Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 12 de marzo de 2019 (*)
«FEOGA — Sección de Garantía — FEAGA — Azúcar — Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad Europea — Reglamento (CE) n.º 320/2006 — Reglamento (CE) n.º 968/2006 — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por Hungría — Requisitos para la concesión de la ayuda por desmantelamiento completo y de la ayuda por desmantelamiento parcial — Concepto de “instalaciones de producción” — Apreciación del uso de los silos en la fecha de presentación de la solicitud de ayuda — Concepto de “desmantelamiento completo” — Apéndice 2 del documento VI/5330/97 — Dificultades de interpretación de la normativa de la Unión — Cooperación leal»
En el asunto T‑139/15,
Hungría, representada inicialmente por los Sres. M. Fehér y G. Koós y la Sra. A. Pálfy, y posteriormente por los Sres. Fehér y Koós y las Sras. Z. Biró-Tóth y E. Tóth, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
República Francesa, representada por el Sr. D. Colas, en calidad de agente,
y por
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. C. Colelli, avvocato dello Stato,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Ondrůšek y B. Béres, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L 16, p. 33), en la medida en que excluye de la financiación por el FEAGA el importe de 11 709 400 euros de las ayudas a la reestructuración en el sector de la industria azucarera concedidas por Hungría,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. H. Kanninen, Presidente, y los Sres. J. Schwarcz y C. Iliopoulos (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. N. Schall, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de mayo de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.º 320/2006
1 El Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (CE) n.º 320/2006, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2006, L 58, p. 42; corrección de errores en DO 2006, L 232, p. 44). El Reglamento n.º 320/2006 ha sido modificado en varias ocasiones, la última de ellas por el Reglamento (CE) n.º 72/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se adapta la política agrícola común mediante la modificación de los Reglamentos (CE) n.º 247/2006, [n.º 320/2006], (CE) n.º 1405/2006, (CE) n.º 1234/2007, (CE) n.º 3/2008 y (CE) n.º 479/2008 y la derogación de los Reglamentos (CEE) n.º 1883/78, (CEE) n.º 1254/89, (CEE) n.º 2247/89, (CEE) n.º 2055/93, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 2596/97, (CE) n.º 1182/2005 y (CE) n.º 315/2007 (DO 2009, L 30, p. 1). El Reglamento n.º 320/2006, en su versión modificada por el Reglamento n.º 72/2009, es aplicable a los hechos del presente asunto.
2 El Reglamento n.º 320/2006, en los considerandos 1 y 5, indica lo siguiente:
«(1) [...] Para adaptar el régimen comunitario de producción e intercambios comerciales de azúcar a los requisitos internacionales y garantizar su competitividad en el futuro, es necesario poner en marcha un proceso de reestructuración profundo que permita reducir considerablemente la capacidad de producción comunitaria que no sea rentable. Con este fin, y como condición previa para implantar una nueva organización común de mercados en el sector del azúcar que sea capaz de funcionar, debe establecerse un régimen temporal autónomo para la reestructuración del sector azucarero [de la Comunidad Europea]. [...]
[...]
(5) Es conveniente establecer un incentivo económico importante, que revista la forma de una ayuda a la reestructuración de una cuantía suficiente concedida, para que las empresas azucareras con menor productividad cedan su producción de cuota. Con este fin, procede establecer una ayuda a la reestructuración que incentive el abandono de la producción de cuota de azúcar y la renuncia a las cuotas, y que a su vez permita tener debidamente en cuenta el cumplimiento de los compromisos sociales y medioambientales vinculados al abandono de la producción. Es conveniente que la ayuda se conceda a lo largo de cuatro campañas de comercialización con el fin de reducir la producción de tal modo que se alcance el equilibrio en el mercado comunitario.»
3 El artículo 1 del Reglamento n.º 320/2006, titulado «Fondo temporal de reestructuración», establece lo siguiente:
«1. Se establece un fondo temporal para la reestructuración del sector azucarero de la Comunidad (en adelante denominado “fondo de reestructuración”). [El presente Reglamento no se aplicará a las regiones ultraperiféricas indicadas en el artículo 299, apartado 2, del Tratado.]
El fondo de reestructuración formará parte de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. A partir del 1 de enero de 2007 formará parte del Fondo Europeo de Garantía Agrícola [(FEAGA)].
2. Se financiarán mediante el fondo de reestructuración los gastos que ocasionen las medidas previstas en los artículos 3, 6, 7, 8 y 9.
[...]»
4 El artículo 3 del Reglamento n.º 320/2006, titulado «Ayuda a la reestructuración», dispone:
«1. Toda empresa productora de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina a la que se haya asignado una cuota antes del 1 de julio de 2006 [...] tendrá derecho a percibir una ayuda de reestructuración por cada tonelada de la cuota a que haya renunciado, a condición de que en una de las campañas de comercialización 2006/07, 2007/08, 2008/09 o 2009/10:
a) renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas y proceda al desmantelamiento completo de las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas, o
b) renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas, proceda al desmantelamiento parcial de las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas y no utilice las restantes instalaciones de producción para la producción de productos cubiertos por la organización común de mercados del azúcar,
[...].
3. El desmantelamiento completo de las instalaciones de producción requerirá el cumplimiento de las siguientes condiciones:
a) la paralización definitiva y total de la producción de azúcar, isoglucosa y jarabe de inulina por las instalaciones de producción afectadas,
b) el cierre de la fábrica o fábricas y desmantelamiento de sus instalaciones de producción dentro del periodo a que se refiere el artículo 4, apartado 2, letra d),
y
c) el restablecimiento de unas buenas condiciones medioambientales en el complejo ocupado por la fábrica y facilitación de la recolocación de la mano de obra dentro del periodo a que se refiere el artículo 4, apartado 2, letra f). [...]
4. El desmantelamiento parcial de las instalaciones de producción requerirá el cumplimiento de las siguientes condiciones:
a) la paralización definitiva y total de la producción de azúcar, isoglucosa y jarabe de inulina por las instalaciones de producción afectadas,
b) el desmantelamiento de sus instalaciones de producción que no se usarán para producir más y destinadas y utilizadas para la producción de productos a que se refiere la letra a) [...];
c) el restablecimiento de unas buenas condiciones medioambientales en el complejo ocupado por la fábrica y facilitación de la recolocación de la mano de obra dentro del periodo a que se refiere el artículo 4, apartado 2, letra f) [...].
5. El importe de la ayuda a la reestructuración por cada tonelada de la cuota a que se renuncie será el siguiente:
a) para los casos indicados en la letra a) del apartado 1:
– 730 euros para la campaña de comercialización 2006/2007,
– 730 euros para la campaña de comercialización 2007/2008,
– 625 euros para la campaña de comercialización 2008/2009,
– 520 euros para la campaña de comercialización 2009/2010.
b) para los casos indicados en la letra b) del apartado 1:
– 547,50 euros para la campaña de comercialización 2006/2007,
– 547,50 euros para la campaña de comercialización 2007/2008,
– 468,75 euros para la campaña de comercialización 2008/2009,
– 390 euros para la campaña de comercialización 2009/2010.
[...]»
5 Por otra parte, a tenor del artículo 4 del Reglamento n.º 320/2006, titulado «Solicitud de ayuda a la reestructuración»:
«1. Las solicitudes de ayuda a la reestructuración se presentarán al Estado miembro de que se trate antes del 31 de enero inmediatamente anterior a la campaña de comercialización durante la cual se renuncie a la cuota.
[...]
2. Las solicitudes de ayuda a la reestructuración incluirán:
a) un plan de reestructuración[;]
[...]
c) el compromiso de renunciar a la cuota pertinente durante la campaña de comercialización correspondiente;
d) en el caso indicado en el artículo 3, apartado 1, letra a), el compromiso de desmantelar completamente las instalaciones de producción dentro del plazo que establezca el Estado miembro de que se trate;
e) en el caso indicado en el artículo 3, apartado 1, letra b), el compromiso de desmantelar parcialmente las instalaciones de producción dentro del plazo que establezca el Estado miembro de que se trate y de no utilizar el lugar de producción y las restantes instalaciones de producción para la producción de los productos cubiertos por la organización común de mercados del azúcar;
[...].
3. El plan de reestructuración indicado en la letra a) del punto 2 incluirá, como mínimo, los siguientes elementos:
[...]
c) una descripción técnica completa de las instalaciones de producción de que se trate,
d) un plan empresarial que describa los métodos, calendario y costes del cierre de la fábrica o fábricas y del desmantelamiento total o parcial de las instalaciones de producción,
[...]
h) un plan financiero que presente desglosados todos los gastos relacionados con el plan de reestructuración.»
6 El artículo 5 del Reglamento n.º 320/2006, titulado «Decisión sobre la ayuda a la reestructuración y los controles», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros tomarán una decisión sobre la concesión de la ayuda a la reestructuración a más tardar a finales del mes de febrero anterior a la campaña de comercialización indicada en el artículo 3, apartado 2. No obstante, la decisión correspondiente a la campaña de comercialización 2006/2007 deberá adoptarse a más tardar el 30 de septiembre de 2006.
[...]
2. La ayuda a la reestructuración se concederá si, previo examen detallado del expediente, el Estado miembro determina que:
– la solicitud contiene todos los elementos de la solicitud indicados en el artículo 4, apartado 2;
– el plan de reestructuración contiene todos los elementos indicados en el artículo 4, apartado 3;
– las medidas y acciones descritas en el plan de reestructuración se atienen a la normativa comunitaria y nacional pertinente;
– [...].
3. Si no se cumplen una o más de las condiciones que figuran en los tres guiones del apartado 2, se devolverá al solicitante la solicitud de ayuda a la reestructuración. Se comunicará al solicitante qué condiciones no se cumplen. El solicitante podrá bien retirar o completar su solicitud.
[...]»
