CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 20 februari 2018 (1)

Zaak C‑441/17

Europese Commissie

tegen

Republiek Polen

„Niet-nakoming – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 6, leden 1 en 3 – Artikel 12, lid 1 – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 2009/147/EG – Artikelen 4 en 5 – Behoud van de vogelstand – Wijziging van het bosbeheerplan – Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska (Polen) – Speciale beschermingszones”

1.        De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen,

–        door een bijlage vast te stellen bij het bosbeheerplan voor het bosgebied Białowieża (Polen) zonder ervoor te zorgen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied van communautair belang (hierna: „GCB”) en de speciale beschermingszone (hierna: „SBZ”) PLC200004 Puszcza Białowieska niet worden aangetast, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG(2);

–        door niet de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II bij de habitatrichtlijn, en van de vogels van bijlage I bij richtlijn 2009/147/EG(3) en geregeld voorkomende trekvogelsoorten die in die bijlage niet worden genoemd, waarvoor het GCB en de SBZ PLC200004 Puszcza Białowieska zijn aangewezen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn;

–        door geen strikte bescherming toe te kennen aan xylobionte kevers [de vermiljoenkever (Cucujus cinnaberinus), de prachtkever (Buprestis splendens), de springkever (Phryganophilus ruficollis) en de glansschorskever (Pytho kolwensis)(4),] die worden genoemd in bijlage IV bij de habitatrichtlijn, dat wil zeggen door het opzettelijk doden of verstoren ervan of de beschadiging of vernieling van de voortplantingsplaatsen in het bosgebied van Białowieża niet te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 12, lid 1, onder a) en d), van de habitatrichtlijn, en

–        door niet te zorgen voor bescherming van de in artikel 1 van de vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten, waaronder vooral de witrugspecht (Dendrocopos leucotos), de drieteenspecht (Picoides tridactylus), de dwerguil (Glaucidium passerinum) en de ruigpootuil (Aegolius funereus), dat wil zeggen door niet te waarborgen dat zij niet worden gedood of gestoord gedurende de broedperiode en hun nesten en eieren niet opzettelijk worden vernield, beschadigd of weggenomen in het bosgebied Białowieża, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, onder b) en d), van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand.

2.        De onderhavige zaak biedt het Hof enerzijds een nieuwe gelegenheid om te onderstrepen wat de plannen betreffende een Natura 2000-gebied, die vallen onder artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn, onderscheidt van plannen die niet direct verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kunnen hebben voor dat gebied, als bedoeld in lid 3 van dit artikel. Anderzijds zal in herinnering kunnen worden gebracht hoe nauwkeurig de lidstaten plannen en projecten moeten ontwerpen en uitvoeren, vanwege de bijzonder strenge eisen die voortvloeien uit de bepalingen van de richtlijnen waarop de Commissie zich beroept, zoals uitgelegd door het Hof.

3.        In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom dit beroep wegens niet-nakoming volgens mij ontvankelijk is en gegrond moet worden verklaard.

I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Habitatrichtlijn

4.        De eerste, de derde, de zesde, de tiende en de vijftiende overweging van de habitatrichtlijn luiden als volgt:

„Overwegende dat behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, een wezenlijk doel van algemeen belang is waarnaar de Gemeenschap overeenkomstig artikel 130 R van het Verdrag [nadien artikel 174 EG, thans artikel 191 VWEU] streeft;

[…]

Overwegende dat deze richtlijn bijdraagt tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen; dat het behoud van deze biologische diversiteit in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten kan vereisen;

[…]

Overwegende dat er speciale beschermingszones moeten worden aangewezen om volgens een welbepaald tijdschema een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand te brengen, ten einde het herstel of de handhaving van de natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te waarborgen;

[…]

Overwegende dat elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op passende wijze moet worden beoordeeld;

[…]

Overwegende dat er in aanvulling op richtlijn 79/409/EEG ^[(5)^] een algemeen stelsel moet worden opgezet voor de bescherming van bepaalde soorten flora en fauna; dat er voor bepaalde soorten beheersmaatregelen moeten worden genomen, indien hun staat van instandhouding zulks rechtvaardigt, inclusief het verbieden van bepaalde methoden voor het vangen of doden, waarbij onder bepaalde voorwaarden wordt voorzien in de mogelijkheid tot ontheffingen;

[…]”

5.        Artikel 1 van deze richtlijn luidt als volgt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)      instandhouding: een geheel van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding als bedoeld in de letters e) en i);

b)      natuurlijke habitats: land- of waterzones met bijzondere geografische, abiotische en biotische kenmerken, en die zowel geheel natuurlijk als halfnatuurlijk kunnen zijn;

[…]

d)      prioritaire typen natuurlijke habitats: op het in artikel 2 bedoelde grondgebied voorkomende typen natuurlijke habitats die gevaar lopen te verdwijnen en voor welker instandhouding de Gemeenschap een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied op het in artikel 2 bedoelde grondgebied ligt. Deze prioritaire typen natuurlijke habitats zijn in bijlage I met een sterretje (*) gemerkt;

e)      staat van instandhouding van een natuurlijke habitat: de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.

De ’staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als ’gunstig’ beschouwd wanneer:

–        het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen,

en

–        de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan,

en

–        de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld in letter i);

[…]

g)      soorten van communautair belang: soorten die op het in artikel 2 bedoelde grondgebied:

i)      bedreigd zijn […]

of

ii)      kwetsbaar zijn, dat wil zeggen waarvan het waarschijnlijk wordt geacht dat zij in de naaste toekomst bij voortbestaan van de bedreigende factoren zullen overgaan naar de categorie van bedreigde soorten,

of

iii)      zeldzaam zijn, dat wil zeggen waarvan de populaties van kleine omvang zijn en die, hoewel zij momenteel noch bedreigd noch kwetsbaar zijn, in die situatie dreigen te komen. Deze soorten leven in geografische gebieden die van beperkte omvang zijn, of zijn over een grotere oppervlakte versnipperd,

of

iv)      endemisch zijn en bijzondere aandacht vereisen wegens het specifieke karakter van hun habitat en/of de potentiële gevolgen van hun exploitatie voor hun staat van instandhouding.

Deze soorten zijn of kunnen worden opgenomen in bijlage II en/of IV of V;

h)      prioritaire soorten: de in letter g, onder i, bedoelde soorten voor welker instandhouding de Gemeenschap bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied op het in artikel 2 bedoelde grondgebied ligt. Deze prioritaire soorten zijn in bijlage II met een sterretje (*) gemerkt;

i)      staat van instandhouding van een soort: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.

De ’staat van instandhouding’ wordt als ’gunstig’ beschouwd wanneer:

–        uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en

en

–        het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en

en

–        er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;

j)      gebied: een geografisch bepaalde zone, waarvan de oppervlakte duidelijk is afgebakend;

k)      gebied van communautair belang: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.

Voor de diersoorten met een zeer groot territorium komen de gebieden van communautair belang overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn;

l)      speciale beschermingszone: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;

[…]”

6.        Artikel 2 van die richtlijn luidt:

„1.      Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.

2.      De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

3.      In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”

7.        Artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

„1.      Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.

Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen [SBZ].”

8.        Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt in lid 2, derde alinea, en in de leden 4 en 5:

„2.      […]

De lijst van [GCB’s], waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.

[…]

4.      Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een [GCB] is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als [SBZ] en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.

5.      Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”

9.        Artikel 6 van de richtlijn bepaalt:

„1.      De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2.      De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3.      Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4.      Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

10.      Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt:

„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”

11.      Onder het opschrift „Bescherming van de soorten” bepaalt artikel 12 van deze richtlijn in lid 1:

„1.      De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:

a)      het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;

b)      het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;

[…]

d)      de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.”

12.      Artikel 16, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

„1.      Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b):

[…]

b)      ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;

c)      in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

[…]”

13.      Bijlage I van de richtlijn, met het opschrift „Typen natuurlijke habitats van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is” vermeldt onder punt 9, betreffende „Natuurlijke en nagenoeg natuurlijke bossen van inheemse soorten. Het betreft bossen met hoog opgaande bomen, met inbegrip van struiklaag, en een typische ondergroei, die aan de volgende criteria beantwoorden: zij zijn zeldzaam of residuair en/of zij vormen het leefgebied van soorten van communautair belang” en onder titel 91, betreffende „Bossen in de Europese gematigde klimaatzone”, subcontinentale eiken-haagbeukenbossen (eikenbossen van het type Galio-Carpinetum, Natura 2000-code 9170), veenbossen (Natura 2000-code 91D0) en bossen op alluviale gronden met wilgen, populieren, elzen en essen [bossen op alluviale grond met Alnus glutinosa en Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae), Natura 2000-code 91E0]. De beide laatste bostypen zijn aangewezen als prioritaire habitattypen.

14.      De bijlagen II en IV bij deze richtlijn zijn respectievelijk getiteld „Dieren- en plantensoorten van communautair belang voor de instandhouding waarvan aanwijzing van speciale beschermingszones vereist is” en „Dier- en plantensoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd”. Onder punt a) van beide bijlagen, onder „dieren” ‑ „ongewervelde dieren”, is een lijst van „geleedpotigen” opgenomen, waaronder kevers. Hieronder bevinden zich de Buprestis splendens, de Cucujus cinnaberinus, de Pytho kolwensis en de Phryganophilus ruficollis. In bijlage II wordt deze laatste soort als prioritair aangemerkt. In diezelfde bijlage zijn ook de Rhysodes sulcatus en de Boros schneideri(6) opgenomen.

B.      Vogelrichtlijn

15.      De overwegingen 6 en 8 van de vogelrichtlijn luiden als volgt:

„(6)      De te treffen maatregelen dienen van toepassing te zijn op de verschillende factoren die van invloed kunnen zijn op het populatieniveau van de vogels, namelijk de weerslag van de activiteiten van de mens, en met name de vernietiging en de verontreiniging van hun leefgebieden, het vangen en het vernietigen door de mens en de handel die uit deze praktijken voortvloeit, en het is nodig deze maatregelen aan te passen aan de situatie van de verschillende soorten in het kader van een op hun instandhouding gericht beleid.

[…]

(8)      Het is voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend. Voor bepaalde vogelsoorten dienen speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van het leefgebied te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen. Bij deze maatregelen zouden ook de trekvogels inbegrepen moeten worden; deze maatregelen dienen gecoördineerd te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel.”

16.      Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:

„1.      Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.

2.      Deze richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.”

17.      Artikel 2 van de richtlijn luidt:

„De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.”

18.      Artikel 3 van de vogelrichtlijn luidt als volgt:

„1.      Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

2.      Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:

a)      instelling van beschermingszones;

b)      onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;

c)      herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;

[…]”

19.      Artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de vogelrichtlijn bepaalt:

„1.      Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

In dat verband wordt gelet op:

a)      soorten die dreigen uit te sterven;

b)      soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;

c)      soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;

d)      andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.

Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als [SBZ] aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

2.      De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. […]

[…]

4.      De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden te voorkomen.”

20.      Artikel 5 van deze richtlijn luidt:

„Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:

[…]

b)      een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen;

[…]

d)      een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;

[…]”

21.      Artikel 9 van de richtlijn bepaalt:

„1.      De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8:

a)      –      in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,

[…]

–        ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,

[…]

2.      In de in lid 1 bedoelde afwijkende bepalingen moet worden vermeld:

a)      voor welke soorten mag worden afgeweken;

[…]

c)      onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen;

d)      welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen;

e)      welke controles zullen worden uitgevoerd.

3.      De lidstaten zenden de Commissie jaarlijks een verslag toe over de toepassing van de leden 1 en 2.

4.      In het licht van de inlichtingen waarover zij beschikt en met name van die welke haar krachtens lid 3 worden verstrekt, ziet de Commissie er voortdurend op toe dat de gevolgen van de in lid 1 bedoelde afwijkende maatregelen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn. Zij neemt in dat verband de nodige initiatieven.”

22.      Onder de verschillende in bijlage I van de richtlijn genoemde soorten bevinden zich de witrugspecht, de drieteenspecht, de dwerguil, de ruigpootuil, de wespendief (Pernis apivorus), de kleine vliegenvanger (Ficedula parva) en de withalsvliegenvanger (Ficedula albicollis).

II.    Voorgeschiedenis van het geding

A.      Aan het geding ten grondslag liggende feiten

23.      Bij besluit 2008/25/EG van 13 november 2007 tot vaststelling, op grond van [de habitatrichtlijn], van een eerste bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de continentale biogeografische regio(7), heeft de Commissie op basis van de voorstellen van de lidstaten ingestemd met de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska (Polen), overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van de habitatrichtlijn als GCB met code PLC200004, vanwege de aanwezigheid van natuurlijke habitats en habitats van prioritaire soorten dieren. Dit gebied is aangewezen ter bescherming van tien typen natuurlijke habitats en 55 planten- en diersoorten. Het vormt eveneens een SBZ op grond van de vogelrichtlijn.

24.      Het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is een van de best bewaarde natuurlijke bossen in Europa, gekenmerkt door grote hoeveelheden dood hout en een groot aantal oude bomen, waaronder bomen die meer dan honderd jaar oud zijn. In dit gebied bevinden zich zeer goed bewaarde natuurlijke habitats die als „prioritair” in de zin van bijlage I bij de habitatrichtlijn zijn aangemerkt, zoals beboste veengebieden (Natura 2000-code 91D0) en bossen op alluviale gronden met wilgen, populieren, elzen en essen (Natura 2000-code 91E0), alsook andere habitats van „communautair belang”, met name subcontinentale eiken-haagbeukbossen (Natura 2000-code 9170). Volgens de Commissie blijkt uit een rapport van Forest Europe dat niet door de mens verstoorde bossen in 2015 slechts 3 % van het totale Europese bosareaal besloegen en dat dit in Polen 0,63 % van het totale bosareaal was.(8)

25.      In het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska bevinden zich vele soorten xylobionte kevers die zijn opgenomen in bijlage II van de habitatrichtlijn, met name de Boros schneideri en de Rhysodes sulcatus, en strikt te beschermen soorten die zijn opgenomen in bijlage IV, onder a), van deze richtlijn, zoals de Cucujus cinnaberinus, de Buprestis splendens, de Phryganophilus ruficollis en de Pytho kolwensis.Er komen ook vogelsoorten voor die zijn opgenomen in bijlage I bij de vogelrichtlijn, waarvan de habitat bestaat uit stervende en dode sparren, met inbegrip van die welke zijn gekoloniseerd door de letterzetter (Ips typographus), zoals de wespendief, de kleine vliegenvanger, de withalsvliegenvanger, witrugspecht, de drieteenspecht, de dwerguil en de ruigpootuil, en vogelsoorten die in bijlage II, deel B, bij deze richtlijn zijn opgenomen, zoals de holenduif (Columba oenas), een trekvogel waar artikel 4, lid 2, van deze richtlijn op van toepassing is.

26.      Vanwege zijn natuurlijke waarde is de Puszcza Białowieska (hierna: „bos van Białowieża”) ook opgenomen op de werelderfgoedlijst van de Organisatie van de Verenigde Naties voor onderwijs, wetenschap en cultuur (Unesco).

27.      Het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, met een oppervlakte van 63 147,58 hectare, wordt bestuurd door twee verschillende autoriteiten. Een van deze autoriteiten is belast met het beheer van het Białowieski Park Narodowy (Pools nationaal park Białowieża), een gebied van ongeveer 17 % van de oppervlakte van het betreffende Natura 2000-gebied, ongeveer 10 500 hectare. De andere autoriteit, de Lasy Państwowe (Pools agentschap voor staatsbosbeheer)(9), beheert de drie bosgebieden Białowieża (12 586,48 hectare), Browsk (20 419,78 hectare) en Hajnówka (19 640,62 hectare), in totaal 52 646,88 hectare(10). Het bosgebied Białowieża beslaat ongeveer 20 % van het totale oppervlak van het genoemde gebied, van gelijke grootte als het nationale park en overeenkomend met ongeveer 24 % van de gezamenlijke oppervlakte van de drie bosgebieden.

