JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
6 päivänä helmikuuta 2019 (1)
Asia C-591/17
Itävallan tasavalta
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 259 artikla – SEUT 18, SEUT 34, SEUT 56 ja SEUT 92 artikla – Direktiivi 1999/62/EY – Moottoriteiden käyttö – Alle 3,5 tonnin painoisilta ajoneuvoilta infrastruktuurien käytöstä perittävä maksu – Ajoneuvoveroa koskeva verohelpotus – Välillinen syrjintä – Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet – Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset – Yhteinen liikennepolitiikka – Standstill-lauseke
1. Älä syrji.
2. Jos olisi mahdollista tiivistää unionin oikeuden sisältö kokonaisuudessaan muutamaan käskyyn, syrjinnän kielto, erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto, olisi luultavasti ensimmäisten joukossa.
3. Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta määrätään SEUT 18 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 2 kohdassa, kun puolestaan laajempi syrjimättömyyden periaate, jonka ilmaus mainittu kielto on, kuuluu unionin perustana oleviin arvoihin (SEU 2 artikla) ja perusoikeuskirjassa suojattuihin oikeuksiin (perusoikeuskirjan 21 artikla).
4. Tämä periaate on keskiössä nyt käsiteltävässä tapauksessa, joka on yksi erittäin harvoista tapauksista, joissa jäsenvaltio on SEUT 259 artiklan mukaisesti pannut vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn toista jäsenvaltiota vastaan.
5. Itävallan tasavalta vetoaa lausumissaan ennen kaikkea siihen, että Saksan liittotasavalta on rikkonut useita unionin oikeuden säännöksiä, koska se on ottanut käyttöön i) moottoritieverkoston kaikkiin käyttäjiin sovellettavan infrastruktuurien käytöstä perittävän maksun (jäljempänä infrastruktuurimaksu) ja ii) Saksassa rekisteröityjen ajoneuvojen (jäljempänä kotimaiset ajoneuvot) omistajien maksettavaa ajoneuvoveroa koskevan verohelpotuksen, jonka määrä vastaa vähintään näiden omistajien maksettavaksi tulevan infrastruktuurimaksun määrää (jäljempänä verohelpotus).(2) Itävallan tasavalta katsoo erityisesti, että kyseessä olevien toimenpiteiden yhteisvaikutuksesta käytännössä ainoastaan muissa jäsenvaltioissa rekisteröityjen ajoneuvojen (jäljempänä ulkomaiset ajoneuvot) omistajat ovat velvollisia maksamaan infrastruktuurimaksun, mikä merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.
6. Tulen tässä ratkaisuehdotuksessa esittämään ne syyt, joiden vuoksi katson, että Itävallan hallituksen nostama kanne tulisi hylätä. Selitän erityisesti, miksi väitteiden, jotka perustuvat oletettuun syrjintään kansalaisuuden perusteella, lähtökohtana on perustavaa laatua oleva, syrjinnän käsitettä koskeva väärinkäsitys.
I Oikeudellinen kehys
A Unionin lainsäädäntö
7. Verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/62/EY,(3) sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön tietullit ja/tai käyttäjämaksut Euroopan laajuisessa tieverkossa tai sen tietyissä osissa ja lisäksi kaikissa muissa moottoritieverkkonsa osissa, jotka eivät kuulu Euroopan laajuiseen tieverkkoon, tämän artiklan 2–5 kohdassa sekä 7 a – 7 k artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 9 artiklan 1 a kohdan soveltamista. Tämä ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen soveltaa Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta noudattaen tietulleja ja/tai käyttäjämaksuja muilla teillä, edellyttäen ettei tietullien ja/tai käyttäjämaksujen veloittamisella tällaisilla muilla teillä syrjitä kansainvälistä liikennettä ja ettei se johda kilpailun vääristymiseen liikenteenharjoittajien välillä.”
8. Saman direktiivin 7 k artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä ei estetä jäsenvaltioita, jotka ottavat käyttöön infrastruktuuriin käyttöön perustuvan tietulli- ja/tai käyttäjämaksujärjestelmän, säätämästä asianmukaisesta korvauksesta näistä maksuista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamista.”
B Saksan oikeus
9. Kansallisen oikeuden merkityksellisimmät säännökset, joihin viitataan jäljempänä yhteisesti ilmaisulla ”asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö”, ovat seuraavat.
1. Laki infrastruktuurimaksuista
10. Infrastruktuurimaksu otettiin käyttöön 8.6.2015 annetulla lailla infrastruktuurimaksuista (Infrastrukturabgabengesetz, jäljempänä InfrAG),(4) sellaisena kuin siitä säädetään 18.5.2017 annetun muutossäädöksen 1 §:ssä.(5) InfrAG:n 1 §:ssä säädetään liittovaltion kaukoliikenteen teistä annetun lain (Bundesfernstraßengesetz) 1 §:ssä tarkoitettujen liittovaltion kaukoliikenteen teiden käytöstä maksettavasta maksusta.(6)
11. InfrAG:n 3 ja 7 §:n mukaan kotimaisten ajoneuvojen osalta ajoneuvon omistajan on maksettava infrastruktuurimaksu vuosittaisen vinjetin muodossa. InfrAG:n 5 §:n 1 momentin mukaan vuosittaisen infrastruktuurimaksun määrän vahvistaa toimivaltainen viranomainen päätöksellään. Maksu katsotaan maksetuksi ajoneuvon rekisteröintiajankohtana.
12. Ulkomailla rekisteröityjen ajoneuvojen osalta velvollisuus infrastruktuurimaksun maksamiseen on joko ajoneuvon omistajalla tai kuljettajalla, kun ajoneuvoa käytetään infrastruktuurimaksun piiriin kuuluvilla teillä, ja InfrAG:n 5 §:n 4 momentin mukaan velvollisuus syntyy, kun tällaista tietä käytetään ensimmäisen kerran valtion rajan ylittämisen jälkeen. Infrastruktuurimaksu on maksettava vinjetin muodossa. Tällöin on mahdollista valita kymmenen päivän vinjetin, kahden kuukauden vinjetin ja vuosittaisen vinjetin välillä.
13. Maksettavan maksun määrä on täsmennetty InfrAG:n 8 §:ää koskevan liitteen 1 kohdassa. Se lasketaan moottorin sylinteritilavuuden, moottorin tyypin (kipinä- tai puristussytytysmoottori) ja päästöluokan perusteella. Kymmenen päivän vinjetin hinta on alimmillaan 2,50 euroa ja enimmillään 25 euroa. Kahden kuukauden vinjetin hinta on alimmillaan 7 euroa ja enimmillään 55 euroa. Lopuksi vuosittaisen vinjetin määrä on enintään 130 euroa.
14. Jos maksun piiriin kuuluvia teitä käytetään ilman voimassa olevaa vinjettiä tai jos vinjetti on summaltaan liian vähäinen, maksu peritään jälkikäteen InfrAG:n 12 §:n mukaisesti. Tällaisessa tapauksessa maksettava maksu vastaa vuosittaisen vinjetin määrää tai tosiasiassa maksetun määrän ja vuosittaisen vinjetin määrän erotusta.
15. InfrAG:n 11 §:ssä säädetään satunnaisista tarkastuksista, joiden avulla varmistetaan infrastruktuurimaksua koskevan maksuvelvollisuuden noudattaminen. InfrAG:n 11 §:n 7 momentin mukaan viranomaiset voivat tarkastuspaikalla määrätä rikkomisesta vastuussa olevan henkilön maksamaan maksun ja vakuuden, joka vastaa InfrAG:n 14 §:n mukaan määrättävää sakkomaksua ja menettelystä aiheutuvia kustannuksia. Lisäksi ajoneuvon kuljettajaa voidaan kieltää jatkamasta matkaa, jos maksua ei ole maksettu tarkastuspaikalla pyynnöstä huolimatta ja jos on perusteltu syy epäillä, ettei sitä tulla maksamaan myöhemmin, tai jos tarkastusta varten tarvittavia asiakirjoja ei ole esitetty, pyydettyjä tietoja annettu tai määrättyä vakuutta asetettu.
16. InfrAG:n 14 §:ssä todetaan, että infrastruktuurimaksun laiminlyönti ja puutteellinen maksu, tietojen antamatta jättäminen tai väärien tietojen antaminen sekä tarkastuksen yhteydessä annetun ajoneuvon pysäyttämiskäskyn noudattamatta jättäminen ovat hallinnollisia rikkomuksia, joista voidaan määrätä sakkorangaistus.
2. Ajoneuvoverolaki
17. Verohelpotuksesta säädetään 26.9.2002 annetussa ajoneuvoverolaissa (Kraftfahrzeugsteuergesetz, jäljempänä KraftStG),(7) sellaisena kuin se on muutettuna 8.6.2015 annetulla ajoneuvoverolain toisella muutossäädöksellä (Zweite Verkehrsteueränderungsgesetz, jäljempänä toinen VerkehrStÄndG)(8) ja 6.6.2017 annetulla lailla ajoneuvoverolain toisen muutossäädöksen muuttamisesta (Gesetz zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetz), jonka mukaan verohelpotus vastaa maksettavan infrastruktuurimaksun määrää, lukuun ottamatta niin kutsuttujen Euro 6 ‑ajoneuvojen omistajia, joiden osalta verohelpotus on suurempi.(9)
18. Kyseisten säännösten voimaantulo riippuu toisen VerkehrStÄndG:n 3 §:n 2 momentin mukaan siitä, milloin infrastruktuurimaksun kerääminen InfrAG:n mukaan aloitetaan.
II Asian tausta ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
A SEUT 258 artiklan mukainen menettely
19. Euroopan komissio pani vireille 18.6.2015 ja 10.12.2015 päivätyillä virallisilla huomautuksilla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Saksan liittotasavaltaa vastaan. Komissio kyseenalaisti yhtäältä kyseessä olevien toimenpiteiden yhteisvaikutuksen ja toisaalta lyhytaikaisten vinjettien hinnat. Virallisissa huomautuksissa Saksan viranomaisten huomio kiinnitettiin SEUT 18, SEUT 34, SEUT 45, SEUT 56 ja SEUT 92 artiklan mahdolliseen rikkomiseen. Saksan viranomaisten kanssa keskusteltuaan ja annettuaan perustellun lausuntonsa 28.4.2016 komissio päätti 29.9.2016 saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 258 artiklan mukaisesti.
20. Kuitenkin sen jälkeen, kun Saksan parlamentti hyväksyi tiettyjä asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä koskevia muutoksia 24.3.2017, komissio päätti 17.5.2017 lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
B Meneillään oleva SEUT 259 artiklan mukainen menettely
21. Itävallan tasavalta saattoi asian SEUT 259 artiklan mukaisesti komission käsiteltäväksi 7.7.2017 päivätyllä kirjeellä, jossa se väitti, että Saksan liittotasavalta oli kyseessä olevat toimenpiteet toteuttamalla rikkonut SEUT 18, SEUT 34, SEUT 56 ja SEUT 92 artiklaa. Komissio vahvisti 14.7.2017 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa Itävallan tasavallan lähettämän kirjeen.
22. Saksan liittotasavalta torjui 11.8.2017 päivätyssä kirjeessään Itävallan tasavallan esittämät väitteet. Itävallan tasavalta ja Saksan liittotasavalta esittivät komissiolle perustelunsa 31.8.2017 pidetyssä kuulemistilaisuudessa. Komissio ei antanut perusteltua lausuntoa SEUT 259 artiklan mukaisen kolmen kuukauden pituisen määräajan kuluessa.
III Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
23. Itävallan tasavalta vaatii 12.10.2017 jättämässään kanteessa, että unionin tuomioistuin
– vahvistaa, että Saksan liittotasavalta on infrastruktuurimaksun ja siihen liittyvän verohelpotuksen toteuttamisen johdosta rikkonut SEUT 18, SEUT 34, SEUT 56 ja SEUT 92 artiklaa, ja
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa Itävallan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25. Unionin tuomioistuimen presidentin 15.1.2018 ja 14.2.2018 antamilla päätöksillä Alankomaiden kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Itävallan tasavallan vaatimuksia ja Tanskan kuningaskunta tukemaan Saksan liittotasavallan vaatimuksia.
26. Unionin tuomioistuin pyysi 12.11.2018 komissiolta eräitä selvennyksiä syistä, joiden vuoksi se päätti lopettaa edellä 21 ja 22 kohdassa mainitun, SEUT 258 artiklan mukaisen menettelyn. Komissio vastasi selvityspyyntöön 26.11.2018. Komissio selvitti unionin tuomioistuimelle osoittamassaan kirjeessä, että Saksan parlamentin 24.3.2017 hyväksymillä laeilla oli muutettu kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä lyhytaikaisten vinjettien hinnan ja verohelpotuksen osalta. Ottaen huomioon nämä muutokset ja tarpeen saada laaja poliittinen kannatus koko Euroopan tiemaksujärjestelmää koskevan yhteisen eurooppalaisen säännöstön luomiseksi komissio katsoi, että menettely tulisi lopettaa.
27. Tanskan, Saksan, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset esittivät suulliset lausumansa 11.12.2018 pidetyssä istunnossa.
IV Arviointi
28. Itävallan hallitus esittää kyseessä olevia toimenpiteitä vastaan neljä kanneperustetta.
29. Seuraavassa tarkastelen näitä perusteita samassa järjestyksessä kuin Itävallan hallitus esitti toimittamissaan asiakirjoissa.
A Ensimmäinen kanneperuste: kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä kyseessä olevien toimenpiteiden yhteisvaikutuksen johdosta
1. Asianosaisten lausumat
30. Itävallan hallituksen ensimmäinen kanneperuste koskee SEUT 18 artiklan väitettyä rikkomista kansalaisuuteen perustuvan välillisen syrjinnän vuoksi.
31. Itävallan hallitus korostaa, että kyseessä olevia toimenpiteitä olisi tullut harkita ja arvioida alusta lähtien yhteisesti unionin oikeuden perusteella. Se katsoo, että infrastruktuurimaksun ja verohelpotuksen välillä on erottamaton yhteys sekä asiallisesti että ajallisesti. Ensin mainitulla otetaan käyttöön maksu ja viimeksi mainitulla de facto poikkeus tästä maksusta. Lisäksi verohelpotuksen voimaantulo on toisen VerkehrStÄndG:n 3 §:n 2 momentin mukaan nimenomaisesti sidottu infrastruktuurimaksun toimeenpanoon.
32. Väitetty syrjintä johtuu Itävallan hallituksen näkemyksen mukaan näiden kahden toimenpiteen yhteisvaikutuksesta. Velvollisuus infrastruktuurimaksun maksamiseen on periaatteessa kaikilla Saksan moottoriteiden käyttäjillä. Kuitenkin vähintään infrastruktuurimaksun määrää vastaava verohelpotus myönnetään ainoastaan kotimaisten ajoneuvojen omistajille. Tämä merkitsee Itävallan hallituksen mukaan sitä, että kotimaisten ajoneuvojen omistajat maksavat infrastruktuurimaksun ainoastaan teoriassa: kyseisen maksun määrä vähennetään tosiasiassa heidän maksettavakseen tulevan ajoneuvoveron määrästä. Tämän vuoksi käytännössä ainoastaan ulkomaisten ajoneuvojen omistajien, jotka yleensä ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, on maksettava infrastruktuurimaksu.
33. Itävallan hallitus viittaa edelleen siihen, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on panna täytäntöön lupaus, jonka eräät saksalaiset poliitikot antoivat Saksan vuoden 2013 liittopäivävaaleja edeltävän vaalikampanjan aikana. Tämän toimenpiteen nimenomaisena tavoitteena oli ulkomaisten moottoriajoneuvojen kuljettajien liittäminen Saksan infrastruktuurin kustannusten rahoittamiseen, ilman että saksalaisille ajoneuvojen omistajille aiheutuu lisärasitetta.
34. Lopuksi Itävallan tasavalta riitauttaa perusteet, joihin Saksan liittotasavalta on vedonnut epäsuoran syrjinnän oikeuttamisperusteina. Sen näkemyksen mukaan mikään näistä perusteista ei ole pätevä.
35. Vaikka Saksan liittotasavalta myöntää, että kyseiset toimenpiteet muodostavat unionin oikeuden näkökulmasta yhtenäisen kokonaisuuden, se katsoo edelleen, etteivät kyseiset toimenpiteet merkitse kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Saksan moottoriteiden ulkomaiset käyttäjät eivät ole Saksan liikenteen infrastruktuurin rahoittamista varten maksettavien summien osalta epäedullisemmassa asemassa kuin Saksassa asuvat ajoneuvojen omistajat, sillä viimeksi mainituilla on velvollisuus infrastruktuurimaksun lisäksi maksaa myös ajoneuvovero, vaikkakin määrältään alennettuna.
36. On mahdollista väittää, että vain Saksassa asuvat henkilöt voivat hyötyä verohelpotuksesta, sillä neuvoston direktiivin 83/182/ETY(10) säännöksiä vastaavasti ajoneuvoveroa sovelletaan ainoastaan kotimaisiin ajoneuvoihin. Saksan hallituksen mukaan Saksa käytti jäsenvaltioille laillisesti kuuluvaa toimivaltaa välittömän verotuksen alalla, kun se teki päätöksen ajoneuvoveron määrän muuttamisesta siten, että ajoneuvojen omistajille koituva taloudellinen rasite säilyi aiemmalla tasolla, jolloin vältettiin verotuksen suhteettomuus.
37. Samaan aikaan Saksan hallitus katsoo, että sillä on oltava toimivalta sellaisen infrastruktuurimaksun käyttöönottoon, jonka tuotot kohdistetaan liikenteen infrastruktuurin ylläpitoon ja parantamiseen. Se katsoo, että on hyväksyttyä muuttaa järjestelmää siten, että siirrytään kokonaan valtion yleiseen budjettiin perustuvasta rahoituksesta kyseisen infrastruktuurien käyttäjiltä tulevaan rahoitukseen.
38. Vaihtoehtoisesti Saksan liittotasavalta vetoaa ympäristönsuojeluun, rasitteen jakautumiseen ja liikenteen infrastruktuurin rahoitusjärjestelmän muutokseen liittyviin näkökohtiin perusteluna välilliselle syrjinnälle, joka kyseisten toimenpiteiden yhteisvaikutuksesta saattaa aiheutua.
39. Alankomaiden hallitus jakaa pääosin Itävallan hallituksen esittämät väitteet ja korostaa tapausta tarkasteltaessa kotimaisten ajoneuvojen omistajien ja ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajien vertailukelpoista asemaa. Tanskan hallitus sen sijaan yhtyy Saksan hallituksen käsitykseen siitä, että kyseiset toimenpiteet eivät ole syrjiviä, ja korostaa erityisesti jäsenvaltioiden toimivaltaa ottaa käyttöön, muuttaa tai kumota veroja ja muita maksuja siltä osin kuin niitä ei ole yhdenmukaistettu.
2. Arviointi
40. Ennen kuin tarkastelen lähemmin osapuolten esittämiä perusteluja, on hyödyllistä esitellä lyhyesti unionin oikeuteen perustuva syrjinnän käsite.
a) Syrjinnän käsitettä koskevia alustavia huomioita
41. Syrjimättömyyden periaate ilmentää unionin kaikkien jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin ja unionin yleisiin oikeusperiaatteisiin sisältyvää periaatetta, jonka mukaan kaikki yksilöt ovat yhdenvertaisia lain edessä.(11) Tiivistetysti tämä periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla. Erilainen kohtelu voi olla oikeutettua ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin, jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään.(12)
42. Kuten hyvin on tiedossa, syrjintä voi olla välitöntä tai välillistä: kyse on välittömästä syrjinnästä, kun henkilöä kohdellaan jonkin tunnistettavissa olevan (tai kielletyn) ominaisuuden vuoksi epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vastaavassa tilanteessa; kyse on välillisestä syrjinnästä, jos näennäisesti neutraali säännös, peruste tai käytäntö saattaa kyseisen tunnistettavissa olevan ominaisuuden omaavat henkilöt erityiseen epäedulliseen asemaan muihin henkilöihin verrattuna.(13) Toisin sanoen välittömän syrjinnän tapauksissa erilainen kohtelu liittyy nimenomaisesti kiellettyyn ominaisuuteen, kun taas välillisen syrjinnän tapauksissa erilainen kohtelu johtuu muista seikoista, mutta kyseinen muu seikka liittyy kiinteästi kiellettyyn ominaisuuteen.
43. Jotta syrjinnän olemassaolo voitaisiin todeta, on tarpeen ensinnäkin löytää sopiva vertailukohde: henkilö, joka on vastaavassa asemassa ja jota on kohdeltu edullisemmin tunnistettavissa olevan ominaisuuden perusteella. Tältä osin ei ole välttämätöntä, että syrjinnän kohteeksi joutunut henkilö tai edullisemmin kohdeltu henkilö voidaan yksilöidä kyseisenä ajankohtana tiettynä todellisena henkilönä: riittävää on, että syrjiväksi väitetyn toimenpiteen perusteella on ilmeistä, että tällaisia henkilöitä on olemassa.(14) Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhtäältä vaatimuksena ei ole tilanteiden identtisyys vaan ainoastaan niiden rinnastettavuus ja toisaalta tällaista rinnastettavuutta ei ole tutkittava kokonaisuutena ja abstraktisti vaan tapauskohtaisesti ja konkreettisesti kyseessä olevan etuuden kannalta.(15)
44. Vertailukohdan löytäminen on näin ollen olennaisen tärkeä vaihe: jos ei ole asianmukaista vertailukohtaa, ei voida tehdä mielekästä vertailua eikä siten todeta perusteetonta erilaista kohtelua.
45. Tätä taustaa vasten tutkin Itävallan tasavallan ensimmäisessä kanneperusteessa esittämiä seikkoja.
b) Ovatko kyseessä olevat toimenpiteet luonteeltaan syrjiviä?
46. Itävallan hallitus korostaa lausumissaan, että on tärkeää arvioida kyseessä olevien kahden toimenpiteen yhteisvaikutusta. Se katsoo, että ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat ovat näiden toimenpiteiden osalta epäedullisemmassa asemassa kuin kotimaisten ajoneuvojen omistajat.
47. Olen Itävallan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että kotimaisten ajoneuvojen omistajien suuri enemmistö on Saksan kansalaisia, kun taas ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat ovat enimmäkseen muiden jäsenvaltioiden kansalaisia. Vaikka puheena olevaan Saksan lainsäädäntöön ei sisälly nimenomaista kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, kyse olisi kansalaisuuteen perustuvasta välillisestä syrjinnästä ja näin ollen SEUT 18 artiklan rikkomisesta, jos Itävallan hallituksen esittämät väitteet katsottaisiin perustelluiksi.
