WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 7 sierpnia 2018 r.(*)(i)
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich – Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 – Artykuły 10–12 – Wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury – Ustawodawstwo krajowe przewidujące przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia – Ustawodawstwo zatwierdzone przez Komisję Europejską – Późniejsza zmiana stanowiska – Ochrona uzasadnionych oczekiwań
W sprawie C‑120/17
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 marca 2017 r., w postępowaniu:
Administratīvā rajona tiesa
przeciwko
Ministru kabinets,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: J. Malenovský, prezes izby, D. Šváby i M. Vilaras (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 stycznia 2018 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu łotewskiego przez I. Kucinę i G. Bambāne, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez J. Aquilinę i I. Naglisa, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 maja 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 10–12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 391) oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2 Wniosek ten został złożony w związku z wnioskiem o kontrolę zgodności aktu prawnego z konstytucją złożonego przez Administratīvā rajona tiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa), w ramach sporu między licznymi osobami fizycznymi i Lauku atbalsta dienests (służbą ds. wspierania obszarów wiejskich, Łotwa) w przedmiocie ważności umów prawa publicznego w zakresie przyznawania wcześniejszych emerytur rolniczych na podstawie art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motyw 23 rozporządzenia nr 1257/1999 przewidywał:
„Uwzględniając doświadczenie nabyte przy wykonywaniu rozporządzenia [Rady] (EWG) nr 2079/92 [z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1992, L 215, s. 91)], powinno się zachęcać do przejścia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych”.
4 Rozdział IV zatytułowany „Wcześniejsze emerytury” tytułu II („Działania na rzecz rozwoju rolnictwa”) rozporządzenia nr 1257/1999 zawiera art. 10–12. Artykuł 10 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił:
„Wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej przyczynia się do realizacji następujących celów:
– zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania,
– zachęcenia do zastępowania takich starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić, w miarę potrzeb, rentowność pozostawionych im gospodarstw rolnych,
– wydzielenie użytków rolnych dla produkcji nierolniczej, tam gdzie gospodarka rolna przy zachowaniu rentowności nie jest możliwa”.
5 Artykuł 11 ust. 1 i 5 wspomnianego rozporządzenia stanowiły:
„1. Osoba przekazująca gospodarstwo:
– zaprzestaje całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną gospodarkę rolną i utrzymać użytkowanie budynków,
– ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa,
oraz
– prowadziła gospodarstwo rolne przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa.
[…]
5. Warunki określone w niniejszym artykule mają zastosowanie przez okres, w którym osoba przekazująca gospodarstwo otrzymuje wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury”.
6 Zgodnie z art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia:
„Okres udzielania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie przekracza 15 lat dla osoby przekazującej gospodarstwo i 10 lat dla robotnika rolnego. Wsparcie takie jest udzielane osobom, które przekazały gospodarstwo rolne, nie dłużej niż do ukończenia przez nie 75 lat i robotnikom rolnym nie dłużej niż do osiągnięcia przez nich normalnego wieku emerytalnego.
W przypadku gdy osoba, która przekazała gospodarstwo rolne, otrzymuje od państwa członkowskiego normalną emeryturę, wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury zostaje przyznane jako dodatek, uwzględniwszy wysokość krajowej emerytury w tym państwie”.
7 Tytuł III rozporządzenia nr 1257/1999, brzmiący „Zasady ogólne, przepisy administracyjne i finansowe”, zawiera art. 35–50.
8 Zgodnie z art. 39 wspomnianego rozporządzenia:
„1. Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne kroki dla zapewnienia zgodności i spójności środków wspierających rozwój rolnictwa zgodnie z przepisami ustanowionymi w niniejszym rozdziale.
2. Plany rozwoju wsi przedłożone przez państwa członkowskie zawierają ocenę zgodności i spójności wsparcia przewidzianych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz wskazanie, jakie działania zostały podjęte w celu zapewnienia zgodności i spójności.
3. W miarę potrzeby wsparcie działań podlega przeglądowi w celu zapewnienia zgodności i spójności”.
9 Artykuł 44 ust. 2 tego samego rozporządzenia przewidywał:
„Komisja ocenia zaproponowane plany, aby ustalić czy są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Na podstawie tych planów Komisja przyjmie programy rozwoju wsi zgodnie z procedurą określoną w art. 50 ust. 2 rozporządzenia [Rady (WE)] nr 1260/1999 [z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1999, L 161, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 391)] w ciągu sześciu miesięcy od przekazania planów”.