28.      Op 17 mei 2012 heeft de Minister Środowiska (minister van Milieu, Polen) aanbevolen om bosbestanden van ouder dan 100 jaar uit te sluiten van beheersmaatregelen. Volgens de Republiek Polen heeft deze aanbeveling in de praktijk verhinderd dat er in deze opstanden effectieve instandhoudingsmaatregelen werden uitgevoerd, door het tijdig verwijderen van een voldoende hoeveelheid door de letterzetter gekoloniseerd sparhout uit het bedreigde gebied, zodat niet meer snel gereageerd had kunnen worden op de toenemende verspreiding van de letterzetter.

29.      Op 9 oktober 2012 heeft de minister van Milieu, op verzoek van de Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku (regionale directie Białystok van het agentschap voor bossen) en als reactie op een door de Commissie in juni 2011 ingeleid EU-Pilotonderzoek(11) voorafgaand aan een niet-nakomingsprocedure, goedkeuring verleend aan het Plan Urządzenia Lasu (bosbeheerplan) met milieueffectbeoordeling.

30.      Dit plan bevatte voor het bosgebied Białowieża een beschrijving van de bossen en de voor bebossing bestemde grond, met een totale oppervlakte van 12 592,71 hectare, een economische bosbouwanalyse, een natuurbeschermingsprogramma en een omschrijving van de taken betreffende:

–        het volume bosbouwproducten (uit kap voorafgaand aan het vellen en uit het vellen zelf), van netto 63 471 m³ timmerhout;

–        het areaal bestemd voor bebossing en herbebossing (12,77 hectare);

–        het areaal bestemd voor bosonderhoud (2 904,99 hectare);

–        bosbescherming, met inbegrip van de beschermende maatregelen tegen brand;

–        de jacht als economische activiteit, en

–        de behoeften op het gebied van de technische infrastructuur.

31.      In dit plan, waarin het toegestane volume te winnen hout in de drie bosgebieden werd teruggebracht tot ongeveer 470 000 m³ in tien jaar, hetgeen een aanzienlijke vermindering betekent ten opzichte van de 1 500 000 m³ hout die tussen 2003 en 2012 is onttrokken, is het quotum voor het bosgebied Białowieża(12) vastgesteld op 63 471 m³.

32.      Het staat echter vast dat, vanwege de intensieve houtwinning tussen 2012 en 2015, het maximaal toegestane volume in het bosbeheerplan van 2012 voor een periode van tien jaar in het bosgebied Białowieża in ongeveer drie jaar is bereikt. Het agentschap voor bossen heeft parallel hieraan vastgesteld dat de letterzetter zich in dezelfde periode heeft verspreid.

33.      Op 6 november 2015 heeft de Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (regionaal directeur milieubescherming van Białystok) een Plan Zadań Ochronnych (beheerplan)(13) vastgesteld (hierna: „PZO van 2015”)(14). In dit plan worden de instandhoudingsdoelstellingen en -maatregelen vastgesteld met betrekking tot het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, voor de drie bosgebieden Białowieża, Browsk en Hajnówka, in overeenstemming met de doelstellingen in artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Dit PZO van 2015 is plaatselijke regelgeving en moet volgens de Commissie worden beschouwd als een plan dat „nodig is voor het beheer van het gebied” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.

34.      In bijlage 3 bij het PZO van 2015 hebben de Poolse autoriteiten aangegeven, per natuurlijke habitat en habitats van de in bijlage I van de habitatrichtlijn opgenomen vogels en andere dieren, de habitats van de in bijlage II bij deze richtlijn opgenomen dieren en die van de in bijlage I bij de vogelrichtlijn opgenomen vogels, welke bosbeheermaatregelen een mogelijk gevaar vormen voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de habitats in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. Het gaat hierbij met name om het kappen van bomen in meer dan honderd jaar oude opstanden van twee typen habitats (eiken-haagbeukbossen en bossen op alluviale gronden), het verwijderen van dode of stervende bomen, of van dennen of sparren van meer dan 100 jaar die gekoloniseerd zijn door de letterzetter, evenals de kap en verjonging van (gemengde) bossen door bosbeheermaatregelen.

35.      Bijlage 5 bij het PZO van 2015 bevat de volgende instandhoudingsmaatregelen ter voorkoming van de gevaren die in bijlage 3 van dit PZO zijn opgesomd met betrekking tot de in de drie bosgebieden aanwezige habitats en soorten:

–        uitsluiting van bosbeheeractiviteiten (zoals kap, herbebossing en onderhoud) in alle opstanden in habitats van het type 91D0 (veenbossen) en 91E0 (bossen op alluviale gronden met elzen, populieren, wilgen en essen);

–        uitsluiting van bosbeheeractiviteiten in alle populaties van een soort die bestaat uit ten minste 10 % honderdjarige exemplaren in habitat 9170 (subcontinentale eiken-haagbeukbossen), in de habitats van de wespendief, de witrugspecht, de drieteenspecht, de kleine vliegenvanger en de withalsvliegenvanger, de Buprestis splendens en de Cucujus cinnaberinus, van de Boros schneideri en de juchtleerkever (Osmoderma eremita);

–        uitsluiting van bosbeheeractiviteiten in alle populaties van een soort die bestaat uit ten minste 10 % honderdjarige exemplaren (opstanden van dennen, sparren, of gemengde opstanden van sparren en dennen) voor habitats van de dwerguil en de ruigpootuil;

–        ter instandhouding van de habitats van de Pytho kolwensis, de Phryganophilus ruficollis en de Rhysodes sulcatus, instandhouding van dode bomen in geëxploiteerde opstanden, met name door behoud van alle dode eeuwenoude sparren totdat zij volledig zijn gemineraliseerd, behalve wanneer de openbare veiligheid in gevaar is.

36.      Op 25 maart 2016 heeft de minister van Milieu, op verzoek van de directeur-generaal van het agentschap voor bossen, een bijlage bij het bosbeheerplan van 2012 (hierna: „bijlage van 2016”) goedgekeurd die was vastgesteld door de regionale directie Białystok van het agentschap voor bossen. In deze bijlage zijn wijzigingen aangebracht in het bosbeheerplan uit 2012, ten eerste betreffende het totale areaal bos en te bebossen grond, naar aanleiding van de stand van zaken op 1 januari 2016, dat (na wijziging) 12 585,30 hectare bedroeg, ten tweede betreffende het exploitatievolume van de belangrijkste bosproducten (uit kap voorafgaand aan het vellen en uit het vellen zelf), dat (na wijziging) netto 188 000 m³ timmerhout bedroeg, en ten derde betreffende de voor (her)bebossing bestemde oppervlakte, die (na wijziging) 28,63 hectare bedroeg.

37.      De goedkeuring van de bijlage van 2016 wordt gerechtvaardigd door „het optreden van ernstige schade aan de bospopulaties als gevolg van de aanhoudende verspreiding van de letterzetter in sparren, waardoor het gedurende de uitvoeringsperiode van het bosbeheerplan [van 2012] noodzakelijk werd om de houtexploitatie (incidentele producten) uit te breiden, om de bossen in gezonde toestand te behouden, de duurzaamheid van de bosecosystemen te waarborgen, de afbraak te onderbreken en regeneratie van de natuurlijke habitats te bewerkstelligen, waaronder habitats van communautair belang”.

38.      In deze bijlage wordt aangegeven dat zij „voornamelijk betrekking heeft op de verwijdering van gekoloniseerde sparren met het oog op het beperken van de verspreiding van de letterzetter (noodzaak tot reinigingskap)”.

39.      Tevens wordt aangegeven dat wordt overgegaan tot „het verwijderen van bomen met het oog op de veiligheid van personen in het bos van Białowieża, omdat de opeenhoping van stervende bomen een gevaar vormt”, op „de toeristische paden en de rust- en recreatieplekken in het bos”.

40.      Ten slotte vermeldt de bijlage dat „de droogte van de afgelopen jaren het afsterven van bomen en populaties sparren heeft doen toenemen, hetgeen leidt tot een hoger brandgevaar in het bos van Białowieża”.

41.      Op grond van de bijlage van 2016 wordt zodoende een bijna driemaal hogere bosexploitatie toegestaan in het gebied Białowieża, van 63 471 m³ naar 188 000 m³ in de periode van het jaar 2012 tot en met het jaar 2021, en ook het uitvoeren van actief bosbeheer zoals reinigingskap, herbebossing en verjongingskap, in gebieden waar tot dan toe iedere ingreep was uitgesloten.

42.      Net als bij het vaststellen van het bosbeheerplan van 2012 is het positieve advies van de regionaal directeur milieubescherming Białystok overgenomen. Bovendien staat vast dat de regionale directie Białystok van het agentschap voor bossen in 2015 voor de vaststelling van de bijlage van 2016 een milieueffectbeoordeling van de voorgestelde maatregelen heeft uitgevoerd, waarvan het resultaat was dat zij „geen aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu of, in het bijzonder, de instandhoudingsdoelstellingen en de integriteit van het Natura 2000-gebied hebben”.

43.      In een document dat eveneens gedateerd is op 25 maart 2016, hebben de minister van Milieu en de directeur-generaal van het agentschap voor bossen, met het oog op het verzoenen van de meningsverschillen over het beheer van het bos van Białowieża, „op grond van wetenschappelijke kennis” een herstelprogramma opgesteld met de titel „Programma betreffende het bos van Białowieża als cultureel en natuurlijk erfgoed van de Unesco en als Natura 2000-gebied”. Het programma vermeldt dat het tot doel heeft de verschillende standpunten nauwkeurig te documenteren, en de verantwoordelijkheid van individuele personen vast te stellen, aangezien het gaat om reeds genomen besluiten. Met dit doel is besloten tot:

–        het opstellen en openbaar maken van wetenschappelijke en juridische documenten over het bos van Białowieża;

–        het uitvoeren van een onderzoeks- en controleprogramma, met identificatie en een beschrijving van de aangeplante en beheerde percelen, rekening houdend met bepaalde beschermde habitats en soorten. Voor elke opstand zal het aantal en het volume van dode bomen worden berekend. Daarnaast wordt het organisch koolstofgehalte van de bosgrond en het bodemprofiel gemeten, en

–        het samenstellen van fotografische documentatie.

44.      In het programma is eveneens een langetermijnexperiment opgenomen, gericht op het beëindigen van de wetenschappelijke discussie over het nut van menselijk ingrijpen en het kappen van bomen. In het experiment wordt een derde van het oppervlak van de bosgebieden tot reservaat gemaakt, waarin de effecten van het ontbreken van bosbeheermaatregelen worden geëvalueerd, om deze effecten te vergelijken met die van de „kap en exploitatie van bomen (onder andere)” die vanaf 2016 in het andere gedeelte zijn voorzien. Een analyse van de economische gevolgen maakt eveneens deel uit van het plan.

45.      Op 31 maart 2016 heeft de directeur-generaal van het agentschap voor bossen, in overeenstemming met zijn opdracht en „rekening houdend met hetgeen noodzakelijk is vanwege de diversificatie van de risico’s op een aanzienlijke aantasting van de natuurlijke habitats en het verdwijnen van biodiversiteit, door een van de grootste toenames van de letterzetter in de geschiedenis van het bosgebied van Białowieża”, besluit nr. 52 vastgesteld, waarmee „functionele referentiegebieden” zijn vastgesteld voor de bosgebieden Białowieża en Browsk. Deze gebieden vormen ongeveer 33 % van de oppervlakte van het bosgebied Białowieża, te weten 4 137,28 hectare, en worden beheerd overeenkomstig de in het bosbeheerplan van 2012 vastgestelde maatregelen. Besluit nr. 52 bepaalt dat in de referentiegebieden vanaf 1 april 2016, rekening houdend met de in deze gebieden geldende bosbeheerplannen, „het bosbeheer gericht zal zijn op het maximaliseren van de effecten van de vorming van biodiversiteit, (in de praktijk) uitsluitend als gevolg van natuurlijke processen”. In het besluit wordt aangegeven dat deze beheersactiviteiten beperkt blijven tot:

„1)      de kap van bomen die een risico vormen voor de openbare veiligheid en die brandgevaar veroorzaken, doordat gevelde bomen ter plaatse blijven liggen;

2)      het zich op natuurlijke wijze laten vernieuwen van bovengenoemde gebieden, volgens de regels van de bosbouw;

3)      het in zodanige staat behouden van de bosbestanden dat het doordringen van de mens in de bossen zoveel mogelijk wordt voorkomen, om de hierboven genoemde natuurlijke processen niet te verstoren, onder voorbehoud van de in punt 4) bedoelde toegang tot het bos;

4)      het verwezenlijken van de niet-productieve functies van het bos, als gebied voor wetenschappelijke studies en van soortgelijke activiteiten;

5)      het aanleggen van een beschermende gordel langs de grenzen van deze gebieden, door het plaatsen van feromoonvallen, zodat schadelijke organismen zich niet meer in zodanige mate van en naar deze gebieden verplaatsen dat het voortbestaan van de bossen in gevaar komt.”

Besluit nr. 52 bepaalt dat de aldus bedoelde gebieden niet de natuurreservaten omvatten.

46.      In paragraaf 2 van het besluit wordt bepaald dat, in de bossen in de gebieden Białowieża en Browsk die buiten de referentiegebieden liggen, het bosbeheer krachtens de bosbeheerplannen wordt uitgevoerd volgens de beginselen van duurzaam bosbeheer. Er wordt vermeld dat „dit beheer plaatsvindt met het oog op concrete bescherming van de natuur, door toepassing van bosbeheermethoden”.

47.      Paragraaf 3 van het genoemde besluit vermeldt: „De activiteiten in de bosgebieden Białowieża en Browsk gericht op het inventariseren van de natuurlijke rijkdom, het bewaken van de biodiversiteit, de staat van de natuurlijke habitats en de koolstofbalans van de bosecosystemen, worden evenals het verzamelen van documentatie gereguleerd door een afzonderlijk besluit van de directeur-generaal van het agentschap voor bossen betreffende de natuurinventarisatie van alle door dat agentschap beheerde gebieden.” De regionaal directeur Białystok van het agentschap voor bossen zal volgens alinea 2 van deze paragraaf om de twee jaar een verslag indienen (vanaf 31 januari 2017) betreffende het bewaken van de activiteiten en de staat van instandhouding van de biodiversiteit in het bos van Białowieża.

48.      Ingevolge paragraaf 4, onder b), van besluit nr. 52 kan worden afgeweken van de uitsluiting van deze oppervlakten van actief bosbeheer, voor het „uitvoeren van werken, wanneer de verplichting om deze uit te voeren voortvloeit uit algemeen geldende wettelijke bepalingen, daaronder begrepen het PZO betreffende het Natura 2000-gebied”.

49.      Op 17 februari 2017(15) heeft de directeur-generaal van het agentschap voor bossen voor de drie gebieden besluit nr. 51 vastgesteld, „betreffende het kappen van door de letterzetter gekoloniseerde bomen en het rooien van bomen die een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid en een brandgevaar vormen, in alle leeftijdsgroepen van bospopulaties in de bosgebieden Białowieża, Browsk en Hajnówka”(16).

