NILS WAHL
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. február 6.(1)
C‑591/17. sz. ügy
Osztrák Köztársaság
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 259. cikk – EUMSZ 18., EUMSZ 34., EUMSZ 56. és EUMSZ 92. cikk – 1999/62/EK irányelv – Autópálya‑használat – 3,5 t alatti járműveket terhelő infrastruktúra‑használati díj – Gépjárműadó‑mentes összeg – Közvetett hátrányos megkülönböztetés – Azonos hatású intézkedések – A szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozások – Közös közlekedéspolitika – »Standstill« klauzula”
1. Ne diszkriminálj!
2. Ha lehetséges lenne a teljes uniós joganyagot néhány parancsba sűríteni, a hátrányos megkülönböztetés, különösen az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma valószínűleg az első parancsok között lenne.
3. Az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét az EUMSZ 18. cikk és az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 21. cikkének (2) bekezdése rögzíti, míg a megkülönböztetés tilalmának szélesebb körű elve, amelynek az előbbi elv a kifejeződése, az Unió alapvető értékeihez (EUSZ 2. cikk) és a Charta által védett jogokhoz (a Charta 21. cikke) tartozik.
4. Ezen elv áll a jelen ügy középpontjában, amely azon rendkívül ritka ügyek egyike, amelyekben az EUMSZ 259. cikk alapján egy tagállam indított kötelezettségszegési eljárást egy másik tagállammal szemben.
5. Beadványában az Osztrák Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette számos uniós jogi rendelkezésből eredő kötelezettségeit, mivel i. az autópálya‑hálózat valamennyi használóját terhelő infrastruktúra‑használati díjat (a továbbiakban: infrastruktúra‑használati díj) és ii. a Németországban forgalomba helyezett járművek (a továbbiakban: belföldi járművek) üzembentartói által fizetendő gépjárműadó alól mentes, az említett üzembentartók által fizetendő infrastruktúra‑használati díj összegével legalább azonos nagyságrendű összeget (a továbbiakban: adócsökkentés) vezetett be.(2) Az Osztrák Köztársaság szerint a szóban forgó intézkedések a gyakorlatban különösen azzal az együttes hatással járnak, hogy csak a más tagállamban forgalomba helyezett járművek (a továbbiakban: külföldi járművek) vezetőit terheli az infrastruktúra‑használati díj, ami az állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést okoz.
6. A jelen indítványban bemutatom azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az osztrák kormány által indított keresetet el kell utasítani. Kifejtem különösen, hogy az állampolgárságon alapuló állítólagos hátrányos megkülönböztetésre alapozott érvek miért alapulnak a „hátrányos megkülönböztetés” fogalmának alapvetően téves értelmezésén.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
7. A módosított, a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló, 1999. június 17‑i (euromatrica‑irányelvnek is hívott) 1999/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) 7. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 9. cikk (1a) bekezdésének sérelme nélkül, a tagállamok az e cikk (2), (3), (4) és (5) bekezdésében, valamint a 7a–7k. cikkben meghatározott feltételek szerint úthasználati díjakat és/vagy használati díjakat tarthatnak fenn, illetve vezethetnek be a transzeurópai közúthálózaton vagy annak egyes szakaszain, továbbá saját autópálya‑hálózatuk bármely más olyan szakaszán, amely nem része a transzeurópai közúthálózatnak. Ez nem sérti a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel összhangban más utakra vonatkozóan úthasználati díjat és/vagy használati díjat vessenek ki, feltéve hogy az ezen más utakon kivetett úthasználati díj és/vagy használati díj nem hozza hátrányos helyzetbe a nemzetközi forgalmat, és nem vezet a gazdasági szereplők közötti verseny torzításához.”
8. Ugyanezen irányelv 7k. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A Szerződés [helyesen: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés] 107. és 108. cikkének sérelme nélkül, ez az irányelv nem érinti az infrastruktúra igénybevételéért úthasználati díjat vagy használati díjat szedő tagállamok azon lehetőségét, hogy ezekért a díjakért megfelelő ellentételezést nyújtsanak.”
B. A német jog
9. A nemzeti jog legrelevánsabb rendelkezései, amelyekre a továbbiakban együtt a szóban forgó nemzeti szabályozásként hivatkozom, a következők:
1. Az infrastruktúra‑használati díjról szóló törvény
10. Az infrastruktúra‑használati díjat a 2017. május 18‑i törvény(4) 1. cikkével módosított, 2015. június 8‑i Infrastrukturabgabengesetz (az infrastruktúra‑használati díjról szóló törvény, a továbbiakban: InfrAG)(5) vezette be. Az InfrAG 1. §‑a díj megfizetését írja elő a Bundesfernstraßengesetz (a szövetségi főutakról szóló törvény)(6) 1. §‑a értelmében vett szövetségi utak használatáért.
11. Az InfrAG 3. és 7. §‑a értelmében a belföldi járművek után éves matrica formájában kell megfizetnie az infrastruktúrahasználati díjat a jármű üzembentartójának. Az InfrAG 5. §‑ának (1) bekezdése szerint az infrastruktúra‑használati díj összegét a hatáskörrel rendelkező hatóság határozata rögzíti. A díjat megfizetettnek tekintik a jármű forgalomba helyezésekor.
12. A külföldön forgalomba helyezett járművek esetében az infrastruktúra‑használati díj megfizetésének kötelezettsége a jármű üzembentartóját vagy vezetőjét terheli az infrastruktúra‑használati díj alá tartozó utak használata során, és az InfrAG 5. §‑ának (4) bekezdése értelmében e kötelezettség az ilyen utak határátlépést követő első használatával jön létre. Az infrastruktúra‑használati díjat matrica formájában kell megfizetni. E tekintetben tíznapos matrica, két hónapos matrica és éves matrica közül lehet választani.
13. A megfizetendő díj összegét az InfrAG 8. §‑ához kapcsolódó melléklet (1) bekezdése határozza meg. Ezen összeg a motor hengerűrtartalmához, a motor típusához (külső gyújtású vagy kompressziós gyújtású) és a kibocsátási osztályhoz igazodik. A tíznapos matrica ára 2,50 euró és 25 euró között mozog. A két hónapos matrica ára minimum 7 euró, maximum pedig 55 euró. Az éves matrica legmagasabb ára pedig 130 euró.
14. A díjköteles utak érvényes matrica nélküli vagy túl alacsony árú matricával való használata esetén a díjat utólag szedik be az InfrAG 12. §‑a alapján. Ez esetben a megfizetendő díj az éves matrica árának vagy a már megfizetett összeg és az éves matrica ára közötti különbözetnek felel meg.
15. Az InfrAG 11. §‑a szúrópróbaszerű ellenőrzéseket ír elő az infrastruktúra‑használati díj megfizetésére vonatkozó kötelezettség teljesítésének ellenőrzésére. Az InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdése értelmében a hatóságok az ellenőrzés helyszínén a jogsértésért felelős személyt a díj, valamint az InfrAG 14. §‑a alapján kiszabandó bírságnak és az eljárási költségeknek megfelelő összegű biztosíték megfizetésére kötelezhetik. Emellett az autóvezető számára megtilthatják, hogy folytassa útját, ha a díjat az erre vonatkozó felszólítás ellenére nem fizeti meg az ellenőrzés helyszínén, és észszerű kétségek állnak fenn azt illetően, hogy a díjat megfizeti‑e később, vagy ha nem mutatja be az ellenőrzéshez szükséges okmányokat, nem adja meg a kért tájékoztatást, vagy nem fizeti meg a megállapított biztosítékot.
16. Az InfrAG 14. §‑a bírsággal büntetendő szabálysértésnek minősíti az infrastruktúra‑használati díj megfizetésének elmulasztását vagy hiányos megfizetését, a tájékoztatás elmulasztását és a téves tájékoztatást, valamint az ellenőrzés keretében a jármű megállítására való felszólítás figyelmen kívül hagyását.
2. A gépjárműadóról szóló törvény
17. A 2015. június 8‑i Zweites Verkehrsteueränderungsgesetz‑cel (a közlekedés adóztatásának módosításáról szóló második törvény, a továbbiakban: második VerkehrStÄndG)(7) és a 2017. június 6‑i Gesetz zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetzcel (a közlekedés adóztatásának módosításáról szóló második törvény módosításáról szóló törvény) módosított, 2002. szeptember 26‑i Kraftfahrzeugsteuergesetz (a gépjárműadóról szóló törvény, a továbbiakban: KraftStG)(8) 9. §‑ának (6) bekezdése adócsökkentést biztosít, amely lényegében az infrastruktúrahasználati díj megfizetendő összegének felel meg az „Euro 6‑os” járművek üzembentartóinak esetét kivéve, akik esetében az adócsökkentés magasabb.(9)
18. A második VerkehrStÄndG 3. cikkének (2) bekezdése értelmében e rendelkezések az infrastruktúra‑használati díj InfrAG szerinti beszedésének megkezdésekor lépnek hatályba.
II. A jogvita előzményei és a pert megelőző eljárás
A. Az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás
19. 2015. június 18‑án és 2015. december 10‑én kelt felszólító levelei útján az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben. A Bizottság egyrészt a szóban forgó intézkedések együttes hatásait, másrészt a rövid időre szóló matricák árát kifogásolta. A felszólító levelek felhívták a német hatóságok figyelmét az EUMSZ 18., EUMSZ 34., EUMSZ 45. és EUMSZ 56. cikk, valamint az EUMSZ 92. cikk esetleges megsértésére. A német hatóságokkal folytatott véleménycserét és egy indokolással ellátott vélemény 2016. április 28‑i kiadását követően a Bizottság 2016. szeptember 29‑én úgy határozott, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján a Bírósághoz fordul.
20. Miután azonban 2017. március 24‑én a német parlament módosította a szóban forgó nemzeti szabályozást, a Bizottság 2017. május 17‑én úgy határozott, hogy megszünteti a kötelezettségszegési eljárást.
B. Az EUMSZ 259. cikk szerinti jelen eljárás
21. 2017. július 7‑én kelt levelével az Osztrák Köztársaság a Bizottság elé terjesztette az ügyet az EUMSZ 259. cikk alapján arra hivatkozva, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság a szóban forgó intézkedések bevezetésével megsértette az EUMSZ 18., EUMSZ 34., EUMSZ 56. és EUMSZ 92. cikket. 2017. július 14‑én kelt levelével a Bizottság visszaigazolta az Osztrák Köztársaság levelének kézhezvételét.
22. 2017. augusztus 11‑i levelében a Németországi Szövetségi Köztársaság elutasította az Osztrák Köztársaság érveit. A 2017. augusztus 31‑én tartott meghallgatáson az Osztrák Köztársaság és a Németországi Szövetségi Köztársaság előadta érveit a Bizottságnak. A Bizottság nem adott ki indokolással ellátott véleményt az EUMSZ 259. cikk szerinti három hónapos határidőn belül.