Reglamento (CE) n.º 968/2006
7 La Comisión Europea aprobó el Reglamento (CE) n.º 968/2006, de 27 de junio de 2006, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 320/2006 (DO 2006, L 176, p. 32). El Reglamento n.º 968/2006 ha sido modificado en varias ocasiones, la última de ellas por el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 672/2011 de la Comisión, de 13 de julio de 2011, por el que se modifica el Reglamento n.º 968/2006 (DO 2011, L 184, p. 1). El Reglamento n.º 968/2006, en su versión modificada por el Reglamento n.º 672/2011, es aplicable a los hechos del presente asunto.
8 El considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006 dispone:
«En relación con la renuncia a las cuotas, el artículo 3 del Reglamento [...] n.º 320/2006 establece la posibilidad de optar entre el desmantelamiento completo o parcial de las instalaciones de producción, lo que da lugar a diferentes importes de la ayuda de reestructuración. Si bien las condiciones aplicables a esas dos opciones deben tener en cuenta que se concede un importe mayor de ayuda al desmantelamiento completo debido a los mayores costes que implica, conviene autorizar la posibilidad de conservar las instalaciones que no sean parte de la línea de producción cuando puedan destinarse a otros fines previstos en el plan de reestructuración, especialmente cuando dicha utilización pueda generar empleo. Por otro lado, las instalaciones no directamente relacionadas con la producción de azúcar deberán desmantelarse si no se destinan a un uso alternativo en un período razonable de tiempo y si su mantenimiento puede tener efectos negativos en el medio ambiente.»
9 El artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006, titulado «Desmantelamiento de las instalaciones de producción», establece:
«1. En caso de desmantelamiento completo contemplado en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento [...] n.º 320/2006, las obligaciones de desmantelar las instalaciones de producción cubrirán:
a) todas las instalaciones necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina, tales como: las instalaciones destinadas a almacenar, analizar, lavar y cortar remolacha azucarera, caña de azúcar, cereales y achicoria; todas las instalaciones necesarias para extraer y transformar o concentrar azúcar a partir de remolacha azucarera o caña de azúcar, almidón a partir de cereales, glucosa a partir de almidón o inulina a partir de achicoria;
b) la parte de las instalaciones distinta de las mencionadas en la letra a), relacionada directamente con la producción de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina y necesaria para producir la cuota a la que se ha renunciado, incluso si dicha parte puede destinarse a la fabricación de otros productos, como por ejemplo: las instalaciones para calentar o tratar el agua o para producir energía; las instalaciones destinadas a tratar la pulpa o la melaza de remolacha azucarera; las instalaciones destinadas al transporte interno;
c) las demás instalaciones, como instalaciones de envasado, inutilizadas y destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales.
2. En caso de desmantelamiento parcial contemplado en el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento [...] n.º 320/2006, la obligación de desmantelar las instalaciones de producción se referirá a las instalaciones contempladas en el apartado 1 del presente artículo que no se destinen a otra producción o a otro uso de conformidad con el plan de reestructuración.»
10 Con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.º 968/2006, que lleva por título «Obligaciones de los Estados miembros»:
«1. A más tardar 20 días después de haber recibido la copia de la invitación a la consulta contemplada en el artículo 2, apartado 3, el Estado miembro informará a las partes afectadas por el plan de reestructuración de su decisión sobre:
[...]
b) el período, que expirará a más tardar el 30 de septiembre de 2010, previsto para el desmantelamiento de las instalaciones y el cumplimiento de los compromisos sociales o medioambientales a que hacen referencia el artículo 3, apartado 3, letra c), y el artículo 3, apartado 4, letra c), del Reglamento [...] n.º 320/2006;
[...].
No obstante lo dispuesto en el [apartado 1], letra b), a solicitud justificada de la empresa de que se trate, los Estados miembros podrán autorizar que la fecha límite fijada en dicha letra se prorrogue hasta el 31 de marzo de 2012 como muy tarde. En tal caso, la empresa presentará un plan de reestructuración modificado de conformidad con el artículo 11 [del Reglamento n.º 968/2006] [...]»
11 El artículo 9 del Reglamento n.º 968/2006, bajo la rúbrica «Admisibilidad para la ayuda de reestructuración», dispone lo siguiente:
«[...]
2. Para que la solicitud se considere admisible, el plan de reestructuración deberá:
a) contener un resumen de los principales objetivos, medidas y acciones, así como los costes estimados de estas medidas y acciones, el plan financiero y el calendario previsto;
b) especificar para cada fábrica la cantidad de cuota a la que se renunciará, que deberá ser inferior o igual a la capacidad de producción que vaya a ser objeto de desmantelamiento completo o parcial;
c) incluir un certificado en el que conste que las instalaciones de producción serán desmanteladas completa o parcialmente y eliminadas del lugar de producción;
[...]
e) determinar claramente todas las acciones y costes financiados por el fondo de reestructuración y, en su caso, los demás elementos relacionados que vayan a ser financiados por otros fondos comunitarios.
3. En caso de no cumplirse las condiciones establecidas en el apartado 2, el Estado miembro informará al solicitante de las razones y fijará un plazo dentro del límite contemplado en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento [...] n.º 320/2006, antes del cual el plan de reestructuración podrá adaptarse en consecuencia.
El Estado miembro tomará una decisión sobre la admisibilidad de la solicitud corregida dentro de los 15 días hábiles siguientes al plazo contemplado en el párrafo primero, pero al menos diez días hábiles antes del plazo contemplado en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento [...] n.º 320/2006.
Si la solicitud corregida no se presenta en el plazo fijado o no se considera admisible, la solicitud de ayuda de reestructuración será rechazada y el Estado miembro informará de ello al solicitante y a la Comisión dentro de los cinco días hábiles siguientes. La presentación de una nueva solicitud por el mismo solicitante estará sujeta al orden cronológico contemplado en el artículo 8.
[...]»
12 El artículo 11 del Reglamento n.º 968/2006, titulado «Modificaciones del plan de reestructuración», dispone:
«1. Tan pronto como le sea concedida la ayuda de reestructuración, el beneficiario aplicará todas las medidas establecidas en el plan de reestructuración aprobado y cumplirá los compromisos indicados en su solicitud de ayuda de reestructuración.
2. Cualquier modificación de un plan de reestructuración aprobado deberá ser aceptada por el Estado miembro basándose en una solicitud de la empresa en la que esta:
a) explique las razones y los problemas de aplicación observados;
b) presente las modificaciones o nuevas medidas propuestas y los efectos previstos;
c) especifique las implicaciones financieras y de calendario.
Las modificaciones no podrán alterar el importe total de la ayuda de reestructuración que vaya a concederse ni los importes temporales de reestructuración que deban abonarse de conformidad con el artículo 11 del Reglamento [...] n.º 320/2006.
El Estado miembro notificará el plan de reestructuración modificado a la Comisión.»
13 El artículo 16 del Reglamento n.º 968/2006, titulado «Pago de la ayuda de reestructuración», dispone:
«1. El abono de cada pago de la ayuda de reestructuración, tal como se contempla en el artículo 10, apartado 4, del Reglamento [...] n.º 320/2006, estará supeditado a la presentación de una garantía por un importe igual al 120 % del pago en cuestión.
[...]»
14 A tenor del artículo 22 del Reglamento n.º 968/2006, titulado «Liberación de las garantías»:
«1. Las garantías contempladas en el artículo 16, apartado 1, […] y en el artículo 18, apartado 2, se liberarán siempre que:
a) se hayan llevado a cabo todas las medidas y acciones previstas en el plan de reestructuración, los programas nacionales de reestructuración o el plan empresarial, según corresponda;
b) se haya presentado el informe final contemplado en el artículo 23, apartado 2;
c) los Estados miembros hayan efectuado los controles contemplados en el artículo 25;
[...].
3. Excepto en caso de fuerza mayor, la garantía se ejecutará cuando las condiciones establecidas en el apartado 1 no se hayan cumplido a 30 de septiembre de 2012 a más tardar.»
15 El artículo 25 del Reglamento n.º 968/2006, con el título «Controles», dispone lo siguiente:
«1. Cada empresa e instalación de producción para la que se haya recibido una ayuda en virtud del fondo de reestructuración será inspeccionada por la autoridad competente del Estado miembro dentro de los tres meses siguientes al plazo contemplado en el artículo 23, apartado 2.
En la inspección se comprobará el cumplimiento del plan de reestructuración o el plan empresarial y se verificarán la exactitud e integridad de la información facilitada por la empresa en el informe de situación. La primera inspección en virtud de un plan de reestructuración comprobará también toda la información adicional facilitada por la empresa en su solicitud de ayuda de reestructuración, en particular la confirmación contemplada en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento [...] n.º 320/2006.
2. La inspección se referirá a todos los elementos del plan de reestructuración contemplados en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento [...] n.º 320/2006. [...]»
16 El artículo 26 del Reglamento n.º 968/2006, con el título «Recuperación», dispone lo siguiente:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, si el beneficiario no cumple alguno o algunos de sus compromisos en virtud del plan de reestructuración, el plan empresarial o un programa nacional de reestructuración, según el caso, se recuperará la parte de la ayuda concedida correspondiente al compromiso o compromisos en cuestión, excepto en caso de fuerza mayor.
[...]»
17 Por último, a tenor del artículo 27 del Reglamento n.º 968/2006, titulado «Penalizaciones»:
«1. En caso de que un beneficiario no cumpla alguno o algunos de los compromisos asumidos en el plan de reestructuración, el plan empresarial o el programa nacional de reestructuración, según proceda, deberá pagar un importe igual al 10 % del importe que deba recuperarse de conformidad con el artículo 26.
[...]»
Antecedentes del litigio
18 Entre el 16 y el 19 de marzo de 2010, los servicios de la Comisión llevaron a cabo una visita de inspección en Hungría en tres de los cuatro antiguos centros de producción de azúcar que habían obtenido una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo en virtud del artículo 3 del Reglamento n.º 320/2006, en su versión aplicable en esas fechas.