50.      Artikel 1 van dit besluit bepaalt dat „[g]ezien de uitzonderlijke en catastrofale situatie die is ontstaan door de verspreiding van de letterzetter in het gebied Puszcza Białowieska, de regionaal directeur Białystok van het agentschap voor bossen en de bosinspecteurs in de bosgebieden Białowieża, Browsk en Hajnówka:

1.      in de door het agentschap voor bossen beheerde bossen onverwijld overgaan tot het kappen van bomen die een risico vormen voor de openbare veiligheid, in de eerste plaats langs de doorvoerroutes en toeristische tracés, waarbij vooral de openbare veiligheid in het oog moet worden gehouden;

2.      overgaan tot het steeds verwijderen van droge bomen en resten die na het rooien zijn overgebleven, in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen inzake bosbrandpreventie, door deze na eventueel verzagen af te voeren;

3.      overgaan tot het steeds en bijtijds kappen van door de letterzetter gekoloniseerde bomen, in alle leeftijdsgroepen van bospopulaties, en tot het bijtijds verwijderen en afvoeren van het hout (of tot ontschorsing en opslag);

4.      op basis van de resultaten van de bosnatuurinventarisatie van Puszcza Białowieska door het agentschap voor bossen in 2016 overgaan tot het permanent uitvoeren en bijwerken van herstelstrategieën voor bospopulaties na verspreiding van de letterzetter in het boscomplex Puszcza Białowieska, met behulp van verschillende methoden voor vernieuwing (natuurlijke regeneratie, herbebossing door zaaien of beplanten) en bescherming, met het oog op het opnieuw ontstaan en herstel van de fytocenose, in het bijzonder de bescherming van waardevolle natuurlijke habitats die vallen onder de bescherming van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, en indien kunstmatige regeneratie nodig is, gebruikmaken van uit Puszcza Białowieska afkomstige bomen en struiken;

5.      overgaan tot het controleren van de in punt 4 beoogde effecten, door regelmatig de toestand van de bossen te inventariseren en de biodiversiteit te evalueren, met gebruikmaking van een netwerk van grootschalige natuurlijke inventarisatieoppervlakken;

6.      het gerooide hout na de in punt 1 tot en met 3 bedoelde kap gebruiken bij de uitvoering van het project Leśne Gospodarstwa Węglowe (koolstofboerderijen in het bos), bedoeld in Besluit nr. 2 van de directeur-generaal van 17 januari 2017 (een project gericht op het verhogen van het absorptieniveau van CO² en andere broeikasgassen in het bos). Het droge, niet [door de letterzetter] gekoloniseerde hout (steriel dood hout) kan worden opgeslagen op tijdelijke locaties in de gerooide gebieden of op open plekken. Gekoloniseerd hout (hout met kevers erin) moet worden ontschorst en opgeslagen in overeenstemming met de bosbeschermingsvoorschriften. De plaatsen waar hout wordt opgeslagen moeten tegen brand worden beveiligd;

7.      de verkoop organiseren van het op grond van punt 1 tot en met 3 gerooide hout, om te voorzien in de behoefte van de bewoners van de gemeenten in het gebied Puszcza Białowieska.”

51.      Artikel 2 van het besluit bepaalt dat „[d]e in artikel 1 bedoelde kap is uitgezonderd van de beperkingen betreffende de leeftijd van bomen en de functie van de bospopulaties voor de onder het beheer van het agentschap voor bossen vallende staatsbossen in het gebied Puszcza Białowieska”.

52.      Het staat vast dat na de vaststelling van besluit nr. 51 is overgegaan tot het verwijderen van droge en door de letterzetter gekoloniseerde bomen in de drie bosgebieden Białowieża, Browsk en Hajnówka, in een „bosherstelgebied” van ongeveer 34 000 hectare, ongeveer 54 % van de oppervlakte van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

53.      Voor het overige is volgens de Commissie, die zich baseert op gegevens van het agentschap voor bossen, in het bos van Białowieża sinds begin 2017 meer dan 35 000 m³ hout gekapt, waarvan 29 000 m³ sparhout (ongeveer 29 000 bomen). Volgens informatie van niet-gouvernementele organisaties, die de gegevens van het agentschap voor bossen hebben bewerkt, heeft de kap van meer dan 100 jaar oude populaties tot mei 2017 2 385,13 m³ hout opgeleverd in het bosgebied Białowieża, 1 874 m³ in dat van Browsk en 6 540 m³ in dat van Hajnówka.

B.      Precontentieuze procedure

54.      Na over de goedkeuring van de bijlage van 2016 te zijn ingelicht, heeft de Commissie de Poolse autoriteiten op 7 april 2016 via het elektronische communicatiesysteem EU-Pilot(17), voorafgaand aan een niet-nakomingsprocedure, verzocht om opheldering over een aantal vragen in verband met de gevolgen van de toegenomen winning van hout in het bosgebied Białowieża voor de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde diersoorten van communautair belang in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

55.      In hun antwoord van 18 april 2016 hebben de Poolse autoriteiten de toename van het volume gewonnen hout gerechtvaardigd door te verwijzen naar een ongeëvenaarde verspreiding van de letterzetter.

56.      Op 9 en 10 juni 2016 hebben de diensten van de Commissie het bos van Białowieża bezocht, voor onderzoek in tien verschillende sectoren van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

57.      Op 17 juni 2016 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten overeenkomstig artikel 258 VWEU een ingebrekestelling gezonden, met als argument dat de in de bijlage van 2016 goedgekeurde maatregelen niet gerechtvaardigd waren, dat die autoriteiten hadden nagelaten ervoor te zorgen dat de maatregelen geen nadelige gevolgen zouden hebben voor de integriteit van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska en dat die autoriteiten, door een toename van de houtwinning toe te staan, hun verplichtingen uit hoofde van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn niet waren nagekomen.

58.      Bij brief van 27 juni 2016, gericht aan de Europese commissaris voor Milieu, heeft de Poolse minister van Milieu meegedeeld dat aanvullende informatie over de habitats en soorten in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska noodzakelijk was en dat er een inventarisatie gaande was.

59.      De Poolse autoriteiten hebben bij brief van 18 juli 2016 op de ingebrekestelling geantwoord dat zij de grieven van de Commissie volledig van de hand wezen.

60.      Tussen de maand februari en de maand maart 2017 heeft er een briefwisseling plaatsgevonden tussen de Poolse minister van Milieu en de Europese commissaris voor Milieu. De minister van Milieu heeft aangegeven dat de eerste resultaten van de inventarisatie reeds bekend waren en dat hij op basis daarvan had besloten te beginnen met de in de bijlage van 2016 voorziene kap.

61.      Bij brief van 28 april 2017 heeft de Commissie de Republiek Polen een met redenen omkleed advies gezonden, waarin deze werd verweten de verplichtingen niet te zijn nagekomen die voortvloeien uit artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 12, lid 1, onder a) en b), van de habitatrichtlijn en artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 5, onder b) en d), van de vogelrichtlijn. De Commissie verzocht de Poolse autoriteiten zich binnen twee maanden na ontvangst aan het met redenen omklede advies te conformeren. Zij rechtvaardigde deze termijn met name door het gegeven dat de kap reeds was begonnen en vanwege het directe risico dat het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska hierdoor ernstige en onherstelbare schade zou lijden.

62.      Op 26 mei 2017 heeft de Republiek Polen op het met redenen omkleed advies geantwoord dat de gestelde niet-nakomingen ongegrond waren.

63.      Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met dat antwoord, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

C.      Procedure bij het Hof

64.      Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie op 20 juli 2017, heeft de Commissie verzocht om een voorlopige maatregel krachtens artikel 279 VWEU en artikel 160, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, strekkende tot een bevel aan de Republiek Polen dat zij, in afwachting van het arrest van het Hof ten gronde, enerzijds, behalve in geval van bedreiging van de openbare veiligheid, de actieve bosbeheeractiviteiten zou staken in habitats 91D0 (veenbossen) en 91E0 (bossen op alluviale gronden met wilgen, populieren, essen en elzen) en in de honderdjarige bospopulaties van habitat 9170 (subcontinentale eiken-haagbeukbossen), de habitats van de witrugspecht, de drieteenspecht, de dwerguil, de ruigpootuil, de wespendief, de kleine vliegenvanger, de withalsvliegenvanger, de holenduif en in de habitats van de xylobionte kevers, te weten de Cucujus cinnaberinus, de Boros schneideri, de Phryganophilus ruficollis de Pytho kolwensis, de Rhysodes sulcatus en de Buprestis splendens en, anderzijds, het verwijderen van dode honderdjarige sparren en het kappen van bomen in het kader van vergroting van het productiebosvolume in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, activiteiten krachtens de bijlage van 2016 en besluit nr. 51, zou staken.

65.      Tevens vorderde de Commissie krachtens artikel 160, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat bovengenoemde voorlopige maatregelen zouden worden gelast nog voordat verweerster haar opmerkingen zou hebben ingediend, gezien het gevaar voor ernstige en onherstelbare schade voor de habitats en de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

66.      Bij beschikking van 27 juli 2017(18) heeft de vicepresident van het Hof dit laatste verzoek voorlopig toegewezen, totdat de beschikking houdende beëindiging van de kortgedingprocedure zou zijn gegeven.

67.      Op 13 september 2017 heeft de Commissie haar verzoek om voorlopige maatregelen aangevuld met een verzoek aan het Hof om de Republiek Polen eveneens te veroordelen tot een dwangsom voor het geval zij de in de procedure uitgesproken bevelen niet zou naleven.

68.      Op 28 september 2017 heeft de Republiek Polen verzocht om toewijzing van de zaak aan de Grote kamer van het Hof. Krachtens artikel 161, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering heeft de vicepresident de zaak verwezen naar het Hof. Het Hof heeft de zaak gelet op het belang ervan, aan de Grote kamer toegewezen overeenkomstig artikel 60, lid 1, van dat Reglement.

69.      Bij beschikking van 20 november 2017(19) heeft het Hof het verzoek van de Commissie toegewezen totdat het arrest in de huidige zaak zou zijn gewezen, en heeft het de Republiek Polen bij wijze van uitzondering toegestaan om de in de bijlage van 2016 en besluit nr. 51 vastgestelde activiteiten uit te voeren indien deze strikt noodzakelijk zijn en voor zover zij evenredig zijn, om rechtstreeks en onmiddellijk de openbare veiligheid van personen te waarborgen, mits andere, minder ingrijpende maatregelen om objectieve redenen niet mogelijk zijn. Het Hof heeft de Republiek Polen tevens gelast om de Commissie uiterlijk vijftien dagen na kennisgeving van de beschikking, alle maatregelen mee te delen die zij heeft vastgesteld om volledig aan deze beschikking te voldoen, en daarbij onder opgave van redenen aan te geven welke verrichtingen van actief bosbeheer zij voornemens is uit te voeren wegens de noodzaak om de openbare veiligheid te waarborgen. Het Hof heeft de beslissing over het aanvullende verzoek van de Commissie ertoe strekkende dat de betaling van een dwangsom zou worden gelast, aangehouden.(20)

70.      Bij akte neergelegd ter griffie op 7 augustus 2017, heeft de Commissie verzocht dat de onderhavige zaak bij voorrang zou worden behandeld overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Bij beschikking van 9 augustus 2017 heeft de president van het Hof dit verzoek toegewezen. Bij beschikking van 11 oktober 2017(21) heeft de president van het Hof echter ambtshalve besloten om deze zaak te behandelen volgens de versnelde procedure in de zin van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

III. Argumenten van partijen

A.      Ontvankelijkheid

71.      De Republiek Polen voert aan dat de tweede, de derde en de vierde grief van de Commissie niet-ontvankelijk zijn, voor zover zij betrekking hebben op de verrichtingen in de bosgebieden Browsk en Hajnówka, die onderwerp vormen van besluit nr. 51. Enerzijds zouden deze grieven namelijk op ongerechtvaardigde wijze de grieven in het met redenen omkleed advies verruimen, aangezien die laatste uitsluitend betrekking hebben op de gevolgen van de goedkeuring van de bijlage van 2016 betreffende het bosgebied Białowieża. Het voorwerp van het geschil zou daarmee rationae loci zijn verruimd, maar ook rationae materiae omdat de in besluit nr. 51 aangegeven activiteiten verschillen van de in de bijlage van 2016 vastgestelde activiteiten. Anderzijds zijn de bewoording van deze grieven onduidelijk, met name wat betreft de vraag of zij uitsluitend betrekking hebben op de goedkeuring van de bijlage van 2016 dan wel mede op de in besluit nr. 51 voorziene werkzaamheden.

72.      Ter ondersteuning van de ontvankelijkheid van haar grieven heeft de Commissie ter terechtzitting uiteengezet dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het voorwerp van het geding tussen de precontentieuze en de contentieuze fase kan worden uitgebreid mits de ten laste gelegde feiten van dezelfde aard zijn en eenzelfde gedraging opleveren. Uit de stukken in het dossier blijkt volgens de Commissie dat de aan de Republiek Polen ten laste gelegde feiten in het met redenen omkleed advies enkel betrekking hadden op het bosgebied Białowieża, aangezien de door de Poolse autoriteiten getroffen maatregelen op dat moment enkel golden voor dit gebied. De Commissie wijst er evenwel op dat de Republiek Polen dezelfde maatregelen heeft genomen voor de andere twee bosgebieden die deel uitmaken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. Overwegende dat er sprake is van dezelfde feiten, die eenzelfde gedraging opleveren, is de Commissie van mening dat het gerechtvaardigd is dat het beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft op het gehele gebied waarop de bestreden maatregelen van toepassing zijn op de datum waarop de zaak bij het Hof aanhangig is gemaakt. Voorts voert de Commissie aan dat het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep omdat het met redenen omkleed advies geen betrekking had op feiten van latere datum, de uitoefening van haar recht op beroep zeer moeilijk, zo niet onmogelijk zou maken. In dit verband wijst de Commissie erop dat de geografische uitbreiding tussen het met redenen omkleed advies en het beroep wegens niet-nakoming slechts het gevolg is van de keuze van de Poolse autoriteiten zelf om dergelijke besluiten te nemen gedurende de precontentieuze procedure en deze laat bekend te maken, hetgeen uitsluit dat die uitbreiding als grond voor niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift kan gelden.

B.      Ten gronde

1.      De Commissie

73.      Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, door de bijlage van 2016 goed te keuren en de daarin voorziene bosbeheeractiviteiten uit te voeren zonder zich ervan te vergewissen dat daarmee niet zou worden afgedaan aan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

74.      Volgens de Commissie vormt de bijlage van 2016, voor zover hij het bosbeheerplan uit 2012 wijzigt, een plan of voornemen dat niet direct is gelieerd aan of noodzakelijk is voor het beheer van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, maar dat dit gebied aanzienlijk kan aantasten door de voorziene verdriedubbeling van het volume productiebos in het gebied Białowieża. In tegenstelling tot het PZO zijn bosbeheerplannen volgens de Commissie in feite geen beheerplannen in de zin van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn, omdat ze geen doelen en instandhoudingsmaatregelen bevatten die noodzakelijk zijn voor de Natura 2000-gebieden. Bosbeheerplannen zijn vooral bedoeld om de praktijk van het bosbeheer te regelen, in het bijzonder door de vaststelling van het maximale volume hout dat kan worden verwijderd, en door bosbeschermingsmaatregelen. Daarom dient voorafgaand aan goedkeuring of wijziging van deze plannen een beoordeling te worden uitgevoerd van de effecten op het betreffende Natura 2000-gebied in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied, in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Dit is hier overigens het geval, want de Republiek Polen heeft in 2015 een dergelijke beoordeling van de effecten van de ontwerp-bijlage van 2016 op de instandhouding van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska uitgevoerd.

