PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto prošireno vijeće)
31. svibnja 2018.(*)
„Institucionalno pravo – Europski parlament – Poslovnik Parlamenta – Ponašanje kojim se narušava dostojanstvo Parlamenta i dovodi u pitanje njegov neometani rad – Stegovne mjere gubitka prava na dnevnicu i privremenog oduzimanja prava sudjelovanja u svim aktivnostima Parlamenta – Sloboda izražavanja – Obveza obrazlaganja – Pogreška koja se tiče prava”
U predmetu T‑770/16,
Janusz Korwin‑Mikke, sa stalnom adresom u Józefówu (Poljska), kojeg zastupaju M. Cherchi i A. Daoût, avocats,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju S. Alonso de León i S. Seyr, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje odluke predsjednika Parlamenta od 5. srpnja 2016. i odluke Predsjedništva Parlamenta od 1. kolovoza 2016. kojima je tužitelju izrečena stegovna mjera gubitka prava na dnevnicu za razdoblje od deset dana i privremenog oduzimanja prava sudjelovanja u svim aktivnostima Parlamenta za razdoblje od pet uzastopnih dana, s jedne strane, te povodom zahtjeva na temelju članka 268. UFEU‑a kojim se traži naknada štete koju je tužitelj navodno pretrpio zbog navedenih odluka, s druge strane,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće)
u sastavu: G. Berardis, predsjednik, S. Papasavvas (izvjestitelj), D. Spielmann, Z. Csehi i O. Spineanu‑Matei, suci,
tajnik: G. Predonzani, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 29. studenoga 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, Janusz Korwin‑Mikke, zastupnik je u Europskom parlamentu.
2 Na plenarnoj sjednici Parlamenta od 7. lipnja 2016. (u daljnjem tekstu: plenarna sjednica od 7. lipnja 2016.), čija je tema bila „Trenutačno stanje vanjskih aspekata europskog migracijskog programa: prema novom ,Paktu o migracijama’”, tužitelj je izjavio na poljskom:
„Problem ne potječe od činjenice da nas preplavljuju useljenici, već od činjenice da su to neprikladni useljenici. Oni uopće ne žele raditi u Bayerische Motorwerkeu niti u Aldiju. Obećane su im velike potpore i oni žele primati velike potpore. Već sam jednom [uputio na njih], što me stajalo 3000 eura, ali jedan je kongoanski diplomat rekao da je Europa preplavljena afričkom kloakom. Dakle, možemo biti ponosni na činjenicu da smo jedan dio Afrike oslobodili od te kloake, no naša je zadaća da te ljude privedemo pameti. E pa ništa ne privodi pameti bolje od gladi. Treba im prestati plaćati potpore i sasvim jednostavno prisiliti ih da rade. I budući da se iz primjera najbolje uči, moramo im dati primjer i prestati plaćati potpore također sebi samima jer demoraliziramo i vlastite ljude.”
3 Nakon tog govora potpredsjednica Parlamenta koja je vodila rasprave pozvala je tužitelja da se „Skupštini obraća s poštovanjem”. Odmah nakon toga jedna je europska zastupnica podignula plavu karticu i zatražila od tužitelja da podnese dokaze u prilog svojim tvrdnjama.
4 U odgovoru na to zastupničko pitanje tužitelj je izjavio:
„[…] Amerika je također bila iskorištavana i odlično se razvila. S druge strane, upućujem samo na mišljenje diplomata iz Konga – zemlje koja ima iskustva s iseljavanjem iz Afrike. U jedno sam siguran: kada se ljudima plaća da ništa ne rade, to ih demoralizira. Treba ukinuti sve potpore. Ljudi moraju živjeti od rada, a ne od potpora.”
5 Tužitelj je kasnije uzeo riječ kako bi pojasnio prijevod na engleski jedne riječi koja je korištena prilikom njegova govora.
6 Dana 8. lipnja 2016. predsjednik Parlamenta pozvao je tužitelja na saslušanje koje je održano 14. lipnja 2016.
7 Dopisom od 9. lipnja 2016. tužitelj je potpredsjednici Parlamenta koja je vodila predmetne rasprave dostavio film prikazan na internetskoj stranici Youtube u kojem se mogu čuti izjave koje je dao kongoanski diplomat na kojeg je on uputio u svojem govoru od 7. lipnja 2016.
8 Odlukom od 5. srpnja 2016. (u daljnjem tekstu: odluka predsjednika) predsjednik Parlamenta izrekao je tužitelju stegovnu mjeru gubitka prava na dnevnicu za razdoblje od deset dana i privremenog oduzimanja prava sudjelovanja u svim aktivnostima Parlamenta za razdoblje od pet uzastopnih dana, ne dovodeći u pitanje pravo glasa na plenarnoj sjednici.
9 Dana 18. srpnja 2016. tužitelj je Predsjedništvu Parlamenta podnio unutarnju žalbu protiv odluke predsjednika zahtijevajući poništenje sankcija koje su izrečene protiv njega kao i javnu ispriku predsjednika Parlamenta pred Parlamentom jer je prema njemu koristio uvredljive izraze.