III. A Bíróság előtti eljárás és a kereseti kérelmek
23. 2017. október 12‑én benyújtott kereseti kérelmével az Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel infrastruktúra‑használati díjat, ezzel összefüggésben pedig adócsökkentést vezetett be – nem teljesítette az EUMSZ 18., EUMSZ 34., EUMSZ 56. és EUMSZ 92. cikkből eredő kötelezettségeit, és
– a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
24. A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet, és
– az Osztrák Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
25. A Bíróság elnöke 2018. január 15‑i és február 14‑i határozataival megengedte, hogy a Holland Királyság és a Dán Királyság az Osztrák Köztársaság, illetve a Németországi Szövetségi Köztársaság támogatása végett az eljárásba beavatkozzon.
26. 2018. november 12‑én a Bíróság felvilágosításkérést intézett a Bizottsághoz a fenti 21. és 22. pontban említett EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás megszüntetésének indokai tárgyában. A Bizottság a felvilágosításkérésre 2018. november 26‑án válaszolt. A Bírósághoz intézett levelében a Bizottság kifejtette, hogy a német parlament által 2017. március 24‑én elfogadott törvények módosították a szóban forgó nemzeti szabályozást a rövid időre szóló matricák árát és az adócsökkentést illetően. E változásokra, és annak szükségességére tekintettel, hogy a közös európai úthasználatidíj‑fizetési rendszer egységes európai jogi kerete létrehozásához széles körű politikai támogatást szerezzen, a Bizottság úgy vélte, hogy az eljárást le kell zárni.
27. A 2018. december 11‑i tárgyaláson a dán, a német, a holland és az osztrák kormány adta elő szóbeli észrevételeit.
IV. Elemzés
28. Kereseti kérelmében az osztrák kormány négy kifogást hoz fel a szóban forgó intézkedésekkel szemben.
29. A következőkben ugyanabban a sorrendben vizsgálom meg e kifogásokat, mint amelyben az osztrák kormány a beadványában előadta azokat.
A. Első kifogás: állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés a szóban forgó intézkedések együttes hatása révén
1. A felek érvei
30. Az osztrák kormány első kifogása az EUMSZ 18. cikk állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés miatti állítólagos megsértésére vonatkozik.
31. Az osztrák kormány elöljáróban rámutat arra, hogy a szóban forgó intézkedéseket együttesen kell megvizsgálni és értékelni az uniós jog alapján. Álláspontja szerint mind érdemi, mind időbeli szempontból felbonthatatlan kapcsolat áll fenn az infrastruktúra‑használati díj és az adómentesség között. Az előbbi egy díjat vezet be, az utóbbi pedig gyakorlatilag mentességet vezet be e díj alól. Ezenfelül az utóbbi intézkedés hatálybalépése a második VerkehrStÄndG 3. cikkének (2) bekezdése alapján kifejezetten az előbbi intézkedés végrehajtásához kapcsolódik.
32. A kormány véleménye szerint az állítólagos hátrányos megkülönböztetés a két intézkedés együttes hatásából ered. Az infrastruktúra‑használati díjat főszabály szerint a német autópályák valamennyi használójának meg kell fizetnie. A legalább az infrastruktúra‑használati díj összegének megfelelő adócsökkentésre azonban csak a belföldi járművek üzembentartói jogosultak. Ez az osztrák kormány véleménye szerint azt jelenti, hogy a belföldi járművek üzembentartói csak elméletileg fizetik meg az infrastruktúra‑használati díjat: az e díjra fizetett összeget valójában levonják az általuk fizetendő gépjárműadóból. Ezért gyakorlatilag csak a külföldi járművek általában más tagállamok állampolgárainak minősülő üzembentartói kötelesek megfizetni az infrastruktúra‑használati díjat.
33. Az osztrák kormány rámutat továbbá arra, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás célja azon ígéret beváltása, amelyet egyes német politikusok tettek a 2013‑as német szövetségi választás kampányában. Ezen intézkedés kinyilvánított célja a német infrastruktúra finanszírozásának költségeihez a külföldi gépjárművezetők általi hozzájárulás biztosítása volt anélkül, hogy a német üzembentartóknak további terhekkel kellene szembesülniük.
34. Az Osztrák Köztársaság végül vitatja a Németországi Szövetségi Köztársaság által a közvetett hátrányos megkülönböztetés igazolására előadott okokat. Véleménye szerint ezen okok egyike sem fogadható el.
35. A Németországi Szövetségi Köztársaság, miután elismeri, hogy a szóban forgó intézkedések uniós jogi szempontból egységes egészet alkotnak, azt állítja, hogy ezen intézkedések nem okoznak állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést. A német autópályák külföldi használói a német közlekedési infrastruktúra finanszírozására szolgáló összegek megfizetése szempontjából ugyanis nincsenek a Németországban illetőséggel rendelkező üzembentartóknál kedvezőtlenebb helyzetben, mivel ez utóbbiakat nemcsak infrastruktúra‑használati díj, hanem gépjárműadó is terheli, habár csökkentett mértékben.
36. Kétségtelen, hogy az adócsökkentésre csak németországi illetőségű személyek lehetnek jogosultak, amennyiben a 83/182/EGK tanácsi irányelv(10) rendelkezéseivel összhangban a gépjárműadó csak belföldi járművekre alkalmazandó. A német kormány szerint az a döntés, hogy módosítani kell a gépjárműadó összegét annak érdekében, hogy a járművek üzembentartóira nehezedő pénzügyi teher összességében a korábbi szinten maradjon, és ezzel elejét vegyék az aránytalan adóztatásnak, az e tagállamot a közvetlen adók területén megillető hatáskör jogszerű gyakorlásának minősült.
37. A német kormány ugyanakkor úgy véli, hogy hatáskörrel kell rendelkeznie olyan infrastruktúra‑használati díj bevezetésére, amelynek bevételei a közlekedési infrastruktúra fenntartását és fejlesztését szolgálják. Véleménye szerint jogos döntés a közlekedési infrastruktúra finanszírozási rendszerét egy teljes mértékben az általános állami költségvetésből finanszírozott rendszerből az említett infrastruktúrát használók által finanszírozott rendszerré átalakítani.
38. Másodlagosan, a Németországi Szövetségi Köztársaság környezetvédelmi, tehermegosztási és a közlekedési infrastruktúra finanszírozási rendszerének átalakításával kapcsolatos megfontolásokra hivatkozik az esetlegesen a szóban forgó intézkedések együttes hatásából eredő közvetett hátrányos megkülönböztetés igazolásaként.
39. A holland kormány lényegében egyetért az osztrák kormány által előadott érvvel, és hangsúlyozza a belföldi járművek üzembentartóinak és a külföldi járművek vezetőinek a jelen ügy szempontjából fennálló összehasonlíthatóságát. A dán kormány viszont a német kormánnyal ért egyet abban, hogy a szóban forgó intézkedések nem hátrányosan megkülönböztetők, és hangsúlyozza különösen a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy nem harmonizált adókat és egyéb díjakat vezessenek be, módosítsanak vagy szüntessenek meg.
2. Értékelés
40. A felek által előadott érvek részletes vizsgálata előtt hasznosnak vélem röviden bemutatni a hátrányos megkülönböztetés uniós jogi fogalmát.
a) A „hátrányos megkülönböztetés” fogalmával kapcsolatos előzetes észrevételek
41. A hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve a jogalanyok törvény előtti egyenlősége elvének kifejeződése, mely elv minden tagállam jogrendszerében létezik, és az uniós jog egyik általános elve.(11) Röviden összefoglalva, az említett elv megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően, és az eltérő helyzeteket ne kezeljék ugyanúgy. Az ilyen eltérő bánásmód csak akkor igazolható, ha objektív, az érintett személyek állampolgárságától független, a jogosan megvalósítani kívánt célkitűzéssel arányos megfontolásokon nyugszik.(12)
42. Köztudott, hogy a hátrányos megkülönböztetés lehet közvetlen vagy közvetett: közvetlen hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha egy személlyel szemben egy azonosítható (vagy tiltott) jellemző miatt kevésbé kedvezően járnak el, mint ahogyan egy másik személlyel szemben hasonló helyzetben eljárnak, eljártak vagy eljárnának; közvetett hátrányos megkülönböztetés ellenben akkor valósul meg, ha egy látszólag semleges rendelkezés, feltétel vagy gyakorlat az említett azonosítható jellemzővel rendelkező személyeket más személyekhez képest hátrányosan érint.(13) Más szóval, közvetlen hátrányos megkülönböztetés esetén az eltérő bánásmód kifejezetten a tiltott jellemzőhöz kötődik, míg közvetett hátrányos megkülönböztetés esetén az eltérő bánásmód egy másik jellemzőn alapul, e jellemző azonban szorosan kapcsolódik egy tiltott jellemzőhöz.
43. A hátrányos megkülönböztetés fennállásának megállapításához mindenekelőtt találni kell egy megfelelő összehasonlítási alapot: egy olyan személyt, aki összehasonlítható helyzetben van, és aki az azonosítható jellemző miatt kedvezőbb bánásmódban részesül. E tekintetben nem szükséges, hogy akár a hátrányos megkülönböztetés áldozata, akár – adott esetben – a kedvezőbb bánásmód kedvezményezettje „hús‑vér” emberként legyen azonosítható egy adott időpontban: elegendő, ha az állítólagosan hátrányosan megkülönböztető intézkedés miatt nyilvánvaló, hogy léteznek ilyen személyek.(14) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint továbbá egyrészt nem szükséges, hogy a helyzetek azonosak legyenek, hanem csak hogy összehasonlíthatóak legyenek, másrészt pedig e hasonló jelleg vizsgálatát nem átfogó és absztrakt módon, hanem az érintett ellátásra tekintettel különösen és konkrétan kell elvégezni.(15)
44. Az összehasonlítási alap azonosításának e lépése tehát rendkívüli jelentőséggel bír: megfelelő összehasonlítási alap hiányában nem végezhető érdemi összehasonlítás, és ezért igazolatlan eltérő bánásmód sem állapítható meg.
45. Ezek alapján fogom megvizsgálni az Osztrák Köztársaság által felhozott első kifogás által felvetett kérdéseket.
b) A szóban forgó intézkedések állítólagosan hátrányosan megkülönböztető jellege
46. Beadványában az osztrák kormány hangsúlyozza a két szóban forgó intézkedés együttes hatásai értékelésének fontosságát. Véleménye szerint ezen intézkedések miatt a külföldi járművek vezetői kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint a belföldi járművek üzembentartói.