19 A raíz de dicha inspección, la Comisión comunicó a las autoridades húngaras, mediante escrito de 20 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «primera comunicación de 20 de julio de 2010»), el resultado de la inspección realizada y precisó que la citada comunicación se enviaba en aplicación del artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90).
20 De la primera comunicación de 20 de julio de 2010 resulta que, a juicio de la Comisión, las autoridades húngaras no habían cumplido plenamente las exigencias de la normativa del Derecho de la Unión respecto de los requisitos de concesión de ayudas a la reestructuración del sector del azúcar para las campañas de comercialización 2007/2008 y 2008/2009. En efecto, la Comisión constató que se habían conservado silos en los complejos industriales visitados, pertenecientes respectivamente a la sociedad Eastern Sugar, en Kaba (Hungría), y a la sociedad Matra Cukor, en Szolnok (Hungría) y, en consecuencia, que estas sociedades no podían acogerse a una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, sino únicamente a una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento parcial, cuyo importe es un 25 % inferior. A este respecto, la Comisión indicó que dichas empresas no podían beneficiarse de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo si no aplicaban íntegramente el plan de reestructuración y no se demolían los demás edificios relacionados con la actividad de producción, incluidos los silos. Por último, la Comisión solicitó a las autoridades húngaras información sobre los edificios que aún existían en los centros de producción de azúcar que sus agentes no habían visitado.
21 Mediante escrito de 20 de septiembre de 2010, las autoridades húngaras respondieron a las objeciones formuladas en la primera comunicación de 20 de julio de 2010, e indicaron a la Comisión que en el centro de producción de Eastern Sugar en Kaba se alquilaban silos para almacenar en ellos azúcar a granel para su envasado.
22 En una reunión bilateral entre los servicios de la Comisión y las autoridades húngaras que se celebró en Bruselas (Bélgica) el 6 de diciembre de 2010, estas últimas declararon, entre otras cosas, que todavía quedaban silos en los centros de Eastern Sugar en Kaba, y de Magyar Cukor en Petőháza (Hungría), y que los silos que había en la planta de Matra Cukor en Szolnok estaban en proceso de demolición. Además, las autoridades húngaras alegaron, en esencia, que la obligación de desmantelamiento de los silos carecía de fundamento jurídico y que la renuncia a la cuota de producción y el desmantelamiento de las instalaciones de producción eran suficientes para que las empresas azucareras húngaras pudieran acogerse a la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo.
23 La Comisión, por su parte, admitió que, aunque los Reglamentos n.ºs 320/2006 y 968/2006 no mencionaban el desmantelamiento de los silos, de la estructura de la normativa controvertida resultaba que estos debían ser desmantelados, ya que formaban parte integrante de las instalaciones de producción. Además, la Comisión observó que las empresas azucareras que habían solicitado una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo habrían podido optar por realizar un desmantelamiento parcial, que habría dado lugar a una ayuda de un importe un 25 % inferior al concedido en caso de desmantelamiento completo. Por último, indicó a las autoridades húngaras que disponían hasta septiembre de 2011 para regularizar la situación y conservar la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo.
24 El 3 de marzo de 2011, las autoridades húngaras presentaron sus observaciones sobre el acta de la reunión bilateral de 6 de diciembre de 2010. Declararon, en particular, que solo las empresas azucareras beneficiarias de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo podían solicitar una ampliación del plazo para la finalización del desmantelamiento, lo que sin embargo no habían hecho.
25 Mediante escrito de 8 de noviembre de 2012, enviado con arreglo al artículo 11, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento n.º 885/2006, la Comisión informó a las autoridades húngaras de que tenía la intención de excluir un importe de 11 709 400 euros de la financiación de la Unión, el cual había sido calculado sobre la base de la diferencia entre el importe de la ayuda concedido en caso de desmantelamiento completo y el concedido en caso de desmantelamiento parcial.
26 El 18 de diciembre de 2012, las autoridades húngaras solicitaron la apertura de un procedimiento de conciliación con arreglo al artículo 16 del Reglamento n.º 885/2006.
27 El 25 de abril de 2013, el órgano de conciliación emitió un informe en el que, en primer lugar, constató que la conciliación entre las partes no había prosperado y que la cuestión esencial objeto del desacuerdo entre ellas estaba pendiente ante el Tribunal de Justicia. En segundo lugar, señaló, en esencia, por un lado, que en varias ocasiones la Comisión no había informado a las autoridades húngaras de la obligación de desmantelamiento de los silos y, por otro, que varios Estados miembros, así como la propia Comisión, habían tenido dificultades de interpretación de la normativa controvertida. Por último, pidió a la Comisión que tuviera en cuenta que, en virtud del documento VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»), «si las irregularidades pueden imputarse a la interpretación de las normas comunitarias, [...] esta circunstancia atenuante puede tomarse en consideración y puede proponerse un porcentaje de corrección más bajo o que no se aplique corrección alguna».
28 En la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), el Tribunal de Justicia declaró, en sustancia, que el concepto de «instalaciones de producción» en el sentido de los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 968/2006 incluía los silos destinados al almacenamiento del azúcar del beneficiario de la ayuda a la reestructuración. Sin embargo, el Tribunal de Justicia consideró que ese no era el caso en dos supuestos: por una parte, cuando se demostrara que los silos se destinaban únicamente al almacenamiento del azúcar, producido con arreglo a una cuota, depositado por otros productores o comprado a estos, y, por otra, cuando los silos se utilizaran únicamente para envasar o embalar el azúcar producido en otro lugar a efectos de su comercialización.
29 Mediante escrito de 8 de enero de 2014, las autoridades húngaras reiteraron a la Comisión los motivos por los que consideraban, a la luz de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), que los silos conservados en los antiguos centros de producción de azúcar de Eastern Sugar, en Kaba, y de Magyar Cukor, en Petőháza (en lo sucesivo, «silos controvertidos»), no estaban comprendidos en el concepto de «instalaciones de producción».
30 Mediante escrito de 28 de marzo de 2014, la Comisión concedió un plazo de dos meses a las autoridades húngaras para que aportaran pruebas convincentes de que, antes de las solicitudes de ayuda a la reestructuración, los silos controvertidos se destinaban exclusivamente al almacenamiento y envasado del azúcar producido en régimen de cuota por otros productores.
31 Mediante escrito de 26 de mayo de 2014, las autoridades húngaras refutaron el criterio de la Comisión según el cual, para apreciar si los silos controvertidos estaban comprendidos en el concepto de «instalaciones de producción», debía considerarse la forma en que se utilizaban en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración.
32 Al estimar que las autoridades húngaras seguían sin indicar datos de los que pudiera deducirse que, en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración, los silos controvertidos se utilizaban exclusivamente con fines de almacenamiento y envasado de azúcar producido en régimen de cuota por otros productores, la Comisión envió a las autoridades húngaras un escrito de 6 de octubre de 2014, en el que reiteraba la postura expresada en su anterior escrito de 8 de noviembre de 2012.
33 En el informe de síntesis presentado en la reunión de 18 de noviembre de 2014 del Comité de los Fondos Agrícolas, consultado de conformidad con los artículos 31, apartado 1, y 41, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), la Comisión indicó que su posición no había variado respecto a los incumplimientos constatados.
34 En estas circunstancias, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L 16, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), entre ellos los efectuados por Hungría por un importe de 11 709 400 euros con cargo a las ayudas a la reestructuración en el sector de la industria azucarera, que constituyen el objeto del presente asunto.
Procedimiento y pretensiones de las partes
35 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de marzo de 2015, Hungría interpuso el presente recurso.
36 Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 22 de junio y 3 de julio de 2015, la República Francesa y la República Italiana solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de Hungría. Mediante resolución de 21 de agosto de 2015, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió dichas intervenciones. La República Francesa presentó su escrito de formalización de la intervención en la Secretaría del Tribunal el 21 de octubre de 2015.
37 La Comisión y Hungría presentaron sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de la República Francesa los días 16 de diciembre de 2015 y 6 de enero de 2016, respectivamente.
38 Hungría solicita al Tribunal que:
– Anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que excluye de la financiación por el FEAGA el importe de 11 709 400 euros de ayudas a la reestructuración del sector del azúcar concedidas por Hungría.
– Condene en costas a la Comisión.
39 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a Hungría.
40 La República Francesa solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
41 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió abrir la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, formuló a las partes preguntas escritas y les requirió que presentaran determinados documentos. Con excepción de la República Italiana, las partes dieron cumplimiento a las diligencias de ordenación del procedimiento dentro de los plazos señalados.
42 En la vista de 8 de mayo de 2017 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas oralmente por el Tribunal.
43 Dado que la República Italiana no estuvo presente en la vista, la fase oral del procedimiento se mantuvo abierta para que esta pudiera presentar sus observaciones por escrito en el plazo de una semana a partir de la notificación del acta de la vista. La República Italiana presentó sus observaciones escritas en el plazo fijado, en las que consideró que procedía estimar el recurso de Hungría.
44 El 16 de junio de 2017, Hungría y la Comisión presentaron en la Secretaría del Tribunal sus observaciones sobre las formuladas por la República Italiana después de la vista.
