zásadu, podľa ktorej právne stanoviská týkajúce sa legislatívnej oblasti majú byť sprístupnené. V každom prípade, keďže podľa žalobcu sporné dokumenty mali informovať Komisiu o právomoci Únie na prijatie vyhlásení EÚ – Turecko z 8. a 18. marca 2016 a o acquis Únie v oblasti azylu, táto inštitúcia nemohla rozumne očakávať, že tieto právne stanoviská zostanú dôverné. Mala očakávať naopak to, že jedného dňa budú zverejnené, a žalobcovi v tejto súvislosti nie je jasné, ako by všeobecne zverejnenie dokumentov ako sú sporné dokumenty, bránilo tejto inštitúcii požiadať o právne stanoviská.
77 V replike žalobca uvádza, že hoci ochrana právneho poradenstva mohla odôvodňovať napadnuté rozhodnutie, toto rozhodnutie by napriek tomu malo byť zrušené pre „nedostatok odôvodnenia“ („lack of reasoning“) v dôsledku nejednotného opisu a zmätenej argumentácie Komisie, pokiaľ ide o povahu, obsah a kontext vypracovania sporných dokumentov.
78 Komisia navrhuje zamietnuť druhú časť druhého žalobného dôvodu ako nedôvodnú, pričom na úvod spresňuje, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, sporné dokumenty neboli vypracované alebo získané v rámci konania na prijatie aktov, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre ne v zmysle bodu 68 rozsudku z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Tieto dokumenty totiž predstavujú iba predbežné stanoviská týkajúce sa otázok, o ktorých sa v súčasnosti rokuje v súvislosti s návrhmi na zmenu rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001. Nemožno ich teda považovať za dokumenty vypracované na účely legislatívnych postupov týkajúcich sa týchto dvoch právnych aktov Únie, ktoré sú v súčasnosti platné. Z dôvodu skutočnosti, že predstavujú iba predbežné interné právne stanoviská inštitúcie, mohli by podľa Komisie byť nesprávne vykladané alebo nesprávne pochopené, ak by boli sprístupnené mimo kontextu v ktorom boli vypracované.
79 V napadnutom rozhodnutí Komisia vysvetlila žalobcovi existenciu prebiehajúcich prác vedených s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, súvisiacich s citlivou otázkou utečeneckej krízy. Sprístupnenie sporných dokumentov, ktoré sa týkajú výkladu acquis Únie v oblasti azylu, by malo vážny vplyv na záujem Komisie získať otvorené, objektívne a kompletné stanoviská, a to v kontexte, v ktorom je táto inštitúcia od marca 2016 v stálom a intenzívnom kontakte s orgánmi dotknutých členských štátov, najmä Helénskej republiky, vo veci opatrení, ktorých prijatie je potrebné na zabezpečenie vykonávania vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016, ako aj na monitorovanie migračnej krízy.
80 V tejto súvislosti okolnosť, ktorej sa dovoláva žalobca, že sporné dokumenty obsahujú údajne objektívny výklad a že otázky riešené v týchto dokumentoch boli predmetom diskusie medzi odborníkmi, nie je takej povahy, aby zabránila Komisii chrániť schopnosť získať otvorené, objektívne a kompletné právne stanoviská v citlivej oblasti a počas obdobia, ktoré je pre vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016 veľmi delikátne, keďže ako treba pripomenúť, Komisia dbala o pravidelné poskytovanie informácií o vykonávaní uvedeného vyhlásenia verejnosti.
81 Nakoniec Komisia zastáva názor, že keďže dôvod neplatnosti založený na údajnom „nedostatku odôvodnenia“ z jej strany sa uvádzal až v replike a, za absencie platných dôvodov uvádzaných žalobcom na odôvodnenie tohto omeškania, treba ho zamietnuť ako neprípustný. V každom prípade žalobca nijako nepodložil toto tvrdenie, ktoré je teda navyše zjavne nedôvodné.
82 Na úvod je potrebné pripomenúť, že cieľom výnimky týkajúcej sa právnych stanovísk stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 je chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanoviská a získať stanoviská, ktoré sú otvorené, objektívne a kompletné, a že na to, aby sa táto výnimka mohla uplatniť, je ešte potrebné, aby nebezpečenstvo porušenia tohto záujmu bolo primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 42 a 43).