47. Egyetértek az osztrák kormánnyal abban, hogy a belföldi járművek üzembentartóinak túlnyomó többsége német állampolgár, míg a külföldi járművek vezetői többnyire más tagállamok állampolgárai. Így jóllehet a szóban forgó német szabályozás nem valósít meg kifejezetten az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést, ha az osztrák kormány által felhozott érvek megalapozattak, az állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés valósul meg, és ennélfogva fennáll az EUMSZ 18. cikk megsértése.
48. Az osztrák kormány által az igazolatlan eltérő bánásmóddal kapcsolatban felhozott érvek mindazonáltal eredendően hibásak a módszertan szempontjából.
49. Először is, az osztrák kormány által választott összehasonlításai alap nem megfelelő. A belföldi járművek üzembentartói a német utak használóinak (és ezáltal az infrastruktúra‑használati díj megfizetésére köteles személyeknek) és német adózóknak (mivel gépjárműadót kötelesek fizetni) is minősülnek egyben. A külföldi járművek vezetői ellenben más tagállamok adózói: ők adott esetben más adókat vagy díjakat kötelesek megfizetni az illetőségük szerinti államban, de sohasem lesznek kötelesek német gépjárműadót fizetni.
50. Ezért a belföldi járművek üzembentartói és a külföldi járművek vezetői összehasonlíthatók a német autópályák használatát illetően, de nem összehasonlíthatók, ha mindkét intézkedés szempontjából vizsgáljuk őket, ami azzal jár, hogy egyszerre kell őket a német autópályák használóinak és adózóknak tekinteni. Ezért hibás az osztrák kormány érvelése: egyrészt ragaszkodik ahhoz, hogy a két intézkedést együttesen kell vizsgálni, másrészt az összehasonlítási alap azonosításakor csak a két csoport német autópályák használata szempontjából fennálló összehasonlíthatóságára van tekintettel.
51. E tekintetben az osztrák kormány a Bíróság Bizottság kontra Németország ítéletére(16) támaszkodik, amelyből arra következtet, hogy a két csoport összehasonlítható a jelen eljárás szempontjából.
52. Én mindazonáltal nem így értelmezem az említett ítéletet. Az annak alapjául szolgáló ügy tárgyát a (jelenlegi) EUMSZ 92. cikk állítólagos megsértése képezte.(17) E rendelkezés egy „standstill” klauzula, amelynek hatálya tágabb, mint az EUMSZ 18. cikké. Az EUMSZ 92. cikk nemcsak a hátrányosan megkülönböztető intézkedéseket tiltja meg, hanem minden más olyan intézkedést is, amely érintheti a belföldi fuvarozók és a külföldi fuvarozók közötti versenytársi viszonyt. Más szóval, az említett rendelkezés alapján a tagállamok olyan előnyt sem szüntethetnek meg, amelyet jogszabályaik adott esetben a külföldi fuvarozóknak biztosítanak.(18) Ezért a Bíróság helyesen alkalmazott tágabb perspektívát az EUMSZ 92. cikkel összefüggésben. Nem alkalmazható mindazonáltal ugyanez a megközelítés az EUMSZ 18. cikkel összefüggésben: mivel csak az állampolgárság alapján közvetlenül vagy közvetve hátrányosan megkülönböztető intézkedések tartoznak e rendelkezés hatálya alá, az állítólagosan eltérő bánásmódban részesülő két csoportnak e fogalom szigorú értelmében véve kell összehasonlíthatónak lennie.
53. Másodszor és a fentiektől függetlenül, mindkét intézkedés szempontjából vizsgálva a külföldi járművek vezetői nincsenek, és soha nem is lehetnek kedvezőtlenebb helyzetben, mint a belföldi járművek üzembentartói. A német autópályák használatához az előbbieknek csak az infrastruktúra‑használati díjat kell megfizetniük, és nem kötelesek az éves díjat megfizetni: rövidebb időre szóló matricát is választhatnak tényleges szükségletüktől függően. A belföldi járművek üzembentartóinak viszont mind az infrastruktúra‑használati díjat, mind a gépjárműadót meg kell fizetniük a német autópályák használatához a jog alapján. Ezenfelül a helyi autópályák tényleges használatától függetlenül a Németországban forgalomba helyezett járművek üzembentartói az éves matrica árának megfelelő összegben kötelesek megfizetni az infrastruktúra‑használati díjat.
54. Ennélfogva a két intézkedést együtt vizsgálva – mint ahogyan ezt az osztrák kormány a Bíróságtól kéri – a külföldi autóvezetők nyilvánvalóan nem részesülnek kedvezőtlenebb bánásmódban: minden, valamely másik tagállamban forgalomba helyezett és a német autópályákon használt jármű után minden esetben alacsonyabb összeget kell megfizetni a közlekedésért a német hatóságok részére annál, mint amelyet egy azonos típusú, Németországban forgalomba helyezett jármű üzembentartójának kell fizetnie.
55. Igaz, hogy az adócsökkentésnek köszönhetően a belföldi járművek üzembentartói által fizetendő gépjárműadó összege alacsonyabb lesz, mint a múltban. Ugyanakkor, még ha az adócsökkentés „le is nullázná” a gépjárműadót (bár nem ez a helyzet), az összes külföldi autóvezetőnek legfeljebb akkora összeget kellene fizetnie a német autópályák használatáért, amekkorát a belföldi járművek üzembentartóinak is meg kell fizetniük.(19)
56. Aligha szükséges külön hangsúlyozni, hogy akkor sem áll fenn kedvezőtlen bánásmód, ha az intézkedéseket külön‑külön értékeljük. Először is, az infrastruktúra‑használati díj összege minden autóvezető esetében ugyanakkora. Legfeljebb a külföldi járművek vezetői részesülnek kedvezőbb bánásmódban: amint azt a fenti 53. pontban említettem, a belföldi járművek üzembentartóitól eltérően ők három különböző időtartamú – és ennélfogva különböző árú – matricát vásárolhatnak.
57. Másodszor, ellentmondásos azzal érvelni, hogy az adócsökkentésre csak a belföldi járművek üzembentartói jogosultak. Egyértelmű, hogy nem történhet adócsökkentés adóztatás hiányában. Emellett érdemes lehet újból hangsúlyozni, hogy a külföldi járművek vezetői értelemszerűen nem tartoznak a németországi gépjárműadó hatálya alá. A külföldi járműveket terhelheti hasonló adó a forgalomba helyezésük szerinti tagállamban, és a fizetendő összeg nagyobb vagy kisebb is lehet a hasonló belföldi járművek üzembentartói által fizetettnél. Mindazonáltal ez azon körülmény szükségszerű következménye, hogy a gépjárműadók nincsenek harmonizálva uniós szinten.
58. Következésképpen az osztrák kormány nem tudta alátámasztani érveit a hátrányos megkülönböztetés két alapvető elemével kapcsolatban: egyrészt a személyek általa összehasonlított két csoportja nincs összehasonlítható helyzetben az osztrák kormány által kifogásolt intézkedések szempontjából. Másrészt az osztrák kormány nem tudott felmutatni a szóban forgó intézkedések által a külföldi járművek vezetőinek okozott kedvezőtlenebb bánásmódot.
c) Kiegészítő észrevételek
59. Az osztrák kormány által felhozott érvek hibás jellege még egyértelműbbé válik azon jogkövetkezményekre tekintettel, amelyek abból erednének, ha megállapítanánk, hogy a szóban forgó intézkedések állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg. Különösen hogyan kellene a Németországi Szövetségi Köztársaságnak helyreállítania az EUMSZ 18. cikkel való összhangot?
60. Először is, az osztrák kormány nem hivatkozott arra, hogy a német hatóságok kötelesek lennének eltörölni az infrastruktúra‑használati díjat, hogy a német autópályák belföldi és külföldi használói egyaránt továbbra is díjmentesen használhassák azokat. Ez ugyanis elég különös érv lett volna: az EUMSZ 18. cikk nem értelmezhető úgy, hogy az megtiltja a tagállamoknak, hogy olyan rendszert vezessenek be vagy tartsanak fenn, amely (állampolgárságuktól vagy lakóhelyüktől függetlenül) az összes autópálya‑használótól megköveteli, hogy a használat időtartamán alapuló díjat vagy az útvonal hosszán alapuló úthasználati díjat fizessen. Számos tagállam rendelkezik ilyen rendszerrel mind a haszongépjárművek, mind a személygépkocsik tekintetében, többek között olyan szomszédos országok is, mint Franciaország, Lengyelország és – ironikusan – maga Ausztria is.
61. Nem látok olyan elfogadható jogi érvet, amely alátámasztaná azt az álláspontot, hogy azok a tagállamok, amelyek – ez idáig – úgy döntöttek, hogy minden autóvezető számára díjmentesen teszik lehetővé autópályáik használatát, örök időkre eredeti döntésük „csapdájában ragadtak”, és ezért nem vezethetnek be olyan díjrendszert, amelyhez hasonlóval más tagállamok már sok éve rendelkeznek. Ez az EUMSZ 18. cikk észszerűtlen (és alkalmasint egyenesen visszás) értelmezése lenne: a külföldi állampolgárok hátrányos megkülönböztetésének elkerülése helyett az gyakorlatilag a saját állampolgárok fordított hátrányos megkülönböztetéséhez vezetne. A jelen ügyben ugyanis ez azt jelentené, hogy a német adózóknak továbbra is egyedül kell finanszírozniuk az autópálya‑hálózatot.