75.      De Commissie is echter van mening dat de Poolse autoriteiten hebben nagelaten zich ervan te vergewissen dat de bijlage van 2016 de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied niet zou aantasten, hetgeen een duurzaam behoud van de belangrijkste kenmerken ervan inhoudt, in verband met de aanwezigheid van een natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling de aanwijzing van dit gebied als GCB en SBZ heeft gerechtvaardigd. In het geval van het genoemde Natura 2000-gebied gaat het om de volgende natuurlijke kenmerken: de natuurlijke ecologische processen die er plaatsvinden (natuurlijke regeneratie van bomen, natuurlijke selectie van soorten, natuurlijke ecologische successie), de diversiteit van de soorten en de leeftijdsopbouw van de bospopulaties, met een hoog percentage bomen in de optimale of terminale fase, een overvloed aan dood hout en de aanwezigheid van soorten die kenmerkend zijn voor ongerepte natuurlijke bossen en die leven in bovengenoemde natuurlijke habitats.

76.      De Commissie betoogt in wezen dat de Poolse autoriteiten het bestaan van wetenschappelijke twijfel over het ontbreken van schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska niet konden uitsluiten op basis van de milieueffectbeoordeling die in 2015 is opgesteld met het oog op vaststelling van de bijlage van 2016, op grond dat deze beoordeling gebaseerd was op die uit 2012, met het oog op vaststelling van het bosbeheerplan van 2012, en zich richtte op de door de letterzetter gekoloniseerde populaties. Zij stelt ook dat de latere vaststelling van referentiegebieden en van inventarisatiewerkzaamheden evenmin de nodige zekerheid kan bieden voor de goedkeuring van de bosbeheeractiviteiten.

77.      Meer in het bijzonder merkt de Commissie op dat de maatregelen tot verwijdering van dode en stervende bomen, bosbeheer in de vorm van reinigingskap, het kappen van bomen in populaties van meer dan honderd jaar oud in de subcontinentale eiken-haagbeukbossen en in bossen op alluviale gronden, naast het verwijderen van stervende of dode sparren van meer dan honderd jaar oud die waren gekoloniseerd door de letterzetter, zoals voorzien in de bijlage van 2016, volgens het PZO van 2015 „mogelijk gevaar” zouden opleveren voor de betrokken natuurlijke habitats en soortenhabitats. Omgekeerd wordt de aanwezigheid van de letterzetter niet als „mogelijk gevaar” beschouwd, aangezien, integendeel, in bijlage 3 van het PZO van 2015 het verwijderen van door de letterzetter gekoloniseerde sparren uitdrukkelijk als een bedreiging voor de habitats van drie soorten beschermde vogels wordt beschouwd.

78.      De Commissie beklemtoont bovendien dat bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis, de verspreidingsfasen van de letterzetter deel uitmaken van de natuurlijke cycli die regelmatig in dit type bossen worden waargenomen. In het nationaal park Białowieża staat deze kever overigens onder geen enkele vorm van toezicht, terwijl de instandhouding van de habitats daar beter is dan in de door het agentschap voor bossen beheerde bosgebieden waar reinigingskap is uitgevoerd. Uit wetenschappelijke studies blijkt volgens de Commissie eveneens dat de habitats in het bos van Białowieża, waar geen menselijke ingreep plaatsvindt, in een betere staat van instandhouding verkeren. Wetenschappers vrezen bovendien dat het verwijderen van dode of stervende bomen de leeftijdsopbouw van de bospopulaties uit evenwicht brengt, de veelzijdigheid van soorten en beschermde habitats doet verminderen en belangrijke voedselbronnen voor veel beschermde diersoorten doet verdwijnen. Het verwijderen van dood hout in het kader van reinigingskap zou daarom onverenigbaar zijn met de instandhoudingsdoelstellingen voor de beschermde gebieden, omdat het laten liggen van dood hout in het bos noodzakelijk is voor het behoud van de biodiversiteit.

79.      Volgens de Commissie blijkt voorts uit het antwoord van de Poolse autoriteiten op het EU-Pilotverzoek, dat de in de bijlage van 2016 goedgekeurde maatregelen worden uitgevoerd op een oppervlakte van 5 100 hectare, hetgeen overeenkomt met 58 % van het bosgebied Białowieża en 8 % van de oppervlakte van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. De Commissie merkt in dit verband op dat de Poolse autoriteiten in hun antwoord op het met redenen omkleed advies hebben aangegeven dat, als gevolg van het in aanmerking nemen van referentiegebieden, het gebied waarop de bijlage van 2016 van toepassing is 3 401 hectare beslaat, 5,4 % van de oppervlakte van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. De Commissie onderstreept dat de uitgevoerde maatregelen in feite een veel groter effect hebben, aangezien de Poolse autoriteiten zelf hebben erkend dat de activiteiten tegen verspreiding van de letterzetter een totale oppervlakte van 34 000 hectare zullen bestrijken, terwijl de referentiegebieden waarop die maatregelen niet worden uitgevoerd, een oppervlakte van 17 000 hectare bestrijken. In deze omstandigheden is de Commissie van mening dat de effecten van deze maatregelen op de bescherming van het milieu niet als verwaarloosbaar kunnen worden voorgesteld, temeer omdat de bevoegde autoriteiten na beoordeling van de milieueffecten een evenwichtig exploitatieniveau hadden gevonden ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen van genoemd Natura 2000-gebied, door in het bosbeheerplan van 2012 een volume te exploiteren bos van 63 471 m³ vast te stellen tot 2021.

80.      De Commissie is van mening dat de Poolse autoriteiten op geen enkel moment in het besluitvormingsproces rekening hebben gehouden met de reserves en adviezen van wetenschappelijke organen. De milieueffectbeoordeling van 2015 is enerzijds gebaseerd op een verkeerde methode, aangezien zij niet refereert aan de specifieke instandhoudingsdoelstellingen van habitats en diersoorten die het onderwerp vormen van het PZO van 2015, en anderzijds op een beoordeling uit 2012, en is toegespitst op de door de letterzetter gekoloniseerde populaties. Deze beoordeling bevat evenmin een omschrijving van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied en geeft ook niet aan in welke zin de voorgenomen activiteiten het konden aantasten. Er bestaat volgens de Commissie een risico dat de voorgenomen bosbeheeractiviteiten worden uitgevoerd zonder dat voldoende rekening wordt gehouden met de behoeften en instandhoudingsdoelstellingen van die habitats en soorten. Bovendien is de bijlage van 2016 niet vastgesteld op basis van bijgewerkte gegevens, aangezien, om meer inzicht te krijgen in de verspreiding van deze soorten, de Poolse autoriteiten in 2016 een inventarisatie hebben gemaakt van het gebied, waarvan de resultaten niet definitief waren ten tijde van het met redenen omkleed advies.

81.      Ter ondersteuning van dit laatste argument brengt de Commissie in herinnering dat volgens de rechtspraak van het Hof er op de datum van vaststelling van het besluit tot goedkeuring van het plan geen redelijke wetenschappelijke twijfel over mag bestaan dat er geen sprake is van schadelijke effecten op de natuurlijke kenmerken van het bewuste gebied.(22) Derhalve heeft de Republiek Polen inbreuk gemaakt op artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, al was het maar om de eenvoudige reden dat de minister van Milieu bij de goedkeuring van de bijlage van 2016 niet zeker kon zijn dat de in die bijlage voorziene activiteiten geen schadelijke gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. Hieruit volgt ook dat de schending van deze bepaling niet ongedaan kan worden gemaakt, zelfs niet indien later zou worden vastgesteld dat er geen nadelige gevolgen zijn, aangezien bij goedkeuring van de bijlage niet aan de voorwaarden voor een positief besluit was voldaan.

82.      De Commissie betoogt dat het instellen van zogenaamde referentiegebieden op 33 % van het betreffende Natura 2000-gebied daarom niet kan worden beschouwd als een maatregel die de schadelijke gevolgen van de uitvoering van de bijlage van 2016 tegengaat. Enerzijds hebben die gebieden niet het onderwerp gevormd van de milieueffectbeoordeling in 2015. Anderzijds kunnen door het instellen van deze gebieden niet de schadelijke gevolgen van de uitvoering van deze bijlage worden voorkomen of worden verminderd. Door deze gebieden wordt immers slechts de bestaande situatie behouden in een deel van het bosgebied Białowieża, maar worden niet de schadelijke gevolgen van de in de bijlage van 2016 voorgenomen activiteiten beperkt in de rest van het gebied, waarvan het oppervlak groter is. De referentiegebieden zijn bovendien op willekeurige wijze aangewezen. De aanwijzing van dergelijke gebieden, zonder gevolgen voor het totale maximale volume te verwijderen bos dat in de bijlage is vastgesteld, brengt in werkelijkheid een intensivering met zich mee van de kap in de rest van het bosgebied Białowieża.

83.      Verder wijst de Commissie erop dat van de uitsluiting van deze gebieden kan worden afgeweken want op grond van besluit nr. 52, lid 4, onder b), mogen de toegestane grenswaarden in deze referentiegebieden worden genegeerd en besluit nr. 51 bevat de instructie om, zonder rekening te houden met deze gebieden, droge bomen en bomen van alle leeftijdsgroepen die door de letterzetter zijn gekoloniseerd, te kappen en af te voeren.

84.      Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, door actief bosbeheer te plegen zoals vastgesteld in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51.

85.      Zij voert aan dat, overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, voor de vogelsoorten van bijlage I bij deze richtlijn die aanleiding hebben gegeven tot de aanwijzing van een SBZ en voor de trekvogelsoorten die niet in die bijlage voorkomen, de lidstaten verplicht zijn om speciale instandhoudingsmaatregelen vast te stellen voor hun natuurlijke habitat, om hun voortbestaan en voortplanting in hun verspreidingsgebied veilig te stellen. Het behoud van de habitats van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska in een gunstige staat van instandhouding geldt volgens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn met name voor de volgende soorten: de wespendief, de witrugspecht, de drieteenspecht, de dwerguil, de ruigpootuil, de kleine vliegenvanger en de withalsvliegenvanger. De holenduif is een trekvogel zoals bedoeld in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn.

86.      De Commissie merkt op dat de doelstelling van de vogel- en habitatrichtlijnen erin bestaat, het behoud van of het herstel in een gunstige staat van instandhouding van deze soorten en habitats mogelijk te maken, niet alleen om ze te behoeden voor uitsterven. Het argument dat de uitbreiding van de houtkap in overeenstemming is met de bepalingen betreffende het behoud van de vogelstand omdat het minimumaantal spechtenparen in het gebied behouden blijft, is daarom ongegrond.

87.      De Commissie betoogt bovendien, dat het enkele feit dat maatregelen tot instandhouding van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska zijn opgenomen in het PZO van 2015, zonder reële mogelijkheid om ze toe te passen, niet voldoende is om te oordelen dat is voldaan aan de verplichting om de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Het treffen van maatregelen houdt immers in dat deze daadwerkelijk kunnen worden toegepast en een nuttige werking kunnen hebben. Deze uitlegging geldt ook voor artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn.

88.      Actieve bosbeheeractiviteiten zoals rooien, reinigingskap en herbebossing, in habitats waarvan de handhaving van de staat van instandhouding dergelijke activiteiten formeel uitsluit omdat ze als bedreigingen worden beschouwd, zijn in strijd met de instandhoudingsmaatregelen waarin met name wordt aanbevolen „elke bosopstand van een soort die voor ten minste 10 % uit eeuwenoude exemplaren bestaat, van beheeractiviteiten uit te sluiten”, „dode bomen te behouden” en „alle dode eeuwenoude sparren te behouden totdat zij volledig zijn gemineraliseerd”. De plaatsen waar deze activiteiten zijn gepland vallen samen met de locaties van honderdjarige bosopstanden en de habitats van xylobionte kevers, met name de Cucujus cinnaberinus en de Boros schneideri. Bovendien zouden een verdrievoudiging van de bosexploitatie tussen nu en 2021 en de verwijdering van bomen die dat met zich meebrengt, strijdig zijn met de instandhoudingsmaatregelen en verhinderen dat deze een nuttig effect sorteren. Deze activiteiten zijn naar hun aard bedreigingen voor de natuurlijke habitats en de habitats van vogelsoorten en soorten xylobionte kevers, zoals beschreven in bijlage 3 van het PZO van 2015.

89.      Zodoende wordt door deze activiteiten de bedreiging versterkt, maar worden ook de in het PZO van 2015 vastgestelde instandhoudingsmaatregelen verder bemoeilijkt. De activiteiten kunnen ook schadelijke gevolgen hebben voor de algemene staat van instandhouding van bepaalde soorten xylobionte kevers, met name de Phryganophilus ruficollis en de Buprestis splendens, in Polen en in Europa, terwijl het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska een van hun laatste of meest belangrijke verspreidingsgebieden in de EU is.

90.      Met haar derde grief betoogt de Commissie dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 12, lid 1, onder a) en d), van de habitatrichtlijn door de in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51 voorziene bosbeheeractiviteiten uit te voeren, omdat het met die maatregelen niet mogelijk was om de aantasting of vernietiging van de voortplantings- of rustplaatsen te voorkomen van xylobionte kevers die zijn opgenomen in bijlage IV, onder a), bij deze richtlijn, namelijk de Cucujus cinnaberinus, de Buprestis splendens, de Phryganophilus ruficollis en de Pytho kolwensis, zodat de maatregelen een ernstige bedreiging voor hun voortbestaan vormen.

91.      Artikel 12 van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten tot zowel het vaststellen van een volledig rechtskader als de uitvoering van concrete maatregelen om de achteruitgang van de populaties van soorten in die bijlage tegen te houden. Een systeem van strikte bescherming veronderstelt de vaststelling van samenhangende en gecoördineerde preventieve maatregelen, waarmee daadwerkelijk de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van deze soorten kan worden voorkomen.(23)

92.      De Commissie betoogt dat alle soorten xylobionte kevers die onder deze strikte bescherming vallen, gedurende hun levenscyclus stervende of dode bomen nodig hebben, op stam of op de grond. Diverse wetenschappelijke studies bevestigen dat dode sparren de voornaamste habitat van de Cucujus cinnaberinus vormen en van essentieel belang zijn voor hun levenscyclus. Twee of drie jaar na de dood van de spar of in een later stadium van ontbinding, wordt de boom bezet door andere soorten xylobionte kevers, waaronder de Pytho kolwensis en de Phryganophilus ruficollis. Ook het intensiever kappen van populaties, met name sparren, en het verwijderen van dood hout en stervende bomen die door de letterzetter zijn gekoloniseerd, leidt tot het uitsterven van deze strikt beschermde soorten en de vernieling van hun voortplantings- en rustplaatsen. Aangezien deze soorten niet goed zichtbaar zijn omdat ze in boomstronken en onder de schors van bomen verblijven, is het onmogelijk zijn om doeltreffende tegenmaatregelen te nemen, zoals bijvoorbeeld selectief kappen. De enige passende maatregel waarmee de aantasting van de voortplantings- of rustplaatsen van deze soorten kan worden voorkomen, is het volledig afzien van ingrijpen in de habitats waarvan bekend is dat zij er verblijven.

93.      De verbodsbepalingen in artikel 12 van de habitatrichtlijn zijn absoluut, ongeacht het aantal en de aanwezigheid van exemplaren van diersoorten waarvoor strikte instandhoudingsmaatregelen nodig zijn. De wijdverbreide aanwezigheid van de Cucujus cinnaberinus vormt dus geen rechtvaardiging voor de uitbreiding van bosbeheeractiviteiten die kunnen leiden tot overtreding van deze verboden. Bovendien is de Phryganophilus ruficollis een zeer zeldzame soort, die in Polen slechts vier bekende habitats heeft, waarvan twee in het bosgebied Białowieża. Het verlies van een enkele habitat vormt daarmee een aanzienlijke aantasting van de staat van instandhouding van deze soort in Europa. Wat de Buprestis splendens betreft, deze komt in Polen uitsluitend in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska voor. Tot slot vormt dit gebied de laatste en belangrijkste habitat van de Pytho kolwensis in Polen, terwijl deze soort in de EU daarnaast enkel in Zweden en in Finland voorkomt.