83 V tejto súvislosti, pokiaľ ide o skutočnosť, že zverejnenie stanoviska právneho servisu týkajúceho sa návrhu právneho aktu môže vytvoriť priestor pre pochybnosti v súvislosti so zákonnosťou dotknutého právneho aktu, bolo už rozhodnuté, že v tomto ohľade ide konkrétne o transparentnosť, ktorá tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru. Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a diskusií (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 59).
84 V prejednávanej veci však treba konštatovať, že na rozdiel od toho, čo uvádza žalobca, keď sa odvoláva na odkaz v napadnutom rozhodnutí a v súvislosti s výnimkou uvedenou v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 na návrhy na zmenu rozhodnutia 2015/1601 a nariadenia č. 539/2001, sporné dokumenty nepredstavujú právne stanoviská týkajúce sa špecifického legislatívneho návrhu. Predstavujú totiž zaujatie predbežných pozícií právneho servisu k viacerým aspektom práva Únie v oblasti azylu, tak ako bolo vykonané v gréckom právnom poriadku a v súvislosti s politickými záväzkami dohodnutými a uzavretými pod názvom „vyhlásenia EÚ a Turecka“ medzi hlavami štátov alebo predsedami vlád a ich tureckým náprotivkom.
85 Nelegislatívna činnosť inštitúcií sa však nevymyká pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že článok 2 ods. 3 tohto nariadenia spresňuje, že „sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe“ (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, body 87, 88 a 109 a z 3. júla 2014, Rada/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 107 a citovanú judikatúru).
86 V prejednávanej veci sporné dokumenty obsahujú právne poradenstvo určené najmä pre kabinety predsedu Komisie, vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a člena Komisie zodpovedného za vnútorné veci, ktoré boli požadované v krátkej lehote s cieľom pomáhať zástupcom Komisie v rámci ich stretnutí so zástupcami Helénskej republiky a Tureckej republiky s cieľom definovať opatrenia, ktoré majú tieto štáty prijať v rámci vykonávania záväzkov prevzatých na základe vyhlásenia EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016.
87 V tejto súvislosti, ako to správne uvádza Komisia, sprístupnenie takýchto právnych stanovísk, prípravných a interných, vypracovaných na účely politického dialógu medzi inštitúciou a zástupcami jedného členského štátu a jedného tretieho štátu by skutočne poškodilo, predvídateľným spôsobom, záujem Komisie požiadať o právne stanoviská a dostať otvorené, objektívne a kompletné právne stanoviská od svojich rôznych služieb s cieľom vypracovať svoje konečné stanovisko ako inštitúcia, navyše v oblasti, ktorá sa vyznačuje určitou politickou citlivosťou a v kontexte naliehavosti riešenia zložitej migračnej situácie.
88 Konzultácie medzi útvarmi, ktoré sa v prejednávanej veci materializovali do sporných dokumentov, ktoré však sprevádzala telefonická komunikácia, predstavujú prípravné práce nevyhnutné na riadne fungovanie tejto inštitúcie. Otvorenosť, objektívnosť, kompletnosť, rovnako ako rýchlosť týchto právnych konzultácií, poskytnutých naliehavo, ako to potvrdzujú najmä časy, niekedy veľmi neskoré, odoslania predmetných e‑mailov zo strany členov právneho servisu predsedníctvu Komisie a GR, ktoré vedie člen Komisie zodpovedný za vnútorné záležitosti, by v prejednávanej veci boli ovplyvnené, ak by autori týchto konzultácií, vypracovaných narýchlo s cieľom pripraviť stretnutia medzi zodpovednými predstaviteľmi tejto inštitúcie a zodpovednými predstaviteľmi jedného členského štátu a jedného tretieho štátu, mohli predvídať, že také e‑maily by mohli byť dané k dispozícii verejnosti.