48. Itävallan hallituksen esittämät väitteet perusteettomasta erilaisesta kohtelusta ovat kuitenkin metodologian suhteen jo alun perin virheellisiä.
49. Ensinnäkin Itävallan hallituksen valitsema vertailukohde ei ole sopiva. Kotimaisten ajoneuvojen omistajat ovat Saksan teiden käyttäjiä (ja siten velvollisia maksamaan infrastruktuurimaksun) ja saksalaisia veronmaksajia (heillä on velvollisuus maksaa ajoneuvovero). Sitä vastoin ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat ovat muiden jäsenvaltioiden veronmaksajia: heillä saattaa olla velvollisuus maksaa veroja tai maksuja omassa asuinmaassaan, mutta heillä ei koskaan ole velvollisuutta maksaa Saksan ajoneuvoveroa.
50. Näin olen kotimaisten ajoneuvojen omistajat ja ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat ovat toisiinsa verrattavissa Saksan moottoriteiden käytön osalta mutta eivät sikäli kuin toimenpiteitä tarkastellaan yhdessä, siis kun kyseisiä henkilöitä tarkastellaan sekä Saksan moottoriteiden käyttäjinä että veronmaksajina. Tämän vuoksi Itävallan hallituksen väitteissä on vastaavuuteen liittyvä ongelma: yhtäältä se väittää, että kahta toimenpidettä on tutkittava yhdessä, mutta toisaalta vertailukohtaa valitessaan se tarkastelee pelkästään kahden ryhmän vertailukelpoisuutta suhteessa siihen, miten ne käyttävät Saksan moottoriteitä.
51. Tältä osin Itävallan hallitus nojautuu unionin tuomioistuimen tuomioon komissio v. Saksa(16), josta se päättelee, että nämä kaksi ryhmää ovat vertailukelpoisia nyt käsiteltävässä asiassa.
52. En kuitenkaan tulkitse tätä tuomiota samalla tavalla. Kyseinen tapaus koski (nykyisen) SEUT 92 artiklan väitettyä rikkomista. (17) Tämä määräys on luonteeltaan ns. standstill-lauseke, jonka soveltamisala on laajempi kuin SEUT 18 artiklan. SEUT 92 artiklassa kielletään syrjivien toimenpiteiden lisäksi myös muut toimenpiteet, jotka voivat vaikuttaa kotimaisten liikenteenharjoittajien ja ulkomaisten liikenteenharjoittajien väliseen kilpailuasemaan. Toisin sanoen tässä artiklassa kielletään myös se, että jäsenvaltiot poistaisivat lainsäädännöstään ulkomaisille liikenteenharjoittajille myönnettävän edun.(18) Tästä syystä unionin tuomioistuin otti perustellusti laajemman näkökulman SEUT 92 artiklaa tulkitessaan. Samaa lähestymistapaa ei kuitenkaan voida käyttää SEUT 18 artiklaa sovellettaessa: koska vain toimenpiteet, jotka ovat välittömästi tai välillisesti syrjiviä kansalaisuuden perusteella, kuuluvat viimeksi mainitun määräyksen soveltamisalaan, kahden ryhmän, joita väitetään kohdeltavan eri tavoin, on oltava vertailukelpoisia käsitteen suppeassa merkityksessä.
53. Toiseksi on todettava, että edellä esitetystä riippumatta ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat eivät ole, eivätkä koskaan voi olla, epäedullisemmassa tilanteessa kuin kotimaisten ajoneuvojen omistajat, kun tilannetta tarkastellaan kummankin toimenpiteen valossa. Jotta ensin mainituilla olisi oikeus ajaa Saksan moottoriteillä, heidän on maksettava ainoastaan infrastruktuurimaksu, eikä sitä tarvitse maksaa koko vuoden osalta: he voivat valita kestoltaan lyhyemmän vinjetin tosiasiallisesta tarpeestaan riippuen. Kotimaisten ajoneuvojen omistajilla on sitä vastoin lakiin perustuva velvollisuus maksaa sekä infrastruktuurimaksu että ajoneuvovero, jotta heillä olisi oikeus ajaa Saksan moottoriteillä. Lisäksi on todettava, että Saksassa rekisteröityjen ajoneuvojen omistajilla on riippumatta siitä, käyttävätkö he tosiasiassa moottoriteitä, velvollisuus maksaa infrastruktuurimaksu vuosittaisen vinjetin määrän mukaan.
54. Kun siis toimenpiteitä tarkastellaan yhdessä – kuten Itävallan hallitus pyytää unionin tuomioistuinta tekemään – ei voida katsoa, että ulkomaisia kuljettajia kohdeltaisiin epäedullisemmin: jotta toisessa jäsenvaltiossa rekisteröityä ajoneuvoa olisi lupa käyttää Saksan moottoriteillä, siitä maksetaan aina Saksan viranomaisille pienempi määrä kuin Saksassa rekisteröidystä, samaa mallia olevasta ajoneuvosta.
55. On totta, että kotimaisten ajoneuvojen omistajien maksettavaksi tuleva ajoneuvoveron määrä on verohelpotuksen vuoksi pienempi kuin aiemmin. Vaikka verohelpotus johtaisi ajoneuvoveron ”nollautumiseen” (mistä ei tässä tapauksessa ole kyse), ulkomaisen kuljettajan edellytettäisiin kuitenkin maksavan Saksan moottoriteiden käyttämisestä määrä, joka vastaa enintään kotimaisten ajoneuvojen omistajien maksettavaksi tulevaa määrää.(19)
56. On tuskin tarpeen huomauttaa, että kyse ei ole epäedullisesta kohtelusta siinäkään tapauksessa, että toimenpiteitä arvioidaan erikseen. Ensinnäkin infrastruktuurimaksun määrää sovelletaan tekemättä eroa kuljettajien välillä. Korkeintaan on niin, että ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajia kohdellaan edullisemmin: kuten edellä 53 kohdassa on mainittu, heillä on, toisin kuin kotimaisten ajoneuvojen omistajilla, kolme vaihtoehtoa hankittavan vinjetin keston ja siten myös kustannuksen osalta.
57. Toiseksi on paradoksaalista väittää, että verohelpotus hyödyttää ainoastaan kotimaisten ajoneuvojen omistajia. On selvää, että verohelpotusta ei voi olla olemassa ilman veroa itseään. Lisäksi voi olla tarpeen korostaa uudelleen, että ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajiin ei tietenkään sovelleta Saksan ajoneuvoveroa. Ulkomaisiin ajoneuvoihin saatetaan soveltaa vastaavaa veroa niiden rekisteröintijäsenvaltiossa, ja maksettava määrä voi olla suurempi tai pienempi kuin vastaavien kotimaisten ajoneuvojen omistajien maksama määrä. Tämä seuraa kuitenkin vääjäämättä siitä seikasta, että ajoneuvoveroja ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla.
58. On siis todettava, ettei Itävallan hallitus ole pystynyt perustelemaan kantaansa syrjintää koskevan kahden perusperiaatteen suhteen: yhtäältä sen vertailemat kaksi henkilöryhmää eivät ole sen moittimien toimenpiteiden osalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa. Toisaalta Itävallan hallitus ei ole pystynyt osoittamaan epäedullisempaa kohtelua, jonka kyseessä olevat toimenpiteet aiheuttaisivat ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajille.
c) Täydentäviä huomautuksia
59. Itävallan hallituksen esittämien väitteiden virheellinen luonne käy vielä selvemmäksi, jos tarkastellaan niitä oikeudellisia seurauksia, joita seuraisi siitä, että kyseessä olevia toimenpiteitä pidettäisiin kansalaisuuteen perustuvana välillisenä syrjintänä. On erityisesti kysyttävä, miten Saksan liittotasavallan tulisi saattaa lainsäädäntönsä SEUT 18 artiklan mukaiseksi.
60. Itävallan hallitus ei ole väittänyt, että Saksan viranomaisilla olisi velvollisuus kumota infrastruktuurimaksu niin, että Saksan moottoriteiden kotimaiset ja ulkomaiset käyttäjät voivat jatkaa niiden käyttöä maksutta. Tämä olisikin ollut melko erikoinen väite: SEUT 18 artiklaa ei voida tulkita siten, että siinä kiellettäisiin jäsenvaltioita ottamasta käyttöön tai ylläpitämästä järjestelmää, jossa moottoriteiden kaikkien käyttäjien (riippumatta heidän kansalaisuudestaan tai asuinpaikastaan) edellytetään maksavan käytön kestoon perustuvan maksun tai matkan pituuteen perustuvan tietullin. Tosiasiassa useissa jäsenvaltioissa, kuten muun muassa naapurimaissa Ranskassa, Puolassa ja – ironista kyllä – myös Itävallassa itsessään, on käytössä tällaisia järjestelmiä hyötyajoneuvoille ja henkilöautoille.
61. En näe mitään pätevää oikeudellista perustetta sen näkemyksen perustelemiseksi, että jäsenvaltiot, jotka tähän mennessä ovat päättäneet antaa kaikkien kuljettajien käyttää moottoriteitään maksutta, olisivat ikuisesti sidottuja alun perin tekemäänsä valintaan ja että näillä jäsenvaltioilla ei olisi mahdollisuutta ottaa käyttöön maksujärjestelmää, joka on vastaava kuin muissa jäsenvaltioissa jo vuosia käytössä olleet järjestelmät. Tämä olisi kohtuuton (ja mahdollisesti myös järjetön) tulkinta SEUT 18 artiklasta: sen sijaan, että vältetään ulkomaisiin henkilöihin kohdistuva syrjintä, se velvoittaisi de facto käänteiseen syrjintään maan omia kansalaisia kohtaan. Nyt käsiteltävän tapauksen kannalta tämä merkitsisikin sitä, että Saksan veronmaksajien pitäisi jatkaa moottoritieverkoston rahoittamista yksin.