10 Odlukom od 1. kolovoza 2016. (u daljnjem tekstu: odluka Predsjedništva), dostavljenom tužitelju 2. rujna 2016., Predsjedništvo Parlamenta potvrdilo je sankcije koje su tužitelju izrečene odlukom predsjednika.
Postupak
11 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 2. studenoga 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
12 Opći je sud na prijedlog šestog vijeća i primjenom članka 28. svojeg Poslovnika odlučio uputiti predmet proširenom sastavu suda.
13 Na temelju prijedloga suca izvjestitelja Opći sud (šesto prošireno vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka i u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. svojeg Poslovnika pozvati Parlament da dostavi određene dokumente i stranke da odgovore na određena pitanja. Stranke su se odazvale na te zahtjeve u određenim rokovima.
14 Na raspravi od 29. studenoga 2017. stranke su iznijele svoja izlaganja i odgovorile na usmena pitanja koja je postavio Opći sud.
Zahtjevi stranaka
15 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluku predsjednika;
– poništi odluku Predsjedništva;
– naloži naknadu imovinske i neimovinske štete koja je uzrokovana odlukama predsjednika i Predsjedništva i koja je procijenjena na 13 060 eura;
– naloži Parlamentu snošenje troškova.
16 Parlament od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci zahtjev za poništenje odluke predsjednika kao nedopušten;
– odbije zahtjev za poništenje odluke Predsjedništva kao neosnovan;
– zahtjev za naknadu štete odbaci kao djelomično nedopušten i odbije kao djelomično neosnovan;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
17 Na raspravi je tužitelj izjavio da odustaje od prvog dijela tužbenog zahtjeva smatrajući da je odluka predsjednika bila zamijenjena odlukom Predsjedništva koja predstavlja konačno stajalište Parlamenta, a što je uneseno u zapisnik s rasprave.
Pravo
Zahtjev za poništenje
18 U prilog svojem zahtjevu za poništenje tužitelj ističe četiri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 166. Poslovnika Parlamenta (u daljnjem tekstu: Poslovnik), slobode govora i izražavanja te obveze obrazlaganja. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), općeg načela nepristranosti i obveze obrazlaganja. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi članka 6. EKLJP‑a, prava obrane i članka 166. stavka 1. Poslovnika. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti i ne bis in idem kao i na povredi obveze obrazlaganja.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 166. Poslovnika, slobode govora i izražavanja te obveze obrazlaganja
19 Uvodno valja istaknuti da u okviru ovog tužbenog razloga, koji je podijeljen u tri dijela, tužitelj u biti ističe, osim povrede svoje slobode izražavanja, i povredu članka 166. Poslovnika jer, s jedne strane, Parlament nije dokazao da su uvjeti potrebni za primjenu te odredbe bili ispunjeni te, s druge strane, navedena odluka nije dostatno obrazložena. To je, osim toga, bilo potvrđeno na raspravi, što je uneseno u zapisnik.
20 Prije svega valja ispitati treći dio, a potom zajedno prvi i drugi dio.
– Treći dio, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
21 Tužitelj smatra da odlukom Predsjedništva nije ispunjena obveza obrazlaganja jer se u njoj, kao prvo, ne upućuje na mogući odjek u medijima ili na reakcije na političkoj razini, kao drugo, ne utvrđuje da su njegove izjave predstavljale poticanje na mržnju te, kao treće, ne uzima u obzir činjenica da je navedene izjave prvotno dao kongoanski diplomat. Osim toga, na temelju obrazloženja predmetne odluke ne može se saznati je li on iznimno ozbiljno narušio red na plenarnoj sjednici od 7. lipnja 2016. niti koja su to načela utvrđena člankom 11. Poslovnika bila povrijeđena.
22 Parlament osporava tu argumentaciju.
23 Valja podsjetiti da obveza obrazlaganja predstavlja bitnu postupovnu pretpostavku koja se mora razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta (vidjeti presudu od 22. svibnja 2012., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, T‑300/10, EU:T:2012:247, t. 180. i navedenu sudsku praksu). Naime, obrazloženje odluke sastoji se od formalnog navođenja razloga na kojima se ta odluka temelji. To obrazloženje može biti zadovoljavajuće čak i kad navodi pogrešne razloge (vidjeti rješenje od 12. srpnja 2012., Dover/Parlament, C‑278/11 P, neobjavljeno, EU:C:2012:457, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
24 Osim toga, u obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na formulaciju već i na kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (vidjeti presudu od 22. svibnja 2012., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, T‑300/10, EU:T:2012:247, t. 181. i navedenu sudsku praksu).
25 U ovom slučaju odluka Predsjedništva sadržava tri odjeljka. U prvom odjeljku (točke 1. do 27. odluke) iznesene su činjenice koje su dovele do donošenja predmetnih sankcija, tužiteljeve prethodne izjave koje su već bile predmet sankcija i unutarnji žalbeni postupak koji je potonji pokrenuo protiv odluke predsjednika. Drugim se odjeljkom (točke 28. do 37. odluke) nastoji utvrditi da tužiteljevo postupanje predstavlja povredu članka 11. Poslovnika. Naposljetku, treći odjeljak (točke 38. do 45. odluke) sadržava pravnu ocjenu članka 166. Poslovnika.