89 Nakoniec, pokiaľ ide o výhradu formulovanú v replike žalobcu a založenú na „nedostatku odôvodnenia“ zo strany Komisie v napadnutom rozhodnutí alebo nedostatočnosti odôvodnenia, stačí konštatovať, že v rozpore s tým, čo uvádza žalobca, opis povahy a obsahu požadovaných dokumentov, ako aj dôvody odmietnutia uvedené Komisiou v napadnutom rozhodnutí, vrátane uvedenia kontextu, v akom boli vypracované, nie sú kontradiktórne a zodpovedajú požiadavkám článku 296 ZFEÚ. V dôsledku toho treba túto výhradu v každom prípade zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné skúmať námietku neprípustnosti, ktorú k tomuto bodu uviedla Komisia v duplike.
90 Vzhľadom na vyššie uvedené sa musí druhá časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.
O tretej časti druhého žalobného dôvodu týkajúcej sa existencie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení sporných dokumentov
91 Pre prípad, že by v prejednávanej veci bolo možné uznať existenciu všeobecnej domnienky porušenia alebo konkrétneho porušenia ochrany súdnych konaní a právnych stanovísk, žalobca subsidiárne v rámci tretej časti druhého žalobného dôvodu tvrdí, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení sporných dokumentov v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001. Inštitúcie Únie môžu totiž skladať účty a preukazovať legitimitu rozhodnutí, ktoré prijímajú v mene občanov, len vtedy, keď títo občania môžu porozumieť právnemu rámcu, v ktorom sú tieto rozhodnutia prijímané. Prístup k sporným dokumentom sa teda občanom musí priznať, aj keby toto zverejnenie malo potenciálne porušiť ochranu súdnych konaní a právneho poradenstva.
92 V každom prípade žalobca tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje článok 4 ods. 2 poslednú časť vety nariadenia č. 1049/2001 v rozsahu, v akom Komisia opomenula preskúmať existenciu verejného záujmu na zverejnení a všeobecnejšie zvážiť záujmy, ktorým slúži zverejnenie, a záujmy svedčiace v neprospech takéhoto zverejnenia. V tomto ohľade žalobca spochybňuje tvrdenie tejto inštitúcie, podľa ktorého predložil len všeobecné úvahy, ktoré svojou povahou nemôžu preukázať, že v prejednávanej veci by bola zásada transparentnosti osobitne naliehavá. Odkaz na osobitú povahu migračnej krízy a opatrenia prijaté na jej vyriešenie je totiž v prejednávanej veci dostatočný na preukázanie existencie osobitného verejného záujmu na zverejnení v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001.
93 Komisia navrhuje zamietnuť tretiu časť druhého žalobného dôvodu ako nedôvodnú, pričom zdôrazňuje, že v napadnutom rozhodnutí žalobcovi oznámila, že žalobca sa obmedzil len na uvedenie zásady transparentnosti bez toho, aby preukázal, v čom spočíva osobitná naliehavosť v prejednávanej veci, ktorá by mohla mať prednosť pred legitímnymi dôvodmi odôvodňujúcimi nezverejnenie sporných dokumentov.
94 V prejednávanej veci Komisia preskúmala existenciu prevažujúceho verejného záujmu, ale podľa tejto inštitúcie to nemá vplyv na skutočnosť, že prináležalo žalobcovi, aby preukázal existenciu takéhoto verejného záujmu. Pri tomto aspekte sa Komisia obmedzila na uvedenie všeobecných úvah týkajúcich sa práva spoločnosti byť informovaná a práva občanov na pochopenie predmetného právneho kontextu, ktoré podľa jej názoru neboli spôsobilé preukázať, že by zásada transparentnosti mala v prejednávanej veci osobitnú naliehavosť, ktorá by mala prednosť pred dôvodmi odôvodňujúcimi nezverejnenie sporných dokumentov, najmä preto, že Komisia dôsledne zabezpečila, aby boli občania informovaní prostredníctvom šírenia aktuálnych informácií, ako je oznámenie zo 16. marca 2016 s názvom „Ďalšie operatívne kroky v spolupráci EÚ a Turecka v oblasti migrácie“. Navyše existencia akademických debát nemôže predstavovať dôkaz o existencii prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001.