62. Mielestäni on selvää, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on periaatteessa vapaus päättää, pitäisikö tietyn infrastruktuurin käytön olla maksutonta vai ei, tai pitäisikö sen käytöstä periä käyttömaksua. Tämä on periaatteessa poliittinen valinta ja kuuluu sellaisena jäsenvaltioiden viranomaisten toimivaltaan. Tämän vuoksi Euroopan unionissa on infrastruktuureja, jotka tietyssä määrin ovat samanlaisia tai vastaavia mutta joihin tietyissä tapauksissa sovelletaan käyttömaksua ja toisissa tapauksissa ei. Moottoriteiden lisäksi myös muut liikenteeseen liittyvät infrastruktuurit (kuten tiesillat ja tietunnelit(20)) tarjoavat useita esimerkkejä näistä kahdesta rinnakkaisesta lähestymistavasta. Edelleen tämä logiikka soveltuu mutatis mutandis myös muihin julkisiin infrastruktuureihin, joissa henkilöt vierailevat tai joita he käyttävät muissa tarkoituksissa, esimerkiksi kulttuurin, matkailun tai uskonnon alalla.(21)
63. Koska asiasta ei ole olemassa erityisiä unionin tasoisia sääntöjä, ei ole Euroopan unionin asiana arvioida kansallisten viranomaisten valintoja sen suhteen, pitäisikö kansallisen infrastruktuurin olla veronmaksajien vai tosiasiallisten käyttäjien rahoittama, edellyttäen, että unionin oikeuden periaatteita tai säännöksiä ei rikota. Unionin lainsäädännössä ei taata unionin kansalaisille, että heille kuuluvan liikkumisvapauden käyttäminen ja taloudellisen toiminnan harjoittaminen kohdejäsenvaltiossa olisi verotuksen tai muiden sovellettavien maksujen kannalta neutraalia. Tästä seuraa, että mahdollinen epäedullisuus verrattuna tilanteeseen, jossa kansalainen harjoitti taloudellista toimintaansa lähtöjäsenvaltiossaan, ei lähtökohtaisesti ole SEUT 18 artiklan vastaista, ellei kyseisellä lainsäädännöllä aseteta tätä kansalaista epäedullisempaan asemaan kuin kohdejäsenvaltiossa asuvia kansalaisia.(22)
64. On myös vaikea löytää perusteita sille, että Saksan viranomaisilla olisi velvollisuus kumota verohelpotus, jotta varmistettaisiin, että kotimaisten ajoneuvojen omistajat maksavat jatkossakin kyseistä veroa samalla (ja korkeammalla) verokannalla. Ajoneuvovero on ennen kaikkea omaisuuteen kohdistuva vero. Se on siis välitön vero, jonka sääntely kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionin oikeudessa on vain muutamia säännöksiä, jotka koskevat tämäntyyppistä veroa, kuten direktiivin 83/182 hyvin suppea soveltamisala osoittaa.(23)
65. Minulle on epäselvää, miksi SEUT 18 artikla estäisi Saksan viranomaisia asettamasta ajoneuvoveroa tasolle, jota ne pitävät tarkoituksenmukaisimpana ottaen huomioon Saksassa kyseisenä ajankohtana vallitsevat olosuhteet. Kuten Itävallan hallitus myönsi suullisessa käsittelyssä, Saksan viranomaisilla olisi oikeus poistaa kyseinen vero kokonaisuudessaan, jos he katsoisivat sen tarkoituksenmukaiseksi, tämän johtamatta syrjintään. Eikö tämä kuitenkin merkitse sitä, että kyseisillä viranomaisilla on sitä suuremmalla syyllä oikeus yksinkertaisesti alentaa ajoneuvoveron määrää, jos he katsovat, että tiettyjen henkilöiden kokonaisverotus on suhteetonta?
66. Itävallan hallitus totesi suullisessa käsittelyssä, ettei se riitauttanut mahdollisuutta kompensoida infrastruktuurimaksun käyttöönottoa siten, että ajoneuvoveroa alennetaan.(24) Itävallan hallituksen oli kuitenkin vaikea antaa selkeää vastausta unionin tuomioistuimen tiedustellessa siltä, millaiset veronalennukset sen näkemyksen mukaan ovat hyväksyttäviä: se totesi hieman empien, että periaatteessa laillinen olisi kaikille veronmaksajille sama veronalennus (prosenttiosuutena tai määrältään kiinteänä).
67. Tosiasiassa Itävallan hallitus myönsi suullisessa käsittelyssä, että mikäli Saksan viranomaiset olisivat ottaneet käyttöön nyt käsiteltävän tapauksen verohelpotusta vastaavan toimenpiteen eri ajankohtana ja yhdistämättä sitä nimenomaisesti infrastruktuurimaksun käyttöönottoon, kyse ei välttämättä olisi ollut syrjinnästä. Samalla Itävallan hallitus totesi, että kyse ei olisi ollut syrjinnästä, jos Saksan viranomaiset olisivat päättäneet kohdistaa vähennyksen toiseen veroon, joka ei liity moottoriajoneuvojen käyttöön, edellyttäen että tämä toimenpide olisi toteutettu johdonmukaisesti.
68. Tässä tilanteessa en kuitenkaan näe oikeudellisesti tarkasteltuna merkittävää eroa kyseessä olevan verohelpotuksen ja Itävallan hallituksen hyväksyttäviksi katsomien toimenpiteiden välillä. Lisäksi on todettava, että taloudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna kaikkien näiden toimenpiteiden lopputulos olisi suurin piirtein vastaava. Eräät kotimaisten ajoneuvojen omistajat maksaisivat enemmän kuin nykyisten toimenpiteiden nojalla, ja toiset maksaisivat vähemmän. Kaikesta huolimatta mikään ei muuttuisi ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajien tai Saksan liittotasavallan budjetin osalta.
69. Tältä osin Saksan hallitus ilmaisi hyvin selkeästi pyrkimyksensä pitää ulkomaisten ajoneuvojen omistajien maksettavaksi tulevan kokonaismäärän hyväksyttävällä tasolla. Olen näistä perusteluista samaa mieltä. SEUT 18 artiklaa ei ole mahdollista tulkita siten, että se edellyttäisi Saksan viranomaisilta kotimaisten ajoneuvojen omistajiin kohdistuvaa mahdollisesti suhteetonta verotusta pelkästään sen vuoksi, että päätetään kotimaisten moottoriteiden rahoitusjärjestelmän muuttamisesta.
70. Tässä yhteydessä merkitystä ei ole sillä, että eräät saksalaiset poliitikot ovat vaalikampanjansa aikana avoimesti ilmoittaneet pyrkimyksestä toteuttaa ulkomaisiin matkailijoihin sovellettava maksu Saksan moottoriteillä. Tällaiset ilmoitukset ovat luultavasti ilmaus – tunnettua lainausta mukaillen – viime vuosien aikana Euroopassa kummittelevasta aaveesta, nimittäin populismin ja kansallisen itsemääräämisoikeuden aaveesta.(25)
71. Unionin tuomioistuimen puheena olevien kaltaisia kansallisia toimenpiteitä koskeva oikeudellinen arvio ei kuitenkaan voi perustua poliitikkojen lausumiin. Kansallisten lakia säätävien elimien tai hallitusten yksittäisten jäsenten (todellisilla tai väitetyillä) tarkoitusperillä ei voi olla merkitystä tässä yhteydessä. Yhtäältä ei ole tarpeen osoittaa, että toimenpiteen toteuttaneen tahon tarkoitus olisi ollut syrjivä, jotta kyseisen toimenpiteen voitaisiin katsoa rikkovan syrjimättömyyden periaatetta.(26) Toisaalta viranomaisten lausumat, joissa tunnustetaan tai annetaan ymmärtää, että unionin oikeutta olisi rikottu, eivät ole riittäviä rikkomisen toteamiseksi:(27) pelkällä ilmoituksella ei voida saada aikaan unionin oikeuden soveltamista tilanteisiin, joihin se ei objektiivisesti ole sovellettavissa.(28)
72. Ei voida liikaa korostaa, että arvioinnin, joka koskee kansallisten toimenpiteiden yhteensopivuutta unionin perussopimusten kanssa, on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä oltava objektiivista.(29) Tämä pätee myös syrjimättömyyden periaatteen rikkomista koskeviin väitteisiin: analyysin tulee keskittyä toimien vaikutuksiin eikä tekijän subjektiivisiin tarkoitusperiin.(30)
73. Näin ollen on todettava, etteivät Itävallan hallituksen näistä kysymyksistä esittämät perustelut ole vakuuttavia. Yksinkertaisesti sanottuna Saksan viranomaisilla olisi täysi oikeus ottaa ensinnäkin se kanta, että moottoritieverkoston kustannukset, jotka tähän mennessä ovat olleet pääasiassa sen veronmaksajien kannettavina,(31) on jaettava tasapuolisesti kaikkien käyttäjien kesken, ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat mukaan luettuina. Toiseksi kotimaisten ajoneuvojen omistajiin olisi kohdistunut suhteettoman suuri verotus, jos heillä olisi ollut velvollisuus maksaa sekä infrastruktuurimaksu että ajoneuvovero.
74. Edellä esitetty huomioon ottaen ei ole tarpeen tutkia mahdollisia oikeuttamisperusteita, joihin Saksan liittotasavalta on vedonnut, vaan ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää Itävallan tasavallan esittämän ensimmäisen kanneperusteen.
B Toinen kanneperuste: kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä infrastruktuurimaksun ominaispiirteiden johdosta
1. Asianosaisten lausumat
75. Itävallan tasavalta väittää toisessa kanneperusteessaan, että tapa, jolla infrastruktuurimaksu on suunniteltu valvontaa ja täytäntöönpanoa koskevien toimenpiteiden osalta, on syrjivä.
76. Tältä osin Itävallan tasavalta huomauttaa, että kyseessä olevissa kansallisissa säännöissä tehdään ero kotimaisten ja ulkomailla rekisteröityjen ajoneuvojen välillä monessa suhteessa. Erityisesti erityiset interventiovaltuudet (satunnaiset tarkastukset, vakuuden ottaminen, kielto jatkaa matkaa), joista säädetään InfrAG:n 11, 12 ja 14 §:ssä, sekä infrastruktuurimaksun kerääminen jälkikäteen siten, että sen määrä vastaa vuosittaista vinjettiä tai jo maksetun määrän ja vuosittaisen vinjetin erotusta, ovat sovellettavissa ainoastaan tai pääasiassa ulkomailla rekisteröityihin ajoneuvoihin. Lisäksi InfrAG:n 14 §:n mukaisesti määrättävien sakkomaksujen uhka kohdistuu Itävallan hallituksen mielestä myös enimmäkseen ulkomaisiin kuljettajiin. Itävallan hallitus viittaa tätä seikkaa koskevien väitteidensä tueksi erityisesti unionin tuomioistuimen tuomioon komissio v. Italia.(32)
77. Saksan hallitus puolestaan huomauttaa, että ensinnäkin suurinta osaa InfrAG:n 11, 12 ja 14 §:n mukaisista infrastruktuurimaksun maksamisen täytäntöönpanoa ja valvontaa koskevista säännöistä sovelletaan kaikkiin kuljettajiin ilman erottelua. Ainoastaan InfrAG:n 11§:n 7 momentissa säädettyä vakuuden ottamista sovelletaan pelkästään ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajiin. Tällainen toimenpide on kuitenkin – Saksan hallituksen mielestä – perusteltu, koska erääntyneiden vinjettimaksujen ja mahdollisten sakkomaksujen periminen ulkomailta on huomattavasti vaikeampaa. Joka tapauksessa Saksan hallitus korostaa, että InfrAG:n 11 §:n 7 momentissa annetaan viranomaisille mahdollisuus vaatia vakuutta mutta ei edellytetä heidän tekevän niin. Lopuksi Saksan hallitus katsoo, että infrastruktuurimaksun periminen jälkikäteen siten, että sen määrä vastaa vuosittaista vinjettiä tai jo maksetun määrän ja vuosittaisen vinjetin erotusta, ei ole syrjivä, sillä kotimaisten ajoneuvojen omistajat maksavat aina vuosittaisen vinjetin.
2. Arviointi
78. Aluksi on syytä palauttaa mieliin, että kun kyse on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta oikeudenkäynnistä, kantajan on esitettävä unionin tuomioistuimelle seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta. Tältä osin kantaja ei voi nojautua olettamiin.(33)
79. Tämän periaatteen valossa ja seuraavaksi esitetyistä syistä olen sitä mieltä, että Itävallan tasavalta ei ole täyttänyt velvollisuuttaan osoittaa, että infrastruktuurimaksu on valvontaa ja täytäntöönpanoa koskevien toimenpiteiden osalta suunniteltu siten, että se merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.(34)
a) Tarkastukset, kielto jatkaa matkaa ja hallinnollinen seuraamus
80. Lähtökohtaisesti en näe tapauksessa sellaista osatekijää, joka kyseenalaistaisi sen seikan, kuten Saksan hallitus esittää, että paikalla tehtävät satunnaiset tarkastukset, kielto jatkaa matkaa ja hallinnollinen seuraamus voidaan infrastruktuurimaksun laiminlyöntitapauksissa määrätä kaikille Saksan moottoritieverkostoa käyttäville ajoneuvoille tekemättä eroa niiden välillä. InfrAG:n asiaa koskevien säännösten sanamuoto on tältä osin neutraali, enkä löydä mitään muuta kirjallista perustetta Itävallan hallituksen esittämien väitteiden tueksi.