Fundamentos de Derecho
45 En apoyo de su recurso, Hungría invoca, en esencia, dos motivos, basados, el primero, en la infracción de los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y del artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006, y el segundo, en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97 y del principio de cooperación leal.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y del artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006
46 Hungría, apoyada por la República Francesa y la República Italiana, considera, en esencia, que la Decisión impugnada infringe los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y el artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006, en la medida en que la Comisión consideró que las empresas azucareras húngaras no cumplían los requisitos para acogerse a una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo porque habían conservado silos y, por tanto, no habían desmantelado todas sus instalaciones de producción. A este respecto, Hungría alega que la Comisión incurrió en error al estimar que, para apreciar si los silos constituían instalaciones de producción a efectos del Reglamento n.º 320/2006 y, en consecuencia, si estaban incluidos en las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), era preciso considerar el uso al que se destinaban en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración (en lo sucesivo, «criterio establecido por la Comisión»). Además, Hungría sostiene, en esencia, que la obligación de desmantelamiento completo de las instalaciones de producción se puede cumplir aunque los silos se vendan en lugar de ser destruidos, siempre y cuando se haya renunciado a la cuota de azúcar y, al término del proceso de reestructuración, las instalaciones conservadas ya no puedan utilizarse para la producción de azúcar por parte del beneficiario de la ayuda.
47 La Comisión rechaza las alegaciones de Hungría, de la República Francesa y de la República Italiana.
48 Con carácter preliminar, ha de recordarse que, en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), después de haber señalado que el concepto de «instalaciones de producción» no se define en los Reglamentos n.ºs 320/2006 y 968/2006, en primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que el concepto de «producción» podía englobar también otras etapas de la fabricación de un producto anteriores o posteriores al proceso químico o físico de transformación, y, por tanto, podía incluir el almacenamiento del azúcar que no es envasado inmediatamente tras su extracción de la materia prima. De este modo, concluyó que el almacenamiento podía estar «relacionado directamente con la producción de azúcar» a efectos del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 968/2006 (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartado 26). En segundo lugar, el Tribunal de Justicia consideró que los silos podían tener una incidencia directa en las cantidades de azúcar que pueden ser producidas y en los procesos de producción que están en función de la proximidad de una instalación de almacenamiento, dado que, en particular, permitían diferir, total o parcialmente, la venta del producto de una campaña azucarera determinada y, de ese modo, influir en la situación de mercado en el sentido del considerando 5 del Reglamento n.º 320/2006 (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartados 26 a 29). En tercer lugar, el Tribunal de Justicia estimó, en esencia, que del artículo 3, apartado 3, letras a) y b), del Reglamento n.º 320/2006 se desprendía que, en principio, para percibir una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, el complejo industrial afectado debía ser puesto completamente fuera de servicio, y que la facultad de no desmantelar o de seguir utilizando en el futuro instalaciones distintas de las de producción, conservando el derecho a la ayuda íntegra, constituía una excepción que debe interpretarse estrictamente (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartado 30).
49 A la luz de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 31 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), que los silos destinados al almacenamiento de azúcar del beneficiario de la ayuda debían calificarse de instalaciones de producción, con independencia de que se destinaran también a otros usos.
50 No obstante, el Tribunal de Justicia admitió dos excepciones a este principio. En efecto, consideró en esencia que los silos no podían calificarse de «instalaciones de producción» y, en consecuencia, no estaban sujetos a la obligación de desmantelamiento, por una parte, cuando se demostrara que se utilizaban únicamente para el almacenamiento de azúcar, producido con arreglo a una cuota, depositado por otros productores o comprado a estos (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartados 32 y 35) y, por otra parte, cuando solo se utilizaran para envasar o embalar el azúcar producido en otro lugar para su comercialización (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartados 33 y 35) (en lo sucesivo, «excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia»).
51 En el caso de autos, Hungría, la República Francesa y la República Italiana no cuestionan que, en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, los silos controvertidos no se hallaban incluidos en alguna de las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia. Además, Hungría tampoco niega que, al término del proceso de reestructuración, los silos controvertidos habían sido mantenidos en los centros de producción de las empresas azucareras húngaras que habían recibido una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo.
52 Hungría afirma, no obstante, que la Comisión incurrió en error al considerar que las referidas circunstancias justificaban la corrección financiera del 25 % que se le aplicó. En efecto, según Hungría, apoyada por la República Francesa y la República Italiana, lo importante es que, al término del proceso de reestructuración, los silos ya no constituían instalaciones relacionadas con la producción de azúcar. Por lo tanto, en su opinión, la Comisión consideró erróneamente que la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración era la fecha en la que debía apreciarse si los silos estaban incluidos en alguna de las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia.
53 Sin embargo, el razonamiento de Hungría, respaldado también por la República Francesa y la República Italiana, no es conforme con la normativa controvertida.
54 Con carácter preliminar, de los considerandos 1 y 5 del Reglamento n.º 320/2006 se desprende que la finalidad de la normativa controvertida es reducir la capacidad de producción de azúcar no rentable en la Unión, incitando a las empresas con menor productividad a que cedan su producción de cuota de azúcar y renuncien a las cuotas.
55 Del considerando 5 del Reglamento n.º 320/2006 resulta también que el régimen de reestructuración se basa en una participación voluntaria de la empresa azucarera, por cuanto este régimen pretende establecer un incentivo económico importante, que revista la forma de una ayuda a la reestructuración de una cuantía suficiente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartado 44).
56 A fin de alcanzar el objetivo de reducir la capacidad de producción de azúcar no rentable en la Unión, perseguido por la normativa controvertida, el legislador de la Unión estableció dos regímenes de reestructuración distintos en función del tipo de desmantelamiento realizado, es decir, el desmantelamiento completo o el desmantelamiento parcial, que dan lugar a un importe de ayuda a la reestructuración diferente, como se indica en el artículo 3, apartado 5, letras a) y b), del Reglamento n.º 320/2006, en relación con el considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006.
57 En primer lugar, en lo que atañe a los requisitos que deben cumplirse para la concesión de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, el artículo 3, apartados 1, letra a), y 3, letra b), del Reglamento n.º 320/2006 exigen que la empresa azucarera solicitante renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas y proceda al cierre de la planta y al desmantelamiento completo de las instalaciones de producción. En cambio, a efectos de la concesión de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento parcial, el artículo 3, apartados 1, letra b), y 4, letra b), del Reglamento n.º 320/2006 exigen que la empresa azucarera solicitante renuncie a la cuota asignada a una o más de sus fábricas, proceda al desmantelamiento parcial de las instalaciones de producción de sus fábricas afectadas y no utilice las restantes instalaciones de producción para la producción de productos cubiertos por la organización común de los mercados del azúcar (en lo sucesivo, «OCM del azúcar»).
58 En segundo lugar, el alcance de la obligación de desmantelamiento de las instalaciones de producción se precisó en el artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006.
59 A tenor del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 968/2006, la obligación de desmantelamiento completo, contemplada en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 320/2006, se referirá, entre otras, a las instalaciones necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina [artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 968/2006], a las que están directamente relacionadas con la producción de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina y que son necesarias para producir la cuota a la que se ha renunciado, incluso si pueden destinarse a la fabricación de otros productos [artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 968/2006], y a las demás instalaciones, como instalaciones de envasado, inutilizadas y destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales [artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006].
60 Por consiguiente, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 320/2006 y con el considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006, pueden conservarse excepcionalmente, en caso de desmantelamiento completo, todas las instalaciones que no sean necesarias para la producción de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o que no estén directamente relacionadas con la producción de dichos productos, como las instalaciones de envasado, siempre que se utilicen y no estén destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales.
61 Por otra parte, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 968/2006 dispone que, en caso de desmantelamiento parcial, la obligación de desmantelamiento abarcará las instalaciones contempladas en el apartado 1 del mismo artículo (véase el apartado 59 anterior) que no se destinen a otra producción o a otro uso de conformidad con el plan de reestructuración. Además, del artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 320/2006 se deduce que las instalaciones de producción que puedan conservarse solo deben utilizarse para la producción de productos cubiertos por la OCM del azúcar. Así, con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 968/2006, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 320/2006, podrán mantenerse las instalaciones necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o que estén directamente relacionadas con la producción de dichos productos, siempre que ya no se utilicen para la producción de productos cubiertos por la OCM del azúcar y se destinen a otras producciones o a otro uso de conformidad con el plan de reestructuración.
62 En tercer lugar, las empresas azucareras deben optar entre el desmantelamiento completo y el desmantelamiento parcial en el momento de la solicitud de ayuda a la reestructuración.
63 En efecto, del artículo 4, apartado 2, letras a), c), d) y e), del Reglamento n.º 320/2006, en relación con el artículo 4, apartado 3, letras c) y h), del mismo Reglamento, así como con el artículo 9, apartado 2, letras a) y c), del Reglamento n.º 968/2006, se desprende que una solicitud de ayuda a la reestructuración debe incluir, en particular, el compromiso, por una parte, de renunciar a la cuota y, por otra, de desmantelar completa o parcialmente las instalaciones de producción dentro del plazo que establezca el Estado miembro, así como un plan de reestructuración que contenga, entre otras cosas, una descripción técnica completa de las instalaciones de producción de que se trate, un resumen de las medidas y acciones, la evaluación de los costes estimados de estas medidas y acciones, el plan financiero y el calendario de ejecución de las diferentes medidas previstas.
64 En consecuencia, conforme a las disposiciones citadas en el anterior apartado 63, el beneficiario de la ayuda debe haber identificado todas las instalaciones de producción que se compromete a desmantelar con arreglo al plan de reestructuración a más tardar en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo o parcial. Esto supone, pues, por lo que respecta a los silos, que desde el momento de la solicitud de ayuda ha de determinarse si constituyen instalaciones de producción cuyo desmantelamiento debe estar obligatoriamente previsto en el plan de reestructuración al solicitar la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, o si están amparados por alguna de las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia.
65 Cualquier interpretación contraria vaciaría de contenido las exigencias establecidas en el artículo 4 del Reglamento n.º 320/2006 y en el artículo 9 del Reglamento n.º 968/2006, y, además, prescindiría de la distinción entre desmantelamiento parcial y desmantelamiento completo efectuada por la normativa controvertida.
66 Por una parte, en el supuesto de que, en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración, las empresas azucareras no supieran si los silos existentes en sus plantas de producción constituyen o no instalaciones de producción, estos no se mencionarían en el plan de reestructuración como instalaciones de producción que deben desmantelarse, en infracción del artículo 4, apartado 3, letra c), del Reglamento n.º 320/2006.