26 Konkretno, u točkama 28. do 31. svoje odluke, a nakon što je, s jedne strane, podsjetilo na tekst članka 11. stavaka 2. i 3. Poslovnika te, s druge strane, na doseg prava na slobodu govora i izražavanja, Predsjedništvo Parlamenta istaknulo je da se to pravo može ograničiti ako se njime krše druga prava, „a osobito ako bi vrijeđalo druge osobe” ili „radi osiguranja zaštite prava ili ugleda drugih osoba”. Stoga je u točki 32. navedene odluke Predsjedništvo navelo da načelo slobode govora zajamčeno svim zastupnicima u Parlamentu nije primjenjivo „na jezik kojim se vrijeđa ili omalovažava” ili „na ponašanje koje povređuje dostojanstvo Parlamenta […] i predstavlja povredu temeljnih vrijednosti i načela Unije”.
27 Što se tiče ponašanja koje se tužitelju stavlja na teret, kritike koje je Parlament izrazio u odluci Predsjedništva odnosile su se na „jezik […] koji je namjerno uvredljiv i provokativan, ne samo u odnosu na osobe afričkog podrijetla već i prema cijelom Parlamentu” (točka 33.), na „metodu citiranja drugih osoba […] korištenu s namjerom izražavanja vlastitog mišljenja” (točka 34.), na „zasigurno uvredljivost zamisli prema adresatima da se ljude glađu prisili na rad” koja „povređuje dostojanstvo Parlamenta […] i predstavlja povredu temeljnih vrijednosti i načela Unije” (točka 36.) te, naposljetku, na „ponašanje” tužitelja koje „predstavlja povredu članka 11. stavka 2. Poslovnika jer mu je nedostajalo uzajamnog poštovanja čime su povrijeđene vrijednosti i načela koji su utvrđeni u temeljnim aktima [U]nije, a osobito dostojanstvo Parlamenta” (točka 37.).
28 Iz toga slijedi da, bez obzira na ispitivanje njezine osnovanosti koje će se izvršiti u okviru prvog i drugog dijela ovog tužbenog razloga, odluka Predsjedništva sadržava obrazloženje u skladu sa zahtjevima iz članka 296. UFEU‑a.
29 Slijedom navedenog, treći dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.
– Prvi i drugi dio, koji se temelje na povredi slobode izražavanja i povredi članka 166. Poslovnika
30 Tužitelj ističe u biti da Parlament nije dokazao da su pretpostavke potrebne radi primjene članka 166. Poslovnika ispunjene te da mu je on stoga izrekao stegovnu mjeru kršeći širu slobodu izražavanja koju uživa kao parlamentarni zastupnik, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP).
31 U tom pogledu tvrdi, kao prvo, da je odluka Predsjedništva zahvaćena pogreškom koja se tiče prava jer ne uzima dovoljno u obzir činjenicu da njegov govor, održan u okviru obavljanja njegovih parlamentarnih funkcija u Parlamentu, predstavlja elemente njegova političkog diskursa.
32 Kao drugo, tužitelj tvrdi da odlukom Predsjedništva nije dokazano da je njegov govor doista iznimno ozbiljno narušio red na plenarnoj sjednici od 7. lipnja 2016. ili da je ometao rad kršenjem članka 11. Poslovnika da bi se moglo zaključiti da su materijalne pretpostavke iz članka 166. Poslovnika doista bile ispunjene.
33 Kao treće, tužitelj ističe da iz razloga odluke Predsjedništva proizlazi da je on također bio sankcioniran zbog izjava danih na margini plenarne sjednice od 7. lipnja 2016. ili u okviru korištenja svojim pravima obrane, a koje nisu ulazile u područje primjene članka 166. Poslovnika.
34 Parlament ističe prije svega da ispitivanje valjanosti odluke Predsjedništva treba provesti samo s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i konkretno s obzirom na njezin članak 11., u kojem je utvrđena sloboda izražavanja te njegovo tumačenje od strane suda Europske unije. Sudska praksa ESLJP‑a na koju se tužitelj pozvao nije stoga primjenjiva u ovom slučaju, već bi u najboljem slučaju mogla služiti kao izvor nadahnuća. Pod pretpostavkom da je ona primjenjiva, iz nje ne bi proizlazilo da je njegova sloboda govora neograničena.
35 Parlament potom ističe da prilikom izvršavanja ovlasti predviđenih u člancima 166. i 167. Poslovnika njegov predsjednik te prema potrebi Predsjedništvo Parlamenta raspolažu određenom marginom prosudbe. Nadzor Općeg suda treba se stoga ograničiti na ispitivanje toga nije li izvršavanje takve ovlasti zahvaćeno očitom pogreškom u ocjeni ili zlouporabom ovlasti i jesu li postupovna jamstva bila poštovana.
36 Naposljetku, Parlament tvrdi da, nasuprot tužiteljevoj argumentaciji, odluka Predsjedništva nije bila donesena kršenjem njegove slobode izražavanja te je u skladu s člankom 11. stavcima 2. i 3. te člankom 166. Poslovnika. Osim toga, smatra da je tužiteljeva argumentacija činjenično manjkava jer je u navedenoj odluci doista uzeta u obzir okolnost da su njegove izjave dane u okviru obavljanja njegovih parlamentarnih funkcija.