81. Saksan hallitus on edelleen täsmentänyt, että valvonta- ja täytäntöönpanotoimista (seuraamukset mukaan lukien) suurin osa on sovellettavissa myös kotimaisten ajoneuvojen omistajiin. Se seikka, että infrastruktuurimaksu on tällaisten ajoneuvojen osalta maksettava etukäteen, ei sellaisenaan sulje pois säännösten mahdollista rikkomista. Esimerkiksi InfrAG:n 2 §:ssä säädetään eräistä poikkeuksista velvollisuuteen maksaa infrastruktuurimaksu. Näin ollen tarkoituksena on pitää tarkastuksia, joilla varmistetaan, etteivät kotimaisten ajoneuvojen omistajat vetoa näihin poikkeuksiin virheellisesti tai perusteettomasti: säännösten rikkomistapauksissa kieltoa jatkaa matkaa ja hallinnollisia seuraamuksia voidaan soveltaa myös heihin.
82. Itävallan hallitus ei riitauttanut näitä väitteitä. Kun otetaan lisäksi huomioon, että Saksan moottoriteitä käyttävien ajoneuvojen enemmistö on Saksassa rekisteröityjä, en pidä todennäköisenä, että unionin tuomioistuin voisi kovin helposti hyväksyä Itävallan hallituksen oletuksen siitä, että tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat – vaikkakin neutraalisti muotoillut – säännökset kohdistuvat käytännössä pääosin ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajiin. Itävallan hallitus ei ole esittänyt näyttöä, joka vahvistaisi tätä seikkaa koskevat väitteet (kuten esimerkiksi hallintoviranomaisten päätöksiä tai sisäisiä ohjeita, tutkimuksia tai tilastotietoja).
83. Vaikka olisikin totta, että infrastruktuurimaksun ominaispiirteet huomioon ottaen valvonta- ja täytäntöönpanotoimet koskisivat suhteessa enemmän ulkomaisia kuljettajia kuin kotimaisia kuljettajia, tämä seikka ei joka tapauksessa sellaisenaan välttämättä merkitsisi kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Se olisi vain väistämätön seuraus siitä, että kaikkien kotimaisten ajoneuvojen omistajilta edellytetään etukäteen suoritettavaa maksua, kun taas ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajilta edellytetään maksua vasta, kun he tulevat Saksan moottoriteille.
84. Myös tämän kysymyksen osalta on vaikea ymmärtää Itävallan hallituksen esittämien perusteluiden logiikkaa. Vaikuttaa lähestulkoon siltä, että Itävallan hallitus antaisi ymmärtää, että koska kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön rikkominen on kotimaisten ajoneuvojen omistajille huomattavasti vaikeampaa kuin ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajille, Saksan viranomaisten tulisi viimeksi mainittujen suhteen välttää satunnaisten tarkastusten tekemistä tai täytäntöönpanotoimien määräämistä. Tämä väite olisi kestämätön.
85. Itävallan hallitus ei ole myöskään väittänyt esimerkiksi, että kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetyt täytäntöönpanotoimet eivät ole oikeasuhteisia ja että ne voisivat saada muiden jäsenvaltioiden kansalaiset luopumaan oikeudestaan liikkumisvapauteen.(35)
86. Itävallan hallitus ei myöskään ole ilmoittanut infrastruktuurimaksun laiminlyönnistä säädetyn mahdollisen hallinnollisen seuraamuksen määrää. Näin ollen vaikuttaa joka tapauksessa siltä, ettei unionin tuomioistuimella olisi käytettävissään tarpeellisia tietoja tätä seikkaa koskevan täysimittaisen suhteellisuusanalyysin tekemiseksi.
b) Vuosittaista vinjettiä vastaavan määrän periminen jälkikäteen
87. Itävallan hallitus on kuitenkin väittänyt, että vuosittaisen vinjetin hankkimiseksi vastaavan määrän periminen jälkikäteen on suhteetonta, kun otetaan huomioon, että InfrAG:n 14 §:ssä säädetään hallinnollisesta seuraamuksesta.
88. Mielestäni tämä argumentti ei ole vakuuttava.
89. Ensinnäkin nämä toimenpiteet ovat luonteeltaan erilaisia, ja periaatteessa se seikka, että niitä sovelletaan kumulatiivisesti, ei sellaisenaan merkitse suhteetonta seuraamusta. Velvollisuus vinjetin maksamiseen ei ole seuraamuksen luonteinen, vaan kyse on pelkästään maksamattoman maksun perimisestä. Hallinnollinen seuraamus on puolestaan rangaistus, jonka viranomaiset voivat oikeutetusti määrätä kuljettajan rikkomuksen johdosta. Mielestäni on selvää, että rikkomistapauksessa Saksan viranomaiset voivat samanaikaisesti periä maksamatta olevan maksun ja määrätä rangaistuksen.(36)
90. Riippumatta siitä, että kyse on rikkomuksesta, on totta, ettei ole mahdollista sulkea pois kahden toimenpiteen yhteisvaikutuksesta kuljettajalle aiheutuvaa liiallista taloudellista taakkaa, jos hallinnollinen seuraamus on erityisen ankara. Kuten edellä 86 kohdassa on mainittu, Itävallan hallitus ei silti ole antanut tietoja hallinnollisen seuraamuksen määrästä.
91. Toiseksi se seikka, että rikkomukseen syyllistyneeltä edellytetään vuosittaisen vinjetin hankintaa, ei mielestäni ole syrjivää tai suhteetonta. Yhtäältä kotimaisten ajoneuvojen omistajien edellytetään aina maksavan vuosittaista vinjettiä vastaavan määrän. Näin ollen kyse ei voi olla ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajien epäedullisemmasta kohtelusta. Enintään on niin, että jos ulkomainen kuljettaja laiminlyö infrastruktuurimaksun suorittamista koskevan velvollisuuden, hän luopuu ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajille (ja vain heille) normaalisti myönnetystä etuoikeudesta, eli mahdollisuudesta valita kestoltaan lyhyempi vinjetti alhaisempaan hintaan. Toisaalta en myöskään pidä tätä toimenpidettä suhteettomana. Koska tarkastukset ovat luonteeltaan sattumanvaraisia, viranomaisilla, jotka havaitsevat vinjetin hankintaa koskevan velvoitteen rikkomisen, ei yleensä ole keinoa tietää, miten pitkään kyseinen henkilö on käyttänyt moottoritieverkostoa oikeudettomasti. Näin ollen katson kohtuulliseksi, että tällaisen kuljettajan edellytetään maksavan käytössä olevaan ajoneuvoon sovellettavan korkeimman mahdollisen määrän.(37)
c) Vakuuden asettaminen
92. Lopuksi vakuuden asettamista koskevan velvoitteen osalta on todettava, että eittämättä kyseinen toimenpide saattaa ensi näkemältä vaikuttaa syrjivältä siltä osin kuin InfrAG:n 11 §:n 7 momentti on yksinomaan sovellettavissa ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajiin.
93. Kyseiseen säännökseen perustuva erilainen kohtelu ei mielestäni kuitenkaan ole vastoin SEUT 18 artiklassa määrättyä periaatetta. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, mukaan lukien ratkaisut, joihin Itävallan hallitus on viitannut, ei tue Itävallan hallituksen esittämiä väitteitä.
94. Unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossaan komissio v. Italia, että jos ulkomaiset kuljettajat ovat syyllistyneet rikkomuksiin, ei ole a priori kiellettyä, että jäsenvaltio soveltaa heihin erilaista kohtelua, jos tällainen kohtelu voidaan perustella objektiivisin perustein ja se on oikein suhteutettu tavoitteeseensa.(38) Tämän periaatteen huomioon ottaen unionin tuomioistuin katsoi, että sillä, ettei ole kansainvälisiä sopimuksia, joilla sellaisen tuomion, jolla on asetettu seuraamuksia, täytäntöönpano toisessa valtiossa kuin sen antamisvaltiossa voitaisiin varmistaa, voidaan objektiivisesti perustella maassa asuvien ja ulkomailla asuvien lakia rikkoneiden erilainen kohtelu. Ulkomailla asuville asetetulla velvollisuudella maksaa vakuus voidaan estää, että he voisivat vapautua tehokkaasta seuraamuksesta toteamalla yksinkertaisesti, etteivät he suostu vaatimukseen sakon välittömästä suorittamisesta. Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että vakuuden määrä oli suhteeton, sillä sen määrä oli kaksinkertainen verrattuna summaan, jota sovelletaan, kun maksu suoritetaan välittömästi. Määrä rohkaisi ulkomaisia kuljettajia maksamaan välittömästi vähimmäissumman ja näin ollen jättämään käyttämättä harkinta-ajan, joka laissa heille myönnetään sitä varten, että he voivat päättää, valittavatko he sakosta hallintoviranomaisille.(39)
95. Korostaisin, että tämä tuomio on linjassa useiden muiden unionin tuomioistuimen antamien tuomioiden kanssa. Esimerkiksi tuomiossa komissio v. Espanja(40) unionin tuomioistuin katsoi, että ulkomaisilta yrityksiltä vaadittu vakuuden asettaminen, jotta ne voivat harjoittaa toimintaansa Espanjassa, ei ollut EUT-sopimuksen vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten kanssa yhteensopiva. Unionin tuomioistuin katsoi kyseisen vaatimuksen suhteettomaksi, koska siinä ei otettu huomioon kyseisten yritysten kotijäsenvaltiossa mahdollisesti asetettua vakuutta. Tässä tuomiossa kuitenkin annettiin ymmärtää, että nykytilassa, jossa rajojen yli ulottuvaan perintään ja ulkomaalaisten tuomioiden täytäntöönpanoon unionissa sovellettavat menetelmät ovat kehittyneet, vähemmän ankara vaatimus olisi voinut olla unionin oikeuden kanssa yhteensopiva.(41)
96. Hiljattain unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossa Čepelnik(42), että kansallinen säännös, joka edellytti ulkomaiselta palveluntarjoajalta vakuuden asettamista tapauksessa, jossa epäiltiin kansallisen työlainsäädännön rikkomista, ei ollut yhteensopiva SEUT 56 artiklan kanssa jo itsessään, mutta tähän oli kuitenkin perusteena säännöksen erityispiirteet. Vaikka velvollisuus vakuuden asettamiseen oli palvelujen toimeksiantajalla, vakuuden tosiasiallinen määrä saattoi jopa huomattavasti ylittää määrän, joka kyseisen osapuolen olisi periaatteessa tullut maksaa palveluntarjoajalle. Vakuuden soveltaminen oli myös automaattista ja ehdotonta, eikä siinä otettu huomioon kunkin palveluntarjoajan yksilöllisiä olosuhteita, vaikka oli ilmeistä, etteivät kaikki ulkomailla rekisteröidyt palveluntarjoajat olleet samanlaisessa tilanteessa. Seuraamus, jonka maksamista kyseisen vakuuden oli tarkoitus turvata, oli myös erityisen ankara, vaikka kyseessä olisi ollut lievät rikkomukset.(43)
97. Tämän oikeuskäytännön valossa olen sitä mieltä, että mahdollisuus vaatia vakuuden asettamista InfrAG:n 11 1§:n 7 momentissa säädetyllä tavalla ei itsessään ole unionin oikeuden kanssa ristiriidassa. On totta, että Saksan liittotasavalta ja Itävallan tasavalta ovat osapuolina oikeudellista ja hallinnollista yhteistyötä koskevassa kahdenvälisessä sopimuksessa. Saksan hallitus on kuitenkin huomauttanut, että Saksan liittotasavalta ei ole tehnyt samanlaisia sopimuksia jokaisen muun Euroopan unionin jäsenvaltion kanssa.