62. Egyértelműnek tűnik számomra, hogy a tagállamok hatóságai főszabály szerint szabadon dönthetnek arról, hogy díjmentes vagy használatidíj‑köteles legyen‑e bizonyos infrastruktúrák használata. Ez alapvetően szakpolitikai döntés, és azt mint ilyet a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező tagállami hatóságnak kell meghoznia. Ez az oka annak, hogy az Európai Unióban miért fordulnak elő olyan infrastruktúrák, amelyek bizonyos mértékben hasonlóak vagy egyenértékűek, de amelyek egyes esetekben használati díj alá tartoznak, más esetekben pedig nem. Az autópályákon kívül a közlekedéssel kapcsolatos egyéb infrastruktúrák (mint például a közúti hidak és alagutak(20)) is számos példával szolgálnak e két egymás mellett létező megközelítésre. Sőt értelemszerűen ugyanez a logika érvényesül bármely más olyan köztulajdonban lévő infrastruktúra esetében is, amely az emberek által látogatható vagy egyéb – például kulturális, turisztikai vagy vallási – célokra használható.(21)
63. A tárgykört szabályozó különös uniós szabályok hiányában, és feltéve, hogy nem sérül az uniós jog valamely elve vagy rendelkezése, az Európai Unió nem vizsgálhatja felül a nemzeti hatóságok azzal kapcsolatos döntését, hogy valamely nemzeti infrastruktúrát az adózóknak vagy a tényleges használóknak kell‑e finanszírozniuk. Az uniós szabályok nem biztosítják az uniós polgárok számára, hogy mozgásszabadságaik gyakorlása során egy gazdasági tevékenységnek a fogadó tagállamban való végzése semleges lesz az adóztatás vagy egyéb díjak alkalmazása vonatkozásában. Ebből következik, hogy elvileg nem ellentétes az EUMSZ 18. cikkel az esetleges hátrány ahhoz a helyzethez képest, amelyben a polgár a gazdasági tevékenységet végezte a származása szerinti tagállamban, feltéve hogy az érintett szabályozás nem hozza a polgárt hátrányosabb helyzetbe azon polgárokhoz képest, akik a fogadó tagállamban rendelkeznek illetőséggel.(22)
64. Az sem érthető meg egykönnyen, hogy a német hatóságok miért lennének kötelesek eltörölni az adócsökkentést annak biztosítása érdekében, hogy a belföldi járművek üzembentartói továbbra is a korábbi (és magasabb) mértékű adót fizessék. A gépjárműadó lényegében vagyonadó. Az tehát közvetlen adó, amelynek szabályozása főszabály szerint a tagállamok hatáskörébe tartozik. Csupán néhány uniós jogi rendelkezés érinti ezt az adófajtát, amint azt a 83/182 irányelv rendkívül szűk hatálya is mutatja.(23)
65. Nem egyértelmű számomra, hogy az EUMSZ 18. cikk miért akadályozná meg a német hatóságokat abban, hogy a gépjárműadót olyan mértékben határozzák meg, amely szerintük a legmegfelelőbb az adott időpontban az országukban uralkodó körülményekre tekintettel. Amint azt az osztrák kormány elismerte a tárgyaláson, a német hatóságok anélkül jogosultak az említett adót teljes egészében eltörölni, ha ezt vélik megfelelőnek, hogy ez hátrányos megkülönböztetést okozna. Mindazonáltal nem azt jelenti‑e mindez, hogy e hatóságok még inkább jogosultak egyszerűen csökkenteni a gépjárműadó mértékét, ha úgy vélik, hogy aránytalan az egyes jogalanyokat sújtó teljes adóteher?
66. Az osztrák kormány a tárgyaláson kijelentette, hogy nem vitatja, hogy az infrastruktúra‑használati díj bevezetése a gépjárműadó csökkentésével „ellentételezhető”.(24) Mindazonáltal amikor a Bíróság megkérte arra, hogy tegye egyértelművé, hogy véleménye szerint milyen típusú adócsökkentések fogadhatók el, az osztrák kormánynak nehezére esett egyértelmű választ adni: némi habozás után kijelentette, hogy valamely adó minden adózó számára egyforma (százalékos vagy meghatározott összegű) csökkentése főszabály szerint jogszerű.
67. A tárgyaláson az osztrák kormány valójában egészen annak beismeréséig ment, hogy abban az esetben, ha a német hatóságok máskor és annak kifejezetten az infrastruktúra‑használati díj bevezetéséhez kötése nélkül vezették volna be a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló adócsökkentést, akkor nem merült volna fel a hátrányos megkülönböztetés kérdése. Ezenfelül az osztrák kormány kijelentette, hogy nem került volna sor hátrányos megkülönböztetésre, ha a német hatóságok a gépjárművek használatához nem kapcsolódó, másik adót csökkentettek volna, ha ezt koherens módon hajtják végre.
68. Ennek tükrében mindazonáltal nem látok érdemi különbséget jogi szempontból a szóban forgó adómentesség és az osztrák kormány által elfogadhatónak tekintett adómentességek között. Emellett közgazdasági szempontból mindezen intézkedések nagyjából azonos eredménnyel járnának. A belföldi járművek egyes üzembentartói többet fizetnének, mint a jelenlegi intézkedés alapján, mások meg kevesebbet. Mindazonáltal mi sem változna a külföldi járművek vezetői vagy – ami azt illeti – a Németországi Szövetségi Köztársaság költségvetése számára.
69. E tekintetben a német kormány rendkívül határozottan kijelentette, hogy elfogadható szinten kívánja tartani a belföldi járművek üzembentartói által fizetendő hozzájárulás teljes összegét. Egyet kell értenem ezzel az érveléssel: az EUMSZ 18. cikk nem értelmezhető úgy, hogy megkívánná a német hatóságoktól, hogy potenciálisan aránytalan adót vessenek ki a belföldi járművek üzembentartóira csupán azért, mert meg kívánják változtatni a belföldi autópályák finanszírozásának rendszerét.
70. Ezzel összefüggésben nem bír jelentőséggel, hogy egyes német politikusok nyilvánosan kijelentették egy választási kampányban, hogy díjat kívánnak kivetni a német autópályákon közlekedő külföldiekre. E kijelentések kétségtelenül annak megnyilvánulásai, hogy – egy híres idézetet parafrazálva – az utóbbi években kísértet járja be Európát – a populizmus és szuverenizmus kísértete.(25)
71. A Bíróság által a szóban forgókhoz hasonló nemzeti intézkedések tekintetében elvégzendő jogi elemzés nem alapulhat politikusok kijelentésein. A nemzeti törvényhozás vagy kormány egyes tagjainak (valós vagy állítólagos) szándéka nem bírhat jelentőséggel ezzel összefüggésben. Egyrészt nem kell az intézkedés megalkotójának hátrányosan megkülönböztető szándékát bizonyítani ahhoz, hogy ezen intézkedésről meg lehessen állapítani, hogy az sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.(26) Másrészt az állami tisztviselőknek az uniós jog megsértését beismerő vagy sejtető kijelentései nem elegendőek a kötelezettségszegés megállapításához:(27) puszta nyilatkozatok nem tehetik alkalmazhatóvá az uniós jogot olyan helyzetekre, amelyekre az objektíven nem alkalmazható.(28)
72. Nem hangsúlyozható eléggé, hogy a nemzeti intézkedés uniós Szerződésekkel való összeegyeztethetőségének kötelezettségszegési eljárások keretében történő vizsgálata objektív jellegű.(29) Ez a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének állítólagos megsértése tekintetében is így van: az elemzés középpontjában a jogsértő cselekménye által előidézett hatásoknak kell állniuk, nem pedig a jogsértő szubjektív szándékának.(30)
73. Az osztrák kormány e kérdésekkel kapcsolatos érvei következésképpen nem meggyőzőek. Egyszerűbben megfogalmazva, a német hatóságok teljes mértékben jogosultak voltak arra az álláspontra helyezkedni, hogy egyrészt az autópálya‑hálózat eddig főleg a német adózók által viselt költségét(31) egyenlően kell megosztani az összes használó között, ideértve a külföldi járművek vezetőit is. Másrészt a belföldi járművek üzembentartóit aránytalan mértékű adófizetési kötelezettség terhelte volna, ha mind az infrastruktúra‑használati díjat, mind a gépjárműadót meg kellett volna fizetniük.
74. A fentiek tükrében és anélkül, hogy meg kellene vizsgálni a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott lehetséges igazoló okokat, azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el az Osztrák Köztársaság első kifogását.
B. Második kifogás: állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés az infrastruktúra‑használati díj kialakítása révén
1. A felek érvei
75. Második kifogásával az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy hátrányosan megkülönböztető az infrastruktúra‑használati díj ellenőrzési és végrehajtási intézkedésekkel kapcsolatos kialakításának módja.
76. E tekintetben az osztrák kormány rámutat arra, hogy a szóban forgó nemzeti szabályok sok tekintetben különbséget tesznek a belföldi járművek és a külföldön forgalomba helyezett járművek között. Különösen az InfrAG 11., 12. és 14. §‑ában szabályozott különleges beavatkozási jogkörök (a szúrópróbaszerű ellenőrzések, biztosíték megfizettetése, a továbbutazás megtiltása) és az infrastruktúra‑használati díj éves matrica árának vagy a már megfizetett összeg és az éves matrica ára közötti különbözetnek megfelelő összegben történő utólagos beszedése kizárólag vagy többnyire külföldön forgalomba helyezett járműveket érint. Emellett az osztrák kormány véleménye szerint annak kilátásba helyezése, hogy az InfrAG 14. §‑a alapján bírságot szabnak ki, túlnyomórészt szintén csak a külföldi autóvezetőket célozza. E kérdéssel kapcsolatos érveinek alátámasztása érdekében az osztrák kormány kifejezetten a Bíróság Bizottság kontra Olaszország ítéletére(32) hivatkozik.
77. A Németországi Szövetségi Köztársaság először is arra mutat rá, hogy az InfrAG 11., 12. és 14. §‑ában foglalt, az infrastruktúra‑használati díj megfizetésének kikényszerítésével és ellenőrzésével kapcsolatos szabályok többsége megkülönböztetés nélkül alkalmazandó valamennyi autóvezetőre. Csak a biztosíték InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdése szerinti megfizettetése vonatkozik kizárólag a külföldi járművek vezetőire. A német kormány véleménye szerint azonban ezen intézkedés igazolt, mivel a matricáért és az esetleges bírságként fizetendő összegek beszedését nehezebb külföldön végrehajtani. A német kormány mindenesetre hangsúlyozza, hogy az InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdése lehetővé teszi, de nem követeli meg, hogy a hatóságok biztosítékot kérjenek. A német kormány végül úgy véli, hogy az infrastruktúra‑használati díj éves matrica árának vagy a már megfizetett összeg és az éves matrica ára közötti különbözetnek megfelelő összegben történő utólagos beszedése nem okoz hátrányos megkülönböztetést annyiban, amennyiben a belföldi járművek üzembentartói minden esetben az éves matricáért fizetnek.
2. Értékelés
78. Elöljáróban emlékeztetni szeretnék arra, hogy a kötelezettségszegési eljárásban a felperes feladata az állítólagos kötelezettségszegés fennállásának bizonyítása azzal, hogy bemutatja az e kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges bizonyítékokat a Bíróság előtt. A felperes ennek során nem támaszkodhat semmiféle vélelemre.(33)
79. Ezen elv tükrében és a következőkben ismertetett okokból úgy vélem, hogy az Osztrák Köztársaság nem tett eleget az őt annak bizonyításával kapcsolatban terhelő bizonyítási kötelezettségnek, hogy az infrastruktúra‑használati díj kialakítása állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést okoz az ellenőrzési és végrehajtási intézkedésekre tekintettel.(34)
a) Ellenőrzések, a továbbutazás megtiltása és szabálysértési szankció
80. Először is nem látok olyan információt az ügyiratban, amely megkérdőjelezhetné azt a tényt, hogy – amint azt a német kormány állítja – a szúrópróbaszerű helyszíni ellenőrzések, valamint a továbbutazás megtiltása és az infrastruktúra‑használati díj megfizetésére vonatkozó kötelezettség megsértése esetén kiszabható szabálysértési szankció megkülönböztetés nélkül alkalmazandó a német autópálya‑hálózaton közlekedő minden járműre. Az InfrAG vonatkozó rendelkezéseinek megszövegezése semleges e tekintetben, és az osztrák kormány által megfogalmazott állításokat más sem támasztja alá a törvény szövegében.