37 Prvo se mora utvrditi da radi ispitivanja povrede članka 166. Poslovnika Parlament ne može osporavati relevantnost EKLJP‑a i sudske prakse ESLJP‑a u ovom slučaju.
38 Naime, iako je točno da EKLJP nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije, a zato što mu Unija nije pristupila (presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 44. i od 3. rujna 2015., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Komisija, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, t. 45.) i da slijedom toga valjanost akta sekundarnog prava Unije treba ispitati samo s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 46.), valja podsjetiti da, s jedne strane, na temelju članka 6. stavka 3. UEU‑a temeljna prava priznata EKLJP‑om čine opća načela prava Unije te da, s druge strane, iz članka 52. stavka 3. Povelje proizlazi da prava koja su sadržana u njoj i odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om imaju jednako značenje i opseg kao što su oni koje im daje EKLJP. Prema Objašnjenjima koja se odnose na tu odredbu, a koja u skladu s člankom 6. stavkom 1. trećim podstavkom UEU‑a i člankom 52. stavkom 7. Povelje treba uzeti u obzir radi njezina tumačenja, značenje i opseg primjene zajamčenih prava utvrđuju se ne samo u skladu s tekstom EKLJP‑a već i posebice u skladu sa sudskom praksom ESLJP‑a (vidjeti presudu od 30. lipnja 2016., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, t. 41. i navedenu sudsku praksu). Iz navedenih objašnjenja proizlazi, osim toga, da se člankom 52. stavkom 3. Povelje nastoji osigurati nužna koherentnost između prava sadržanih u Povelji i odgovarajućih prava zajamčenih EKLJP‑om a da to ne ugrožava autonomnost prava Unije i Suda Europske unije (presuda od 28. srpnja 2016., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, t. 50.). Štoviše, treba istaknuti da je ta istovrijednost između sloboda zajamčenih Poveljom i prava zajamčenih EKLJP‑om formalno utvrđena u pogledu slobode izražavanja (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 147.).
39 Što se konkretno tiče slobode izražavanja, valja podsjetiti da ona zauzima bitno mjesto u demokratskim društvima i da na toj osnovi čini temeljno pravo koje je, među ostalim, zajamčeno člankom 11. Povelje, člankom 10. EKLJP‑a i člankom 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima koji je Opća skupština Ujedinjenih naroda donijela 16. prosinca 1966. (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2011., Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, t. 31.).
40 U tom pogledu valja podsjetiti da iz sudske prakse ESLJP‑a proizlazi da pod uvjetima iz članka 10. stavka 2. EKLJP‑a sloboda izražavanja ne vrijedi samo za informacije odnosno ideje koje se shvaćaju pozitivno ili se smatraju neuvredljivima ili neutralnima, već i za one koje povređuju, šokiraju i zabrinjavaju državu ili bilo koji dio njezina stanovništva. To su zahtjevi pluralizma, tolerancije i otvorenog duha, bez kojih nema demokratskog društva (presuda ESLJP‑a od 7. prosinca 1976., Handyside protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, t. 49.).
41 Pravo na slobodu izražavanja nije međutim apsolutno i njegovo se ostvarivanje može u određenim okolnostima ograničiti.
42 S obzirom na temeljnu važnost slobode izražavanja, njezina ograničenja treba tumačiti usko te, kao što proizlazi iz članka 10. stavka 2. EKLJP‑a i članka 52. stavka 1. Povelje, zadiranje u slobodu izražavanja dopušteno je samo ako udovoljava trima uvjetima. Kao prvo, dotično ograničenje mora biti „predviđeno zakonom”. Drugim riječima, institucija Unije koja usvaja mjere kojima se može ograničiti sloboda izražavanja neke osobe mora za to imati pravni temelj. Kao drugo, dotično ograničenje mora se odnositi na cilj od općeg interesa koji Unija priznaje kao takav. Kao treće, dotično ograničenje ne smije biti prekomjerno, što, s jedne strane, znači da ono mora biti nužno i proporcionalno cilju koji se želi postići i, s druge strane, da bit predmetne slobode ne smije biti ugrožena (vidjeti u tom smislu presudu od 15. lipnja 2017., Kiselev/Vijeće, T‑262/15, EU:T:2017:392, t. 69. i 84. i navedenu sudsku praksu).
43 Valja još pojasniti da se za zadiranje u slobodu izražavanja ili za njezino ograničenje može smatrati da je „predviđeno zakonom” samo ako je norma navedena s dovoljnom preciznošću, tako da je predvidljiva u svojim učincima i da svojem adresatu omogući da uskladi svoje ponašanje (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 17. veljače 2004., Maestri protiv Italije, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, t. 30.).
44 Osim toga valja istaknuti da su u demokraciji Parlament ili usporediva tijela neophodni forumi u političkoj raspravi. Zadiranje u slobodu izražavanja izvršeno u okviru tih tijela može se stoga opravdati samo važnim razlozima (presuda ESLJP‑a od 17. prosinca 2002., A. protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:2002:1217JUD003537397, t. 79.).