98. Jotta tällainen toimenpide olisi kuitenkin suhteellisuusperiaatteen mukainen ja siten SEUT 18 artiklan kanssa yhteensopiva, kahden edellytyksen tulee mielestäni täyttyä.
99. Ensinnäkin vaatimusta vakuuden asettamisesta ei pidä soveltaa automaattisesti jokaiseen sääntöjen rikkojaan vaan ainoastaan tapauksiin, joissa on objektiivisia perusteita olettaa, että mikäli vinjettiä ja seuraamusmaksua ei makseta välittömästi, niiden periminen tulevaisuudessa voisi osoittautua viranomaiselle mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että toimenpiteet ulkomailla rekisteröidyillä ajoneuvoilla tehtyjen rikkomusten johdosta edellyttävät huomattavasti monimutkaisempia ja kalliimpia menettelyjä ja näin ollen oikeuttavat lainsäädännön, jossa säädetään erilaisesta kohtelusta.(44)
100. Viranomainen ei kuitenkaan voi olettaa, että jokainen ulkomainen kuljettaja, joka ei pysty maksamaan summaa välittömästi, toimisi vilpillisessä mielessä. Ei voida olettaa, että kaikki lakia rikkovat ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat pyrkisivät pakenemaan vastuutaan ja tässä tarkoituksessa hyötymään rajat ylittävään täytäntöönpanoon liittyvistä hallinnollisista esteistä.(45)
101. Sitä paitsi seuraamusten ja muiden hallintopäätösten rajat ylittävä täytäntöönpano on useiden unionin säädösten, kuten neuvoston puitepäätöksen 2005/214/YOS(46) ja direktiivin 2015/413/EU(47), johdosta tullut viime vuosina vähemmän työlääksi ja monimutkaiseksi jäsenvaltioiden viranomaisille. Kuten Itävallan hallitus on lisäksi huomauttanut, joissakin tapauksissa kahdenvälisten yhteistyösopimusten, joiden osapuolena Saksan liittotasavalta on, määräykset voivat myös tulla sovellettaviksi.
102. Vastaavasti jäsenvaltioiden viranomaiset eivät voi olettaa, että rajat ylittävät täytäntöönpanotoimet olisivat kaikissa olosuhteissa tarpeen tai että näihin toimenpiteisiin liittyisi aina kohtuuton hallinnollinen ja taloudellinen rasite.
103. Tältä osin Saksan hallitus korostaa, että InfrAG:n 11 §:n 7 momentin sanamuoto on selkeä sen suhteen, että vakuuden asettamista voidaan vaatia tapauksissa, joissa rikkomus on havaittu eikä lakia rikkova henkilö maksa erääntynyttä määrää välittömästi, mutta velvollisuutta vakuuden vaatimiseen ei ole. Tässä yhteydessä Saksan hallitus huomauttaa, että kyseistä säännöstä soveltavilla viranomaisilla on luonnollisesti velvollisuus tulkita sitä unionin oikeuden valossa, jotta vältettäisiin perussopimuksessa vahvistettujen sääntöjen mahdollinen rikkominen.
104. Tältä osin on pidettävä mielessä, että unionin tuomioistuimen on arvioitava kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten merkitystä sellaisena kuin niitä sovelletaan käytännössä,(48) ottaen huomioon kansallisten tuomioistuinten niitä koskevan tulkinnan.(49) Asiakirjoissa, jotka kantaja on toimittanut unionin tuomioistuimelle, ei ole mitään siihen viittaavaa, että Saksan liittotasavallan hallintoviranomaiset ja oikeusviranomaiset eivät InfrAG:n 11 §:n 7 momenttia tulkitessaan ja soveltaessaan ottaisi huomioon asiaankuuluvia unionin sääntöjä ja varmistaisi unionin oikeuden noudattamista.(50)
105. Toiseksi mielestäni on välttämätöntä, ettei vakuuden määrää ole asetettu tasolle, joka olisi kohtuuton suhteessa rikkomukseen tai joka voisi saada ulkomaisten ajoneuvojen kuljettajat luopumaan oikeudestaan liikkumisvapauteen Saksassa. Tältä osin huomautan, että vakuuden määrä rajoittuu mahdollisesti maksettavaksi tuleviin määriin (vinjetistä maksettava määrä ja mahdollisesti määrättävä seuraamus) sekä hallinnollisen menettelyn kustannuksiin.
106. Tämän seikan osalta tapauksen asiakirjoissa ei ole mainintaa seuraamuksen todennäköisistä määristä eikä menettelyn kustannuksista. Ilman konkreettisia tietoja unionin tuomioistuin ei voi pelkästään olettaa, että kokonaismäärä on väistämättä suhteeton, kuten Itävallan hallitus antaa ymmärtää.
107. Näin ollen katson siis, että toinen kanneperuste olisi myös hylättävä.
C Kolmas kanneperuste: SEUT 34 ja SEUT 56 artiklan rikkominen
1. Asianosaisten lausumat
108. Itävallan tasavalta väittää, että riitautettujen toimenpiteiden on katsottava rajoittavan tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, koska nämä toimenpiteet saattavat vaikuttaa rajat ylittäviin, alle 3,5 tonnin painoisilla ajoneuvoilla toteutettaviin tavaroiden luovutuksiin ja ulkomailla asuvien tarjoamiin palveluihin tai jopa ulkomailla asuville tarjottaviin palveluihin. Itävallan hallitus väittää myös, etteivät tällaiset rajoitukset ole perusteltavissa.
109. Saksan liittotasavalta väittää ensinnäkin, että infrastruktuurimaksu ei ole SEUT 34 artiklassa tarkoitettu määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide. Tässä yhteydessä se viittaa erityisesti tuomioon Keck ja Milthouard.(51) Lisäksi verohelpotuksella ei Saksan hallituksen näkemyksen mukaan ole rajat ylittäviä vaikutuksia, sillä sitä sovelletaan ainoastaan Saksan kansalaisiin. Toiseksi Saksan hallitus riitauttaa sen, että infrastruktuurimaksu voisi johtaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamiseen. Se viittaa tässä yhteydessä tuomioon Mobistar ja Belgacom Mobile.(52)
2. Arviointi
110. Itävallan hallituksen esittämät väitteet liittyvät pääasiassa yksinomaan infrastruktuurimaksuun. Ei nimittäin ole mitenkään ilmeistä, mitä rajat ylittäviä vaikutuksia verohelpotuksella voisi olla. Viimeksi mainittu toimenpide ainoastaan alentaa kotimaisten ajoneuvojen omistajien maksettavaksi tulevaa veroa. Mitään tällaista veroa ei kuitenkaan ole määrätty tai voida määrätä muissa jäsenvaltioissa rekisteröityjen ajoneuvojen omistajille, eikä ole väitetty, että ajoneuvovero olisi de facto syrjivä ja siten SEUT 110 artiklan vastainen.(53)
111. Vastaavasti analyysin olisi tässä yhteydessä kohdistuttava pääasiassa siihen, loukkaako infrastruktuurimaksu SEUT 34 artiklaa ja SEUT 56 artiklaa.
112. Sitä ennen on kuitenkin paikallaan esittää alustava huomautus. Usein väitetään, että kun kansallinen toimenpide ensi näkemältä vaikuttaa koskevan kahta tai useampaa sisämarkkinavapautta, unionin tuomioistuin voi tutkia kyseessä olevan toimenpiteen yhteensopivuuden vain suhteessa siihen vapauteen, johon toimenpide pääasiassa vaikuttaa, eikä se tuolloin lausu siitä, onko se yhteensopiva toisten, puhtaasti toissijaisilta vaikuttavien vapauksien kanssa.(54)
113. Mielestäni tällainen lähestymistapa – jonka ensisijainen perustelu on prosessiekonominen – voi olla perusteltu, kun kyse on ennakkoratkaisupyynnöstä. Olen epäileväinen sen suhteen, että tätä lähestymistapaa pitäisi noudattaa kanneasioissa, kun unionin tuomioistuimen periaatteessa edellytetään vastaavan kantajan esittämiin kanneperusteisiin kuhunkin erikseen. Mielestäni näyttää erityisesti siltä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä kanneperuste voidaan jättää tutkimatta vain, jos väitetty rikkominen on väistämätön seuraus rikkomisesta, jonka unionin tuomioistuin on vahvistanut, tai jos kanneperuste oli esitetty vaihtoehtona perusteelle, joka on katsottu perustelluksi.(55)
114. Itävallan tasavallan esittämien väitteiden valossa näyttää mielestäni joka tapauksessa siltä, että unionin tuomioistuimen tulisi nyt käsiteltävässä tapauksessa tutkia väitetty unionin oikeuden rikkominen kummankin vapauden näkökulmasta.
a) Tavaroiden vapaa liikkuvuus
115. Itävallan hallitus väittää, että infrastruktuurimaksu on SEUT 34 artiklassa tarkoitettu määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide, jota ei voida oikeuttaa.
116. Lähtökohtaisesti on pidettävä mielessä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 34 artiklassa tarkoitettuna määrällistä rajoitusta vaikutuksiltaan vastaavana toimenpiteenä on pidettävä kaikkia jäsenvaltion toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti.(56) Näin ollen määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ovat tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset, jotka aiheutuvat siitä, että toisista jäsenvaltioista tuotavien ja niissä laillisesti valmistettavien ja kaupan pidettävien tavaroiden on täytettävä toisen jäsenvaltion lainsäädännössä asetetut edellytykset, ja näin on siitä huolimatta, että niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin tavaroihin.(57) Sitä vastoin myyntijärjestelyjä rajoittavien tai ne kieltävien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisella muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin ei tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoiteta jäsenvaltioiden välistä kauppaa suoraan tai välillisesti, jos niitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos ne ovat oikeudellisesti ja tosiasiallisesti syrjimättömiä.(58)
117. Tätä taustaa vasten olen Saksan hallituksen kanssa eri mieltä siitä, että infrastruktuurimaksua, siltä osin kuin se voi vaikuttaa tuotteiden myyntiin Saksassa, olisi pidettävä ”myyntijärjestelynä” tuomiossa Keck tarkoitetulla tavalla.