94.      Met haar vierde grief betoogt de Commissie dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 5, onder b) en d), van de vogelrichtlijn, door geen algemene instandhoudingsregeling vast te stellen waarmee voorkomen kan worden dat in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska met name opzettelijke vernieling van nesten en verstoring van de witrugspecht, de drieteenspecht, de dwerguil en de ruigpootuil plaatsvindt. Deze soorten zijn opgenomen in bijlage I bij de richtlijn.

95.      De Commissie betoogt dat artikel 5 van de vogelrichtlijn, net als artikel 12 van de habitatrichtlijn, de lidstaten verplicht om niet alleen een volledig rechtskader vast te stellen, maar ook concrete en gedetailleerde maatregelen voor instandhouding te treffen, daaronder begrepen doeltreffende uitvoeringsmaatregelen. Dit stelsel vloeit voort uit de verplichting om de achteruitgang van deze vogelsoorten doeltreffend tegen te gaan. Het is volgens de Commissie evenwel duidelijk dat de aanzienlijke toename van de houtwinning in de habitats die zeer belangrijk zijn voor de voortplanting en de rust van soorten die natuurlijk in het wild leven in het betreffende Natura 2000-gebied, het gevaar voor opzettelijke vernieling van hun nesten en opzettelijke verstoring groter maakt, ook tijdens de periode van voortplanting.

96.      Het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is in Polen namelijk het voornaamste gebied voor de witrugspecht en de drieteenspecht. Stervende en dode bomen, vooral meer dan honderd jaar oude sparren, zijn de belangrijkste plaatsen van voeding en voortplanting voor deze twee spechtensoorten. Het verwijderen van duizenden door de letterzetter gekoloniseerde bomen leidt tot opzettelijke vernietiging van de habitats van deze spechten en tot grootschalige verstoring van deze soorten. In dit verband hebben de Poolse autoriteiten volgens de Commissie geen bewijs overlegd waaruit blijkt dat deze twee soorten spechten profiteren van de toename van het kappen van bomen in hun habitats; integendeel, dit zou leiden tot een snellere achteruitgang van deze soorten. Bovendien ontbreken gegevens waaruit blijkt of de populatie van deze soorten spechten weer tot een redelijk niveau kan terugkeren wanneer de letterzetter zich niet meer verspreidt. Om opnieuw een gunstige habitat voor spechten te creëren, zoals in oude opstanden en met name die van meer dan honderd jaar oud, moeten er jonge sparren worden aangeplant en daar gaan decennia overheen. Ten slotte moet in aanmerking worden genomen dat de sparren zelf regenereren in de door de letterzetter aangetaste gebieden, zonder tussenkomst van de mens.

97.      De Commissie voert voorts aan dat stervende en dode bomen eveneens belangrijke nestplaatsen van de dwerguil en de ruigpootuil zijn, die afhankelijk zijn van holten die door de specht zijn gevormd. Het op grote schaal verwijderen van de door de letterzetter gekoloniseerde sparren is een belangrijke factor in de vernietiging van hun broedgebied. Het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is juist een van de meest dichtbevolkte verspreidingsgebieden van de dwerguil en de ruigpootuil. Het feit dat de concentratie dwerguilen in dit gebied groter is dan de gemiddelde concentratie in Polen vormt geen rechtvaardiging voor actief bosbeheer waardoor uilen kunnen worden gestoord en hun nesten kunnen worden verwoest.

98.      Uit de verkregen informatie blijkt ook dat het afvoeren en het kappen hebben plaatsgevonden tijdens de voortplantingsperiode van de vier soorten spechten en uilen in kwestie. De bijlage van 2016 en besluit nr. 51 staan het kappen toe zonder beperking in de tijd, aldus de Commissie. Een overtreding van het verbod om deze soorten te storen tijdens hun voortplantingsperiode kan daarom niet worden uitgesloten.

2.      De Republiek Polen

99.      Ten aanzien van de eerste grief, inzake schending van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, voert de Republiek Polen betreffende de status van de bijlage van 2016 ten eerste aan dat het bosbeheerplan van 2012 net als deze bijlage een beheersplan is in de zin van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Volgens de Republiek Polen is het bosbeheersplan namelijk een technisch instrument voor de uitvoering van het PZO. Aangezien het PZO geen extractievolume hout aangeeft voor de verschillende bosgebieden maar uitsluitend de plaatsen voor de noodzakelijke werkzaamheden voor de instandhouding van soorten en habitats, kan het niet worden uitgevoerd zonder een bosbeheersplan. De Republiek Polen beklemtoont voorts dat de strategische beoordeling van milieueffecten uit 2015 heeft aangetoond dat de uitvoering van de maatregelen voor bosbeheer in de bijlage van 2016 geen nadelige gevolgen heeft voor de beschermde soorten en habitats in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, en ook niet op de samenhang en de natuurlijke kenmerken van het gebied.

100. In dit geval wordt de noodzaak om het volume te exploiteren bos te verhogen ten opzichte van wat er in het bosbeheerplan van 2012 is vermeld, met name veroorzaakt door de onmogelijkheid om de ten tijde van het ontwerp-PZO beoogde instandhoudingsmaatregelen volledig uit te voeren. Op basis van de bijlage van 2016 konden aldus de instandhoudingstaken bestaande in het beperken van de verspreiding van de letterzetter worden uitgevoerd. In dit verband is van belang dat het exploitatieniveau van hout zoals aangegeven in de bijlage van 2016, namelijk 188 000 m³, duidelijk lager ligt dan de niveaus die waren vermeld in het bosbeheerplan voor de perioden 1992‑2001 (308 000 m³) en 2002‑2011 (302 000 m³). De Commissie geeft niet aan om welke reden het grotere volume van houtexploitatie voor de instandhoudingsdoelstellingen van dit Natura 2000-gebied eerder wel toelaatbaar was.

101. Wat betreft het argument van de Commissie dat het ontbreken van schadelijke effecten van de bijlage van 2016 op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska niet zou zijn geëvalueerd, geeft de Republiek Polen aan dat, in overeenstemming met de ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Wet op de toegang tot milieu-informatie en op de milieubescherming, participatie van de samenleving aan milieubescherming en het beoordelen van milieueffecten) van 3 oktober 2008(24), een strategische beoordeling van de gevolgen van deze bijlage voor het milieu noodzakelijk is gebleken omdat de regionale directeur verantwoordelijk voor milieubescherming te Białystok van oordeel was dat de uitvoering van de genoemde bijlage mogelijk gevolgen zou hebben voor het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. Derhalve kon de bijlage van 2016 pas worden goedgekeurd toen men er zeker van was dat de voorgenomen activiteiten geen nadelige gevolgen voor het gebied zouden hebben. Naar aanleiding van de beoordeling van de milieueffecten is dus de eerste ontwerpbijlage met een houtexploitatievolume van 317 894 m³ afgewezen, vanwege het negatieve advies van de regionaal directeur verantwoordelijk voor milieubescherming te Białystok. De houtexploitatie is in de bijlage van 2016 uiteindelijk beperkt tot 129 000 m³, na een nieuwe beoordeling waaruit was gebleken dat er geen significante nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het genoemde gebied bestonden. Zoals de Commissie heeft erkend, is er dus een evaluatie verricht. Volgens de Republiek Polen heeft de bijlage van 2016 juist een significant positief effect, ten minste op middellange termijn, op een aantal in het PZO van 2015 opgenomen aspecten, aangezien de wijziging van het exploitatievolume onvermijdelijk is om de in dat plan voorziene instandhoudingsmaatregelen te kunnen uitvoeren. Overigens is in die bijlage niet opgenomen dat dieren opzettelijk moeten worden gedood, gevangen of gestoord. De huidige staat van instandhouding van de voortplantings- en rustplaatsen wordt behouden, in overeenstemming met het PZO van 2015.

102. De Republiek Polen voert tevens aan dat de Commissie in werkelijkheid ten onrechte heeft aangenomen dat de maatregelen zoals beschreven in de bijlage van 2016, op zichzelf een risico van schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska meebrengen. Zo heeft de Commissie verzuimd rekening te houden met de strategische beoordeling van de milieueffecten van de bijlage van 2016, opgesteld in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, en met het geheel aan empirische gegevens en wetenschappelijke en historische documenten in verband met dit Natura 2000-gebied, evenals met het belangrijkste aspect van dit gebied. Het zou hierbij gaan om de vaststelling dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska eeuwenlang door de mens zijn gevormd, door duurzame exploitatie van de bossen. Met name de staat en het oppervlaktepercentage van habitats en soorten ten tijde van de aanwijzing van het gebied als PLC200004 Puszcza Białowieska als onderdeel van het Natura 2000-netwerk, zijn het gevolg van de eerdere exploitatie van het bos van Białowieża, te weten de houtwinning uit in het verleden aangeplante bosopstanden. In werkelijkheid heeft juist de drastische reductie van de houtexploitatie in oudere bospopulaties, onder druk van de Commissie opgenomen in het bosbeheerplan van 2012, tot het afsterven van bosbestanden, met name van sparren, geleid. Het onderbreken van het duurzaam beheer van de hulpbronnen in het bos van Białowieża heeft de verspreiding van de letterzetter gestimuleerd. De beschermde habitats zijn daardoor gaan veranderen. De dominante habitat, de eiken-haagbeukbossen, is bijvoorbeeld aan het veranderen in moeras- of grasland. De Poolse autoriteiten hebben hierop naar eigen zeggen een programma van herstelmaatregelen opgesteld, teneinde het hoofd te bieden aan de verspreiding van de letterzetter, met als uitgangspunt een volledige inventarisatie van de habitats en soorten van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, waarvan de resultaten nog niet beschikbaar waren op het moment van indiening van het verweerschrift van de Republiek Polen. In deze context vormt de goedkeuring van de bijlage van 2016 een poging tot terugkeer naar de oude beheermethode.

103. In deze omstandigheden komen juist door een onderbreking van de instandhoudingsmaatregelen de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied en de continuïteit van zijn habitats in gevaar. De Commissie heeft zich dus ten onrechte gebaseerd op het idee dat het bos van Białowieża een oerbos is en ten onrechte beweerd dat de in dit bos levende soorten kenmerkend zijn voor ongerepte gebieden. Zo is bijvoorbeeld een soort als de moerasparelmoervlinder (Euphydryas aurinia), die hier in het verleden voorkwam vanwege het regelmatig grazen van vee, sinds het staken daarvan niet meer aanwezig.

104. Ook in andere lidstaten is gekozen voor actief bosbeheer. De Republiek Oostenrijk is bijvoorbeeld een programma gestart betreffende de beperking van de verspreiding van de letterzetter in nationale parken en in gebieden met een hoge natuurwaarde, in het kader waarvan het verbod op het verrichten van werkzaamheden is gehandhaafd in zogenaamde biodiversiteitscentra, waarbij tegelijkertijd de nabijgelegen bossen door middel van bosbeheer worden beschermd. In het algemeen wordt aanbevolen dat gebieden waar natuurlijke processen worden beschermd, zoals nationale parken, duidelijk verdeeld worden in een interventievrije zone en perifere zones, waar werkzaamheden worden uitgevoerd ter beperking van de verspreiding van de letterzetter. Door het instellen van referentiegebieden heeft de Republiek Polen een identieke aanpak gehanteerd. Overigens hebben volgens deze lidstaat bosbeheeractiviteiten weliswaar nadelige gevolgen voor de omvang van spechtenpopulaties, maar die gevolgen zijn beperkt omdat het aantal spechten zich op een relatief hoog niveau kan handhaven, overeenkomstig het PZO voor het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska. Bovendien kan het instellen van referentiegebieden, anders dan de Commissie beweert, in geen geval worden beschouwd als bevestiging dat de werkzaamheden nadelige milieueffecten zouden hebben, of als poging tot het tegengaan van die gevolgen.

105. De Republiek Polen betoogt eveneens dat de in de bijlage van 2016 voorziene activiteiten in overeenstemming zijn met het PZO van 2015. Volgens dit plan zijn namelijk beheeractiviteiten als het vellen van bomen en het kappen voorafgaand aan het vellen, uitgesloten in populaties van een soort die voor ten minste 10 % uit exemplaren van meer dan honderd jaar bestaan. In deze opstanden wordt voor het verwijderen van door de letterzetter gekoloniseerde sparren uitsluitend reinigingskap uitgevoerd. Het droge hout wordt daar niet verwijderd. Bovendien wordt in natuurreservaten en in moerassige en vochtige habitats geen reinigingskap uitgevoerd. De gebieden waar geen reinigingskap plaatsvindt, beslaan 7 123 hectare, ofwel 58 % van de oppervlakte van het bosgebied Białowieża. De Republiek Polen wijst erop, dat er bij het besluit om deze activiteiten uit te voeren rekening is gehouden met het feit dat de in bijlage 2016 vermelde activiteiten slechts betrekking hebben op 5,4 % (3 401 hectare) van de oppervlakte van het gebied in kwestie. Daardoor heeft de beoordeling van de milieueffecten van 2015, uit hoofde van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, verhinderd dat de potentiële dreiging in verband met het afvoeren van dode en stervende bomen, zoals aangegeven in het PZO van 2015, zich in werkelijkheid kan voordoen.

106. De Republiek Polen wijst er voorts op dat er in het geval van de xylobionte kevers niet wordt overgegaan tot verwijdering van dode sparren die de habitat van de Buprestis splendens vormen. De populaties Cucujus cinnaberinus zouden vooral voorkomen in espen en essen, blijkens studies uit 2016‑2017 waarbij bijna 12 000 bomen betrokken waren.

107. In dit verband voert de Republiek Polen aan dat de inventarisatie sinds april 2016 het eerste project van deze aard is, in het kader waarvan de verschillende componenten van de biodiversiteit op objectieve wijze zijn beoordeeld en statistisch gecontroleerd, in 1 400 gebieden over een gelijkmatig netwerk dat zich uitstrekt over het gehele bosgebied van Białowieża. De belangrijkste dreiging voor de Boros schneideri wordt met name gevormd worden door de afname van het aantal dennen in de SBZ van het nationale park. De Pytho kolwensis, de Phryganophilus ruficollis en de Rhysodes sulcatus worden vooral bedreigd door het staken van de continue toevoer van grote bomen, hetgeen wordt veroorzaakt door het snelle afsterven van de oudste sparrenpopulaties vanwege de verspreiding van de letterzetter.

108. Overigens hebben de kapwerkzaamheden voor het verwijderen van dode sparren een positief effect op de habitat van de juchtleerkever doordat er meer licht in het bos doordringt. Voor de andere soorten (de Cucujus cinnaberinus, de Boros schneideri en de Ryshodes sulcatus) is de spar niet de favoriete habitat. Momenteel ligt er in het bos van Białowieża gemiddeld ongeveer 64 m³ dood hout per hectare. Gelet op de voortdurende aanwas van dood hout in het landschap is de veiligheid van de habitats van de bewuste kevers volledig gewaarborgd. De Republiek Polen preciseert dat, tijdens het proces van strategische milieueffectbeoordeling, het effect van de voorgenomen activiteiten op alle beschermde elementen van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is geëvalueerd.