45 Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP‑a, sloboda izražavanja parlamentarnih zastupnika od osobite je važnosti. Naime, ako je sloboda izražavanja dragocjena za svakoga, to osobito vrijedi za osobu koju je narod izabrao; ona predstavlja svoje birače, upozorava na njihove brige i brani njihove interese. Slijedom toga, zadiranje u slobodu izražavanja parlamentarnog zastupnika opozicije, kao što je tužitelj, nalaže sudu da provede najstroži nadzor (presuda ESLJP‑a od 23. travnja 1992., Castells protiv Španjolske, CE:ECHR:1992:0423JUD001179885, t. 42.).
46 Valja stoga zaključiti da slobodi izražavanja parlamentarnih zastupnika treba dodijeliti širu zaštitu s obzirom na temeljnu važnost koju Parlament ima u demokratskom društvu.
47 Međutim, iako je naglasio da svaki govor u parlamentarnom okviru treba visok stupanj zaštite, ESLJP je nedavno priznao, s obzirom na usku vezu koja postoji između istinski demokratskog karaktera političkog sustava i funkcioniranja Parlamenta, da ostvarivanje slobode izražavanja unutar Parlamenta treba ponekad ustuknuti pred legitimnim interesom kao što su zaštita neometanog odvijanja parlamentarnih aktivnosti i zaštita prava drugih parlamentarnih zastupnika (presuda ESLJP‑a od 17. svibnja 2016., Karácsony i dr. protiv Mađarske, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, t. 138. do 141.).
48 Valja istaknuti da je ESLJP, s jedne strane, vezao mogućnost parlamenta da sankcionira ponašanje jednog od svojih članova uz nužnost da se osigura red u parlamentarnom radu te je, s druge strane, priznao parlamentima široku autonomiju da uređuju način, trenutak i mjesto koje parlamentarni zastupnici odaberu za svoje intervencije (pri čemu je nadzor ESLJP‑a posljedično ograničen), ali, s druge strane, i vrlo mali manevarski prostor za ograničavanje sadržaja govora parlamentarnih zastupnika (pri čemu je nadzor ESLJP‑a posljedično stroži). U svojoj sudskoj praksi on u tom pogledu navodi samo „određenu mjeru regulacije […] koja je nužna za sprečavanje oblika izražavanja kao što su izravni ili neizravni pozivi na nasilje” (presuda ESLJP‑a od 17. svibnja 2016., Karácsony i dr. protiv Mađarske, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, t. 140.).
49 Proizlazi da bi se, s jedne strane, mogućnost sankcioniranja govora parlamentarnih zastupnika mogla predvidjeti poslovnikom parlamenta samo u slučaju u kojemu bi oni ugrozili neometano funkcioniranje Parlamenta ili predstavljali ozbiljnu opasnost za društvo kao što su pozivi na nasilje ili rasnu mržnju.
50 S druge strane, ovlast koja je priznata parlamentima da izriču stegovne mjere radi osiguranja neometanog odvijanja svojih aktivnosti ili zaštite određenih temeljnih prava, načela ili sloboda trebalo bi uskladiti s nužnošću da se osigura poštovanje slobode izražavanja parlamentarnih zastupnika.
51 Slijedom toga, uzimajući u obzir osobitu važnost koju ima sloboda izražavanja parlamentarnih zastupnika i uske granice unutar kojih se ograničenja te slobode mogu postaviti, valja provjeriti, u skladu s načelima izvedenima u sudskoj praksi ESLJP‑a u tom kontekstu, je li izrekavši predmetnu stegovnu mjeru Parlament poštovao pretpostavke iz članka 166. stavka 1. svojeg poslovnika.
52 U ovom slučaju, Poslovnik u verziji koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjenica i koju je Predsjedništvo Parlamenta primijenilo predviđa u četvrtom poglavlju glave VII., naslovljenom „Mjere u slučaju nepridržavanja pravila ponašanja zastupnika”, mjere za trenutačnu primjenu koje predsjedavatelj sjednice može poduzeti kako bi se ponovno uspostavio red (članak 165. Poslovnika) i stegovne mjere koje predsjednik Parlamenta može donijeti u odnosu na zastupnika (članak 166. Poslovnika).
53 Na temelju članka 166. stavka 1. Poslovnika, koji je primijenjen u ovom slučaju, predsjednik Parlamenta donosi obrazloženu odluku o odgovarajućoj sankciji, „[u] iznimno ozbiljnim slučajevima narušavanja reda ili ometanja rada Parlamenta, čime se krše načela utvrđena člankom 11. […]”.
54 Valja istaknuti da se tekst članka 166. stavka 1. Poslovnika razlikuje ovisno o jezičnim verzijama navedenog poslovnika. Tako se za razliku od verzije te odredbe na francuskom jeziku, koju je Parlament predočio na zahtjev Općeg suda i koja je navedena u točki 53. ove presude i u točki 38. odluke Predsjedništva, kao i, među ostalim, verzije na njemačkom, talijanskom, španjolskom, nizozemskom i grčkom jeziku, u verziji na engleskom jeziku ne spominje ometanje „rada” ili „aktivnosti” Parlamenta, već se koristi izraz „disruption of Parliament”. Parlament smatra da se taj izraz ne odnosi samo na parlamentarni rad unutar vijećnice već označava situaciju koja je šira od sjednice i također obuhvaća utjecaj na njegov ugled ili dostojanstvo kao institucije.
