Zaak T‑340/14
Andriy Klyuyev
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Plaatsing van verzoekers naam op die lijst – Rechten van de verdediging – Motiveringsplicht – Rechtsgrond – Recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Niet-nakoming van de criteria voor plaatsing op de lijst – Kennelijk onjuiste beoordeling – Eigendomsrecht – Recht op bescherming van de goede naam”
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 15 september 2016 II – 0000
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 15 september 2016
1. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2014/119/GBVB van de Raad; verordening nr. 208/2014 van de Raad)
2. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Mededeling van de bezwarende elementen – Navolgend besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van personen die onder deze maatregelen vallen – Aan dat besluit ten grondslag liggende nieuwe elementen die niet in het oorspronkelijke besluit voorkomen – Schending van de rechten van de verdediging en het recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a), en 47; besluit 2014/119/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten 2015/143/GBVB en 2015/364/GBVB; verordening nr. 208/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordeningen 2015/138 en 2015/357]
3. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen – Besluit genomen in een door de belanghebbende gekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering – Grenzen – Motivering die niet mag bestaan in een algemene en stereotiepe formulering
[Art. 296 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, c); besluit 2014/119/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten 2015/143/GBVB en 2015/364/GBVB; verordening nr. 208/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordeningen 2015/138 en 2015/357]
4. Recht van de Europese Unie – Waarden en doelstellingen van de Unie – Waarden – Eerbiediging van de rechtsstaat – Rechtsstaat – Begrip
(Art. 2 VEU en 49 VEU)
5. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor het verduisteren van overheidsmiddelen van de Oekraïense staat – Verduisteren van overheidsmiddelen – Begrip – Verduistering van overheidsmiddelen of –activa die de institutionele en juridische grondslagen van Oekraïne en de eerbiediging van de rechtsstaat in dat land kan schaden
[Besluit 2014/119/GBVB van de Raad, art. 1, lid 1, a), zoals gewijzigd bij besluit 2015/143/GBVB]
6. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen – Beperking van het eigendomsrecht – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen – Schending van het recht op bescherming van de goede naam – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17; besluit 2014/119/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten 2015/143/GBVB en 2015/364/GBVB; verordening nr. 208/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordeningen 2015/138 en 2015/357)
1. Hoewel de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wat de algemene criteria betreft die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van beperkende maatregelen, vereist de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat de Unierechter bij de toetsing van de wettigheid van de redenen die ten grondslag liggen aan het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaalde persoon op een lijst van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, zich ervan vergewist dat dit besluit, dat een individuele strekking heeft voor die persoon, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van de redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, voldoende nauwkeurig en concreet zijn gestaafd.
In dit verband kunnen het inleiden van een gerechtelijke procedure in de zin van het nationale wetboek van strafprocesrecht en de eventuele vaststelling van conservatoire maatregelen op nationaal niveau belangrijke aanwijzingen vormen om aan te tonen dat er sprake is van feiten die de vaststelling van beperkende maatregelen op Unieniveau rechtvaardigen en om te beoordelen of het nodig is dergelijke maatregelen vast te stellen om de gevolgen van de handelingen van de nationale autoriteiten te waarborgen. Het blijft evenwel een feit dat de vaststelling van beperkende maatregelen tot de bevoegdheid van de Raad behoort, die autonoom een besluit neemt over de noodzaak en de gepastheid van het vaststellen van dergelijke maatregelen in het licht van de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, ongeacht een verzoek in die richting van de autoriteiten van het betrokken derde land en enige andere door hen op nationaal niveau genomen maatregel, mits hij zich baseert op een solide feitelijke grondslag.
Bovendien staat het aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn en niet aan laatstbedoelde om het negatief bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn.
(zie punten 36, 44, 99, 119, 120)
2. De eerbiediging van de rechten van de verdediging, die is neergelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waaraan het VEU dezelfde juridische waarde toekent als de Verdragen, omvat het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot de stukken, terwijl het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat is neergelegd in artikel 47 van dat Handvest, vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd. Bijgevolg moet de Raad in het kader van de vaststelling van een besluit waarbij de naam van een persoon, een entiteit of een lichaam wordt gehandhaafd op een lijst van personen, entiteiten of lichamen waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, het recht van deze persoon, deze entiteit of dit lichaam om vooraf te worden gehoord in acht nemen, wanneer hij in het besluit waarbij de plaatsing op de lijst wordt gehandhaafd jegens deze persoon, deze entiteit of dit lichaam nieuwe gegevens in aanmerking neemt, dat wil zeggen gegevens die niet voorkwamen in het oorspronkelijke besluit waarbij de betrokkene op die lijst werd geplaatst.