81. A német kormány kifejtette továbbá, hogy az ellenőrzési és végrehajtási intézkedések többsége (ideértve a szankciókat is) nagyon is alkalmazható lehet a belföldi járművek üzembentartóira is. Az a körülmény, hogy ez utóbbi járművek esetében az infrastruktúra‑használati díjat előre kell megfizetni, nem zárja ki eleve az esetleges jogsértéseket. Az InfrAG 2. §‑a például kivételeket ír elő az infrastruktúra‑használati díj megfizetésének kötelezettsége alól. Az ellenőrzések ennélfogva annak biztosítására is kiterjednek, hogy a belföldi járművek üzembentartói ne vegyék igénybe tévesen vagy visszaélésszerűen e kivételeket: jogsértés esetén a továbbutazás is megtiltható és szabálysértési szankció is kiszabható esetükben.
82. Az osztrák kormány nem vitatta ezen állításokat. Emellett, mivel a német autópályákat használó járművek többségét Németországban helyezték forgalomba, kétlem, hogy a Bíróság egykönnyen elfogadná az osztrák kormány azon feltételezését, hogy jóllehet semlegesen vannak megszövegezve, az ellenőrzésekre és szankciókra vonatkozó rendelkezések gyakorlatilag főként a külföldi járművek vezetőit célozzák. Az osztrák kormány nem terjesztett elő az e kérdéssel kapcsolatos állításait alátámasztó bizonyítékokat (például közigazgatási hatóságok határozatait vagy belső útmutatásait, tanulmányokat vagy statisztikai adatokat).
83. Mindenesetre még ha igaz is lenne, hogy az infrastruktúra‑használati díj kialakítására tekintettel az ellenőrzési és végrehajtási intézkedések aránylag nagyobb mértékben érintik a külföldi, mint a belföldi autóvezetőket, ez önmagában nem szükségszerűen utal állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésre. Ez pusztán azon körülmény szükségszerű következménye, hogy a belföldi járművek valamennyi üzembentartójának előre kell megfizetnie a díjat, míg a külföldi járművek vezetői csak a német autópálya‑hálózatba lépve kötelesek megfizetni azt.
84. Az osztrák kormány által az e kérdéssel kapcsolatban felhozott érvek mögötti logika is nehezen követhető. Csaknem úgy tűnik, mintha az osztrák kormány azt sugallná, hogy mivel a szóban forgó nemzeti szabályozást kétségtelenül nehezebben sérthetik meg a belföldi járművek üzembentartói, mint a külföldi járművek vezetői, a német hatóságoknak mellőzniük kellene az utóbbiak esetében a szúrópróbaszerű ellenőrzéseket vagy végrehajtási intézkedések alkalmazását. Ezen érv tarthatatlan lenne.
85. Az osztrák kormány arra sem hivatkozott például, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozásban előírt végrehajtási intézkedések nem arányosak, és ezért visszatarthatják más tagállamok állampolgárait a szabad mozgáshoz való joguk gyakorlásától.(35)
86. Az osztrák kormány az infrastruktúrahasználati díj megfizetésére vonatkozó kötelezettség megsértésének esetére előírt lehetséges szabálysértési szankciók összegét sem közölte. Ezért úgy tűnik számomra, hogy mindenesetre nem állnak a Bíróság rendelkezésére az ahhoz szükséges információk, hogy teljes körű arányossági vizsgálatot végezzen e kérdésben.
b) Az éves matrica árának megfelelő összeg utólagos beszedése
87. Az osztrák kormány mindazonáltal azzal érvelt, hogy az éves matrica megvásárlásához szükséges összeg utólagos beszedése aránytalan, mivel az InfrAG 14. §‑a szabálysértési szankciót ír elő.
88. Ez az érvelés nem győzött meg.
89. E két intézkedés először is eltérő jellegű, és főszabály szerint az a körülmény, hogy azokat együtt alkalmazzák, önmagában nem teszi aránytalanná a szankciót. Az a kötelezettség, hogy meg kell fizetni a matricát, nem szankciónak, hanem pusztán a meg nem fizetett díj beszedésének minősül. A szabálysértési szankció pedig az a büntetés, amelyet a hatóságok jogszerűen kiszabhatnak az autóvezető által elkövetett jogsértésért. Nyilvánvalónak tűnik számomra, hogy jogsértés esetén a német hatóságok a megfizetendő összeget is beszedhetik, és szankciót is kiszabhatnak.(36)
90. Valóban nem zárható ki, hogy abban az esetben, ha a szabálysértési szankció különösen súlyos, a két intézkedés együttes hatása – a jogsértés ellenére – elviselhetetlen pénzügyi terhet jelenthet az autóvezető számára. Amint azt azonban a fenti 86. pontban említettem, az osztrák kormány nem szolgáltatott információt a szabálysértési szankció összegéről.
91. Másodszor, az a körülmény, hogy a szabálysértőnek meg kell vásárolnia az éves matricát, nem tűnik számomra sem hátrányosan megkülönböztetőnek, sem aránytalannak. A belföldi járművek üzembentartóinak egyrészt minden esetben az éves matrica árának megfelelő összeget kell megfizetniük. A külföldi járművek vezetői ezért nem részesülnek kedvezőtlenebb bánásmódban. Az infrastruktúra‑használati díj megfizetésének kötelezettségét nem teljesítő külföldi autóvezető legfeljebb elveszíti a külföldi járművek vezetőit (és csak őket) rendes körülmények között megillető előnyt: annak lehetőségét, hogy rövidebb időre szóló matricát vásároljanak alacsonyabb áron. Véleményem szerint másrészt az intézkedés nem aránytalan. Az ellenőrzések véletlenszerűsége miatt a matricavásárlási kötelezettség megsértését feltáró hatóságoknak általában nem áll módjukban megállapítani, hogy a szabálysértő mennyi ideig használta jogellenesen az autópálya‑hálózatot. Indokoltnak vélem tehát, hogy az autóvezetőnek a lehető legnagyobb összeget kell megfizetnie a vezetett járművel összefüggésben.(37)
c) Biztosítéknyújtás
92. Végül azt a kötelezettséget illetően, hogy a szabálysértőnek biztosítékot kell nyújtania, meg kell jegyezni, hogy ezen intézkedés első látásra kétségtelenül hátrányosan megkülönböztetőnek tűnhet, mivel az InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdése csak a külföldi járművek vezetőire alkalmazandó.
93. Az említett rendelkezésben előírt eltérő bánásmód azonban véleményem szerint nem ellentétes az EUMSZ 18. cikkben rögzített elvvel. A Bíróság ítélkezési gyakorlata – ideértve az osztrák kormány által hivatkozott határozatokat is – ugyanis nem támasztja alá az osztrák kormány által e kérdéssel kapcsolatban felhozott érveket.
94. Bizottság kontra Olaszország ítéletében a Bíróság megállapította, hogy a külföldi autóvezetők által elkövetett jogsértések esetében a tagállamok számára nem eleve tiltott eltérő bánásmódban részesíteni e vezetőket, feltéve, hogy e bánásmódot objektív körülmények igazolják, és az arányos az általa elérni kívánt céllal.(38) Ezen elv fényében a Bíróság megállapította, hogy a bírósági határozatok végrehajtását a kihirdetésük helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban biztosító egyezmények hiánya objektíven igazolja a belföldi és külföldi illetőségű szabálysértők közötti eltérő bánásmódot. Az utóbbiakra egy bizonyos pénzösszeg biztosíték útján történő megfizetését illetően kirótt kötelezettséget a Bíróság alkalmasnak tekintette annak megakadályozására, hogy a külföldi illetőségű szabálysértők elkerüljék a hatékony büntetést pusztán annak kijelentésével, hogy nem járulnak hozzá a bírság azonnali behajtásához. A Bíróság megállapította azonban, hogy a biztosíték összege nem volt arányos, mivel az az azonnali fizetés esetére előírt szankció kétszeresének felelt meg. Ezen összeg arra ösztönözte a külföldi autóvezetőket, hogy lemondjanak a jogszabály által egy olyan időtartamra biztosított jogukról, amely alatt eldönthetik, hogy fizetnek‑e, vagy vitatják az állítólagos jogsértést a közigazgatási hatóságok előtt.(39)
95. Hangsúlyozom, hogy az említett ítélet összhangban áll a Bíróság számos más határozatával. Bizottság kontra Spanyolország ítéletében(40) például a Bíróság megállapította, hogy az olyan rendelkezés, amely biztosíték nyújtását írja elő a külföldi társaságok számára ahhoz, hogy Spanyolországban bizonyos gazdasági tevékenységet végezhessenek, nem egyeztethető össze a Szerződés szabad mozgásra vonatkozó szabályaival. A Bíróság e szabályt aránytalannak tekintette azért, mert az nem vette figyelembe a szóban forgó társaságok által a származási országban esetleg letett biztosítékot. Az ítélet azonban azt sugallta, hogy a követelések határokon átnyúló behajtásának és a külföldi ítéletek végrehajtására vonatkozó módszerek Európai Unión belüli fejlődésének jelenlegi állapotában egy kevésbé szigorú intézkedés összeegyeztethető lehetett volna az uniós joggal.(41)
96. A közelmúltban a Čepelnik ítéletben(42) a Bíróság nem önmagában nyilvánított az EUMSZ 56. cikkel összeegyeztethetetlennek egy olyan nemzeti szabályt, amely biztosíték nyújtását írta elő a nemzeti munkajogi szabályok külföldi szolgáltató általi megsértésének gyanúja esetén, hanem csak annak meghatározott jellemzői miatt. Annak ellenére, hogy a biztosítékot a szolgáltatások megrendelőjének kellett letennie, a biztosíték tényleges összege – adott esetben jelentősen – meghaladhatta azon összeget, amelyet a megrendelőnek rendszerint a szolgáltatónak kellene fizetnie. Az intézkedést emellett automatikusan és feltétel nélkül kellett alkalmazni az egyes szolgáltatók egyéni körülményeitől függetlenül, annak ellenére, hogy nyilvánvaló, hogy nem minden külföldi székhelyű szolgáltató van ugyanolyan helyzetben. Ezenfelül az a szankció, amelynek megfizetését a szóban forgó biztosíték volt hivatott biztosítani, különösen súlyos volt a kis súlyú jogsértések esetében is.(43)
97. Ezen ítélkezési gyakorlatra tekintettel úgy vélem, hogy a biztosítéknyújtás megkövetelésének az InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdésében szabályozott lehetősége önmagában nem összeegyeztethetetlen az uniós joggal. Igaz ugyan, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság és az Osztrák Köztársaság között fennáll egy kétoldalú megállapodás az igazságügyi és közigazgatási együttműködésről. Amint arra azonban a német kormány rámutatott, a Németországi Szövetségi Köztársaság nem kötött hasonló megállapodásokat az Európai Unió minden egyes tagállamával.