55 U tom pogledu valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi potreba ujednačenog tumačenja odredbe zahtijeva da se, u slučaju neslaganja između njezinih različitih jezičnih verzija, ta odredba tumači ovisno o kontekstu i svrsi propisa čiji je sastavni element (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 84. i navedenu sudsku praksu).
56 Proizlazi da se ne može prihvatiti zaključak koji je Parlament iznio na raspravi da se radi tumačenja volje zakonodavca i svih jezičnih verzija valja osloniti na englesku verziju članka 166. Poslovnika.
57 Naime, uzimajući u obzir njegov kontekst i svrhu, članak 166. Poslovnika odnosi se na slučaj ugrožavanja neometanog funkcioniranja Parlamenta ili reda u parlamentarnom radu te se njime stoga nastoji sankcionirati ponašanje zastupnika koji sudjeluje u sjednici ili parlamentarnom radu, a koje može ozbiljno ometati njihovo odvijanje. Osim toga, takvo tumačenje odgovara, kao što je navedeno u točkama 48. do 50. ove presude, cilju koji je općenito postavljen stegovnim propisom parlamenta čiju je legitimnost ESLJP priznao (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 17. svibnja 2016., Karácsony i dr. protiv Mađarske, CE:ECHR:2016:0517JUD004246113, t. 138. do 140.).
58 Osim toga, valja istaknuti da tekst članka 166. Poslovnika ide za tim da se mogu sankcionirati dva slučaja, to jest činjenica „iznimno [ozbiljnog] narušavanja reda” ili „ometanj[e] rada Parlamenta, čime se krše načela utvrđena člankom 11. […]”.
59 Valja ustvrditi u tom pogledu da ni iz odluke Predsjedništva niti iz pismena stranaka ne proizlazi da je govor tužitelja pred Parlamentom na plenarnoj sjednici od 7. lipnja 2016. doveo do ikakvog narušavanja reda na navedenoj sjednici u smislu prve mogućnosti iz članka 166. stavka 1. Poslovnika. U toj je odluci navedeno samo to da je nakon tužiteljeva govora potpredsjednica Parlamenta koja je vodila rasprave pozvala tužitelja na red i potom da se jedna zastupnica poslužila postupkom „plave kartice” – koji je svakako uobičajen i ne upućuje ni na kakvo narušavanje reda – kako bi od tužitelja zatražila da podnese dokaze u potporu svojim tvrdnjama.
60 Štoviše, u okviru svojih pisanih odgovora na pitanja Općeg suda i na raspravi Parlament je potvrdio da nakon tužiteljeve intervencije na plenarnoj sjednici od 7. lipnja 2016. i u sklopu pripadajućih rasprava nije došlo ni do kakvog iznimno ozbiljnog narušavanja reda ili ometanja rada u njegovu okviru. Međutim, Parlament je tvrdio da je tužiteljev slučaj ionako obuhvaćen drugom mogućnošću iz članka 166. stavka 1. Poslovnika, to jest „ometanjem rada” koje je bilo izravna posljedica povrede načela iz članka 11. navedena poslovnika, koji za zastupnike utvrđuje pravila ponašanja. U tom je pogledu Parlament tvrdio da se „ometanje” koje je opravdalo izricanje stegovnih mjera u odnosu na tužitelja odrazilo mimo sjednice, i to povredom njegova ugleda i dostojanstva kao institucije. Parlament je osim toga objasnio da ometanje rada iz članka 166. stavka 1. Poslovnika nije ograničeno na rasprave ili rad unutar njega, već mu treba pridodati šire značenje tako da obuhvaća Parlament kao cjelinu, njegovo dostojanstvo, ugled i time njegovo funkcioniranje.
61 Ta se argumentacija ne može prihvatiti.
62 Naime, kao prvo, mora se utvrditi da tvrdnja Parlamenta na raspravi da je tužiteljev položaj obuhvaćen drugom mogućnošću iz članka 166. stavka 1. Poslovnika, to jest ometanjem rada Parlamenta, ne proizlazi iz odluke Predsjedništva u kojoj nije naveden izričit razlog za konkretnu povredu koji je u ovom slučaju u obzir uzet među onima iz navedene odredbe. Osim toga, u točki 40. navedene odluke zaključeno je da postoji povreda načela utvrđenih člankom 11. navedena poslovnika, a na temelju nje i iznimno ozbiljno narušavanje reda ili ometanje rada Parlamenta. No, dovoljno je podsjetiti u tom pogledu da su baš u članku 166. Poslovnika, a ne u njegovu članku 11., pojašnjene pretpostavke pod kojima se sankcija može izreći zastupniku. Naime, članak 11. tog poslovnika sadržava pravila ponašanja kojima se podsjeća na načela i vrijednosti kojih se zastupnici trebaju pridržavati u svojem ponašanju, pri čemu se u njemu samo pojašnjava da nepridržavanje navedenih pravila može dovesti do primjene mjera iz članaka 165., 166. i 167. navedena poslovnika. Iz toga slijedi da zaključak izveden u točki 40. odluke Predsjedništva da povreda načela utvrđenih u članku 11. tog poslovnika dovodi ipso facto do utvrđenja o postojanju „iznimno ozbiljnog narušavanja reda ili ometanja rada Parlamenta” uopće ne proizlazi iz navedene odredbe.