Prawo łotewskie
10 Ministru kabinets (rada ministrów, Łotwa) przyjęła w dniu 30 listopada 2004 r. dekret nr 1002 dotyczący sposobu wprowadzenia w życie dokumentu programowego „Plan rozwoju obszarów wiejskich Łotwy w celu wykonania programu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004–2006” (Latvijas Vēstnesis, 2004, nr 193, zwany dalej „dekretem nr 1002”).
11 Punkt 9.3 planu rozwoju obszarów wiejskich Łotwy w celu wykonania programu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004–2006 (zwanego dalej „planem rozwoju obszarów wiejskich”) przewiduje dla starszych wiekiem właścicieli gospodarstw rolnych możliwość przekazania, sprzedaży lub darowania ich gospodarstwa lub jego części osobie trzeciej, przy jednoczesnym otrzymaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury (zwanego dalej „wsparciem w postaci wcześniejszej emerytury”), której warunki odpowiadają w znacznej mierze tym przewidzianym w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999.
12 Punkt 12.3.2 tego planu przewidywał w szczególności, że w przypadku śmierci beneficjenta wsparcia w okresie, w którym umowa o przyznaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury pozostaje w mocy, miesięczne świadczenie z tytułu wcześniejszej emerytury w gospodarce rolnej jest nadal wypłacane do końca tego okresu na rzecz osoby, która została spadkobiercą na podstawie prawa krajowego.
13 Punkt 1 dekretu nr 187 rady ministrów z dnia 14 kwietnia 2015 r. zmieniającego dekret nr 1002 (Latvijas Vēstnesis, 2015, nr 74, zwanego dalej „dekretem nr 187”) zniósł możliwość przeniesienia tego wsparcia w drodze dziedziczenia.
14 Dekret ten, zgodnie z jego pkt 2, wszedł w życie w dniu 30 kwietnia 2015 r.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
15 Decyzją z dnia 30 lipca 2004 r. Komisja Wspólnot Europejskich zatwierdziła plan rozwoju obszarów wiejskich, który przewidywał przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia.
16 Osoby fizyczne zwróciły się do Administratīvā rajona tiesa (okręgowego sądu administracyjnego, Łotwa) z żądaniem ustalenia ważności umów publicznoprawnych regulujących przyznanie świadczeń z tytułu wcześniejszej emerytury rolniczej, w związku z tym, że w następstwie wejścia w życie dekretu nr 187, służba ds. wspierania obszarów wiejskich zaprzestała wypełniania swoich zobowiązań w zakresie przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia.
17 Sąd ten ocenia, że przyjęcie dekretu nr 187 doprowadziło do sytuacji, w której spadkobiercy osoby przekazującej gospodarstwo rolne mogą utracić prawo do otrzymania wsparcia w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę, nawet jeśli gospodarstwo rolne zostało przeniesione na stronę trzecią. Ponieważ ani rozporządzenie nr 1257/1999, ani plan rozwoju obszarów wiejskich nie zakazywał przekazania gospodarstwa rolnego w drodze dziedziczenia spadkobiercom właściciela gospodarstwa, zawarcie umowy dotyczącej przyznania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury spowodowało powstanie u właściciela przekazywanego gospodarstwa i jego spadkobierców uzasadnionych oczekiwań, iż mogą oni odziedziczyć wsparcie, jeśli zobowiązania przyjęte na podstawie tej umowy będą nadal respektowane.
18 Administratīvā rajona tiesa (okręgowy sąd administracyjny) zwrócił się o rozstrzygnięcie do Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sądu konstytucyjnego, Łotwa) o rozstrzygnięcia o zgodności dekretu nr 187 z art. 105 Latvijas Republikas Satversme (konstytucji Republiki Łotewskiej, zwanej dalej „konstytucją”), którego przedmiotem jest prawo własności.
19 W postępowaniu przed Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sądem konstytucyjnym) rada ministrów podnosiła, że dekret nr 187 jest zgodny z art. 105 konstytucji. Argumentowała ona również, że podczas posiedzenia z dnia 19 października 2011 r. Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji stwierdził, iż „finansowanie FEOGA nie miało zastosowania do dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury”. A zatem wspomniane wsparcie nie byłoby zgodne z celem realizowanym rozporządzeniem nr 1257/1999. Tymczasem jeden z celów dekretu nr 187 polegał na unikaniu niezgodności prawa łotewskiego z wymogami wynikającymi z tego rozporządzenia, jak również z zasadą efektywnego i skutecznego wykorzystania środków Unii i państw członkowskich.