95 V každom prípade Komisia tvrdí, že v súvislosti s niektorými spornými dokumentmi bola výnimka týkajúca sa ochrany medzinárodných vzťahov uplatniteľná. Pokiaľ ide o túto výnimku upravenú článkom 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, normotvorca Únie nestanovil žiadne zváženie záujmov s ohľadom na prevažujúci verejný záujem na zverejnení.
96 Na úvod je potrebné pripomenúť, že keď inštitúcia uplatňuje niektorú z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, prináleží jej zvážiť osobitný záujem, ktorý sa má chrániť nezverejnením dotknutého dokumentu, a najmä všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody vyplývajúce, ako sa uvádza v odôvodnení 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda na možnosť občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruku, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi (pozri rozsudok zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, bod 32 a citovanú judikatúru).
97 Je však úlohou žiadateľa, aby konkrétne uviedol okolnosti zakladajúce takýto prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dotknutých dokumentov (rozsudky zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 94; zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, bod 90, a z 23. januára 2017, Justice & Environment/Komisia, T‑727/15, neuverejnený, EU:T:2017:18, bod 49).
98 Vzhľadom na uvedené prevažujúci verejný záujem, ktorý môže odôvodňovať zverejnenie dokumentu, sa nemusí nevyhnutne líšiť od zásad, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001 (rozsudky zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 92, a zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, bod 92).
99 V tomto ohľade zásada transparentnosti, na ktorej spočíva nariadenie č. 1049/2001 a ktorej sa dovoláva žalobca, prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný legislatívny akt. Možnosť občanov oboznámiť sa so základmi legislatívnych činností je totiž podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 46).
100 V prejednávanej veci je potrebné pripomenúť, že sporné dokumenty neboli vypracované v rámci legislatívneho postupu v zmysle Zmluvy o FEÚ.
101 Žalobca však uviedol všeobecné úvahy týkajúce sa zásady transparentnosti, ktoré vo všeobecnom záujme znamenajú tesnejšie zapojenie občanov do rozhodovacieho procesu, ako aj legitímnejšiu, efektívnejšiu a zodpovednejšiu administratívu voči občanom v demokratickom systéme (rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 45).
102 V tomto ohľade najskôr v rozsahu, v akom bolo konštatované, že odmietnutie zverejnenia prvého sporného dokumentu spadá pod výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, je potrebné zamietnuť tretiu časť druhého žalobného dôvodu ako neúčinnú, pokiaľ ide o tieto dokumenty. V rámci tohto ustanovenia sú totiž inštitúcie povinné odmietnuť prístup k dokumentom patriacim do týchto povinných výnimiek, pokiaľ sú preukázané okolnosti stanovené v týchto výnimkách, a to bez toho, aby bolo potrebné zvážiť ochranu verejného záujmu a prevažujúci všeobecný záujem (rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, body 44 a 45, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 44).
103 Ďalej v rozpore s tým, čo tvrdí žalobca, všeobecné úvahy týkajúce sa zásady transparentnosti, ktoré uviedol v opakovanej žiadosti, Komisia v napadnutom rozhodnutí zohľadnila, ale zastávala názor, že nemôžu preukázať, že by zásada transparentnosti mala v prejednávanej veci osobitnú naliehavosť, ktorá by mohla mať prednosť pred dôvodmi odôvodňujúcimi odmietnutie zverejnenia sporných dokumentov.
104 V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že v rozpore s tým, čo tvrdí žalobca, autori sporných dokumentov sa v týchto dokumentoch nevenovali posúdeniu rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi na účely prijatia vyhlásení EÚ a Turecka z 8. a 18. marca 2016.