67 Además, el compromiso de desmantelar todas las instalaciones de producción, que debe adjuntarse a la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo (véase el apartado 63 anterior), estaría viciado, puesto que, por definición, no se referiría a la totalidad de las instalaciones de producción existentes en la fecha en la que se contrajo dicho compromiso.
68 Por otra parte, si la calificación de los silos como instalaciones de producción se apreciara al final del proceso de reestructuración, ello permitiría, tanto en caso de desmantelamiento completo como de desmantelamiento parcial, conservar silos que, en la fecha de la solicitud de ayuda, constituían instalaciones de producción, puesto que, tras la reestructuración, ya no se utilizarían como instalaciones de producción de azúcar. Por consiguiente, la facultad de conservación de una parte de las instalaciones de producción ya no sería característica del desmantelamiento parcial, sino que se extendería también al desmantelamiento completo, a pesar de que, en este último caso, los operadores obtendrán un importe de ayuda a la reestructuración un 25 % superior al concedido en caso de desmantelamiento parcial, debido a los elevados costes que supone, como resulta del artículo 3, apartado 5, letras a) y b), del Reglamento n.º 320/2006, y del considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006.
69 A la luz de las consideraciones anteriores, cuando un silo constituya una instalación de producción en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, debe mencionarse en dicha solicitud y desmantelarse conforme al plan de reestructuración; de lo contrario, no se cumplirían los requisitos para la concesión de tal ayuda.
70 Por consiguiente, contrariamente a lo que alegan Hungría, la República Francesa y la República Italiana, la Comisión no incurrió en error al considerar que la calificación de los silos debe efectuarse en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración.
71 Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones formuladas por Hungría, la República Francesa y la República Italiana.
72 En primer lugar, Hungría sostiene, en esencia, que el criterio establecido por la Comisión es contrario a la estructura del régimen de reestructuración de la industria azucarera. A su juicio, lo determinante, a efectos de lograr el objetivo inherente a las ayudas a la reestructuración, es que, al término del proceso de reestructuración, no queden más instalaciones de producción que puedan utilizarse para la producción de azúcar.
73 A este respecto, de los apartados 56, 57 y 68 de la presente sentencia se desprende que, a fin de alcanzar el objetivo de reducir la capacidad de producción de azúcar no rentable en la Unión, que persigue la normativa controvertida, el legislador de la Unión estableció dos regímenes de reestructuración distintos en función del tipo de desmantelamiento realizado, que dan lugar a un importe de ayuda a la reestructuración diferente. Además, como se ha indicado en los anteriores apartados 62 a 64, la elección entre el desmantelamiento parcial y el desmantelamiento completo implica que la empresa que solicita una ayuda a la reestructuración identifique, desde la solicitud de la ayuda, todas las instalaciones de producción existentes en el complejo en cuestión que se compromete a destruir total o parcialmente a más tardar al término del proceso de reestructuración.
74 Habida cuenta de lo anterior, el criterio establecido por la Comisión se inscribe en la lógica del sistema establecido por el legislador de la Unión y no contradice la estructura del régimen de reestructuración de la industria azucarera.
75 Por consiguiente, procede desestimar esta alegación de Hungría.
76 En segundo lugar, la República Francesa considera que la Comisión no puede deducir de la obligación de incluir en las solicitudes de ayuda el compromiso de desmantelar las instalaciones de producción dentro del plazo fijado por el Estado miembro, prevista en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 320/2006, que la fecha en la que debe apreciarse el uso de los silos es la de la solicitud de ayuda. A su juicio, esta disposición no se refiere a los requisitos de concesión de la ayuda a la reestructuración, sino únicamente al contenido de las solicitudes de ayudas a la reestructuración y a la fecha en la que estas deben presentarse.
77 Del texto del artículo 9 del Reglamento n.º 968/2006 resulta expresamente que los requisitos establecidos en el artículo 4 del Reglamento n.º 320/2006 se refieren a la admisibilidad de las solicitudes de ayuda a la reestructuración. Además, es preciso señalar que dichos requisitos de admisibilidad difieren de los requisitos de fondo para la concesión de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo fijados, por su parte, en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 320/2006, a saber, en primer término, la renuncia a la cuota asignada a una o varias fábricas del beneficiario de la ayuda y, en segundo término, el desmantelamiento completo de las instalaciones de producción y el cierre de las fábricas afectadas (véase el apartado 57 anterior).
78 Sin embargo, si la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo no identifica todas las instalaciones de producción que deben desmantelarse de conformidad con el plan de reestructuración, no solo podría cuestionarse la admisibilidad de dicha solicitud, sino también el derecho de la empresa solicitante a recibir tal ayuda. En efecto, si una instalación o edificio no se menciona en el plan de reestructuración como instalación de producción, su desmantelamiento no estará previsto en el plan de reestructuración y, por lo tanto, no se cumplirá el requisito de desmantelamiento completo previsto en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 320/2006.
79 En cualquier caso, si se acogiera la alegación de la República Francesa, ello significaría que el control de las solicitudes de ayudas a la reestructuración ejercido por Estado miembro solo se referiría al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de dichas solicitudes, lo que no puede admitirse, ya que, con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 320/2006, la concesión de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo la decide el Estado miembro al término del primer control. A este respecto, el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 320/2006 señala que, antes de conceder la ayuda a la reestructuración, el Estado miembro debe efectuar un «examen detallado» del contenido de la solicitud de ayuda y del plan de reestructuración, así como de la conformidad de las medidas y acciones descritas en el plan de reestructuración con el Derecho de la Unión y la normativa nacional pertinente. Así pues, cuando examina una solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, el Estado miembro no puede limitarse a un mero control formal circunscrito a la comprobación de que se incluyen los distintos datos que deben figurar, por una parte, en la solicitud de ayuda y, por otra, en el plan de reestructuración, sino que debe verificar también si tales datos permiten concluir, al menos a primera vista, que se cumplen los requisitos para la concesión de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo y, por tanto, que, al término de la reestructuración, ya no quedarán instalaciones de producción en el centro desmantelado.
80 Por lo demás, del artículo 25 del Reglamento n.º 968/2006, en relación con su artículo 26, resulta que los controles efectuados al término del proceso de reestructuración de conformidad con el artículo 25 de dicho Reglamento tienen por objeto verificar la correcta ejecución del plan de reestructuración y no el cumplimiento de los requisitos materiales para la concesión de la ayuda a la reestructuración, que se verifican ex ante, es decir, antes de la concesión de la ayuda.
81 Por consiguiente, procede desestimar la alegación de la República Francesa.
82 En tercer lugar, Hungría alega, en esencia, que el criterio establecido por la Comisión priva de eficacia al artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006, ya que impide la conservación de los silos destinados al almacenamiento del azúcar para envasar si han sido utilizados anteriormente por el beneficiario de la ayuda para almacenar en ellos su propia producción.
83 Por una parte, como se indica en los apartados 59 y 60 de la presente sentencia, del artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 320/2006 y con el considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006, resulta que, en caso de desmantelamiento completo, pueden conservarse excepcionalmente todas las instalaciones distintas de las necesarias para la producción de azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o aquellas que estén directamente relacionadas con la producción de dichos productos, como por ejemplo las instalaciones de envasado, siempre que se utilicen y no estén destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales.
84 Por otra parte, ha de recordarse que, en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), el Tribunal de Justicia declaró que un silo que se ha destinado al almacenamiento del azúcar del beneficiario de la ayuda constituye una instalación relacionada directamente con la producción de azúcar en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 968/2006 (sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartados 26 y 31) y, por tanto, no está comprendido en la categoría de otras instalaciones, en particular de envasado, contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006, cuya conservación puede admitirse en caso de desmantelamiento completo, siempre que se utilicen y no estén destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales.
85 Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene Hungría, el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006 no permite la conservación de un silo que se utilizaba para el almacenamiento de la producción del beneficiario de la ayuda, puesto que dicha conservación solo puede producirse en caso de desmantelamiento parcial y siempre que, al término la reestructuración, el silo en cuestión ya no se utilice para la fabricación de productos cubiertos por la OCM del azúcar.
86 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la alegación de Hungría y también la que esta formuló en su respuesta a la pregunta escrita del Tribunal, según la cual el considerando 4 del Reglamento n.º 968/2006 distingue, dentro de las instalaciones de producción, un subgrupo de instalaciones «que no son parte de la línea de producción», en el que se incluirían los silos de almacenamiento de azúcar, y cuya conservación se admitiría con independencia del carácter total o parcial del desmantelamiento.
87 En cuarto lugar, Hungría, apoyada por la República Francesa, alega, en esencia, que el criterio establecido por la Comisión no se deduce de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), y tampoco se desprende del razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia.
88 En primer lugar, ha de señalarse que, en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 à C‑189/12, EU:C:2013:737), el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el momento en el que debe apreciarse si los silos constituyen instalaciones de producción sujetas a la obligación de desmantelamiento. En efecto, en ese asunto, el Tribunal de Justicia se limitó a responder a las cuestiones prejudiciales que le planteaba el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), que versaban, por una parte, sobre los criterios que permiten determinar si los silos constituyen instalaciones de producción y, por otra, sobre la validez de los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y del artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006 a la luz de las normas superiores y de los principios del Derecho primario de la Unión.
89 Pues bien, el hecho de que, en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), el Tribunal de Justicia no se pronunciara sobre el momento en el que debe apreciarse el uso al que se destinan los silos no afecta a la legalidad del criterio establecido por la Comisión, y debe recordarse a este respecto que ese criterio se deduce implícita pero necesariamente del artículo 3, apartados 1, 3, 4 y 5, del Reglamento n.º 320/2006, en relación con el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.º 320/2006, el artículo 5, apartados 2 y 3, del mismo Reglamento, el artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006 y el artículo 9, apartados 2 y 3, de este último Reglamento (véanse los apartados 57 a 68 anteriores).