20 Sąd odsyłający przypomina, że orzekł, iż prawo do bezpośredniej pomocy państwa wyrażonej w formie pieniężnej przewidziane przez akt normatywny jest objęte zakresem art. 105 konstytucji.
21 Sąd ten powziął wątpliwość, czy rozporządzenie nr 1257/1999 zakazywało włączania do prawa łotewskiego przepisu dotyczącego przeniesienia wsparcia w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę w drodze dziedziczenia, czy też pozostawiało w tej kwestii pewien zakres swobodnego uznania państwom członkowskim. Sąd ten stwierdził jednak, że warunki otrzymywania takiego wsparcia, określone w art. 11 i 12 tegoż rozporządzenia, świadczą o charakterze osobowym tego wsparcia oraz że spadkobiercy właściciela gospodarstwa rolnego nie są stronami umowy o przyznaniu takiego wsparcia.
22 Sąd odsyłający wskazuje, że w rozporządzeniu nr 1257/1999 odwołano się do doświadczenia nabytego w trakcie wykonywania rozporządzenia nr 2079/92, którego celem było zapewnienie dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania. W związku z tym przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury mogło zachęcać rolników do uczestniczenia w tymże środku.
23 Sąd odsyłający wywodzi w tym względzie, że nie można uznać, by przepisy rozporządzenia nr 1257/1999 dotyczące wcześniejszej emerytury formułowały jasne i precyzyjne obowiązki, można natomiast je postrzegać jako przyznające państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania.
24 Sąd ten zwraca również uwagę, że kompetencje w dziedzinie rolnictwa są dzielone między Unię i państwa członkowskie.
25 W tym względzie sąd odsyłający podkreśla, że Komisja przyjęła w dniu 30 lipca 2004 r. decyzję w sprawie zatwierdzenia programu rozwoju obszarów wiejskich, a tym samym zatwierdziła przepis dotyczący przeniesienia wparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia.
26 Dalej sąd ten wskazuje jednak, że w dniu 19 października 2011 r. Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji uznał w temacie rozporządzenia, które zastąpiło rozporządzenie nr 1257/1999, iż przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, pozostaje w sprzeczności z przepisami Unii i nie może być zatem stosowane. Stanowisko to zostało potwierdzone w trakcie 2015 r.
27 Wyraża on również wątpliwości co do pisma Komisji z dnia 11 maja 2015 r., zgodnie z którym powinno być jasne dla wszystkich państw członkowskich, że płatności z tytułu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury nie podlegają przeniesieniu na spadkobierców oraz że od dnia 19 października 2011 r. – który to dzień traktuje się jako termin początkowy nowego zobowiązania – powoływanie się na uzasadnione oczekiwania nie będzie już możliwe.
28 I tak sąd ten zastanawia się, czy zawisła przed nim sprawa nie stanowi przypadku, w którym niezgodna z prawem Unii praktyka państwa członkowskiego mogła wywoływać skutki, skoro rolnik będący stroną umowy o przyznaniu wsparcia w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę nie mógł mieć świadomości ewentualnego naruszenia po stronie tego państwa członkowskiego i Komisji.
29 W tych okolicznościach Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sąd konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy mając na uwadze kompetencje dzielone między Unię Europejską i państwa członkowskie w obszarze rolnictwa, przepisy rozporządzenia nr 1257/1999, w świetle jednego z jego celów – by rolnicy uczestniczyli w środku wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w gospodarce rolnej – należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by w ramach środków wykonawczych do tego rozporządzenia państwo członkowskie przyjęło uregulowania umożliwiające dziedziczenie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w gospodarce rolnej?
2) Czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne, czyli takiej, że przepisy rozporządzenia nr 1257/1999 wykluczają możliwość dziedziczenia wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej, możliwe jest, by w sytuacji, w której norma prawna państwa członkowskiego została uznana przez Komisję Europejską w toku odpowiedniego postępowania za zgodną z przepisami rozporządzenia nr 1257/1999, a rolnicy przystąpili do środka wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej zgodnie z praktyką krajową, nabyte zostało prawo podmiotowe do dziedziczenia wsparcia przyznanego w ramach tego środka?
3) Czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na drugie pytanie prejudycjalne, czyli takiej, że możliwe jest, by nastąpiło nabycie takiego prawa podmiotowego, można uznać, że wniosek wypracowany na posiedzeniu Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich w dniu 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej nie może przejść na spadkobierców osoby przekazującej gospodarstwo, stanowi podstawę przedterminowego wygaśnięcia wyżej wspomnianego nabytego prawa podmiotowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
30 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by w ramach wykonywania tych przepisów państwa członkowskie przyjmowały środki umożliwiające przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.
31 Wedle utrwalonego orzecznictwa państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im w tym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (wyroki: z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 35; z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 18).
32 To odwołując się do istotnych przepisów tego rozporządzenia rozpatrywanych w niniejszej sprawie, interpretowanych w świetle jego celów, należy określić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (wyroki: z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 36; z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, pkt 19).
33 W niniejszej sprawie tytuł II („Działania na rzecz rozwoju rolnictwa”) rozporządzenia nr 1257/1999 zawiera rozdział IV, zatytułowany „Wcześniejsze emerytury”, który definiuje w art. 10–12 cele, warunki przyznania i wytyczne w zakresie wprowadzenia środka wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, przyznawanego starszemu rolnikowi w zamian za przeniesienie własności jego gospodarstwa.
34 Należy stwierdzić, że przytaczane normy nie formułują hipotezy śmierci beneficjenta tego środka. Ściślej rzecz ujmując, przepisy te ani nie zezwalają na przeniesienie, ani nie zakazują przeniesienia w drodze dziedziczenia prawa do uzyskania wsparcia w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę.
35 Tymczasem wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (zob. wyroki: z dnia 6 listopada 2014 r., Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, pkt 35; a także z dnia 12 listopada 2015 r., Jakutis i Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C‑103/14, EU:C:2015:752, pkt 93).
36 W niniejszym przypadku niektóre sformułowania treści art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999, interpretowane w oderwaniu od całości, mogłyby być rozumiane jako zezwolenie udzielone państwom członkowskim na przewidzenie – w ramach przysługującego im zakresu uznania – przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.
37 I tak art. 10 tego rozporządzenia stanowi, że wsparcie to ma w szczególności na celu zapewnienie dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania. Można by uznać, że jako zachęta do zaprzestania takiej działalności wsparcie w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę mogłoby lepiej realizować ten cel, jeżeli w przypadku śmierci osoby przekazującej gospodarstwo rolne istniałaby możliwość przeniesienia wsparcia na rzecz spadkobierców właściciela gospodarstwa.
38 Z kolei art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym okres wypłacania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury nie przekracza 15 lat, bez dodatkowych wyjaśnień, można rozumieć, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 37 opinii, jako ustanawiający ograniczenie odnoszące się zarówno do osoby przenoszącej gospodarstwo, jak i jego spadkobierców, ze względu na brak odesłania do cech specyficznych dla cedenta.
39 Niemniej jednak, pomimo tych sformułowań z przepisów art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 rozpatrywanych w całości i interpretowanych w świetle celów środka wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, który ustanawiają, wynika, że środek ten jest uzależniony od spełnienia przesłanek, które dotyczą ściśle osoby przekazującego gospodarstwo rolne, oraz że w konsekwencji wspomniane przepisy należy interpretować w ten sposób, że nie zezwalają one państwom członkowskim na przewidzenie przeniesienie tego wsparcia w drodze dziedziczenia.
40 Tak oto, po pierwsze, art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia formułuje przesłanki, z których wszystkie są powiązane z osobą przenoszącego gospodarstwo rolne. Dotyczy to zarówno zobowiązania do całkowitego zaprzestania prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej, posiadania nie mniej niż 55 lat, ale nieosiągnięcia jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 10 lat poprzedzających jego przekazanie. Ów art. 11 stanowi ponadto w ust. 5, że beneficjent wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury – czyli osoba przekazująca gospodarstwo rolne – jest zobowiązana do przestrzegania tych warunków przez cały okres, w którym korzysta ze wsparcia.