105 Za týchto podmienok a vzhľadom na tvrdenia predložené žalobcom je potrebné konštatovať, že žalobca nepreukázal, v čom spočíva osobitná naliehavosť zásady transparentnosti v prejednávanej veci, ktorá by odôvodňovala, aspoň pokiaľ ide o dokumenty, na ktoré sa nevzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, zverejnenie sporných dokumentov spadajúcich pod ochranu súdnych konaní a právnych stanovísk. Pre úplnosť Všeobecný súd konštatuje, že to platí tiež pre dokumenty, na ktoré sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
106 Preto treba zamietnuť tretiu časť a v dôsledku toho druhý žalobný dôvod ako celok.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001
107 V rámci štvrtého žalobného dôvodu, ktorý bol predložený subsidiárne a ktorý je potrebné preskúmať pred tretím, žalobca spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého čiastočný prístup k sporným dokumentom nebol možný. Vzhľadom na povahu týchto dokumentov je totiž nepredstaviteľné, aby sa na celý text, ktorý je v nich uvedený, vzťahovali výnimky uvádzané Komisiou. Preto tým, že Komisia v napadnutom rozhodnutí odmietla žalobcovi priznať čiastočný prístup, porušila článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
108 Komisia navrhuje žalobný dôvod zamietnuť, pričom zdôrazňuje, že v napadnutom rozhodnutí vysvetlila, že zvažovala možnosť priznať čiastočný prístup k sporným dokumentom, ale túto možnosť odmietla z dôvodu, že tieto dokumenty ako celok spadajú pod výnimky odôvodňujúce nezverejnenie na základe nariadenia č. 1049/2001.
109 V tomto ohľade v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 „ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.“
110 Podľa ustálenej judikatúry sa skúmanie čiastočného prístupu k dokumentu inštitúcií Únie musí uskutočniť so zreteľom na zásadu proporcionality (rozsudok z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 83; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, body 27 a 28).
111 Zo samotného znenia článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že inštitúcia je povinná skúmať, či treba priznať čiastočný prístup k dokumentom uvedeným v žiadosti o prístup s tým, že prípadné odmietnutie sa ohraničí len na údaje, na ktoré sa vzťahujú uvedené výnimky. Inštitúcia musí priznať takýto čiastočný prístup, ak cieľ sledovaný touto inštitúciou v prípade, že odmietne prístup k dokumentu, môže byť dosiahnutý za predpokladu, že by sa táto inštitúcia obmedzila na zatajenie častí, ktoré môžu porušiť chránený verejný záujem (rozsudky z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada, T‑264/04, EU:T:2007:114, bod 50, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 84; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, bod 29).
112 V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že Komisia v napadnutom rozhodnutí, a tak ako to uviedla v tomto rozhodnutí, posudzovala možnosť poskytnúť žalobcovi čiastočný prístup k sporným dokumentom.
113 Zo sporných dokumentov predložených Komisiou v konaní pred Všeobecným súdom nevyplýva, že bolo možné poskytnúť čiastočný prístup k ostatným dokumentom bez toho, aby to znamenalo odhalenie obsahu častí dokumentov, ku ktorým bolo odmietnutie prístupu odôvodnené, a najmä strategických cieľov, z ktorých vychádzali diskusie o vykonávaní vyhlásení EÚ a Turecka Helénskou republikou a Tureckou republikou na podnet Únie.
114 V tomto ohľade už súd Únie uznal, že v takom prípade žalovaná inštitúcia, v prejednávanej veci Komisia, nie je povinná v odôvodnení napadnutého aktu identifikovať citlivý obsah sporných dokumentov, ktorý nemožno odhaliť zverejnením, ak by takýto krok znamenal prezradenie informácií, na ochranu ktorých sa vzťahuje uvádzaná výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 82, a z 12. septembra 2013, Besselink/Rada, T‑331/11, neuverejnený, EU:T:2013:419, bod 106), čo je prípad prvého sporného dokumentu.
115 To isté platí o druhom a treťom spornom dokumente, ktorých obsah nebolo možné čiastočne odhaliť bez porušenia ochrany priznanej súdnym konaniam a právnemu poradenstvu.
116 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy je potrebné štvrtý žalobný dôvod zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001
117 Keďže zamietnutie prvého, druhého a štvrtého žalobného dôvodu vychádza z toho, že Komisia bola oprávnená odmietnuť prístup k sporným dokumentom dovolávajúc sa výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001, nie je už potrebné skúmať dôvodnosť tretieho žalobného dôvodu.
118 Preto treba žalobu zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o treťom žalobnom dôvode.
O trovách
119 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
120 Keďže žalobca vo veci nemal úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)
rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Access Info Europe je povinné nahradiť trovy konania.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 7. februára 2018.
Podpisy