63 Kao drugo, što se tiče uvjeta o ometanju rada Parlamenta, valja istaknuti da bi, iako članak 166. stavak 1. Poslovnika upućuje na načela utvrđena u članku 11. istog poslovnika, doslovno tumačenje prve od tih odredaba dovelo do zaključka da povreda navedenih načela ne predstavlja samostalni razlog za inkriminaciju, već dodatnu pretpostavku koja je nužna da se može sankcionirati ometanje rada Parlamenta, a što je Parlament osim toga potvrdio na raspravi. Iz toga slijedi da povreda načela utvrđenih u članku 11. Poslovnika, pod pretpostavkom da je dokazana, ne može sama po sebi biti sankcionirana kao takva, već samo ako je popraćena ometanjem rada Parlamenta, a što je Parlament također potvrdio na raspravi.
64 Kao treće i nasuprot tvrdnjama Parlamenta na raspravi, ometanje rada Parlamenta iz članka 166. stavka 1. Poslovnika do kojeg bi došlo izvan vijećnice, zbog posljedica koje je govor tužitelja mogao imati izvan Parlamenta, ne bi se moglo shvatiti na način da povređuje ugled ili dostojanstvo Parlamenta kao institucije. Osim toga, odluka Predsjedništva nema nikakve naznake u tom smislu i ne sadržava nikakvu ocjenu u vezi s kriterijima koji su Predsjedništvo Parlamenta mogli navesti na zaključak o postojanju navodne povrede dostojanstva Parlamenta. Štoviše, budući da nisu utvrđeni objektivni kriteriji za ocjenu postojanja takve povrede i uzimajući u obzir u najmanju ruku nejasnu prirodu pojma „dostojanstvo Parlamenta” ili povrede tog dostojanstva kao i značajnu marginu prosudbe kojom Parlament raspolaže u tom području, takvo bi tumačenje dovelo do proizvoljnog ograničenja slobode izražavanja parlamentarnih zastupnika.
65 Osim toga, valja istaknuti da se članak 11. stavak 2. prvi podstavak Poslovnika tiče „ponašanja” zastupnika i predviđa da se njime trebaju poštovati određene obveze, to jest mora mu biti svojstveno uzajamno poštovanje, mora se temeljiti na vrijednostima i načelima Unije, poštovati dostojanstvo Parlamenta, ne smije dovesti u pitanje neometani rad niti narušavati red i mir u prostoru Parlamenta. Isto tako, članak 166. stavak 2. navedena poslovnika također se odnosi na ponašanje zastupnika i predviđa da se radi njegove ocjene treba uzeti u obzir njegova iznimnost, učestalost ili ustrajnost te stupanj njegove ozbiljnosti, na temelju smjernica priloženih navedenom poslovniku kao Prilog XV. S druge strane, izjave, riječi i govori nisu spomenuti i stoga ne mogu kao takvi biti predmet mjere u obliku sankcije.
66 To tumačenje potkrijepljeno je člankom 11. stavkom 3. prvim podstavkom Poslovnika prema kojem „[p]rimjena ovog članka ni na koji način ne utječe na dinamičnost parlamentarnih rasprava niti umanjuje slobodu govora zastupnika”. Štoviše, takvo tumačenje članka 11. stavka 2. navedenog poslovnika poduprto je nedavnom izmjenom Poslovnika Parlamenta koja je stupila na snagu 16. siječnja 2017. i kojom se treba proširiti područje primjene stegovnih mjera. Naime, izričita zabrana svakog klevetničkog, rasističkog ili ksenofobnog izražavanja ili ponašanja dodana je u novi članak 11. stavak 3. drugi podstavak Poslovnika. Osim toga, stavak 3. prvi podstavak članka 11. Poslovnika, koji je postao članak 11. stavak 4. prvi podstavak navedena poslovnika, također je izmijenjen i od sada predviđa da „[p]rimjena ovog članka ne utječe ni na koji drugi način na dinamičnost parlamentarnih rasprava niti umanjuje slobodu govora zastupnika”. Iz toga proizlazi da, čak pod pretpostavkom da se govor održan u okviru parlamentarnih funkcija može izjednačiti s ponašanjem i da je on mogao na toj osnovi predstavljati povredu načela utvrđenih u članku 11. stavku 2. Poslovnika, u verziji mjerodavnoj u vrijeme nastanka činjenica, on nije mogao biti predmet sankcije ako ne postoji iznimno ozbiljno narušavanje reda ili ometanje rada Parlamenta.
67 Osim toga, na temelju razlike koja je u točki 1. smjernica sadržanih u Prilogu XV. i navedenih u članku 166. stavku 2. Poslovnika (vidjeti točku 65. ove presude) uspostavljena između, s jedne strane, vidljivih radnji koje se mogu tolerirati u određenim okolnostima te, s druge strane, „onih koje aktivno ometaju parlamentarne aktivnosti”, ne može se zaključiti da se govor na parlamentarnoj sjednici može uključiti u potonju kategoriju ponašanja i na toj osnovi sankcionirati ako ne postoji utvrđenje o postojanju iznimno ozbiljnog narušavanja reda ili ometanja rada Parlamenta.