109. Volgens de Republiek Polen moet eveneens rekening worden gehouden met de referentiegebieden, die geenszins tot doel hebben om de beweerdelijk nadelige effecten van het actieve bosbeheer te compenseren of tegen te gaan. Deze gebieden zijn vastgesteld overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU, ten behoeve van een vergelijking ten opzichte van andere gebieden in het bos van Białowieża. Bovendien zijn deze referentiegebieden geenszins willekeurig afgebakend. Hun locatie houdt verband met de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en het ontbreken van de noodzaak van instandhoudingsmaatregelen die zouden voortvloeien uit het PZO van 2015. De Commissie kan de Poolse autoriteiten evenmin verwijten dat zij de referentiegebieden niet hebben onderworpen aan een milieueffectbeoordeling. Immers, zou een dergelijke redenering worden gevolgd, dan moet eenzelfde een kritiek worden geuit op het door de Commissie geëiste onderbreken van de exploitatie in het gehele bos van Białowieża.

110. De Commissie is ten onrechte van mening dat niets doen een positief effect heeft op de biodiversiteit. Uit de resultaten van de inventarisatie sinds april 2016 blijkt namelijk dat, bijvoorbeeld in het strikte beschermingsgebied van het nationaal park Białowieża, één enkele kolonie van de Boros schneideri is gevonden, terwijl er in de bosgebieden van Białowieża 70 kolonies zijn gevonden. Een dergelijke situatie doet zich bij een hele reeks andere soorten voor.

111. Met betrekking tot de inachtneming van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis, merkt de Republiek Polen op dat het volgens haar uitlegging van dit begrip gaat om de concrete omstandigheden van de zaak, rekening houdend met alle standpunten en rekening houdend met de specifieke beperkingen van het betrokken gebied. De Republiek Polen heeft ook rekening gehouden met de resultaten van de strategische milieueffectbeoordeling, vóór de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen. Aangezien het om een dynamisch proces gaat, wordt er steeds nieuwe kennis verworven.

112. De Republiek Polen merkt in dit verband op dat het bos van Białowieża een zodanig bijzonder en uniek ecosysteem is dat de resultaten van studies over de onderlinge afhankelijkheid van verschillende organismen in andere ecosystemen niet zonder meer kunnen worden toegepast op de stand van zaken in dit bos. Hoewel de Republiek Polen erkent dat een deel van de wetenschappelijke wereld tegen het bestrijden van de verspreiding van de letterzetter door het kappen van gekoloniseerde bomen is, brengt zij in herinnering dat er ook een aantal wetenschappelijke studies bestaat volgens welke het niet optreden tegen de letterzetter in het bos van Białowieża juist met een grote waarschijnlijkheid ernstige en onherstelbare gevolgen zou hebben voor de natuurlijke habitats en de habitats van diersoorten, voor de instandhouding waarvan het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is aangewezen. Zij citeert daarnaast een publicatie(25) waarin wordt aangegeven dat meerjarenstudies die zijn uitgevoerd in de permanente onderzoeksgebieden van het nationaal park Białowieża, duidelijk aantonen dat strikte bescherming uitsluitend moet dienen ter aanvulling op en niet als hoofdonderdeel van de strategie van instandhouding en behoud van een hoog niveau van biodiversiteit.

113. Wat de tweede grief betreft, ontleend aan schending van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, voert de Republiek Polen aan dat de bijlage van 2016 strookt met het PZO van 2015, waarmee wordt voldaan aan de verplichting om de nodige instandhoudingsmaatregelen uit te voeren, overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. De bijlage van 2016 vormt de praktische uitvoering van deze instandhoudingsmaatregelen. Zij waarborgt het behoud of het herstel in een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats of de soorten waarvoor het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska is aangewezen. Indien deze maatregelen niet werden uitgevoerd, zouden waardevolle beschermde natuurlijke habitats worden aangetast.

114. Zo omvatten de actieve instandhoudingsmaatregelen in het PZO van 2015 voor de habitat van subcontinentale eiken-haagbeukbossen met name het aanpassen van de samenstelling van de bospopulatie, zodat deze overeenkomt met de natuurlijke habitat in bospopulaties waarin vooral espen, berken, dennen en (zeldzamer) sparren voorkomen. De maatregelen omvatten voorts bosonderhoud en -behoud, gericht op het vrijmaken en verzorgen van nieuwe loten en geïsoleerde loofbomen. Deze maatregelen zouden direct zijn omgezet in het bosbeheerplan van 2012. De uitvoering van deze actieve instandhoudingsmaatregelen zou echter gecorreleerd zijn aan de winning van een volume hout.

115. De beweringen van de Commissie over de ongegrondheid van het argument inzake het behoud van de populatie van de betrokken soort op het niveau dat is aangegeven in het standaardgegevensformulier van 2007 (hierna: „SGF”) en in het PZO van 2015 zijn in strijd met de beginselen van „ecologische kennis” en met het gezond verstand. Immers, indien de kwantiteit van elke beschermde soort in een Natura 2000-gebied voortdurend zou stijgen tot boven het niveau in het SGF, zou een onvoorspelbare verstoring van het ecologisch systeem in het betrokken gebied het gevolg zijn. Dan rijst de vraag, welk niveau aanvaardbaar is.

116. De geconstateerde kwantitatieve veranderingen binnen een deel van de populaties van de beschermde soorten in het bos van Białowieża zijn het resultaat van een ruimere toegang tot voedsel, gekoppeld aan een verstoring van korte duur, namelijk een grootschalige verspreiding van de letterzetter. Op langere termijn is een sterke terugloop de natuurlijke consequentie van deze toestand. De omvang van de populaties drieteenspecht en witrugspecht blijft op een relatief hoog niveau. Er is geen sprake van een abrupte kwantitatieve verandering aan de grenzen van het nationaal park, omdat de verspreiding van de letterzetter daar geen massaal karakter heeft. Deze situatie vloeit voort zowel uit het geringe aandeel van de sparren in deze bosopstanden als uit de verschillende aard van de boshabitats. Hieruit blijkt dat in de habitats die worden gekenmerkt door verschillende parameters die bepalend zijn voor hun vatbaarheid voor een grootschalige verspreiding van de letterzetter, het dynamisch evenwicht behouden kan blijven dankzij gerichte bosbeheermaatregelen.

117. De bijlage van 2016 en besluit nr. 51 kunnen evenmin schadelijke gevolgen hebben voor de staat van instandhouding van bepaalde soorten xylobionte kevers. Immers, het gevaar voor soorten zoals de Phryganophilus ruficollis en de Buprestis splendens wordt in belangrijke mate veroorzaakt door maatregelen ter beperking en onderdrukking van de gevolgen van brand. Andere soorten, zoals bijvoorbeeld de Cucujus cinnaberinus en de Boros schneideri, kunnen zich in het bos van Białowieża onder goede omstandigheden ontwikkelen. Wat betreft de Boros schneideri geldt er een bedreiging op lange termijn, doordat er geen jonge aanwas meer is van dennen in het nationaal park Białowieża.

118. Ten aanzien van de derde grief, betreffende schending van artikel 12, lid 1, onder a) en d), van de habitatrichtlijn, voert de Republiek Polen aan dat alle soorten xylobionte kevers in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska tijdens hun levensduur dode of stervende bomen nodig hebben, en dat het onmogelijk is om vast te stellen of de larven van deze kevers aanwezig zijn zonder de habitat aan te tasten. Om te zorgen voor een passende bescherming hebben de Poolse autoriteiten gekozen voor een systeem van instandhouding van de habitat van deze soorten op lange termijn, in de vorm van een netwerk van eilanden van bosaanplant in de reservaten en de beschermingszones rondom beschermde soorten, in natte habitats, in het referentiegebied en in het permanente en natuurlijke gedeelte met dode bomen in alle opstanden van het bos van Białowieża. De doeltreffendheid van deze operatie zou worden aangetoond door de resultaten van de inventarisatie in 2016 door het Instytut Badawczy Leśnictwa (Instituut voor Bosbouw, Polen).

119. Uit deze resultaten blijkt dat de Cucujus cinnaberinus veel voorkomt in het bosgebied van Białowieża als geheel, liever andere bomen dan sparren koloniseert, en dat stervende en dode bomen geen essentiële habitat vormen voor deze soort. Wat betreft de Boros schneideri blijkt uit dezelfde resultaten dat deze soort een voorkeur heeft voor dennen, dode en stervende sparren niet als essentiële habitat heeft en bovendien verspreid over het gehele bos van Białowieża voorkomt. De enige gecontroleerde lokalisatie van de Rhysodes sulcatus in het bosgebied van Białowieża is het nationaal park Białowieża. De Phryganophilus ruficollis is uitsluitend in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska aangetroffen, met als belangrijkste zone het nationaal park Białowieża. De lokalisaties in geëxploiteerde bossen zoals gedefinieerd aan de hand van historische gegevens, hebben overigens in het referentiegebied plaatsgevonden. Bovendien is de belangrijkste reden voor de verdwijning van de Phryganophilus ruficollis dat er geen verbrand hout is. Ook de Pytho kolwensis is buiten dit nationale park niet zijn aangetroffen. De activiteit van de letterzetter vormt daarentegen een bedreiging voor het voortbestaan van de door deze soort bewoonde milieus: oude, gekapte dode sparren in natte habitats. Wat ten slotte de Buprestis splendens betreft, is volgens de Republiek Polen de voornaamste oorzaak van de verdwijning van deze soort uit Europa de afwezigheid van door brand gedode oude dennen, die zijn favoriete habitat waren. Aangezien er geen aanwas is van jonge dennen in het genoemde nationale park, kan de toekomst van deze soort slechts veiliggesteld worden in geëxploiteerde bossen, waarin dennen worden aangeplant.

120. Om al deze redenen hebben de in de bijlage van 2016 voorziene activiteiten geen significante nadelige gevolgen voor de populaties van deze soorten. Het behoud van deze soorten is afhankelijk van het voortbestaan van bepaalde, door verstoringen zoals bosbranden ontstane habitats. Bij gebrek hieraan kunnen alleen actieve beschermingsmaatregelen de habitat van deze soorten in stand houden.

121. Met betrekking tot de vierde grief, inzake schending van artikel 5, onder b) en d), van de vogelrichtlijn, voert de Republiek Polen aan dat de strategische beoordeling van de gevolgen voor het milieu van de bijlage van 2016 uitwijst dat de nodige maatregelen zijn getroffen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten, onder meer inhoudende een verbod op het vernielen of opzettelijk beschadigen van nesten en eieren of het opzettelijk storen van deze vogels, met name gedurende de broed- en afhankelijkheidsperiode, voor zover een dergelijke verstoring significante gevolgen zou hebben, gelet op de doelstellingen van de habitatrichtlijn. Uit de aantallen van de vier door de Commissie genoemde vogelsoorten die in het bos van Białowieża zijn aangetroffen, zoals blijkt uit het SGF, volgt dat noch de aanwezigheid, noch de leefwijze van deze soorten in gevaar zijn. Bovendien hebben de Poolse autoriteiten zich ertoe verbonden om ten minste 60 paren van elk van deze soorten te behouden. Bovendien kan met betrekking tot het geheel van Natura 2000-gebieden in Polen worden vastgesteld dat de aantallen van de twee soorten spechten groter zijn dan die in het SGF.

122. In het bijzonder de totale dichtheidsindicator van populaties bosvogels is in de periode 2000‑2014 met 25 % gestegen. Overeenkomstig de beginselen voor bosbeheer en de geldende richtsnoeren voor het behoud van de bossen, zijn de nadelige effecten van de handel op de biodiversiteit namelijk gering. Het laten staan van groepjes oeroude bomen in uitgedunde gebieden, het behouden van bomen die bijdragen tot biocenose, het gericht kappen, het laten staan van zaadbomen in uitgedunde gebieden en het zoveel mogelijk gebruikmaken van natuurlijke regeneratie zijn gunstig voor vogels. Deze beginselen worden toegepast in alle bosgebieden van het agentschap voor bossen. Uit bepaalde studies blijkt dat reinigingskap over het algemeen geen nadelige gevolgen heeft voor in boomholten wonende soorten en andere soorten gewervelde bosdieren.

123. Volgens de Republiek Polen zijn de gunstige gevolgen van de grootschalige verspreiding van de letterzetter op het overleven en de voortplanting van de spechten slechts tijdelijk, omdat deze op lange termijn leidt tot het verdwijnen van de oudste veenlagen. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat bij het afsterven van 70 tot 100 % van de bomen in naaldbossen een verlies aan diversiteit en een vermindering van de populaties van soorten die in boomholten leven optreden. In gemengde bossen zijn de nadelige gevolgen voor het afsterven van naaldbomen kleiner. Een gestage afname van de verspreiding van de letterzetter kan een factor zijn bij de instandhouding van een relatief stabiele populatie spechten.

124. De Republiek Polen betoogt bovendien dat de snelle daling van de populaties carnivoren vanwege de beperkte beschikbaarheid van voedsel een wetenschappelijk gegeven is. De Commissie heeft echter geen wetenschappelijke gegevens verstrekt waarmee het gepresenteerde scenario van milieutransformatie na de verspreiding van de letterzetter in twijfel wordt getrokken. Het is onmogelijk om de mate van transformatie te voorspellen, dat wil zeggen te voorspellen of de daling van de aantallen van de soorten die profiteren van de verspreiding van een bepaalde insectensoort beperkt zou blijven bij terugkeer naar de toestand voorafgaand aan die verspreiding, of dat, gelet op het verdwijnen van voedsel en het feit dat schorskevers geen andere bomen kunnen koloniseren, het aantal spechten door deze daling lager is dan beschreven in de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied in het beschermingsplan.

125. De Commissie gaat eraan voorbij dat de natuurlijke processen in de Natura 2000-gebieden langetermijnprocessen zijn. Een blijvende beperking van de verspreiding van de letterzetter, dat wil zeggen een beperking van de territoriale dekking ervan of het behoud van een hoog percentage sparren in opstanden, zou echter een actieve beschermingsmaatregel kunnen zijn die in een langetermijnperspectief een relatief stabiele spechtenpopulatie in stand houdt. Ondanks de potentiële nadelige effecten op de populaties van spechten ten gevolge van de bewuste bosbeheeractiviteiten, blijft een relatief grote populatie gehandhaafd, overeenkomstig het PZO van 2015, en eventuele veranderingen in de verspreidingsgebieden van vogelsoorten die door klimaatveranderingsmodellen worden voorspeld, zijn gespreid over een langere periode. Het uiteindelijke effect van de tijdelijke maatregelen die met bosbeheermethoden worden uitgevoerd, kan daarom zijn dat de eerdere sterke daling van de spechtenpopulatie wordt hersteld.

126. Wat betreft de dwerguil is het niet zo dat zijn voortplantingsgebieden verloren gaan als er op 5 % van het gebied sparren verdwijnen. Deze soort, die nest in holten die zijn gemaakt door spechten, in het algemeen de grote bonte specht (Dendrocopos major), die in grote aantallen voorkomt, vertoont namelijk geen voorkeur voor een bepaald soort boom om zich in voort te planten. Bovendien komt de dwerguil vaak voor in aangetaste milieus. Deze soort komt bijvoorbeeld vaker voor in het beheerde gedeelte van het bos van Białowieża dan in het reservaat buiten de bosomgeving. Hierdoor wordt de doelstelling van het PZO van 2015 gehaald, hoewel uit de inventarisatie van 2016 blijkt dat er sprake is van een ongelijke verdeling tussen het bosgebied Browsk en de andere twee. De ruigpootuil bewoont vaak holten die door de zwarte specht (Dryocopus martius) zijn gemaakt. De mogelijke impact van het verdwijnen van sparren op 5 % van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska kan dus worden beschouwd als niet-bestaand, wat betreft de aantallen in het bos van Białowieża.