118. Myyntijärjestelyn käsite kattaa ainoastaan kansalliset säännöt, jotka koskevat ”järjestelyjä, joiden mukaisesti tuotteita voidaan myydä”.(59) Toisin sanoen se kattaa toimenpiteet, joilla säännellään tapaa, jolla (esimerkiksi milloin, missä, miten ja kenen toimesta) tuotteita voidaan markkinoida.(60) Tätä käsitettä ei tulisi laajentaa koskemaan sääntöjä, jotka koskevat tapaa, jolla tavaroita voidaan kuljettaa. Kokemus on osoittanut, että myyntijärjestelyt, siltä osin kuin ne eivät ole syrjiviä, eivät yleensä rajoita muualta tuotujen tavaroiden pääsyä jäsenvaltioiden markkinoille. Sitä vastoin sen tavan rajoittamisella, jolla tuotteita voidaan kuljettaa, voi olla suorempi vaikutus tavaroiden rajat ylittävään kauppaan, jos se tekee tuonnin ja viennin teknisesti, taloudellisesti tai käytännöllisesti katsoen vaikeammaksi tai jopa mahdottomaksi. Mielestäni liikennettä koskevat kansalliset säännöt muistuttavat tietyssä mielessä käyttöä koskevia kansallisia sääntöjä, joihin unionin tuomioistuin kieltäytyi laajentamasta tuomiossa Keck omaksuttua periaatetta.(61) Tämä on vahvistettu useissa tapauksissa, joissa unionin tuomioistuin on tarkastellut tavaroiden kuljetusta rajoittavien kansallisten toimenpiteiden yhteensopivuutta SEUT 34 artiklan kanssa vakiintunutta Dassonville ja Cassis de Dijon ‑oikeuskäytäntöä soveltaen.(62)
119. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että infrastruktuurimaksua olisi pidettävä vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
120. On pidettävä mielessä, että Saksan liittotasavalta on jo ottanut käyttöön tietullijärjestelmän, jota sovelletaan vähintään 3,5 tonnin painoisiin ajoneuvoihin. Infrastruktuurimaksu, joka on tämän oikeudenkäynnin kohteena, koskee ainoastaan alle 3,5 tonnin painoisia ajoneuvoja. Tämä maksu koskee siis pääasiassa henkilöautoja, busseja ja pieniä kuorma-autoja, ja – voi olla tarpeen korostaa uudelleen – sitä sovelletaan erotuksetta sekä kotimaisiin että ulkomaisiin ajoneuvoihin.
121. Itävallan hallitus kuitenkin väittää, että tiettyjä muista jäsenvaltioista peräisin olevia tuotteita saatetaan viedä Saksaan henkilöautoilla tai pienillä kuorma-autoilla ja että toimenpiteellä näin ollen on vaikutusta rajat ylittävään kauppaan.
122. On totta, ettei ole mahdollista sulkea pois, että tiettyjä tavaroita silloin tällöin kuljetetaan henkilöautoilla tai pienillä kuorma-autoilla Saksaan niiden tuotanto-, maahantuonti-, varastointi- tai muusta paikasta, jossa niitä ulkomailla markkinoidaan. Tämä ei kuitenkaan ole riittävä peruste pitää infrastruktuurimaksua määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
123. Tältä osin on palautettava mieliin, että useissa vastaavissa tapauksissa unionin tuomioistuin on katsonut, että kansalliset toimenpiteet, joiden rajoittava vaikutus olisi ”liian satunnainen ja välillinen”, ”täysin spekulatiivinen” tai ”liian välillinen ja satunnainen”, eivät ole SEUT 34 artiklan vastaisia.(63) Tämä koskee erityisesti toimenpiteitä, joissa ”ei kohdella kuljetettuja tavaroita niiden alkuperän johdosta eri tavoin” ja joiden ”tarkoitus ei ole säännellä tavaroiden kauppaa muiden jäsenvaltioiden kanssa”.(64)
124. Tästä näyttää olevan kysymys nyt käsiteltävän infrastruktuurimaksun tapauksessa, sillä se on toimenpide, jonka tarkoituksena ei missään tapauksessa ole kaupan sääntely: sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin Saksan moottoritieverkostoa käyttäviin ajoneuvoihin riippumatta siitä, onko matkan tarkoitus yksityinen vai kaupallinen, ja riippumatta ajoneuvojen kotimaasta ja mahdollisesti kuljetettavista tavaroista. Sellaisten tuotavien tuotteiden lukumäärä, joihin sääntely voi vaikuttaa, on todennäköisesti vähäinen, ja vaikutus kyseisten tuotteiden mahdolliseen hinnannousuun lienee vieläkin rajoitetumpi, kun otetaan huomioon, että infrastruktuurimaksu luultavasti muodostaa erittäin pienen osan kuljetuksen kokonaiskustannuksista.
125. Tapauksen asiakirjoista ei mielestäni voida tehdä erilaista päätelmää, kun erityisesti otetaan huomioon, että Itävallan hallitus ei ole esittänyt minkäänlaista näyttöä (arvioita, tutkimuksia, esimerkkejä jne.) niistä mahdollisista vaikutuksista, joita infrastruktuurimaksusta voi aiheutua rajat ylittävälle kaupalle. Todellisuudessa Itävallan tasavalta pyytää unionin tuomioistuinta antamaan tapauksessa tuomion pelkän oletuksen perusteella, huolimatta siitä, että sillä kantajana on todistustaakka.
b) Palvelujen tarjoamisen vapaus
126. Itävallan hallitus on sitä mieltä, että infrastruktuurimaksu kuuluu SEUT 56 artiklan kiellon piiriin siltä osin kuin Saksassa liikkuminen tulee sen johdosta kalliimmaksi ulkomaisille palveluntarjoajille ja kotimaisille asiakkaille.
127. On palautettava mieliin heti aluksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. Lisäksi SEUT 56 artiklassa annetaan oikeuksia paitsi palveluntarjoajalle itselleen, mutta myös tarjottujen palvelujen vastaanottajalle.(65)
128. Unionin tuomioistuin on kuitenkin vakiintuneesti katsonut, ettei SEUT 56 artiklassa kielletä kansallisia toimenpiteitä, joiden ainoana vaikutuksena on aiheuttaa lisäkustannuksia kyseessä olevalle palvelujen tarjoamiselle ja jotka vaikuttavat samalla tavalla palvelujen tarjoamiseen jäsenvaltioiden välillä ja niiden tarjoamiseen jäsenvaltion sisällä.(66)
129. Tilanne voi olla tämä erityisesti verojen ja sellaisten muiden maksujen osalta, joita kansalliset viranomaiset ottavat käyttöön verotuksen tai talouspolitiikan alan toimivaltuuksia käyttäessään. Edellyttäen, että tällaiset verot ja maksut eivät ole välittömästi tai välillisesti syrjiviä ja niiden määrä on asetettu tasolle, jota voidaan pitää alhaisena suhteessa niiden palvelujen arvoon, joihin sitä sovelletaan, ei voida suoraan olettaa, että ne haittaavat pääsyä kyseisen jäsenvaltion markkinoille.(67)
130. On totta, että aikaisemmin Saksan ulkopuolella rekisteröityjen henkilöautojen, bussien tai pienten kuorma-autojen kuljettajat pystyivät käyttämään Saksan moottoritieverkostoa maksutta. Unionin tuomioistuin on kuitenkin johdonmukaisesti todennut, ettei talouden toimija voi luottaa siihen, että lainsäädäntöä ei mitenkään muutettaisi.(68) Kansallisia lakeja koskevat muutokset, edellyttäen etteivät ne ole syrjiviä, tai eri jäsenvaltioiden asiaa koskevien lainsäädäntöjen väliset eroavuudet, edellyttäen etteivät ne haittaa pääsyä jäsenvaltion markkinoille, eivät sinällään johda perussopimusten liikkumisvapautta koskevien määräysten soveltamiseen, vaikka ne voisivatkin vaikuttaa kielteisesti talouden toimijoiden päätökseen käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.(69)
131. Tätä taustaa vasten, ja koska kantaja ei ole esittänyt konkreettisia tietoja tai näyttöä, unionin tuomioistuimen ei pitäisi vain olettaa, että tyypiltään ja määrältään kyseessä olevan infrastruktuurimaksun kaltaisen maksun käyttöönotto väistämättä saisi Saksan ulkopuolelle sijoittautuneet palveluntarjoajat luopumaan palvelujen tarjoamisesta Saksassa tai hillitsisi Saksassa asuvien henkilöiden halua muuttaa ulkomaille samasta syystä.
132. Kuten edellä 124 kohdassa on mainittu, infrastruktuurimaksua sovelletaan erotuksetta kaikkiin Saksan moottoritieverkostoa käyttäviin ajoneuvoihin riippumatta siitä, onko matkan tarkoitus yksityinen vai kaupallinen, ja riippumatta ajoneuvon kotimaasta. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella vinjetin hinta näyttää olevan linjassa muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa (Itävalta mukaan luettuna) sovellettavien vastaavien maksujen kanssa, ja sitä tuskin voidaan pitää saatuun palveluun (rajoittamaton pääsy Saksan moottoritieverkostoon) nähden suhteettomana. Vaikutus palvelujen tarjoamisen vapauteen näyttää näin ollen satunnaiselta tai enintään välilliseltä. Toisin sanoen ei ole nähtävissä sellaista tekijää, joka viittaisi markkinoille pääsyn estämiseen.
133. Edellä esitetty huomioon ottaen ei ole syytä tutkia mahdollisia oikeuttamisperusteita, joihin Saksan hallitus vetoaa.
D Neljäs kanneperuste: SEUT 92 artiklan rikkominen
1. Asianosaisten lausumat
134. Itävallan tasavalta väittää neljännessä ja viimeisessä kanneperusteessaan, että kyseessä olevat toimenpiteet loukkaavat SEUT 92 artiklaa siltä osin kuin niitä sovelletaan ammattimaiseen linja-autoliikenteeseen tai tavarankuljetukseen alle 3,5 tonnin painoisilla moottoriajoneuvoilla. Itävallan hallitus korostaa, että SEUT 92 artiklassa ei määrätä mahdollisuudesta oikeuttaa sen rikkominen, minkä vuoksi kyseessä olevat toimenpiteet ovat syrjivän luonteensa vuoksi tämän määräyksen kanssa ristiriidassa. Itävallan hallitus viittaa tässä yhteydessä tuomioon komissio v. Saksa.
135. Saksan liittotasavalta puolestaan katsoo, että tämä kanneperuste on perusteeton. Saksan hallitus esittää, ettei SEUT 92 artiklaa voida tulkita laajasti sovellettavana määräyksenä, joka estää kansallisen lainsäädännön muuttamisen kaikin tavoin sikäli kuin se vaikuttaa maantiekuljetuksiin. Saksan hallitus viittaa myös siihen, että tuomion komissio v. Saksa jälkeen on annettu merkittävä määrä lainsäädäntöä, erityisesti eurovinjettidirektiivi. Mainitun direktiivin 7 artiklan i kohdassa ja 7 k artiklassa sallitaan nimenomaisesti kyseessä olevan kaltaiset toimenpiteet.
2. Arviointi
136. SEUT 92 artiklassa määrätään, että ”ennen kuin 91 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut säännökset on annettu, jäsenvaltiot eivät saa ilman neuvoston yksimielisesti toteuttamaa toimenpidettä, jolla myönnetään poikkeus, muuttaa liikennettä koskevia, 1 päivänä tammikuuta 1958, tai kun on kyse jäseneksi liittyneestä valtiosta, liittymispäivänä voimassa olleita säännöksiään sellaisiksi, että ne ovat muista jäsenvaltioista oleville liikenteenharjoittajille suoralta tai välilliseltä vaikutukseltaan epäedullisempia kuin kyseisestä jäsenvaltiosta oleville liikenteenharjoittajille”.
137. SEUT 91 artiklan 1 kohdassa puolestaan määrätään perusteista yhteisen liikennepolitiikan täytäntöönpanoa varten hyväksyttäville toimenpiteille ja erityisesti ”[yhteisille säännöille], joita sovelletaan kansainväliseen liikenteeseen jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta”, vahvistetaan ”edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa liikennettä siellä” ja toteutetaan ”toimenpiteet liikenneturvallisuuden parantamiseksi”.