41 Po drugie, choć art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 ustala maksymalny okres 15 lat dla wypłat wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, przewiduje on również drugi limit czasowy, a mianowicie, że wypłaty są realizowane nie dłużej niż do ukończenia przez osobę przekazującą gospodarstwo 75 lat. Tym samym przepis ten nie może być interpretowany jako nadający bezwarunkowe prawo do wypłaty wsparcia przez okres 15 lat. Nie tylko bowiem przepis ten podkreśla nietrwały charakter tej pomocy, lecz a fortiori zakłada, że śmierć osoby przekazującej gospodarstwo jest kresem tych wypłat.
42 Po trzecie, cele rozporządzenia nr 1257/1999 prowadzą również do wniosku, że wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury nie może być przedmiotem przeniesienia w drodze dziedziczenia.
43 Należy bowiem przypomnieć na wstępie, że art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia wyznacza liczne cele sprzyjające realizacji wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, mianowicie zapewnienie dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania, zachęcanie do zastępowania takich starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić, w miarę potrzeb, rentowność pozostawionych im gospodarstw rolnych, oraz wydzielenie użytków rolnych dla produkcji nierolniczej tam, gdzie gospodarka rolna przy zachowaniu rentowności nie jest możliwa.
44 Następnie Trybunał wywiódł z tych różnych celów, że prawodawca Unii środkiem tym zamierzał zachęcić do przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie celem poprawy rentowności gospodarstw rolnych i stworzenia zachęty ekonomicznej dla starszych rolników, aby wcześniej kończyli oni swoją działalność, w okolicznościach, w których normalnie by tego nie zrobili, a uzupełnienie świadczenia emerytalnego lub dodatkowy dochód są jedynie konsekwencjami stosowania rozporządzenia nr 1257/1999 (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., Polska/Komisja, C‑210/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:529, pkt 39).
45 Z powyższego wynika, że z jednej strony wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury jest przyznawane osobie przenoszącej gospodarstwo rolne w związku ze ściśle osobistymi przesłankami, a z drugiej strony, że główny cel tego wsparcia nie polega na uzupełnieniu dochodów cedenta. Dlatego też, biorąc pod uwagę jego osobisty charakter, wsparcie to nie może zostać przeniesione na spadkobierców przekazującego gospodarstwo rolne w przypadku jego śmierci.
46 Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by w ramach wykonywania tych przepisów państwa członkowskie przyjmowały środki umożliwiające przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, takie jak środek rozpatrywany w postępowaniu głównym.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
47 Poprzez pytania drugie i trzecie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że norma prawa krajowego, taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która przewiduje przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury i która została zatwierdzona przez Komisję jako zgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999, prowadzi do powstania uzasadnionych oczekiwań u spadkobierców rolników korzystających z tej pomocy, a jeżeli tak, to czy wniosek taki jak ten wspomniany w protokole z posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji z dnia 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie to nie podlega przenoszeniu w drodze dziedziczenia, położył kres tym uzasadnionym oczekiwaniom.
48 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że z jednej strony, wówczas, gdy państwa członkowskie przyjmują przepisy, za pomocą których wykonują one prawo Unii, państwa te są zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, pośród których znajduje się w szczególności zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 września 2006 r., Elmeka, od C‑181/04 do C‑183/04, EU:C:2006:563, pkt 31; a także z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 54).
49 Wynika stąd, że w ramach stosowania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury przewidzianego w art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
50 Z drugiej strony prawo powołania się na tę zasadę przysługuje każdemu podmiotowi prawa, w którym krajowy organ administracyjny wzbudził nadzieje znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych zapewnieniach (wyrok: z dnia 9 lipca 2015 r., Salomie i Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, pkt 44; z dnia 14 czerwca 2017 r., Santogal M‑Comércio e Reparação de Automóveis, C‑26/16, EU:C:2017:453, pkt 76).
51 W tym względzie należy zbadać, czy działania danego organu administracji wywołały w świadomości danego podmiotu prawa uzasadnione oczekiwania, a jeśli tak, to należy ustalić uzasadniony charakter tychże oczekiwań (zob. wyroki: z dnia 14 września 2006 r., Elmeka, od C‑181/04 do C‑183/04, EU:C:2006:563, pkt 32; a także z dnia 9 lipca 2015 r., Salomie i Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, pkt 45).