90 Por consiguiente, procede desestimar la alegación de Hungría y de la República Francesa.
91 En quinto lugar, la República Italiana alega, en esencia, que el criterio establecido por la Comisión vulnera el objetivo de preservación del empleo perseguido por la normativa controvertida, ya que conlleva la destrucción de silos que, antes de la solicitud de ayuda a la reestructuración, también se utilizaban legalmente para el envasado y embalaje del azúcar producido in situ y, por tanto, la supresión de puestos de trabajo.
92 A este respecto, es preciso señalar que varias disposiciones de los Reglamentos n.ºs 320/2006 y 968/2006 acreditan la importancia que el legislador de la Unión concedió a la situación del empleo en las regiones afectadas por la reestructuración de la industria azucarera. A título de ejemplo, del artículo 3, apartados 3, letra c), y 4, letra c), del Reglamento n.º 320/2006 se desprende que el desmantelamiento completo y el desmantelamiento parcial de las instalaciones de producción requieren la adopción de medidas destinadas a facilitar la recolocación de la mano de obra. Además, en caso de desmantelamiento parcial, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 968/2006, en relación con el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 320/2006, autoriza la conservación de las instalaciones de producción con el fin de destinarlas a la fabricación de productos distintos de los cubiertos por la OCM del azúcar (véase el apartado 61 anterior), permitiendo así el mantenimiento del empleo en los antiguos centros de producción de azúcar. Del mismo modo, el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006, interpretado a la luz del considerando 4 del mismo Reglamento, autoriza, en caso de desmantelamiento completo, el mantenimiento de las instalaciones distintas de las necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o que estén relacionadas directamente con la producción de dichos productos, como por ejemplo las instalaciones de envasado que se utilicen y no estén destinadas a ser desmanteladas y eliminadas por razones medioambientales (véase el apartado 60 anterior).
93 Dicho esto, el objetivo de protección del empleo y de la actividad de las empresas afectadas por la reestructuración debe apreciarse conjuntamente con el objetivo principal perseguido por la normativa controvertida, que es en la reducción de la capacidad de azúcar no rentable en la Unión, conforme a los considerandos 1 y 5 del Reglamento n.º 320/2006 (véase el apartado 54 anterior).
94 Además, las consideraciones de orden social invocadas por la República Italiana no pueden justificar su interpretación de la normativa en cuestión, que desvirtúa la distinción esencial que el legislador de la Unión quiso establecer entre desmantelamiento parcial y completo (véanse los apartados 56, 57 y 68 supra), por lo que es contraria a dicha normativa.
95 Por consiguiente, procede desestimar la alegación de la República Italiana.
96 En sexto lugar, Hungría, apoyada por la República Francesa, alega que el criterio establecido por la Comisión no tiene en cuenta el carácter estacional de la producción de azúcar y pone en cuestión la aplicabilidad práctica de las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia. A este respecto, Hungría recuerda que las solicitudes de ayuda a la reestructuración se presentarán al Estado miembro a más tardar el 31 de enero anterior a la campaña de comercialización durante la cual se renuncie a la cuota, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 320/2006. Aduce que, dado que esta fecha se sitúa en el ciclo estacional de producción de azúcar, es muy probable que los silos se destinen aún en ese momento a la producción de azúcar de cuota del solicitante de la ayuda a la reestructuración, teniendo en cuenta sus características de funcionamiento y de utilización. De este modo, Hungría sostiene que, para acogerse a una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo manteniendo los silos para utilizarlos en el futuro con el fin de almacenar azúcar producido en otro lugar, las empresas deberían, bien almacenar en los silos azúcar producido en otro lugar ya desde la campaña anterior a la renuncia de la cuota, bien poner los silos fuera de servicio, en su caso poniendo fin a la producción de su propio azúcar antes incluso de haber renunciado a la cuota de producción. La República Francesa añade, a este respecto, que es poco frecuente que una empresa disponga, en un mismo lugar, de una instalación de producción de azúcar en régimen de cuota y de silos destinados al almacenamiento, envasado o embalaje de azúcar producido con arreglo a una cuota por otros productores.
97 Por una parte, el hecho de que los requisitos fijados por las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia difícilmente concurran en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración no significa que dichos requisitos no puedan cumplirse. Además, la Comisión ha presentado la sentencia n.º 2966, de 15 de junio de 2015, del Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), de la que resulta que, de tres silos existentes el día de la solicitud de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo de que se trata, un silo se utilizaba para el almacenamiento de azúcar producido en el centro de producción de la empresa beneficiaria de la ayuda, mientras que los otros dos silos se destinaban al almacenamiento y embalaje de azúcar producido por otros productores.
98 Por otra parte, como alega fundadamente la Comisión, el mantenimiento de los silos que no constituyen instalaciones de producción es una excepción a la norma, recordada por el Tribunal de Justicia en el apartado 30 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), según la cual, a efectos de la concesión de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, el complejo industrial afectado debe ser puesto completamente fuera de servicio. Por consiguiente, el hecho de que la apreciación del uso de los silos el día de la solicitud de la ayuda a la reestructuración lleve raramente a excluir su calificación como instalaciones de producción no es más que la consecuencia de que la facultad de no desmantelar o incluso de seguir utilizando en el futuro instalaciones distintas de las de producción, conservando el derecho a la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, constituye una excepción a la norma recordada por el Tribunal de Justicia, que debe interpretarse estrictamente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 noviembre de 2013, SFIR y otros, C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, apartado 30).
99 Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones de Hungría y de la República Francesa.
100 En séptimo lugar, Hungría, apoyada por la República Italiana, sostiene que no es lógica la alegación de la Comisión de que no es apropiado tomar en consideración el uso de los silos al final del proceso de reestructuración, ya que, por definición, en esa fecha la reestructuración ha concluido y, por tanto, ya no se produce la cuota de azúcar a la que se ha renunciado. En opinión de Hungría, esta alegación presupone, en esencia, que el objetivo de la reestructuración haya sido alcanzado antes incluso de que esta haya comenzado.
101 Como se explica en los apartados 57 a 68 de la presente sentencia, la verificación del uso de los silos en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración tiene por objeto determinar si estos constituyen instalaciones relacionadas con la producción que deben desmantelarse obligatoriamente para que se conceda una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo o instalaciones no relacionadas con la producción de azúcar que el beneficiario de la ayuda puede optar por conservar o desmantelar. Contrariamente a lo que afirma Hungría, el hecho de realizar la verificación del uso de los silos en la fecha de la solicitud de ayuda no presupone en modo alguno que el objetivo de la reestructuración haya sido ya alcanzado y que los silos hayan sido ya desmantelados en esa fecha. Por lo demás, a tenor del artículo 6 del Reglamento n.º 968/2006, el plazo para llevar a cabo el desmantelamiento de las instalaciones de producción expiraba el 31 de marzo de 2012. Por lo tanto, si un silo constituía una instalación de producción de azúcar el día de la solicitud de ayuda, no se exigía inmediatamente su desmantelamiento efectivo, sino que este podía producirse en una fecha posterior y, a más tardar, el 31 de marzo de 2012.
102 En cualquier caso, de los apartados 57 a 60 de la presente sentencia se desprende que, finalizada la reestructuración, no pueden subsistir instalaciones de producción en un centro desmantelado completamente, incluidos los silos que se destinaban al almacenamiento del azúcar producido por el beneficiario de la ayuda, salvo en el supuesto de que el plan de reestructuración no haya sido correctamente ejecutado, lo que expondría al beneficiario a la recuperación de la ayuda conforme a lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento n.º 968/2006 y a las sanciones previstas en el artículo 27 de dicho Reglamento.
103 Por consiguiente, procede desestimar esta alegación de Hungría.
104 Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 101 y 102, procede desestimar también la alegación de la República Francesa de que tampoco es seguro que, finalizada la reestructuración, los silos mantenidos estén necesariamente incluidos en las excepciones formuladas por el Tribunal de Justicia.
105 En octavo lugar, Hungría sostiene, en esencia, que el criterio establecido por la Comisión es contrario al margen de maniobra en la elaboración y ejecución de los planes de reestructuración de que disponen las empresas azucareras en virtud de la normativa aplicable y, en particular, del artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 968/2006. La República Francesa, por su parte, afirma que de la posibilidad de modificar el plan de reestructuración prevista en el artículo 11 del Reglamento n.º 968/2006 se desprende que el uso concreto de los silos que se mantengan puede evolucionar durante el proceso de desmantelamiento. Así, a su juicio, el carácter evolutivo del proceso de desmantelamiento se opone a una apreciación del uso de los silos en la fecha de la solicitud de ayuda.
106 Por una parte, el margen de maniobra en la elaboración del plan de reestructuración de que disponen los beneficiarios de la ayuda, así como la posibilidad de modificar este plan de conformidad con el artículo 11 del Reglamento n.º 968/2006, no pueden afectar a las disposiciones de los Reglamentos n.ºs 320/2006 y 968/2006, en particular a la obligación esencial de desmantelamiento de las instalaciones de producción establecida en el artículo 3, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento n.º 320/2006, la cual implica, en caso de desmantelamiento completo, la destrucción de todas las instalaciones de producción existentes en la fecha de la solicitud de la ayuda.
107 Por otra parte, las alegaciones de Hungría y de la República Francesa no tienen en cuenta la distinción entre desmantelamiento completo y desmantelamiento parcial, que sin embargo es consustancial a la normativa controvertida (véanse los apartados 56, 57 y 68 anteriores). Pues bien, la posibilidad de mantener unas instalaciones de producción, entre ellas los silos, solo puede producirse en caso de desmantelamiento parcial y con un importe de ayuda inferior al que percibiría si todas las instalaciones de producción fueran desmanteladas.