127. Voorts heeft volgens Finse gegevens het uitdunnen van gebieden niet alleen geen nadelige gevolgen voor deze soorten, maar leidt het dankzij een betere toegang tot voedsel bovendien tot een stijging van de voortplanting, mits het gekapte gedeelte op lange termijn niet groter is dan 50 % van het bosgebied. Daar komt bij dat de populaties van deze soorten groeien en zich uitbreiden naar nieuwe gebieden. De positieve aspecten van het bosbeheer worden genoemd als een van de oorzaken van dit fenomeen. Aan biocenose bijdragende bomen, waaronder holle bomen, laat men na sterven laten staan. De potentiële nestplaatsen van de dwerguil en de ruigpootuil blijven daardoor toegankelijk, temeer omdat het PZO van 2015 in maatregelen voorziet om „bij de beheersactiviteiten alle dennen en sparren met zichtbare holten te laten staan, behalve als er gevaar voor het publiek is”.

IV.    Bespreking

128. Na onderzoek van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming, zal ik het Hof voorstellen om de eerste en tweede grief van de Commissie gezamenlijk te beoordelen en vervolgens, eveneens gezamenlijk, de daarvan afhankelijke derde en vierde grief.

A.      Ontvankelijkheid van het beroep

129. De Republiek Polen heeft in haar schriftelijke opmerkingen de ontvankelijkheid van de tweede, de derde en de vierde grief van het beroep wegens niet-nakoming betwist met het betoog dat de Commissie in het verzoekschrift het voorwerp van het geding heeft verruimd ten opzichte van hetgeen was aangevoerd in de precontentieuze fase, meer in het bijzonder in het met redenen omkleed advies.

130. Vaststaat dat de precontentieuze procedure enkel betrekking had op de enige beslissing die de Poolse autoriteiten bij verzending van het met redenen omkleed advies hadden genomen, namelijk de bijlage van 2016 inzake beperkte bosbeheeractiviteiten in het bosgebied van Białowieża, terwijl het beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft op het totale Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, dus ook op de drie bosdistricten Białowieża, Browsk en Hajnówka, waarvoor de bosbeheermaatregelen zijn uitgebreid bij besluit nr. 51 van 17 februari 2017.

131. Het Hof heeft echter reeds verklaard dat het voorwerp van het geschil zich kan uitstrekken tot feiten waardoor de niet-nakoming is ontstaan maar die zich na het met redenen omkleed advies hebben voorgedaan, op voorwaarde dat zij van dezelfde aard zijn en hetzelfde gedrag opleveren als de in het advies bedoelde feiten, en heeft hieruit afgeleid dat het beroep ontvankelijk is.(26)

132. In casu blijkt uit de processtukken dat de maatregelen van de Poolse autoriteiten in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51 van dezelfde aard zijn voor zover zij de kap en de verwijdering van bomen in het gehele Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska toestaan, met name om de verspreiding van de letterzetter tegen te gaan.

133. Daarom moet het verzoekschrift van de Commissie, dat mede betrekking heeft op besluit nr. 51 van 17 februari 2017, ontvankelijk worden verklaard ook al heeft het met redenen omkleed advies van 28 april 2017 enkel betrekking op de op 25 maart 2016 goedgekeurde bijlage van 2016, betreffende beperkte bosbeheeractiviteiten in uitsluitend het bosgebied van Białowieża, omdat met dit besluit de uitvoering van maatregelen van dezelfde aard en die hetzelfde gedrag opleveren wordt uitgebreid naar de andere bosgebieden Browsk en Hajnówka.(27)

B.      Gegrondheid van het beroep

134. Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat het primaire of natuurlijke karakter van de bossen van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska geen twistpunt kan zijn, aangezien vaststaat dat dat gebied op voorstel van de Republiek Polen op basis van de habitatrichtlijn(28) is ingedeeld als GCB bij beschikking 2008/25 van de Commissie van 13 november 2007, en eveneens als SBZ is aangewezen op basis van de vogelrichtlijn. Bovendien zijn de officiële kwantitatieve gegevens, die als referentie dienen in het debat over de habitats en soorten in deze gebieden, door de Republiek Polen verstrekt in het SGF. De habitat- en de vogelrichtlijn zijn dus van toepassing op het geschil, ongeacht de kwalificatie van de bossen van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, en vormen het verplichte kader voor het bosbeheer van dit gebied.

135. Met het onderhavige beroep wordt het Hof opnieuw in de gelegenheid gesteld om te preciseren welke verplichtingen voortvloeien uit die richtlijnen en, meer in het bijzonder, in hoeverre plannen of projecten vallen onder artikel 6, lid 1, of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.

1.      Eerste en tweede grief

136. Met haar eerste en haar tweede grief voert de Commissie aan dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6, leden 1 en 3, van de habitatrichtlijn en krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn.

137. Voor de beoordeling van de gegrondheid van deze twee grieven dient het Hof zich uit te spreken over de vraag of de betrokken activiteiten van bosbeheer vallen onder artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn of onder artikel 6, lid 3, van die richtlijn, en of verweerster, door het vaststellen en uitvoeren van de bosbeheermaatregelen die in de bestreden besluiten zijn voorzien, daadwerkelijk de instandhoudingsmaatregelen heeft getroffen die zijn voorgeschreven door artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn en door artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn.

138. De Republiek Polen heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de maatregelen in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51 instandhoudingsmaatregelen zijn in de zin van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn, alvorens en naar het lijkt subsidiair aan te voeren dat deze maatregelen kunnen vallen onder lid 3 van dat artikel.

139. Het op een bepaalde wijze kwalificeren van de bestreden besluiten sluit de andere kwalificatie echter uit. Immers, terwijl artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen moeten treffen voor de speciale beschermingszones, worden in lid 3 van deze bepaling voorwaarden gesteld voor plannen of projecten die niet direct verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer van de beschermde gebieden, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor die gebieden. Bovendien heeft het Hof al de gelegenheid gehad zich uit te spreken over de werkingssfeer van deze bepalingen.

140. Vooraf dient er dus aan te worden herinnerd dat op grond van artikel 1, onder e) van de habitatrichtlijn, de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat als gunstig wordt beschouwd wanneer, met name, het natuurlijke verspreidingsgebied en de oppervlakte ervan stabiel zijn of toenemen, en de voor behoud op lange termijn noodzakelijke specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten volgens de habitatrichtlijn passende beschermingsmaatregelen dienen te nemen om de ecologische kenmerken van gebieden waarin dergelijke natuurlijke habitats liggen, te behouden.(29) Het Hof heeft meer in het bijzonder met betrekking tot artikel 6 van deze richtlijn verklaard dat, aangezien de bepaling geen gedetailleerde voorschriften bevat, deze de lidstaten een aantal verplichtingen en specifieke procedures oplegt, gericht op waarborging van het behoud van of, waar van toepassing, het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats, in het bijzonder de speciale beschermingszones.(30)

141. Het Hof heeft eveneens aangegeven dat de bepalingen van artikel 6 van de genoemde richtlijn moeten worden uitgelegd als een samenhangend geheel uit het oogpunt van de daar verwoorde instandhoudingsdoelstellingen. De leden 2 en 3 van het artikel zijn gericht op een gelijk niveau van bescherming voor natuurlijke en soortenhabitats, terwijl lid 4 van het genoemde artikel slechts een uitzonderingsbepaling ten opzichte van lid 3 bevat.(31)

142. Aan de hand van deze beginselen dient een beoordeling te worden gemaakt van de maatregelen in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51, die met name bestaan uit het kappen en verwijderen van dode of stervende bomen.

143. In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat vaststaat dat de bosgebieden waarop de genoemde maatregelen van toepassing zijn, SBZ en GCB zijn, aangewezen door de Republiek Polen, waar de nodige maatregelen dienen te worden toegepast voor het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en/of populaties van soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in de zin van de habitatrichtlijn.(32)

144. In de tweede plaats staat ook vast dat de betrokken maatregelen hebben geleid tot het verlies van een deel van de bosopstanden.(33) Hieruit volgt dat dergelijke maatregelen naar hun aard geen maatregelen kunnen zijn die de instandhouding van het bewuste Natura 2000-gebied waarborgen. De Republiek Polen voert bijzondere omstandigheden aan ter rechtvaardiging van de vanaf het jaar 2016 genomen besluiten, namelijk een ongekende verspreiding van de letterzetter, waardoor de natuurlijke kenmerken van dat Natura 2000-gebied worden aangetast.

145. Uit de processtukken blijkt echter dat er een wetenschappelijk meningsverschil bestaat over de vraag of de genomen maatregelen enerzijds van invloed zullen zijn op de verspreiding van de letterzetter en anderzijds op passende wijze bijdragen tot instandhouding van de beschermde habitats. In dit verband kan erop worden gewezen dat het herstelprogramma van 25 maart 2016, getiteld „programma voor het bos van Białowieża als cultureel en natuurlijk erfgoed van de Unesco en als een gebied dat tot het Natura 2000-netwerk behoort”, uitdrukkelijk melding maakt van de uiteenlopende opvattingen over dit punt.

146. Bovendien hebben de Poolse autoriteiten in 2015 weliswaar een PZO vastgesteld om de maatregelen te bepalen die nodig waren voor het in stand houden van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, maar blijkt uit de stukken in het dossier dat, anders dan de Republiek Polen betoogt, de bijlage van 2016 niet een concrete uitvoering van het PZO kan zijn, omdat er maatregelen in worden bepaald die in het PZO worden aangemerkt als mogelijke gevaren voor de instandhouding van habitats en beschermde soorten. Blijkens de opmerkingen van de Commissie, die op dit punt niet wordt tegengesproken door de Republiek Polen, wordt de verspreiding van de letterzetter niet aangemerkt als bestaand of potentieel gevaar voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten vogels en andere dieren die in bijlage 3 van het PZO worden genoemd, maar wordt in deze bijlage het verwijderen van door de letterzetter gekoloniseerde sparren wel uitdrukkelijk genoemd als potentieel gevaar voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats, met name voor de dwerguil, de ruigpootuil en de drieteenspecht.

147. De maatregelen die voortvloeien uit de bijlage van 2016 en besluit nr. 51 kunnen daarom niet worden beschouwd als strekkende tot uitvoering van het PZO van 2015. Paradoxaal genoeg zouden deze maatregelen het PZO van 2015 zelfs zijn nuttig effect kunnen ontnemen, zo de Poolse autoriteiten de bepalingen ervan al niet naast zich neer kunnen leggen.(34)

148. Dergelijke maatregelen kunnen bijgevolg in geen geval worden beschouwd als instandhoudingsmaatregelen in de zin van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Hieruit volgt dat de Republiek Polen heeft verzuimd om de voor de instandhouding van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska noodzakelijke maatregelen te treffen na de vaststelling van het PZO van 2015. In deze omstandigheden dient aan het Hof te worden voorgesteld vast te stellen dat de Republiek Polen de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten zowel krachtens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn als krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, en daarmee oordeelt dat de tweede grief van de Commissie gegrond is.

149. De eerste grief van de Commissie dient echter door het Hof te worden onderzocht, aangezien de Republiek Polen eveneens heeft aangevoerd dat de bosbeheermaatregelen in de bijlage van 2016 plannen of projecten zijn in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, voor de vaststelling waarvan zij in 2015 een milieueffectbeoordeling had uitgevoerd.

150. Om te bepalen of de maatregelen in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51 zijn vastgesteld en uitgevoerd in overeenstemming met de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn opgenomen vereisten, lijkt het wenselijk om ten eerste in herinnering te brengen dat deze bepaling voorziet in een beoordelingsprocedure om met behulp van een voorafgaande controle te waarborgen dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van het betreffende gebied, maar er significante gevolgen voor kan hebben, uitsluitend wordt goedgekeurd voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.(35)

151. Ten tweede, zo heeft het Hof benadrukt, regelt deze bepaling twee fasen. In de eerste fase wordt vereist dat de lidstaten een passende beoordeling verrichten van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied, als de kans bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betreffende gebied.(36) In het bijzonder moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van een gebied en dat de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het gebied. Bij de beoordeling van dat risico dient met name rekening te worden gehouden met de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied.(37)

152. De in artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn bedoelde tweede fase, die volgt op de in het vorige punt van deze conclusie beschreven passende beoordeling, stelt voor de toestemming voor een dergelijk plan of project als voorwaarde dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast, onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 6, lid 4.(38)

153. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied als natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn plaatsvindt indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen het duurzame behoud impliceert van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen.(39)

154. Bovendien dient eraan te worden herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten, die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied wegnemen.(40) Uit de rechtspraak van het Hof blijkt eveneens dat deze passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betreffende gebied met zich meebrengt dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.(41)

155. Het Hof heeft er voorts op gewezen dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat (waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd) in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook pas na enkele jaren zichtbaar zullen worden.(42)

156. Derhalve moet worden onderzocht of, gelet op deze rechtspraak, het beroep voldoende wordt gestaafd door de feiten. Mijns inziens blijkt bij eenvoudig onderzoek van het chronologische verloop van de bestreden besluiten en de samenhang van de overgelegde bewijsstukken dat de door artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vereiste beoordeling niet heeft kunnen plaatsvinden.

157. In de eerste plaats blijkt uit de stukken in het dossier dat de Poolse autoriteiten kort vóór de vaststelling van de bijlage van 2016 tot wijziging van het bosbeheerplan van 2012, het PZO van 2015 hadden vastgesteld, waaruit blijkt dat het kappen en verwijderen van door de letterzetter gekoloniseerde bomen een mogelijk gevaar vormde voor de instandhouding van het betreffende Natura 2000-gebied.

158. Hoewel uit de debatten ter terechtzitting blijkt dat er een zeker evenwicht moet worden gevonden tussen de actieve en de passieve beheersmaatregelen ter bestrijding van de letterzetter om te kunnen voldoen aan de instandhoudingsdoelstellingen van de habitat- en vogelrichtlijn, is deze balans niet aanwezig in de bepalingen van besluit nr. 51, dat het kappen en verwijderen van bospopulaties zonder beperking toestaat.

159. Bovendien blijkt uit de door de Republiek Polen verstrekte gegevens dat de Poolse autoriteiten op de dag van vaststelling van de bijlage van 2016 tevens een herstelprogramma hebben vastgesteld met het opschrift „Programma voor het bos van Białowieża als cultureel en natuurlijk erfgoed van de Unesco en als gebied dat tot het Natura 2000-netwerk behoort”. Dit plan betrof hoofdzakelijk, zoals ter terechtzitting is bevestigd, het voor de toekomst beoordelen van de gevolgen van de genomen maatregelen voor de instandhouding van het gebied, met name door referentiegebieden in te stellen waarin geen bosbeheermaatregelen mochten worden uitgevoerd.

160. In de tweede plaats heeft de Republiek Polen in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting weliswaar aangevoerd dat de verspreiding van de letterzetter tussen de jaren 2012 en 2015 is veroorzaakt door de lagere exploitatievolumes na vaststelling van het bosbeheerplan van 2012, maar uit het dossier blijkt dat de waargenomen exploitatievolumes tussen 2012 en 2015 gelijk zijn aan die van de voorgaande jaren en dat het houtwinningsvolume voor het gebied Białowieża in werkelijkheid gedurende deze periode stabiel is gebleven. Derhalve kan niet op goede gronden worden betoogd dat de verspreiding van de letterzetter te wijten is aan een lager volume houtexploitatie tussen de jaren 2012 en 2015.