Wanneer verzoeker toegang heeft gehad tot de informatie en de bewijzen die voor de Raad de aanleiding vormden om de beperkende maatregelen tegen hem te handhaven en hij tijdig opmerkingen heeft kunnen maken, kan niet worden geconcludeerd dat de rechten van verdediging en het recht op een effectieve rechterlijke bescherming van verzoeker zijn geschonden.
(zie punten 55, 56, 59, 61)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 65‑71)
4. De eerbiediging van de rechtsstaat is één van de belangrijkste waarden waarop de Unie berust, zoals blijkt uit zowel artikel 2 VEU als de preambules bij het VEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De eerbiediging van de rechtsstaat vormt bovendien op grond van artikel 49 VEU een voorafgaande voorwaarde voor toetreding tot de Unie. Het begrip rechtsstaat is eveneens neergelegd in de alternatieve formulering „heerschappij van het recht” in de preambule van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
De rechtspraak van het Hof van Justitie en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de werkzaamheden van de Raad van Europa, via de Europese Commissie voor democratie middels het recht, voorzien in een niet-uitputtende lijst van de beginselen en de normen die deel kunnen uitmaken van het begrip rechtsstaat. Dit betreft onder meer de beginselen van legaliteit, rechtszekerheid en verbod van willekeur van de uitvoerende macht, van onafhankelijke en onpartijdige rechters, van een doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, en van gelijkheid voor de wet. Daarenboven vermelden in het kader van het externe optreden van de Unie bepaalde juridische instrumenten, zoals verordening nr. 1638/2006 houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, met name de bestrijding van corruptie als een beginsel dat deel uitmaakt van het begrip rechtsstaat.
(zie punten 87, 88)
5. Ofschoon niet kan worden uitgesloten dat bepaalde gedragingen met betrekking tot het verduisteren van overheidsmiddelen de rechtsstaat kunnen schaden, kan niet worden aanvaard dat iedere, in een derde land begane, verduistering van overheidsmiddelen een ingrijpen van de Unie rechtvaardigt met als doel de rechtsstaat in dat land te versterken en te ondersteunen in het kader van haar bevoegdheden op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Voordat kan worden vastgesteld dat een optreden van de Unie in het kader van dat beleid, dat is gebaseerd op de doelstelling de rechtsstaat te consolideren en te ondersteunen, kan worden gerechtvaardigd door een verduistering van overheidsmiddelen, moeten de betwiste feiten ten minste de institutionele en juridische grondslagen van het betrokken land kunnen schaden.
Wat betreft een plaatsingscriterium zoals dat welk is vermeld in artikel 1, lid 1, onder a), van besluit 2014/119/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne, zoals gewijzigd bij besluit 2015/143/GBVB, en met name ziet op personen die zijn geïdentificeerd als verantwoordelijk voor het verduisteren van Oekraïense overheidsmiddelen, kan een dergelijk plaatsingscriterium slechts worden geacht in overeenstemming te zijn met de rechtsorde van de Unie, voor zover het een betekenis kan hebben die verenigbaar is met de eisen van de hogere bepalingen die het dient te eerbiedigen, en meer in het bijzonder met de doelstelling de rechtsstaat in Oekraïne te versterken en te ondersteunen. Overigens maakt een dergelijke uitlegging het mogelijk de ruime discretionaire bevoegdheid van de Raad om de algemene plaatsingscriteria vast te stellen, te eerbiedigen en tegelijkertijd een, in beginsel volledige, toetsing van de wettigheid van de Uniehandelingen aan de grondrechten te waarborgen. Bijgevolg moet dat criterium aldus worden uitgelegd dat het niet in abstracto betrekking heeft op iedere verduistering van overheidsmiddelen, maar dat het veeleer betrekking heeft op het verduisteren van overheidsmiddelen of overheidsactiva dat, gelet op het bedrag aan ‑ of het soort – verduisterde middelen of activa of op de context waarbinnen het heeft plaatsgevonden, op zijn minst de institutionele en juridische grondslagen van Oekraïne kan schaden, met name de beginselen van legaliteit, verbod van willekeur van de uitvoerende macht, doeltreffende rechterlijke toetsing en gelijkheid voor de wet en uiteindelijk afbreuk kan doen aan de eerbiediging van de rechtsstaat in dat land. Volgens deze uitlegging is het plaatsingscriterium in overeenstemming met, en evenredig aan, de relevante doelstellingen van het VEU.
(zie punten 89‑91)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 130‑135)