108 Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones de Hungría y de la República Francesa.
109 En noveno lugar, la República Francesa sostiene que del empleo del futuro de indicativo en la versión francesa de la expresión «[las] instalaciones de producción que no se usarán», en el artículo 3, apartado 4, letra b), del Reglamento n.º 320/2006, se deduce que el requisito relativo al uso de las instalaciones mantenidas en un centro de producción no puede apreciarse en la fecha de la solicitud de ayuda a la reestructuración.
110 Debe recordarse que, con arreglo al artículo 3, apartado 4, letra b), del Reglamento n.º 320/2006, en caso de desmantelamiento parcial, se podrá mantener una parte de las instalaciones de producción y desmantelar las que, en principio, el beneficiario de la ayuda ya no vaya a utilizar después de la reestructuración. Además, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 968/2006 señala, a este respecto, que deben desmantelarse todas las instalaciones «[...] que no se destinen a otra producción o a otro uso de conformidad con el plan de reestructuración».
111 Por lo tanto, de la interpretación conjunta de las disposiciones mencionadas en el anterior apartado 110 resulta que el beneficiario de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento parcial debe saber, desde la solicitud de ayuda a la reestructuración, cuáles son las instalaciones de producción que tiene la intención de dejar de utilizar al término de la reestructuración e indicarlas en el plan de reestructuración.
112 En este contexto, el empleo del futuro de indicativo en la versión francesa del artículo 3, apartado 4, letra b), del Reglamento n.º 320/2006 no obsta para que se aplique el criterio establecido por la Comisión.
113 Por consiguiente, procede desestimar la alegación de la República Francesa.
114 En décimo y último lugar, Hungría sostiene que la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), permite que subsista una incertidumbre acerca de la posibilidad de almacenar en un silo el azúcar producido por el beneficiario de la ayuda con arreglo a una cuota distinta de la cuota a la que haya renunciado, sin que dicho silo pueda calificarse de instalación de producción. A este respecto, alega, en esencia, que las conclusiones del Tribunal de Justicia expuestas en los apartados 32 y 40 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), no son coherentes entre sí, a menos que se considere que los silos conservados pueden utilizarse para la fabricación de productos cubiertos por la OCM del azúcar, por ejemplo porque se destinen al almacenamiento del azúcar producido por el beneficiario de la ayuda en otro centro de producción y con arreglo a otra cuota.
115 Por una parte, las conclusiones del Tribunal de Justicia que figuran en los apartados 32 y 40 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), son perfectamente coherentes. En efecto, en el apartado 32 de esta sentencia el Tribunal de Justicia contempla el supuesto en el que los silos no constituyen instalaciones de producción porque se destinan únicamente al almacenamiento del azúcar producido con arreglo a una cuota por otros productores o comprado a estos. En cambio, en el apartado 40 de dicha sentencia el Tribunal de Justicia se refiere al supuesto en el que un silo que constituye una instalación de producción en la fecha de la solicitud de ayuda sigue utilizándose para el almacenamiento de azúcar que el beneficiario produce en sus otros centros de producción en virtud de otra cuota. A este respecto, el Tribunal de Justicia indicó que el productor «no tiene normalmente derecho a la ayuda a la reestructuración» debido a la prohibición, establecida en el artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 320/2006, de utilizar, en caso de desmantelamiento parcial, las instalaciones de producción no desmanteladas para la producción de productos cubiertos por la OCM del azúcar.
116 Por otra parte, la cuestión de si el concepto de «instalaciones de producción» incluye los silos destinados al almacenamiento del azúcar producido por el beneficiario en sus demás centros de producción en virtud de otra cuota de producción no tiene ninguna repercusión en la determinación del momento en el que debe apreciarse el uso de los silos.
117 Por consiguiente, procede desestimar esta alegación de Hungría.
118 Dado que ninguna de las alegaciones formuladas por Hungría, la República Francesa y la República Italiana resulta fundada, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97 y del principio de cooperación leal
119 El segundo motivo de Hungría se divide, en esencia, en dos partes, basadas, la primera, en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97, y la segunda, en la vulneración del principio de cooperación leal.
120 De entrada, ha de señalarse que, en la primera parte del segundo motivo, Hungría alega, en esencia, que, en vista de las dificultades de interpretación que plantea la normativa controvertida, la Comisión debería haberse abstenido de aplicar una corrección financiera, o debería haber aplicado un porcentaje de corrección más bajo de conformidad con el documento VI/5330/97. En cambio, en la segunda parte de dicho motivo, Hungría reprocha a la Comisión que no le comunicara, durante la ejecución del plan de reestructuración de la industria azucarera, su interpretación de la normativa controvertida, especialmente respecto a la obligación de desmantelamiento de los silos para obtener una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, vulnerando así el principio de cooperación leal.
Sobre la primera parte, basada en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97
121 Hungría, apoyada por la República Francesa, reprocha a la Comisión haber vulnerado las directrices establecidas en el documento VI/5330/97 debido, en esencia, a que, en vista, por una parte, de las dificultades de interpretación de los Reglamentos n.ºs 320/2006 y 968/2006 en relación con la cuestión del trato que debe darse a los silos en caso de desmantelamiento completo de una planta de producción y de las de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), y, por otra, de la falta de información facilitada en tiempo oportuno por la Comisión acerca de su interpretación de la normativa controvertida, esta debería haber reducido el importe de la corrección financiera correspondiente a la reestructuración de la industria azucarera, o incluso haberse abstenido de aplicar cualquier corrección financiera de conformidad con las directrices fijadas en el documento VI/5330/97.
122 La Comisión refuta las alegaciones de Hungría.
123 Según el apéndice 2 del documento VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con motivo de la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA», deben aplicarse correcciones financieras cuando la Comisión descubra que los Estados miembros no han realizado los controles específicamente exigidos por los reglamentos aplicables o, en cualquier caso, esenciales para garantizar la regularidad de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA.
124 El apéndice 2 del documento VI/5330/97, bajo la rúbrica «Casos fronterizos», párrafo segundo (en lo sucesivo, «caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97»), establece lo siguiente:
«Cuando las deficiencias se hayan derivado de dificultades de interpretación de los textos comunitarios, excepto cuando pueda esperarse racionalmente que el Estado miembro plantee esas dificultades a la Comisión, y cuando las autoridades nacionales hayan adoptado medidas eficaces para subsanar las deficiencias en cuanto estas se pusieron de manifiesto, estas circunstancias atenuantes pueden tenerse en cuenta y puede aplicarse un porcentaje de corrección más bajo o no aplicarse corrección alguna».
125 Con carácter preliminar, debe recordarse que, al adoptar reglas de conducta administrativa que pretenden producir efectos externos, como las directrices objeto del documento VI/5330/97, y anunciar mediante su publicación o comunicación a los Estados miembros, como en el caso de autos, que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos contemplados en ellas, la institución de que se trate, a saber, en el presente asunto, la Comisión, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como el principio de igualdad de trato, de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, no cabe excluir que, en determinadas circunstancias y en función de su contenido, dichas reglas de conducta de alcance general puedan producir efectos jurídicos y que, en particular, la Administración no pueda apartarse de ellas, en un determinado caso, sin dar razones que sean compatibles con los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima, siempre que dicho enfoque no sea contrario a otras normas de la Unión de rango superior [véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, T‑344/05, no publicada, EU:T:2011:440, apartado 192; de 16 de septiembre de 2013, España/Comisión, T‑3/07, no publicada, EU:T:2013:473, apartado 84 y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑376/12, EU:T:2014:623, apartado 106 (no publicada)].
126 Por otra parte, procede señalar, al igual que la Comisión, que el caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97 es una circunstancia atenuante que no ha de aplicarse automáticamente. En efecto, como pone de manifiesto el texto del documento VI/5330/97 en el que se establece esta circunstancia, su aplicación está supeditada a dos requisitos: por un lado, que la deficiencia detectada por la Comisión en el procedimiento de liquidación se derive de dificultades de interpretación de la normativa de la Unión y, por otro, que las autoridades nacionales hayan adoptado medidas eficaces para subsanar la omisión desde el momento en que la Comisión la detectó.
127 Por lo que respecta al primer requisito de aplicación del caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97, en primer lugar, ha de señalarse que la Comisión no cuestiona la alegación de la República Francesa de que nueve Estados miembros han tenido dificultades en relación con la interpretación del concepto de «instalaciones de producción» y de la cuestión del mantenimiento de los silos de almacenamiento en el contexto de un desmantelamiento completo de un centro de producción de azúcar. En segundo lugar, en su informe de 25 de abril de 2013, el órgano de conciliación reconoció expresamente la existencia de problemas de interpretación de la normativa controvertida a los que tuvieron que hacer frente no solo los Estados miembros, sino también los servicios de la Comisión (véase el apartado 27 anterior). Por último, es preciso señalar que, en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), el Tribunal de Justicia se pronunció únicamente sobre la cuestión de en qué condiciones un silo no debía calificarse de instalación de producción sujeta a la obligación de desmantelamiento, pero no se pronunció ni sobre el momento en que debía apreciarse el uso de los silos ni sobre si la obligación de desmantelamiento implicaba necesariamente la destrucción de las instalaciones de producción.
128 Dadas las circunstancias recordadas en el anterior apartado 127, y contrariamente a lo que afirma la Comisión, ha de considerarse que la normativa controvertida suscitaba dificultades de interpretación en relación con la cuestión de la conservación de los silos en caso de desmantelamiento completo.
129 Esta conclusión no queda menoscabada por la alegación de la Comisión de que ella siempre ha proporcionado información perfectamente coherente acerca de la obligación de desmantelamiento de los silos a los Estados miembros que le habían formulado la pregunta. En efecto, la alegación de la Comisión no solo no se ha acreditado, sino que adolece, en cualquier caso, de un error fáctico, pues, en el escrito de dúplica, la Comisión reconoció que no llegó a responder al escrito que le habían remitido las autoridades húngaras en noviembre de 2006, y que había recibido el 15 de diciembre de 2006, en el que estas le preguntaban precisamente acerca de la cuestión del mantenimiento de los silos en caso de desmantelamiento completo.