52 Niemniej jednak, wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału nie można powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań wobec konkretnego przepisu aktu prawnego Unii, zaś zachowanie organu administracji krajowej, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (zob. wyroki: z dnia 1 kwietnia 1993 r., Lageder i in., od C‑31/91 do C‑44/91 EU:C:1993:132, pkt 35; z dnia 20 czerwca 2013 r., Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, pkt 52; a także z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 69).
53 W pierwszej kolejności należy, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 51 niniejszego wyroku, zbadać, czy działania organów łotewskich, mianowicie dekret nr 1002 i umowy o przyznaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury przez służbę ds. wsparcia obszarów wiejskich wywołały w świadomości spadkobierców właścicieli gospodarstw rolnych, którzy korzystali ze wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, racjonalne oczekiwania, że wsparcie to podlega przeniesieniu w drodze dziedziczenia.
54 Po pierwsze, jak wynika z analizy pytania pierwszego, art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 nie precyzują w żaden sposób, czy istnieje możliwość, by państwo członkowskie w celu wykonania tych przepisów przewidywało przeniesienie prawa do otrzymania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia.
55 W konsekwencji wspomniane art. 10–12 nie mogą być traktowane jak konkretne przepisy prawa Unii w tym sensie, że osoby wywodzące uprawnienia z tych przepisów mogą jednoznacznie zrozumieć, że zakazują one państwom członkowskim możliwości przeniesienia w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.
56 Po drugie, należy podkreślić, że zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 Komisja zatwierdziła w dniu 30 lipca 2004 r. plan rozwoju obszarów wiejskich, który przewidywał, że wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury podlegało przeniesieniu w drodze dziedziczenia.
57 Jednakże na mocy art. 44 ust. 2 Komisja oceniała przedstawione jej plany pod kątem ich zgodności z rozporządzeniem nr 1257/1999, co pociąga za sobą badanie treści tych planów, w celu sprawdzenia spójności z różnymi przesłankami i obowiązkami określonymi w tym rozporządzeniu.
58 W niniejszej sprawie to po zatwierdzeniu programu rozwoju obszarów wiejskich przez Komisję organy łotewskie przyjęły dekret nr 1002 ustanawiający szczegółowe zasady wykonania tego planu, a także wprowadziły w pkt 12.3.2 lit. a) sekcji zatytułowanej „Wcześniejsza emerytura” tego planu, przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.
59 Ponadto podpisywanie umów o przyznaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury przez służbę ds. wsparcia obszarów wiejskich mogło jedynie utwierdzać – zarówno rolników, będących sygnatariuszami tych umów, jak i ich spadkobierców – w ich przekonaniu co do zgodności z prawem przeniesienia tego wsparcia przewidzianego dekretem nr 1002 w drodze dziedziczenia.
60 Po trzecie, należy podkreślić, że upłynęło ponad siedem lat od zatwierdzenia przez Komisję w dniu 30 lipca 2004 r. planu rozwoju obszarów wiejskich do dnia 19 października 2011 r., kiedy to Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji stwierdził, że „EFOGR nie ma zastosowania do przekazywania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury”. Upływ tak długiego czasu przed dokonaniem wykładni art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 w taki sposób, że zakazywały one przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, mogło wzmacniać przekonanie spadkobierców co do zgodności z prawem takiego przekazania przewidzianego planem rozwoju obszarów wiejskich.
61 Z powyższych rozważań wynika, że działania organów łotewskich, mianowicie dekret nr 1002 i umowy o przyznaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury przez służbę ds. wsparcia obszarów wiejskich, wywołały w świadomości spadkobierców właścicieli gospodarstw rolnych, którzy korzystali ze wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, racjonalne oczekiwania, że wsparcie to podlega przeniesieniu w drodze dziedziczenia.
62 W drugiej kolejności należy ustalić, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 51 niniejszego wyroku, czy oczekiwanie tych spadkobierców co do możliwości przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia było uzasadnione.
63 Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 opinii, uzasadniony charakter oczekiwań winien zostać zatem uznany, gdy jednostka, która się na nie powołuje, znajduje się w szczególnej sytuacji, która zasługuje na ochronę, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym.