98. Ahhoz azonban, hogy egy ilyen intézkedés összhangban álljon az arányosság elvével, és így összeegyeztethető legyen az EUMSZ 18. cikkel, véleményem szerint két feltételnek kell teljesülnie.
99. Egyrészt a biztosítéknyújtás követelménye nem lehet automatikusan alkalmazandó minden egyes szabálysértő esetében, hanem csak azon esetekben, amelyekben objektíve indokolt feltételezni, hogy a matrica ára és a szankció összege azonnali megfizetésének elmaradása esetén a hatóság számára lehetetlen vagy rendkívül nehéz lesz ezen összegeket a jövőben beszedni. A Bíróság ugyanis következetesen elismerte, hogy a külföldön forgalomba helyezett járművek felhasználásával elkövetett jogsértések szankcionálása összetettebb és költségesebb eljárásokat foglalhat magában, és az igazolja ezért az eltérő bánásmódot előíró szabályozást.(44)
100. A hatóság mindazonáltal nem vélelmezheti minden olyan külföldi autóvezető rosszhiszeműségét, aki alkalmasint nem képes a megfizetendő összeget a helyszínen megfizetni. Nem feltételezhető, hogy valamennyi, jogsértést elkövető külföldi járművezető megpróbálja kihasználni a végrehajtási intézkedések határokon átnyúló végrehajtásából eredő adminisztratív nehézségek kínálta előnyöket annak érdekében, hogy elkerülje a felelősségre vonást.(45)
101. Ezenfelül a bírságok és egyéb közigazgatási határozatok határokon átnyúló végrehajtása az utóbbi években sokkal könnyebbé és egyszerűbbé vált a tagállami hatóságok számára a többek között a 2005/214/IB tanácsi kerethatározathoz(46) és az (EU) 2015/413 irányelvhez(47) hasonló uniós eszközök elfogadásának köszönhetően. Emellett – amint arra az osztrák kormány rámutat – bizonyos esetekben a Németországi Szövetségi Köztársaság által kötötthöz hasonló kétoldalú együttműködési megállapodások rendelkezései is alkalmazhatók lehetnek.
102. Ennek megfelelően a tagállami hatóságok nem vélhetik úgy, hogy mindenképpen határokon átnyúló végrehajtási intézkedésekre lesz szükség, sem pedig azt, hogy ezen intézkedések – ha szükségesek – minden esetben elviselhetetlen adminisztratív vagy pénzügyi teherrel járnak.
103. E kérdéssel kapcsolatban a német kormány hangsúlyozza, hogy az InfrAG 11. §‑a (7) bekezdésének szövege egyértelmű abban, hogy ha jogsértést tárnak fel, és a szabálysértő nem fizeti meg azonnal a megfizetendő összeget, kérhető biztosíték nyújtása, de nem kötelező elrendelni azt. Ezzel összefüggésben a német kormány rámutat arra, hogy az e rendelkezés alkalmazására hatáskörrel rendelkező hatóságok nyilvánvalóan kötelesek az uniós jog figyelembevételével értelmezni azt a Szerződésben foglalt szabályok esetleges megsértésének elkerülése érdekében.
104. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróságnak a nemzeti törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések hatályát gyakorlati alkalmazásuknak megfelelően,(48) a nemzeti bíróságok által történő értelmezésük figyelembevételével kell megállapítania.(49) A felperes által a Bíróság elé terjesztett anyagokban semmi sem utal arra, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság közigazgatási és igazságügyi hatóságai ne a vonatkozó uniós szabályok figyelembevételével értelmeznék és alkalmaznák az InfrAG 11. §‑ának (7) bekezdését az uniós joggal való összhang biztosítása érdekében.(50)
105. Véleményem szerint másrészt a biztosíték összege nem lehet akkora, hogy az ne álljon észszerű arányban az elkövetett jogsértéssel, vagy hogy adott esetben visszatartsa a külföldi járművek vezetőit szabad mozgáshoz való joguk németországi gyakorlásától. Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy a biztosíték összege az esetlegesen megfizetendő összegekre (a matrica árára és az adott esetben kiszabott bírságra), valamint a közigazgatási eljárás költségeire korlátozódik.
106. Ezzel kapcsolatban az ügyirat nem tartalmazza a bírság és az eljárási költségek valószínű összegét. Konkrét adatok hiányában a Bíróság nem feltételezheti pusztán, hogy a teljes összeg szükségszerűen aránytalan lesz, amint ezt az osztrák kormány sejteti.
107. Véleményem szerint következésképpen a második kifogást is el kell utasítani.
C. Harmadik kifogás: az EUMSZ 34. és EUMSZ 56. cikk megsértése
1. A felek érvei
108. Az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a vitatott intézkedések korlátozzák az áruk szabad mozgását és a szolgáltatásnyújtás szabadságát, amennyiben ezen intézkedések hatással lehetnek a 3,5 t össztömeg alatti járművekkel végzett határokon átnyúló áruszállításra, valamint a külföldi illetőségű személyek által nyújtott szolgáltatásokra, vagy akár a külföldi illetőségű személyek részére nyújtott szolgáltatásokra is. Az osztrák kormány állítása szerint továbbá e korlátozások nem igazolhatók.
109. A Németországi Szövetségi Köztársaság egyrészt azzal érvel, hogy az infrastruktúra‑használati díj nem minősül az EUMSZ 34. cikk szerinti mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek. Ennek alátámasztása érdekében különösen a Keck és Mithouard ítéletre(51) hivatkozik. Emellett az adócsökkentés – a német kormány véleménye szerint – nem rendelkezik határokon átnyúló vonatkozással, mivel csak a Németországi Szövetségi Köztársaság állampolgárait érinti. A német kormány másrészt vitatja, hogy az infrastruktúra‑használati díj sértené a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Ezzel összefüggésben a Mobistar és Belgacom Mobile ítéletre(52) hivatkozik.
2. Értékelés
110. Az osztrák kormány által előadott érvek lényegében kizárólag az infrastruktúra‑használati díjhoz kapcsolódnak. Semmiképpen sem nyilvánvaló ugyanis, hogy milyen határokon átnyúló hatásokkal járhatna az adócsökkentés. Ez utóbbi intézkedés csupán a belföldi járművek üzembentartói által fizetendő adót csökkenti. Ilyen adót mindazonáltal nem vetnek vagy vethetnek ki más tagállamokban forgalomba helyezett járművek üzembentartóira, és azt sem állítja senki, hogy a gépjárműadó gyakorlatilag hátrányosan megkülönböztető, és ezért ellentétes az EUMSZ 110. cikkel.(53)
111. Ennek megfelelően elemzésem a jelen összefüggésben főként arra összpontosít, hogy az infrastruktúra‑használati díj sérti‑e az EUMSZ 34. és EUMSZ 56. cikket.
112. Az elemzést megelőzően azonban egy előzetes észrevételt kell tenni. Gyakran elhangzik érvként, hogy abban az esetben, ha valamely nemzeti intézkedés első látásra alkalmas lehet arra, hogy hatást gyakoroljon két vagy több belső piaci szabadságra, a Bíróság csak az elsődlegesen érintett szabadság szempontjából vizsgálhatja meg a szóban forgó intézkedés összeegyeztethetőségét, nem foglalva állást a csupán másodlagosnak tűnő egyéb szabadság(ok) összeegyeztethetőségét illetően.(54)
113. Véleményem szerint ez a megközelítés – amelyet elsősorban pergazdaságossági okok igazolnak – helyénvaló lehet az előzetes döntéshozatali eljárásokban. Kétkedőbb vagyok azonban azt illetően, hogy e megközelítést kellene‑e követni az olyan közvetlen keresetek esetében is, amelyek alapján a Bíróságnak főszabály szerint a felperes által felhozott minden egyes kifogásra választ kell adnia. Úgy tűnik számomra, hogy különösen a kötelezettségszegési eljárásokban csak akkor hagyható figyelmen kívül valamely kifogás, ha az állítólagos jogsértés a Bíróság által már megállapított jogsértés szükségszerű következménye, vagy ha az adott kifogást egy megalapozottnak ítélt kifogás mellett másodlagosan hozta fel a felperes.(55)
114. Az Osztrák Köztársaság érveinek tükrében mindenesetre úgy tűnik számomra, hogy a jelen ügyben mindkét hivatkozott szabadság szempontjából meg kell vizsgálnia a Bíróságnak az állítólagos jogsértést.
a) Az áruk szabad mozgása
115. Az osztrák kormány lényegében azt állítja, hogy az infrastruktúra‑használati díj az EUMSZ 34. cikket sértő és nem igazolható mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedés.
116. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következően minden olyan intézkedést, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja az Unión belüli kereskedelmet, az EUMSZ 34. cikk szerinti azonos hatású intézkedésnek kell tekinteni.(56) Így mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedéseknek számítanak az áruk szabad mozgásának olyan akadályai, amelyek az árukra vonatkozó feltételekkel kapcsolatos szabályok más tagállamból származó olyan árukra történő alkalmazásából erednek, amelyeket jogszerűen állítanak elő és forgalmaznak az adott tagállamban, akkor is, ha ezek a szabályok különbségtétel nélkül minden termékre vonatkoznak.(57) Ugyanakkor az értékesítés egyes módjait korlátozó vagy megtiltó nemzeti jogszabályok más tagállamokból származó termékekre történő alkalmazása nem alkalmas az Unión belüli kereskedelem közvetlen vagy közvetett, tényleges vagy potenciális akadályozására, amennyiben e jogszabályok minden érintett gazdasági szereplőre vonatkoznak, és amennyiben sem jogilag, sem ténylegesen nem hátrányosan megkülönböztetők.(58)
117. Ennek tükrében nem értek egyet a német kormánnyal abban, hogy az infrastruktúra‑használati díjat a Keck ítélkezési gyakorlat értelmében vett „értékesítési módnak” kell tekinteni annyiban, amennyiben e díj hatással lehet az áruk németországi forgalmazására.