138. SEUT 92 artikla (tai sitä edeltäneet ETY:n perustamissopimuksen 76 artikla ja EY 72 artikla) on määräys, jota unionin tuomioistuin ei ole juurikaan tulkinnut ja jota neuvosto on hyvin harvoin soveltanut. Nyt käsiteltävä tapaus tarjoaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden selventää tämän määräyksen soveltamisalaa ja merkitystä.
139. Liikenne kuuluu yhteisen politiikan piiriin, ja näin ollen sitä koskevat erityiset säännöt, jotka voivat ajoittain poiketa tai eri tavoin erota muita toimintoja koskevista säännöistä. Euroopan yhteisöjen perussopimuksia laadittaessa oli useita syitä jäsenvaltioiden omaksumalle kannalle, jonka mukaan liikenteeseen liittyi tiettyjä erityispiirteitä, jotka edellyttivät erityisen säännöstön laatimista.(70) Tuolloin muun muassa katsottiin, että liikennettä koskevien palvelujen sääntelytavassa oli merkittäviä eroja jäsenvaltioiden kesken, mistä johtuen päädyttiin, ottaen huomioon aiheen herkkyyden, varovaiseen ja asteittaiseen lähestymistapaan yhteisen politiikan luomisessa.(71)
140. Tämän vuoksi on oli tärkeää ensimmäisessä vaiheessa estää jäsenvaltioita vaarantamasta tätä prosessia ottamalla käyttöön uusia sääntöjä, jotka suosivat kotimaisia liikenteenharjoittajia ulkomaisten kustannuksella. Tämä olisi todellakin syventänyt kuilua eri jäsenvaltioiden säännöstöjen välillä ja ollut vastoin tulevaisuuden politiikan henkeä. ETY:n perustamissopimuksen 76 artikla (josta on tullut SEUT 92 artikla) laadittiin juuri tätä tarkoitusta varten: siinä määrättiin jäsenvaltioita koskevasta standstill-velvoitteesta, kunnes Euroopan yhteisö (nykyisin Euroopan unioni) on hyväksynyt yhteiset säännöt. Tässä yhteydessä ei sovi unohtaa sitä, että yleistä kieltoa, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapauteen Euroopan unionissa kohdistuvia rajoituksia SEUT 56 artiklassa (aiemmin ETY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa) määrätyllä tavalla, ei sovellettu tuolloin eikä sovelleta nykyisinkään liikenteen alalla SEUT 58 artiklan 1 kohdan (aiemmin ETY:n perustamissopimuksen 61 artiklan 1 kohdan) mukaan.
141. Tämän taustan valossa Itävallan hallituksen esittämät väitteet, jotka tukevat SEUT 92 artiklan rikkomista, eivät vakuuta.
142. SEUT 92 artiklaa ei ensinnäkään enää sovelleta kyseessä olevien kaltaisiin toimenpiteisiin. Ei ole yllättävää, että tätä määräystä on menneisyydessä sovellettu hyvin harvoin ja ettei sitä ole pitkään aikaan sovellettu lainkaan: aiempi ETY:n perustamissopimuksen 76 artikla oli alusta alkaen laadittu siirtymäsäännöksen luonteiseksi säännöksi, jonka soveltamisala tulisi asteittain pienenemään.(72) Määräyksen sanamuodossa todetaankin nimenomaisesti, että sitä sovelletaan ainoastaan ”ennen kuin [SEUT] 91 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut säännökset on annettu”. Itse asiassa lähes kaikki liikennemuodot (lentoliikenne, tieliikenne, raideliikenne sekä meri- ja sisävesiliikenne) kattavien yhteisten sääntöjen voimaansaattamisen jälkeen on eräissä yhteyksissä pohdittu, että kyseinen määräys lienee tullut suurelta osin tarpeettomaksi.(73)
143. Tämä koskee näkemykseni mukaan erityisesti tieliikennettä. Useita unionin tason toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tätä alaa koskevan yhteisen politiikan luominen, on toteutettu erityisesti 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alussa.(74) Kyseisinä vuosina unionin lainsäätäjä on (nykyisen) SEUT 91 artiklan 1 kohdan täytäntöön panemiseksi muun muassa säätänyt kuljetussopimuksen osapuolten välillä vapaasti sovittavista maksuista tammikuusta 1990 alkaen, poistanut kiintiöt tammikuusta 1993 lukien, säätänyt maanteiden tavaraliikenteen harjoittajia koskevasta yhteisön laajuisesta luvasta tammikuusta 1993 alkaen, laatinut kansainvälistä henkilöliikennettä linja-autoilla koskevat yhteiset säännöt ja säätänyt useassa vaiheessa toteutettavasta kabotaasijärjestelmästä.(75)
144. Kuten hiljattain unionin tuomioistuimen lausunnossa 2/15 vahvistettiin, tieliikenteen ala on suurelta osin unionin lainsäädännön kattama.(76) Unionin lainsäädännössä on erityisesti ammatinharjoittamisoikeutta ja markkinoille pääsyä koskevat yleiset säännöt, ja siinä asetetaan työaikaa, ajoaikaa ja lepoaikaa koskevat vähimmäisvaatimukset ammattimaista tieliikennettä varten sekä vahvistetaan raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen vuosittaiset verot sekä tietullit ja käyttäjämaksut.(77)
145. Näistä näkökohdista viimeinen on erityisen merkityksellinen nyt käsiteltävän asian kannalta. Eurovinjettidirektiivissä vahvistetaan yleiset säännöt, jotka koskevat raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta perittäviä, matkan pituuteen perustuvia tietulleja ja aikaan perustuvia käyttäjämaksuja (vinjetit) tiettyjen infrastruktuurien käytöstä. Näissä säännöissä säädetään, että infrastruktuuriverkon rakennus-, käyttö- ja kehittämiskustannuksia voidaan rahoittaa tienkäyttäjiltä perittävien tietullien ja vinjettien avulla.
146. Unionin lainsäätäjä on kuitenkin päättänyt nykyisellään rajoittaa jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisen tällä alalla vain yli 3,5 tonnin painoisiin ajoneuvoihin.(78) Eurovinjettidirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa tehdään selväksi, että ”jäsenvaltiot voivat säilyttää tai ottaa käyttöön tietullit ja/tai käyttäjämaksut Euroopan laajuisessa tieverkossa tai sen tietyissä osissa ja lisäksi kaikissa muissa moottoritieverkkonsa osissa, jotka eivät kuulu Euroopan laajuiseen tieverkkoon” tietyin edellytyksin. Jäsenvaltioilla on periaatteessa oikeus ”soveltaa Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta noudattaen tietulleja ja/tai käyttäjämaksuja muilla teillä, edellyttäen ettei tietullien ja/tai käyttäjämaksujen veloittamisella tällaisilla muilla teillä syrjitä kansainvälistä liikennettä ja ettei se johda kilpailun vääristymiseen liikenteenharjoittajien välillä”. Tätä säännöstä olisi luettava direktiivin 2011/76/EU(79) johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen valossa, jonka mukaan kyseisellä direktiivillä ”ei estetä jäsenvaltioita soveltamasta kansallisia sääntöjä maksujen perimiseen muilta tienkäyttäjiltä, jotka eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan”. Lisäksi eurovinjettidirektiivin 7 k artiklassa nimenomaisesti todetaan, että jäsenvaltiot, jotka ottavat käyttöön infrastruktuurin käyttöön perustuvan tietulli- ja/tai käyttäjämaksujärjestelmän, voivat säätää asianmukaisesta korvauksesta näistä maksuista.
147. Toisin kuin Itävallan hallituksen lausumissa annetaan ymmärtää, ei ole mahdollista väittää, että riippumatta Euroopan unionin SEUT 91 artiklan nojalla tieliikenteen alalla hyväksymästä kattavasta lainsäädännöstä ja eurovinjettidirektiivissä säädetyistä erityisistä säännöistä jäsenvaltioilla ei ole oikeutta ottaa käyttöön moottoritieverkostonsa käyttöä varten tietulli- tai käyttömaksujärjestelmää, jota sovelletaan eurovinjettidirektiivin soveltamisalaan kuulumattomiin ajoneuvoihin, niin kauan kuin unionin lainsäätäjä ei ole antanut asiaa koskevaa sääntelyä. Ei myöskään voida väittää, että jäsenvaltion toimiessa näin se ei voisi alentaa moottoriajoneuvoihin liittyvää verotusta uusien maksujen kompensoimiseksi.
148. Tämä päätelmä, joka olisi vaikea sovittaa yhteen eurovinjettidirektiivin nimenomaisen sanamuodon kanssa, olisi myös vastoin kahta unionin liikennepolitiikassa laajasti hyväksyttyä dogmia: liikenteen infrastruktuurien käyttöön liittyvien kustannusten tulisi perustua ”käyttäjä maksaa” ja ”saastuttaja maksaa” ‑periaatteisiin.(80) Tämä päätelmä olisi myös epälooginen, sillä se merkitsisi sitä, että kaikki jäsenvaltiot, jotka ovat ottaneet käyttöön tällaisia järjestelmiä 1.1.1958 jälkeen (tai Euroopan yhteisöön tai unioniin liittymisen jälkeen), ovat loukanneet, ja edelleen loukkaavat, SEUT 92 artiklaa.
149. Itävallan hallitus vetoaa kanteensa tueksi tuomioon komissio v. Saksa.
150. Olen kuitenkin sitä mieltä, ettei mainitussa tuomiossa esitettyjä päätelmiä voida suoraan siirtää tähän tapaukseen. Mainittu tapaus tuli vireille vuonna 1990 eli ajankohtana, jolloin useimpia toimenpiteitä tieliikenteen alan yhteisen politiikan täytäntöön panemiseksi ei vielä ollut hyväksytty tai ei vielä ollut saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, mukaan lukien – tässä yhteydessä erityisen tärkeä – eurovinjettidirektiivi. Kuitenkin ”[SEUT] 91 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut säännökset” on nyt vihdoin annettu, mukaan lukien erityiset säännöt kuljetusinfrastruktuurien kustannusten jakamisesta.
151. Joka tapauksessa on niin, että vaikka SEUT 92 artikla olisi edelleen sovellettavissa, Itävallan hallitus ei ole pystynyt selittämään, kuinka toimenpiteellä, joka koskee ainoastaan alle 3,5 tonnin painoisia ajoneuvoja, voisi olla tosiasiallinen vaikutus ulkomaisiin liikenteenharjoittajiin, saati näyttämään tätä toteen. Myös tämän kysymyksen osalta Itävallan hallitus pyytää unionin tuomioistuinta perustamaan päätöksensä oletukseen. Kuten edellä 78 kohdassa kuitenkin mainitaan, SEUT 259 artiklaan perustuvien oikeudenkäyntien yhteydessä kantajalla on velvollisuus näyttää toteen väitetyt laiminlyönnit eikä se voi tukeutua olettamiin.
152. Kaikista edellä mainituista syistä olen sillä kannalla, että neljäs kanneperuste on myös hylättävä.
V Oikeudenkäyntikulut
153. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan ja 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti katson, että Itävallan tasavallan tulee vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvata Saksan liittotasavallalle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja että Tanskan kuningaskunta ja Alankomaiden kuningaskunta vastaavat omista kuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
154. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteen
– määrää, että Itävallan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja velvoittaa sen korvaamaan Saksan liittotasavallalle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut
– määrää, että Tanskan kuningaskunta ja Alankomaiden kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.