130 Por lo tanto, concurre en el presente asunto el primer requisito para la aplicación del caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97.
131 En cuanto al segundo requisito para la aplicación del caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97, según el cual el Estado miembro debe haber adoptado medidas para subsanar la deficiencia en cuanto esta se haya puesto de manifiesto, Hungría ha sostenido en sus escritos, básicamente, que, a falta de certeza en cuanto a la correcta interpretación de la normativa controvertida, no cabía esperar que adoptara de inmediato medidas correctivas.
132 En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, Hungría confirmó que no adoptó medidas para subsanar la deficiencia constatada por la Comisión en la primera comunicación de 20 de julio de 2010.
133 Para que se cumpla el segundo requisito de aplicación del caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97, no era necesario que Hungría destruyera los silos controvertidos, pero habría podido cooperar con la Comisión, adoptando medidas respecto a los beneficiarios de las ayudas a la reestructuración que permitieran subsanar la deficiencia o, al menos, evitar que se agravara el perjuicio que esta deficiencia causaba al Fondo, principalmente denegando la liberación de las garantías constituidas por los beneficiarios de las ayudas a la reestructuración con arreglo a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento n.º 968/2006, lo que no hizo.
134 Dado que no se cumple el segundo requisito para la aplicación del caso fronterizo previsto en el apéndice 2 del documento VI/5330/97, la Comisión no estaba obligada, contrariamente a lo que alega Hungría, apoyada por la República Francesa, a no aplicar ninguna corrección financiera ni a reducir su importe.
135 Por consiguiente, procede desestimar la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte, basada en la vulneración del principio de cooperación leal
136 Hungría, apoyada por la República Francesa, alega que, teniendo en cuenta las dificultades de interpretación de la normativa controvertida y en virtud del principio de cooperación leal, la Comisión debería haber dado a conocer claramente su posición a todos los Estados miembros, especialmente respondiendo a las preguntas planteadas en la fase inicial del régimen de reestructuración, y llamado su atención sobre la existencia del posible riesgo de que el mantenimiento de los silos no fuera conforme con la obligación de desmantelamiento completo, lo que sin embargo no hizo. Además, Hungría reprocha a la Comisión que no respondiera al escrito que le había enviado en noviembre de 2006 con el fin de saber si la obligación de desmantelamiento afectaba a los silos.
137 La Comisión refuta las alegaciones de Hungría. A este respecto, en primer lugar, señala que la mayoría de los Estados miembros no había tenido problemas de interpretación de la normativa controvertida y que los que sí los habían tenido y le habían formulado preguntas al respecto habían recibido siempre una respuesta clara y coherente de su parte. En segundo lugar, por lo que se refiere al escrito que Hungría le había enviado en noviembre de 2006, sostiene que la unidad administrativa competente no lo recibió y que, a pesar de que la falta de respuesta a un escrito recibido constituye una «omisión injustificable» por su parte, Hungría debería haber demostrado prudencia manifestándole de nuevo sus dudas.
138 A tenor del artículo 4 TUE, apartado 3, conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.
139 El principio de cooperación leal tiene, por naturaleza, carácter recíproco. En efecto, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión e impone a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros (sentencias de 16 de octubre de 2003, Irlanda/Comisión, C‑339/00, EU:C:2003:545, apartados 71 y 72, y de 6 de noviembre de 2014, Grecia/Comisión, T‑632/11, no publicada, EU:T:2014:934, apartado 34).
140 En primer lugar, de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 139 se desprende que, en virtud del principio de cooperación leal, correspondía a los Estados miembros velar por disipar toda incertidumbre respecto a la correcta aplicación de la normativa controvertida, en su caso preguntando a la Comisión acerca de la posibilidad de conceder una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo a empresas que pretendían conservar silos.
141 Por otra parte, la Comisión indicó, sin que se haya opuesto Hungría, que, de veintitrés Estados miembros que han participado en el régimen de reestructuración, solo seis de ellos, entre los que se encuentra Hungría, le habían planteado preguntas relacionadas con los silos. Por lo tanto, la Comisión podía estimar razonablemente que la gran mayoría de los Estados miembros había entendido que la normativa controvertida exigía la destrucción de los silos para que se concediera una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo y, en consecuencia, que no era necesario comunicar su interpretación de la normativa en cuestión a todos los Estados miembros.
142 Por lo tanto, contrariamente a lo que sostienen tanto Hungría como la República Francesa, no podía exigirse a la Comisión, con arreglo al principio de cooperación leal, que comunicara su postura en relación con la obligación de desmantelamiento de los silos a todos los Estados miembros.
143 En segundo lugar, si bien puede lamentarse que la Comisión no respondiera al escrito de Hungría de noviembre de 2006, esta falta de reacción, que la propia Comisión califica de «omisión injustificable», no basta para afirmar que la Comisión vulneró el principio de cooperación leal en las circunstancias del presente asunto.
144 En efecto, conforme al principio de cooperación leal, correspondía a Hungría velar por disipar toda incertidumbre relativa a la obligación de desmantelamiento de los silos para la obtención de la ayuda a la reestructuración completa, en su caso consultando de nuevo a la Comisión, bien por escrito, bien en las reuniones mensuales del comité de gestión competente, lo que sin embargo no hizo.
145 En todo caso, la falta de reacción de la Comisión al escrito de Hungría de noviembre de 2006 no puede asimilarse a una toma de posición de la institución favorable a la interpretación de la normativa controvertida adoptada por las autoridades húngaras. Únicamente una manifestación clara y expresa por parte de la Comisión habría permitido que las autoridades húngaras concluyeran que esa institución había aprobado el mantenimiento de los silos controvertidos en caso de desmantelamiento completo (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 14 de diciembre de 2011, España/Comisión, T‑106/10, no publicada, EU:T:2011:740, apartado 69 y jurisprudencia citada).
146 En tercer lugar, por una parte, debe señalarse que, en la primera comunicación de 20 de julio de 2010, la Comisión indicó a Hungría que los silos estaban directamente relacionados con la producción de azúcar y que, por tanto, debían desmantelarse en los complejos industriales para los se había solicitado la concesión de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo.
147 Por otra parte, en la primera comunicación de 20 de julio de 2010, la Comisión recordó expresamente a Hungría que las empresas azucareras húngaras no tenían derecho a la ayuda de reestructuración por desmantelamiento completo si los planes de reestructuración no se ejecutaban en su totalidad y los edificios relacionados con las actividades de producción de azúcar, en particular los silos, no eran destruidos. A este respecto, la Comisión recordó que el plazo para finalizar las operaciones de desmantelamiento fijado en el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 968/2006, en su versión aplicable en ese momento, expiraba el 30 de septiembre de 2011.
148 Por consiguiente, tras la recepción de la primera comunicación de 20 de julio de 2010, Hungría aún tenía la posibilidad de evitar la corrección impugnada exigiendo a las empresas azucareras húngaras que se atuvieran a la normativa controvertida, según la interpreta la Comisión.
149 Sin embargo, a pesar de que conocía ya la postura de la Comisión sobre la cuestión del desmantelamiento de los silos, Hungría no adoptó ninguna medida para cumplir dicha normativa. Por el contrario, como se desprende del punto 3.2.2 del informe de síntesis presentado en la reunión del Comité de los Fondos Agrícolas de 18 de noviembre de 2014 (véase el apartado 33 anterior), Hungría siguió aplicando la normativa controvertida según su propia interpretación, ya que, dos días después de la reunión bilateral que mantuvieron la Comisión y Hungría el 6 de diciembre de 2010 (véase el apartado 22 anterior), esta última liberó, con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.º 968/2006, las dos últimas garantías constituidas por los beneficiarios de las ayudas de reestructuración por desmantelamiento completo, aun cuando seguían manteniéndose silos en los antiguos centros de producción de azúcar pertenecientes a dichos beneficiarios.
150 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo, basada en la vulneración por la Comisión del principio de cooperación leal.
151 Dado que ninguno de los motivos invocados por Hungría resulta fundado, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
152 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
153 No obstante, conforme al artículo 135, apartado 1, del citado Reglamento de Procedimiento, con carácter excepcional, si así lo exige la equidad, el Tribunal General podrá decidir que una parte que haya visto desestimadas sus pretensiones cargue únicamente, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte. Asimismo, según el artículo 135, apartado 2, de ese mismo Reglamento, el Tribunal General podrá imponer una condena en costas parcial o total a una parte, aunque sea la vencedora, si así lo justificase su actitud, incluso con anterioridad a la interposición del recurso.
154 Hungría ha visto desestimadas sus pretensiones. No obstante, se ha confirmado, en el anterior apartado 143, que la Comisión no respondió al escrito de Hungría de noviembre de 2006. En estas circunstancias, el Tribunal estima justo y equitativo condenar a Hungría a cargar, además de con sus propias costas, únicamente con la mitad de las costas de la Comisión y condenar a la Comisión a cargar con la mitad de sus propias costas.
155 Por último, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
156 Por consiguiente, la República Francesa y la República Italiana cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Hungría cargará con sus propias costas y con la mitad de las costas de la Comisión Europea.
3) La Comisión cargará con la mitad de sus propias costas.
4) La República Francesa y la República Italiana cargarán con sus propias costas.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de marzo de 2019.
Firmas
Índice
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.º 320/2006
Reglamento (CE) n.º 968/2006
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 320/2006 y del artículo 4 del Reglamento n.º 968/2006
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97 y del principio de cooperación leal
Sobre la primera parte, basada en la vulneración de las directrices establecidas en el documento VI/5330/97
Sobre la segunda parte, basada en la vulneración del principio de cooperación leal
Costas