118. Az értékesítési mód fogalma kizárólag azokat a nemzeti szabályokat foglalja magában, amelyek azokra „a módokra [vonatkoznak], amelyek szerint [a termékek] értékesíthetők”.(59) Más szóval, az említett fogalomba a termékek forgalmazásának módját (például mikor, hol, hogyan és ki által) szabályozó intézkedések tartoznak.(60) E fogalom nem terjeszthető ki az áruk szállításának módjára vonatkozó szabályokra. A tapasztalat azt mutatja, hogy az értékesítési módok, ha nem hátrányosan megkülönböztetők, általában nem akadályozzák az importált áruk valamely tagállam piacára jutását. Ezzel szemben az áruszállítás módjának korlátozása közvetlenebb hatással lehet a határokon átnyúló árukereskedelemre azáltal, hogy technikailag, gazdaságilag vagy gyakorlatilag nehezebbé vagy egyenesen lehetetlenné teszi a behozatalt és a kivitelt. Véleményem szerint a szállításra vonatkozó nemzeti szabályok bizonyos szempontból nem különböznek a használatra vonatkozó nemzeti szabályoktól, amelyekre a Bíróság nem terjesztette ki a Keck elvet.(61) A Bíróság több olyan ügyben is megerősítette ezt, amelyben az áruszállítást korlátozó nemzeti intézkedések EUMSZ 34. cikkel való összeegyeztethetőségét vizsgálta a hagyományos Dassonville és „Cassis de Dijon” ítélkezési gyakorlat szempontjából.(62)
119. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az infrastruktúra‑használati díjat azonos hatású intézkedésnek kellene tekinteni.
120. Emlékeztetni kell arra, hogy egyrészt a Németországi Szövetségi Köztársaságban már fennáll az autópálya‑használati díjak legalább 3,5 t össztömegű járművekre alkalmazandó rendszere. A jelen eljárás tárgyát képező infrastruktúra‑használati díj ennélfogva kizárólag a 3,5 t össztömeg alatti járművekre vonatkozik. E díj tehát többnyire a személygépkocsikat, az autóbuszokat és a kisteherautókat terheli, és az – érdemes lehet újból hangsúlyozni – egyformán alkalmazandó mind a belföldi, mind a külföldi járművekre.
121. Az osztrák kormány mindazonáltal arra hivatkozik, hogy bizonyos, más tagállamokból származó termékeket adott esetben személygépkocsikkal vagy kisteherautókkal is exportálhatnak Németországba, és ennélfogva érintett lehet a határokon átnyúló kereskedelem.
122. Valóban nem zárható ki, hogy bizonyos árukat olykor személygépkocsikkal vagy kisteherautókkal szállítanak Németországba előállításuk, behozataluk, raktározásuk vagy egyszerűen csak külföldi forgalmazásuk helyéről. Ez azonban nem elegendő ahhoz, hogy az infrastruktúra‑használati díjat azonos hatású intézkedésnek tekintsük.
123. Ezzel összefüggésben emlékeztetek arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint nem sértik az EUMSZ 34. cikket azok a nemzeti intézkedések, amelyek korlátozó hatása „túlságosan bizonytalan és közvetett”, „pusztán feltételezett” vagy „[túlságosan] jelentéktelen és esetleges”.(63) Ez különösen így van azon intézkedések esetében, amelyek „nem tesznek különbséget a szállított áruk származása szerint”, és amelyek „célja nem a más tagállamokkal folytatott árukereskedelem szabályozása”.(64)
124. Úgy tűnik, ez a helyzet a jelen ügyben szóban forgó infrastruktúra‑használati díj esetében is, amely semmiképpen sem a kereskedelem szabályozására irányul: az egyformán alkalmazandó a német autópálya‑hálózaton közlekedő minden járműre, az út magán‑ vagy kereskedelmi jellegétől, valamint a jármű és az esetlegesen szállított áruk származásától függetlenül. Az esetlegesen érintett importált termékek száma alacsony, és e termékek árának esetleges növekedése még kisebb, ha figyelembe vesszük, hogy az infrastruktúra‑használati díj valószínűleg a teljes szállítási költség különösen kis részét képezi.
125. Véleményem szerint az ügyirat sem enged másra következtetni, különösen mivel az Osztrák Köztársaság semmilyen bizonyítékot (becsléseket, tanulmányokat, példákat stb.) nem szolgáltatott azon esetleges hatással kapcsolatban, amelyet az infrastruktúra‑használati díj gyakorolhat a határokon átnyúló kereskedelemre. Az osztrák kormány valójában azt kéri a Bíróságtól, hogy a jelen ügyben egy puszta feltételezés alapján hozzon ítéletet, annak ellenére, hogy felperesként ő viseli a bizonyítási terhet.
b) A szolgáltatásnyújtás szabadsága
126. Az osztrák kormány véleménye szerint az infrastruktúra‑használati díj az EUMSZ 56. cikket is sérti, amennyiben mind a külföldi szolgáltatók, mind a belföldi ügyfelek számára költségesebbé teszi a németországi közlekedést.
127. Rögtön emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely e szabadság gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi. Ezenkívül az EUMSZ 56. cikk nemcsak magának a szolgáltatás nyújtójának, hanem az említett szolgáltatásokat igénybe vevőnek is biztosít jogokat.(65)
128. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint mindazonáltal nem tartoznak az EUMSZ 56. cikk hatálya alá azon nemzeti intézkedések, amelyek egyedüli hatása az, hogy a szóban forgó szolgáltatások nyújtását illetően többletköltséget eredményeznek, és ugyanolyan módon érintik a tagállamok közötti, mint a tagállamon belüli szolgáltatásnyújtást.(66)
129. Ez lehet a helyzet különösen azon adók és egyéb díjtípusok esetében, amelyeket a nemzeti hatóságok adóztatási vagy gazdaságpolitikai hatásköreiket gyakorolva vezethetnek be. Feltéve, hogy ezen adók és díjak közvetlenül vagy közvetve nem hátrányosan megkülönböztetőek, és összegük alacsony az érintett szolgáltatásokhoz viszonyítva, nem nyilvánvaló, hogy azok valószínűleg akadályozzák az adott tagállam piacára jutást.(67)
130. Igaz, hogy a múltban a külföldön forgalomba helyezett személygépkocsik, autóbuszok vagy kisteherautók vezetői díjmentesen használhatták a német autópálya‑hálózatot. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint azonban a szabad mozgásra vonatkozó uniós rendelkezések alapján a gazdasági szereplők nem bízhatnak abban, hogy nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására.(68) A nemzeti jogszabályok – nem hátrányosan megkülönböztető – egyszerű módosítása vagy az egyes tagállamok nemzeti jogszabályai közötti – a valamely tagállam piacára jutást nem akadályozó – puszta eltérések akkor sem elegendőek a Szerződés szabad mozgásra vonatkozó szabályainak alkalmazhatóságához, ha kedvezőtlen hatással vannak az uniós gazdasági szereplők azzal kapcsolatos döntésére, hogy gyakorolják‑e a szabad mozgáshoz való jogukat.(69)
131. Mindezek alapján és a felperestől származó bármilyen konkrét információ vagy bizonyíték hiányában a Bíróság nem feltételezheti pusztán, hogy a szóban forgó infrastruktúra‑használati díj típusának és összegének megfelelő díj bevezetése szükségszerűen visszatartja a külföldön letelepedett szolgáltatókat a németországi szolgáltatásnyújtástól, vagy elriasztja a Németországban illetőséggel rendelkező jogalanyokat attól, hogy hasonló célból külföldön telepedjenek le.
132. Amint azt a fenti 124. pontban említettem, az infrastruktúra‑használati díj egyformán alkalmazandó a német autópálya‑hálózaton közlekedő minden járműre, az út magán‑ vagy kereskedelmi jellegétől, valamint a jármű származásától függetlenül. A Bíróság rendelkezésére álló információk alapján úgy tűnik, hogy a matrica ára összhangban van az Európai Unió más tagállamaiban (többek között az Osztrák Köztársaságban) használatos matricák áraival, és aligha tekinthető aránytalannak az igénybe vett szolgáltatáshoz (a német autópálya‑hálózat korlátlan használatához) viszonyítva. Ezért bizonytalan, vagy legfeljebb közvetett a szolgáltatásnyújtás szabadságára gyakorolt bármilyen hatás. Más szóval semmi sem utal a piacra jutás akadályozottságára.
133. A fentiek tükrében nem indokolt megvizsgálni a német kormány által hivatkozott lehetséges igazoló okokat.
D. Negyedik kifogás: az EUMSZ 92. cikk megsértése
1. A felek érvei
134. Negyedik és egyben utolsó kifogásával az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a szóban forgó intézkedések sértik az EUMSZ 92. cikket, amennyiben azok a 3,5 t alatti gépjárművel végzett üzletszerű autóbuszos szállításra és áruszállításra is alkalmazandók. Az osztrák kormány hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 92. cikk nem tartalmaz igazolási lehetőséget, így a szóban forgó intézkedések hátrányosan megkülönböztető jellege ezen intézkedések említett rendelkezésbe ütközését eredményezi. Az osztrák kormány ezzel kapcsolatban a Bizottság kontra Németország ítéletre hivatkozik.
135. A Németországi Szövetségi Köztársaság véleménye szerint e kifogás megalapozatlan. A német kormány azt állítja, hogy az EUMSZ 92. cikk nem értelmezhető olyan tág rendelkezésként, amely megakadályozná a nemzeti szabályozás bármely olyan módosítását, amely hatást gyakorol a közúti közlekedésre. A német kormány arra is rámutat, hogy a Bizottság kontra Németország ítélet meghozatalát követően több anyagi jogi jogszabály, köztük különösen az euromatrica‑irányelv elfogadására is sor került. Az említett irányelv 7. cikkének (1) bekezdése és 7k. cikke kifejezetten lehetővé teszi a szóban forgókhoz hasonló intézkedéseket.
2. Értékelés
136. Az EUMSZ 92. cikk értelmében „[a] 91. cikk (1) bekezdésében említett rendelkezések meghozataláig az erre a területre 1958. január 1‑jén, illetve csatlakozó államoknál a csatlakozásuk időpontjában irányadó különböző rendelkezéseket a Tanács által egyhangúlag elfogadott, eltérést biztosító intézkedés hiányában egyetlen tagállam sem változtathatja meg oly módon, hogy azok más tagállamok fuvarozóit a belföldi fuvarozóknál – akár közvetlenül, akár közvetve – hátrányosabban érintsék”.