161. In de derde plaats voeren de Poolse autoriteiten weliswaar aan dat zij een passende beoordeling hebben uitgevoerd van de gevolgen van de bijlage van 2016 voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, maar uit het dossier blijkt dat ofschoon deze beoordeling gedurende het jaar 2015 heeft plaatsgevonden, zij uitsluitend betrekking had op de in de bijlage van 2016 voorziene maatregelen, betreffende enkel het bosgebied Białowieża, en dus niet op de maatregelen in besluit nr. 51 van 17 februari 2017 met het oog op het geografisch en kwantitatief uitbreiden van het kappen en verwijderen van bomen in alle drie bosgebieden van het bos van Białowieża. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat er geen beoordeling heeft plaatsgevonden van de gevolgen van de in besluit nr. 51 vastgestelde bosbeheermaatregelen voor de instandhouding en de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska als geheel. Evenmin blijkt uit het dossier dat de eventuele cumulatieve gevolgen van de bijlage van 2016 en besluit nr. 51 door de Poolse autoriteiten in de beschouwing zijn betrokken en zijn beoordeeld.(43)

162. Bovendien blijkt uit de bewoordingen zelf van die beoordeling van de gevolgen van de bijlage van 2016 voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, dat deze is uitgevoerd op basis van gegevens uit 2012 en niet op basis van in 2015 bijgewerkte gegevens, zoals vereist door de bepalingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof.(44) Immers, in punt 4.2 van dit document wordt opgemerkt dat „[d]e bepalingen inzake de gevolgen voor het Natura 2000-gebied in de milieueffectbeoordeling voor de jaren 2012‑2021 in beginsel niet hoeven te worden bijgewerkt. Niettemin moet worden opgemerkt dat de werkzaamheden voornamelijk betrekking hebben op aangetaste bospopulaties.”

163. Ten slotte blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van de Republiek Polen dat er op het moment waarop het laatste bestreden besluit werd vastgesteld, en in de precontentieuze procedure, nog een inventarisatie aan de gang was van de biodiversiteit in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska.

164. Gelet op al deze gegevens kan niet worden geconcludeerd dat de Poolse autoriteiten zich ervan hebben overtuigd, al was het maar op de dag van goedkeuring van de bijlage van 2016, dat de daarin vervatte maatregelen geen gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied. Dit volstaat om te oordelen dat de eerste grief gegrond is.

165. Niettemin zal ik uiteenzetten waarom naar mijn oordeel ook de overige argumenten van de Republiek Polen van de hand moeten worden gewezen. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat, volgens de rechtspraak van het Hof, beoordelingen van de gevolgen van plannen of projecten voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden moeten worden uitgevoerd met de beste wetenschappelijke kennis die beschikbaar is op het moment van besluitvorming.(45) Uit het dossier en de debatten ter terechtzitting blijkt echter dat er op de datum van vaststelling van de bestreden besluiten nog een wetenschappelijk meningsverschil bestond over wat de meest passende methoden zijn voor het tegengaan van de verspreiding van de letterzetter. Bovendien had dit wetenschappelijk meningsverschil juist betrekking op het nut van bestrijding van de verspreiding van de letterzetter(46), en gaat het volgens sommige wetenschappelijke standpunten om een natuurlijke cyclus, die overeenstemt met de periodieke tendensen die kenmerkend zijn voor het gebied waarvan de instandhoudingsdoelstelling de aanwijzing ervan als GCB en als SBZ heeft gerechtvaardigd.

166. Daarom kan ook niet op goede gronden staande worden gehouden dat de milieueffectbeoordeling die is uitgevoerd vóór de vaststelling van de bestreden maatregelen voldeed aan de vereisten krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof.

167. In de tweede plaats heeft het Hof geoordeeld dat in artikel 6, lid 3, van die richtlijn ook het voorzorgsbeginsel besloten ligt en dat op grond van dit artikel op doeltreffende wijze kan worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten die door de bevoegde autoriteiten worden gepland om de daarin vervatte maatregelen toe te staan. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat met een minder streng toestemmingscriterium dan dat neergelegd in die bepaling de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed zou kunnen worden gegarandeerd.(47) De toepassing van dit beginsel in het kader van de tenuitvoerlegging van artikel 6, lid 3, van de genoemde richtlijn, verlangt van de bevoegde instantie dat zij de gevolgen van het project voor het betrokken gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dat project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.(48)

168. In casu kon deze beoordeling niet worden afgerond gezien het aanhoudende wetenschappelijke meningsverschil, het feit dat de inventarisatiemaatregelen nog gaande waren op de dag van besluitvorming alsook het voorwerp van besluit nr. 52, dat erin bestond referentiegebieden vast te stellen met als doel, volgens de mondelinge opmerkingen van de Republiek Polen ter terechtzitting, de ontwikkeling van de kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska zonder enig menselijk ingrijpen te beoordelen.

169. Aangezien ten tijde van vaststelling van de bestreden besluiten het bestaan en de ernst van de potentiele risico’s voor de instandhouding en de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied nog niet volledig in kaart waren gebracht, beoordeeld en in voorkomend geval weggenomen, konden de Poolse autoriteiten de bijlage van 2016 noch besluit nr. 51 vaststellen zonder daarmee ook het voorzorgsbeginsel te schenden.

170. Aangaande in de derde plaats artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, dat de Republiek Polen heeft ingeroepen met het argument dat de bestreden besluiten moesten worden vastgesteld uit overwegingen van openbare veiligheid, zij in herinnering gebracht dat deze bepaling een uitzondering vormt, daarom strikt moet worden uitgelegd en pas toepassing kan vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn onderzocht in overeenstemming met lid 3 van dat artikel.(49)

171. Om te kunnen vaststellen welke eventuele compenserende maatregelen moeten worden genomen, moet de aantasting van het betreffende gebied nauwkeurig worden vastgesteld. De kennis van de gevolgen van een plan of van een project, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied, is noodzakelijk voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, aangezien anders geen van de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van dat gebied door het onderzochte plan of project.(50)

172. Zo bepaalt artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn verrichte beoordeling, bij gebreke van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de betrokken lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De bevoegde autoriteiten kunnen dus in een dergelijke situatie uitsluitend toestemming geven op basis van artikel 6, lid 4, van die richtlijn voor zover aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan.(51)

173. In casu blijkt zowel uit de voorgaande vaststellingen betreffende het gebrekkig uitvoeren van de voorafgaande evaluatiefase, gebaseerd op de bepalingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, als uit het ontbreken van bepaalde andere processtukken, dat de Poolse autoriteiten niet hebben beoordeeld of er alternatieve of compenserende maatregelen(52) konden worden getroffen in plaats van de maatregelen krachtens de bijlage van 2016 en besluit nr. 51. Bijgevolg kan ook worden vastgesteld dat de Poolse autoriteiten weliswaar redenen van openbare veiligheid hebben aangevoerd ter rechtvaardiging van de vaststelling en de uitvoering van de bestreden maatregelen –– waarvan de nadelige gevolgen daarmee impliciet worden erkend – maar dat de uitzonderingsbepalingen van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn niet in acht zijn genomen.

174. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat de eerste grief van de Commissie net als de tweede gegrond is omdat de Poolse autoriteiten, door de voorschriften van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet in acht te nemen en uitvoering te geven aan de aldus vastgestelde maatregelen, die niet kunnen worden beschouwd als een instandhoudingsplan in de zin van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, de verplichtingen niet zijn nagekomen die voortvloeien uit deze bepalingen alsmede uit artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn.

2.      Derde en vierde grief

175. Met haar derde en haar vierde grief voert de Commissie aan dat de Republiek Polen evenmin de verplichtingen is nagekomen die op haar rusten krachtens, respectievelijk, artikel 12, lid 1, onder a) en d), van de habitatrichtlijn en artikel 5, onder b) en d), van de vogelrichtlijn, hetgeen voor het Hof aanleiding zal vormen om te onderzoeken of de bestreden bosbeheeractiviteiten de voortplantingsplaatsen van de soorten xylobionte kevers en wilde vogels, die uitdrukkelijk door deze richtlijnen worden beschermd, kunnen aantasten of vernielen.

176. Bovenstaande bevindingen en overwegingen met betrekking tot de eerste en de tweede grief brengen mij tot de conclusie dat de betrokken bosbeheeractiviteiten noodzakelijkerwijs een aantasting van de voortplantingsplaatsen van de beschermde soorten in het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska teweeg kunnen brengen.

177. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om de derde en de vierde grief van de Commissie als gegrond te beschouwen.

178. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat de Republiek Polen, door de bosbeheermaatregelen in de bijlage van 2016 en in besluit nr. 51 vast te stellen en ten uitvoer te leggen zonder zich ervan te verzekeren dat deze maatregelen geen nadelige gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Puszcza Białowieska, en door na te laten de instandhouding en de bescherming te waarborgen van de in het verzoekschrift van de Commissie genoemde beschermde habitats en soorten waarvoor dat gebied is aangewezen als gebied van communautair belang en als SBZ, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 12, lid 1, onder a) en d), van de habitatrichtlijn, alsmede krachtens artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 5, onder b) en d), van de vogelrichtlijn.

V.      Kosten

179. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.

VI.    Conclusie

180. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„1)      Door de bosbeheermaatregelen in de bijlage van het bosbeheerplan voor het bosgebied Białowieża van 9 oktober 2012, goedgekeurd op 25 maart 2016 door de Minister Środowiska (minister van Milieu, Polen), en besluit nr. 51 van de Dyrektor GeneralnyLasów Państwowych (directeur-generaal van het agentschap voor bossen, Polen) van 17 februari 2017 betreffende het kappen van door de letterzetter gekoloniseerde bomen en het verwijderen van bomen die een bedreiging voor de openbare veiligheid en die een brandgevaar vormen, in alle leeftijdsgroepen bospopulaties in de bosgebieden Białowieża, Browsk en Hajnówka, vast te stellen en ten uitvoer te leggen zonder zich ervan te verzekeren dat deze maatregelen geen nadelige gevolgen zouden hebben voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied PLC200004 Puszcza Białowieska (Polen), en door na te laten de instandhouding en de bescherming te waarborgen van de in het verzoekschrift van de Commissie genoemde beschermde habitats en soorten waarvoor dat gebied is aangewezen als gebied van communautair belang en als speciale beschermingszone, is de Republiek Polen de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 12, lid 1, onder a) en d) van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, en krachtens artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 5, onder b) en d), van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand.

2)      De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Richtlijn van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193) (hierna: „habitatrichtlijn”).

3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU (hierna: „vogelrichtlijn”).

4      Voetnoot niet van belang voor de Nederlandse versie van deze conclusie.

5      Richtlijn van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1).

6      Vertaling in het Nederlands niet beschikbaar.

7      PB 2008, L 12, blz. 383.

8      State of Europe’s forests 2015, Forest Europe, 2015, bijlage 8, tabel 28, blz. 274.

9      Hierna: „agentschap voor bossen”.

10      Dit blijkt uit bijlage 1 bij het besluit van de Dyrektor GeneralnyLasów Państwowych (directeur-generaal van het Agentschap voor bossen) van 31 maart 2016 (hierna: „besluit 52”).

11      EU-Pilotdossier 2210/11/ENVI.

12      Voor het gebied Browsk is dit quotum 214 218 m³ en voor het gebied Hajnówka 192 291 m³.

13      Hierna: „PZO”.

14      Het nationaal park Białowieża is het voorwerp van een afzonderlijk PZO, dat de minister van Milieu op 7 november 2014 heeft vastgesteld.

15      De precontentieuze procedure vangt aan op 7 april 2016, zie punten 54 en volgende van deze conclusie. Volgens de Commissie is dat besluit pas in juni 2017 bekendgemaakt in het Biuletyn Informacyjny Lasów Państwowych (mededelingenblad van het agentschap voor bossen) nr. 6 (294).

16      Hierna: „besluit nr. 51”.

17      EU-Pilotdossier 8460/16/ENVI.

18      Beschikking van de vicepresident van het Hof van 27 juli 2017, Commissie/Polen (C‑441/17 R, niet gepubliceerd, EU:C:2017:622).

19      Beschikking van 20 november 2017, Commissie/Polen (C‑441/17 R, EU:C:2017:877).

20      Bij punt 118 verklaart het Hof dat „[i]ndien wordt vastgesteld dat inbreuk op deze beschikking wordt gemaakt, […] het Hof de Republiek Polen [zal] veroordelen tot betaling aan de Commissie van een dwangsom van ten minste 100 000 EUR per dag, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van de onderhavige beschikking aan de Republiek Polen tot het tijdstip waarop de Republiek Polen eraan voldoet of tot de eindbeslissing in de zaak C‑441/17 is gewezen”.

21      Beschikking van de president van het Hof van 11 oktober 2017, Commissie/Polen (C‑441/17, niet gepubliceerd, EU:C:2017:794).

22      Arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (C‑142/16, EU:C:2017:301, punt 42).

23      Arrest van 9 juni 2011, Commissie/Frankrijk (C‑383/09, EU:C:2011:369, punten 18‑21).

24      Dz. U. nr. 199 van 2008, volgnr. 1227.

25      Brzeziecki, B., „Meerjarige dynamiek van de bospopulaties in het bos van Białowieża (bij strikte bescherming)”, Stan Ekosystemów leśnysh Puszczy Białowieskiej, Centrum Informacyjne Lasów Państwowych, Warschau, 2016, blz. 45‑58.

26      Arresten van 4 februari 1988, Commissie/Italië (113/86, EU:C:1988:59, punt 11), en van 9 november 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑236/05, EU:C:2006:707, punt 12).

27      Zie naar analogie het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 46).

28      Zie met name de overwegingen 1, 8 en 9 en de bijlage van deze beschikking (blz. 645), waarbij aan dit gebied de code SIC PLC200004 Puszcza Białowieska is toegewezen.

29      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punten 37 en 38), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punten 35 en 36).

30      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 36), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 31).

31      Arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      Zie de definities in artikel 1, onder k) en l), van die richtlijn.

33      Zie punt 52 van deze conclusie.

34      Zelfs kan worden opgemerkt dat, indien wordt aangenomen dat de uit de bijlage van 2016 en Besluit nr. 51 voortvloeiende maatregelen in overeenstemming zijn met het PZO uit 2015, dit erop neerkomt dat de Poolse autoriteiten het PZO kunnen wijzigen zonder rekening te houden met de instandhoudingsdoelstellingen waar een dergelijk document normaal gesproken aan moet voldoen.

35      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 28), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 43).

36      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 29), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 44).

37      Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 20), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 45).

38      Arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 46).

39      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 39), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 47).

40      Arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje (C‑404/09, EU:C:2011:768, punt 100), van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punt 44), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41      Arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Zie ter illustratie van dit vereiste het arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (C‑142/16, EU:C:2017:301, punten 61 en 62).

44      Zie arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (C‑142/16, EU:C:2017:301, punt 42).

45      Arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46      Zie in dit verband met name het herstelprogramma getiteld „programma voor het bos van Białowieża als cultureel en natuurlijk erfgoed van de Unesco en als een gebied dat tot het Natura 2000-netwerk behoort”, op 25 maart 2016 vastgesteld door de minister van Milieu en de directeur-generaal van het agentschap voor bossen.

47      Arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, punten 41‑43 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48      Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 28), van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 54), en van 26 april 2017, Commissie/Duitsland (C‑142/16, EU:C:2017:301, punt 34).

49      Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 35), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50      Arresten van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punten 114 en 115), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51      Arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330, punt 37), en van 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583, punt 63).

52      Afgezien van het plaatsen van feromoonvallen, waarvan is aangetoond dat deze ondoeltreffend zijn.