64 Istotnie spadkobiercy rolników, którzy otrzymali wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury, wywodzą swoje prawa z przepisów prawa krajowego, których treść została zatwierdzona decyzją Komisji w dniu 30 lipca 2004 r. i z których nie wynika w sposób oczywisty, że pomimo tego zatwierdzenia przepisy te były sprzeczne z art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999. Ponadto prawa spadkobierców zostały skonkretyzowane w umowach o przyznaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, zawieranych pomiędzy służbą uprawnioną do zaciągania zobowiązań w imieniu państwa w zakresie przyznawania tego wsparcia – służbą ds. wsparcia obszarów wiejskich a rolnikami, którzy przekazali swoje gospodarstwa w zamian za wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury, umowach, których spadkobiercy nie byli stronami.
65 W tych okolicznościach rozsądne oczekiwania, jakie mogli mieć ci spadkobiercy, co do zgodności z prawem ich praw w zakresie dziedziczenia, mają charakter uzasadniony.
66 W trzeciej kolejności należy z pewnością przypomnieć, że jak zwraca uwagę rząd łotewski, przedsiębiorcy nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że zostanie utrzymana istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom Unii lub organom krajowym stosującym prawo Unii (wyroki: z dnia 22 października 2009 r., Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, pkt 45; z dnia 26 czerwca 2012 r., Polska/Komisja, C‑335/09, EU:C:2012:385, pkt 180).
67 Niemniej jednak sąd odsyłający nie dąży do ustalenia, czy można powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, aby uchronić się przed skutkami zmiany przepisów wprowadzonej dekretem nr 187. Pragnie jedynie ustalić, czy spadkobiercy rolników, którzy otrzymali wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury, mogą powoływać się na uzasadnione oczekiwania w odniesieniu do okresu przed dniem 30 kwietnia 2015 r., tj. dniem wejścia w życie tego dekretu.
68 W związku z tym orzecznictwo powołane w pkt 66 niniejszego wyroku nie może mieć wpływu na odpowiedź, jakiej należy udzielić temu sądowi.
69 W ostatniej kolejności należy zauważyć, że sąd odsyłający ma wątpliwości co do wpływu opinii Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji, przyjętej na posiedzeniu w dniu 19 października 2011 r. na ochronę uzasadnionych oczekiwań, na którą mogą powoływać się spadkobiercy rolników, którzy otrzymali wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury.
70 Tymczasem z akt sprawy wynika, że opinia ta została doręczona wyłącznie państwom członkowskim, a jeśli chodzi o Republikę Łotwy, nie spowodowała ona – przed przyjęciem dekretu nr 187 w dniu 14 kwietnia 2015 r. – zmiany przepisów przewidujących przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.
71 Ponadto okazuje się, że spadkobiercy rolników, którzy otrzymali wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury, nie mieli żadnej wiedzy na temat posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji, ani jego opinii.
72 Ponadto nie można wymagać od tych spadkobierców, by wykazali się oni tak należytą starannością, aby we własnym zakresie uzyskali informacje o treści tej opinii.
73 W tych okolicznościach wnioski przyjęte podczas tego posiedzenia nie mogą mieć wpływu na uzasadnione oczekiwania, na które mogą powoływać się wszyscy spadkobiercy rolników, którzy otrzymali wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury.
74 Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy na pytania drugie i trzecie udzielić następującej odpowiedzi: zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że norma prawa krajowego, taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która przewiduje przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury i która została zatwierdzona przez Komisję jako zgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999, prowadzi do powstania uzasadnionych oczekiwań u spadkobierców rolników korzystających z tej pomocy oraz że wniosek, taki jak ten wspomniany w protokole z posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji z dnia 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie to nie podlega przenoszeniu w drodze dziedziczenia, nie położył kresu tym uzasadnionym oczekiwaniom.
W przedmiocie kosztów
75 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuły 10–12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by w ramach wykonywania tych przepisów państwa członkowskie przyjmowały środki umożliwiające przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, takie jak środek rozpatrywany w postępowaniu głównym.
2) Zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że norma prawa krajowego, taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, która przewiduje przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury i która została zatwierdzona przez Komisję jako zgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999, prowadzi do powstania uzasadnionych oczekiwań u spadkobierców rolników korzystających z tego wsparcia oraz że wniosek, taki jak ten wspomniany w protokole z posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji z dnia 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie to nie podlega przenoszeniu w drodze dziedziczenia, nie położył kresu tymże uzasadnionym oczekiwaniom.
Podpisy
i Słowa kluczowe, punkt 60 oraz sentencja w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu tego tekstu na stronie internetowej.