137. Az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése teremti meg a közös közlekedéspolitika végrehajtását szolgáló intézkedések és különösen az alábbiakat meghatározó rendelkezések elfogadásának jogalapját: „a valamely tagállam területére irányuló vagy onnan kiinduló, illetve egy vagy több tagállam területén áthaladó nemzetközi közlekedésre alkalmazandó közös szabályok[…]”, „azok[…] a feltételek[…], amelyek mellett valamely tagállamban egy ott nem honos fuvarozó közlekedési szolgáltatásokat végezhet”, valamint „a közlekedés biztonságát javító intézkedések[…]”.
138. Az EUMSZ 92. cikket (illetve elődjeit, először az EGK 76. cikket, majd az EK 72. cikket) csak kevésszer értelmezte a Bíróság, és csak nagyon ritkán alkalmazta a Tanács. A jelen ügy ezért lehetőséget kínál a Bíróság számára e rendelkezés hatályának és értelmének tisztázására.
139. A közlekedés közös politika tárgyát képezi, ami olyan különös szabályokkal jár, amelyek néha eltérhetnek vagy mindenesetre különbözhetnek az egyéb tevékenységekre irányadó szabályoktól. Számos oka volt annak, hogy a tagállamok miért helyezkedtek arra az álláspontra a korábbi közösségi Szerződések megszövegezésekor, hogy a közlekedés bizonyos, különös szabályokat igénylő sajátosságokkal bír.(70) Figyelembe vették többek között, hogy jelentős eltérések voltak a közlekedési szolgáltatások tagállamok általi szabályozásának módjában, mely körülmény körültekintő és fokozatos megközelítést igényelt a közös politikai kialakításában a tárgykör érzékenységére tekintettel.(71)
140. Ezért volt fontos első lépésben megakadályozni a tagállamokat e folyamat azáltal történő aláásásában, hogy a nemzeti fuvarozókat a külföldi fuvarozókkal szemben előnyben részesítő új szabályokat vezetnek be. Ez ugyanis növelte volna a különbséget az egyes tagállamok szabályai között, és ellentétes lett volna a jövőbeli politika szellemével. Ezért került sor aztán az EGK 76. cikk (a jelenlegi EUMSZ 92. cikk) megalkotására: e rendelkezés „standstill” kötelezettséget rótt a tagállamokra a közös szabályok Közösség (jelenleg az Európai Unió) általi elfogadásáig. Ezzel kapcsolatban nem hagyható figyelmen kívül, hogy – ma, éppúgy mint korábban – az Európai Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozásnak az EUMSZ 56. cikkben (annak idején az EGK 59. cikkben) rögzített általános tilalma nem alkalmazható a közlekedés területén az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése (annak idején az EGK 61. cikk (1) bekezdése) alapján.
141. E háttérre tekintettel nem meggyőzőek az osztrák kormány által az EUMSZ 92. cikk megsértésének alátámasztására felhozott érvek.
142. Az EUMSZ 92. cikk először is kétségtelenül nem alkalmazandó már a szóban forgókhoz hasonló intézkedésekre. Nem meglepő, hogy e rendelkezést nagyon ritkán alkalmazták a múltban, és már nagyon hosszú ideje egyáltalán nem alkalmazták: a korábbi EGK 76. cikket eleve olyan átmeneti jellegű szabályként alkották meg, amelynek hatálya fokozatosan megszűnik.(72) A rendelkezés szövege ugyanis kifejezetten úgy szól, hogy a rendelkezés csak „[az EUMSZ] 91. cikk (1) bekezdésében említett rendelkezések meghozataláig” alkalmazandó. Ami azt illeti, a valamennyi (légi, közúti, vasúti, tengeri és belvízi) közlekedési módra kiterjedő közös szabályok elfogadását követően egyes elemzők megkérdőjelezték, hogy nem vált‑e e rendelkezés nagyrészt elavulttá.(73)
143. Véleményem szerint különösen ez a helyzet a közúti közlekedés esetében. A közös politikai ezen ágazatbeli kialakítására irányuló számos uniós intézkedés látott ugyanis napvilágot különösen az 1980‑as évek végén és az 1990‑es évek elején.(74) Ezekben az években az uniós jogalkotó a (jelenlegi) EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésének végrehajtása céljából többek között előírta a szerződő felek közötti szabad megállapodás tárgyát képező díjak 1990 januárjától történő bevezetését, eltörölte a kontingenseket 1993 januárjától, a közúti árufuvarozókra vonatkozó közösségi engedélyt vezetett be szintén 1993 januárjától, közös szabályokat alkotott az autóbusszal végzett nemzetközi személyszállításra vonatkozóan, és kabotázst vezetett be szakaszosan.(75)
144. Manapság, amint azt a 2/15 vélemény nemrég megerősítette, a közúti közlekedési ágazatot jelentős részben már uniós szabályok szabályozzák.(76) Az uniós szabályozás magában foglalja különösen a szakmához való hozzáférésre és a piacra való bejutásra vonatkozó közös szabályokat, minimumszabályokat állapít meg a hivatásos közúti fuvarozás területén a munkaidőre, a vezetési időre és a pihenőidőre vonatkozóan, és éves minimális gépjárműadókat, valamint a nehéz tehergépjárművek esetében alkalmazandó úthasználati díjakra és használati díjakra vonatkozó közös szabályokat határoz meg.(77)
145. E vonatkozások közül az utolsó különösen releváns a jelen eljárásban. Az euromatrica‑irányelv ugyanis közös szabályokat határoz meg a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett távolságfüggő úthasználati díjakra és időalapú használati díjakra (matricákra) vonatkozóan. E szabályok alapján az infrastruktúra‑építési, ‑üzemeltetési és ‑fejlesztési költségek az úthasználókat terhelő úthasználati díjakból és matricákból finanszírozhatók.
146. Az uniós jogalkotó azonban úgy döntött, hogy egyelőre a 3,5 t feletti járművekre korlátozza e területen a tagállami jogszabályok közelítését.(78) Az euromatrica‑irányelv 7. cikkének (1) bekezdése egyértelművé teszi, hogy bizonyos feltételek szerint „a tagállamok […] úthasználati díjakat és/vagy használati díjakat tarthatnak fenn, illetve vezethetnek be a transzeurópai közúthálózaton vagy annak egyes szakaszain, továbbá saját autópálya‑hálózatuk bármely más olyan szakaszán, amely nem része a transzeurópai közúthálózatnak”. A tagállamoknak főszabály szerint joguk van ahhoz, hogy „más utakra vonatkozóan úthasználati díjat és/vagy használati díjat vessenek ki, feltéve hogy az ezen más utakon kivetett úthasználati díj és/vagy használati díj nem hozza hátrányos helyzetbe a nemzetközi forgalmat, és nem vezet a gazdasági szereplők közötti verseny torzításához”. E rendelkezést a 2011/76/EU irányelv(79) (9) preambulumbekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely szerint „[e]z az irányelv nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy saját nemzeti rendelkezéseket alkalmazzanak az irányelv hatályán kívüli egyéb úthasználókra kivetett díjak tekintetében”. Ezenfelül az euromatrica‑irányelv 7k. cikke kifejezetten lehetővé teszi az infrastruktúra igénybevételéért használati díjat szedő tagállamok számára, hogy ezekért a díjakért megfelelő ellentételezést nyújtsanak.
147. Semmi esetre sem lehet azzal érvelni, hogy – amint azt az osztrák kormány beadványa sugallja – az Európai Unió által az EUMSZ 91. cikk alapján a közúti közlekedés területén elfogadott számos jogszabály és az euromatrica‑irányelvben megállapított különös szabályok ellenére egyetlen tagállam sem szedhet úthasználati díjat vagy használati díjat autópálya‑hálózatának használatáért az euromatrica‑irányelv hatályán kívüli járművek tekintetében, amíg az uniós jogalkotó nem szabályozza a kérdést. Sem pedig azzal, hogy ha valamely tagállam így tesz, nem csökkentheti a gépjárművekkel kapcsolatos adóterhet az új díjak ellentételezése érdekében.
148. E következtetés, eltekintve attól, hogy az az euromatrica‑irányelv szövegével is nehezen egyeztethető össze, az uniós közlekedéspolitika két, széles körben elfogadott dogmájával is ellentétes lenne: a közlekedési infrastruktúrák használatával kapcsolatos költségeknek a „használó fizet” és a „szennyező fizet” elvén kell alapulniuk.(80) E következtetés egyben észszerűtlen is lenne, mivel azt jelentené, hogy azok a tagállamok, amelyek 1958. január 1‑jét (vagy a Közösséghez/Unióhoz történő csatlakozásuk időpontját) követően hoztak létre ilyen rendszereket, megsértették, és jelenleg is megsértik az EUMSZ 92. cikket.
149. Kérelmének alátámasztása érdekében az osztrák kormány a Bizottság kontra Németország ítéletre hivatkozik.
150. Úgy vélem azonban, hogy a Bíróság által az említett ítéletben levont következtetés nem vonatkoztatható könnyedén a jelen ügyre. A Bizottság kontra Németország ügy 1990‑ben indult, amikor a közös közúti közlekedési politika végrehajtását szolgáló intézkedések többségét, többek között – és ez különösen fontos – az euromatrica‑irányelvet, még nem fogadták el, vagy még át kellett ültetni nemzeti szinten. „A[z EUMSZ] 91. cikk (1) bekezdésében említett rendelkezések[et]” azonban mára végül elfogadták, ideértve a közlekedési infrastruktúrák költségeinek felosztására vonatkozó különös szabályokat is.
151. Mindenesetre még ha az EUMSZ 92. cikk még mindig alkalmazandó lenne is, az osztrák kormánynak nem sikerült bemutatnia, nemhogy bizonyítania, hogy egy kizárólag 3,5 t alatti járművekre vonatkozó intézkedés hogyan gyakorolhat valódi hatást a külföldi fuvarozókra. Az osztrák kormány lényegében e kérdéssel kapcsolatban is azt kéri a Bíróságtól, hogy feltételezésre alapozza ítéletét. Amint azt azonban a fenti 78. pontban említettem, az EUMSZ 259. cikk szerinti eljárásban a felperes köteles bizonyítani a kötelezettségszegéseket anélkül, hogy bármiféle vélelemre támaszkodna.
152. Mindezek alapján azon a véleményen vagyok, hogy a negyedik kifogást is el kell utasítani.
V. A költségek
153. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdésével és 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban véleményem szerint az Osztrák Köztársaságnak magának kell viselnie saját költségeit és a Németországi Szövetségi Köztársaság részéről felmerült költségeket, míg a Dán Királyságnak és a Holland Királyságnak magának kell viselnie saját költségeit.
VI. Végkövetkeztetés
154. A fentiek tükrében azt javaslom, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– kötelezze az Osztrák Köztársaságot a saját költségein felül a Németországi Szövetségi Köztársaság részéről felmerült költségek viselésére;
– kötelezze a Dán Királyságot és a Holland Királyságot saját költségeik viselésére.