68 Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno kao i osobitu važnost koju ima sloboda izražavanja parlamentarnih zastupnika te uske granice unutar kojih se njezina ograničenja mogu postaviti i koje su navedene u točkama 37. do 50. ove presude, članke 11. i 166. Poslovnika, u njihovoj verziji mjerodavnoj za ovaj postupak, treba tumačiti na način da se na temelju njih zastupnik ne može sankcionirati zbog govora održanog u okviru njegovih parlamentarnih funkcija. Čak i pod pretpostavkom da se takav govor može izjednačiti s ponašanjem zastupnika, on nikako ne bi mogao biti predmet sankcije uslijed izostanka iznimno ozbiljnog narušavanja reda ili ometanja rada Parlamenta kršenjem članka 11. Poslovnika.
69 U tim okolnostima te unatoč osobitoj sablažnjivosti riječi koje je tužitelj koristio prilikom svoje intervencije na plenarnoj sjednici od 7. lipnja 2016., Parlament mu u ovom slučaju nije mogao izreći stegovnu mjeru na temelju članka 166. stavka 1. svojeg poslovnika. Osim toga, on se ne može s uspjehom osloniti, kao što je to učinio na raspravi, na to da je ustvari sankcionirao jezik koji je tužitelj koristio u svojem govoru, a ne njegov sadržaj, uzimajući u obzir osobito formulaciju točaka 34. i 36. odluke Predsjedništva koje upućuju na „[tužiteljevu] namjeru da izrazi vlastito mišljenje” ili na „zamisao” koju je tužitelj izrazio.
70 Štoviše, čak i da se zaključi da ometanje rada nije ograničeno stricto sensu na okvire vijećnice, uzimajući u obzir činjenicu da upućivanje na „sjednicu” u članku 166. stavku 1. Poslovnika postoji samo u pogledu prve mogućnosti, to jest iznimno ozbiljnog narušavanja reda, tako širok smisao kao što je onaj koji Parlament zastupa ne može se prihvatiti zbog razloga iznesenih u točki 64. ove presude.
71 Iz prethodno navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog valja prihvatiti, pri čemu nije potrebno odlučiti o tužiteljevoj argumentaciji da je on također bio sankcioniran zbog izjava danih na margini plenarne sjednice od 7. lipnja 2016. ili u okviru korištenja svojim pravima obrane.
72 S obzirom na sve prethodno izneseno, valja prihvatiti drugi dio tužbenog zahtjeva te poništiti odluku Predsjedništva, pri čemu nije nužno ispitati ostale tužbene razloge istaknute u prilog zahtjevu za poništenje. U ovim okolnostima nije potrebno odlučiti o donošenju mjere upravljanja postupkom koju je tužitelj zatražio i koja se odnosila na drugi tužbeni razlog.
Zahtjevi za naknadu štete
73 U prilog svojim zahtjevima za naknadu štete tužitelj tvrdi da zbog poništenja odluke Predsjedništva neće moći dobiti naknadu cjelokupne pretrpljene štete. Stoga on traži, s jedne strane, naknadu imovinske štete koja proizlazi iz gubitka prava na dnevnicu koja iznosi 3060 eura. S druge strane, zahtijeva da se Parlamentu naloži plaćanje iznosa od 10 000 eura radi naknade neimovinske štete koja proizlazi iz privremenog oduzimanja njegova prava na sudjelovanje u aktivnostima Parlamenta kao i povrede njegova ugleda i časti.
74 Parlament smatra da je zahtjev za naknadu imovinske štete nedopušten. Osim toga, smatra da je poništenje odluke Predsjedništva primjerena naknada za neimovinsku štetu tužitelja. Podredno smatra da bi iznos od najviše 1000 eura bio primjeren.
75 Kao prvo, što se u ovom predmetu tiče zahtjeva za naknadu imovinske štete koja potječe iz gubitka prava na dnevnicu, dovoljno je istaknuti da tužitelj ne objašnjava zašto mu, čak i u slučaju poništenja odluke Predsjedništva, okolnost da je već pretrpio predmetnu sankciju neće omogućiti da dobije naknadu svoje cjelokupne štete, tim više što zahtijeva samo isplatu iznosa koji je jednak naknadi koju bi primio da nema izrečene sankcije, to jest 3060 eura. Uzimajući u obzir poništenje odluke Predsjedništva i u skladu s člankom 266. UFEU‑a, na Parlamentu će biti da poduzme potrebne mjere kako bi postupio sukladno ovoj presudi, što podrazumijeva naknadu iznosa koji odgovaraju dnevnici čija je isplata suspendirana.
76 Iz toga proizlazi da zahtjev za naknadu imovinske štete treba odbiti.
77 Kao drugo, što se tiče zahtjeva za naknadu neimovinske štete koju je tužitelj navodno pretrpio, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi poništenje akta zahvaćenog nezakonitošću samo po sebi može biti primjerena naknada te je u načelu dovoljno za svaku neimovinsku štetu koju je taj akt mogao uzrokovati (presude od 9. srpnja 1987., Hochbaum i Rawes/Komisija, 44/85, 77/85, 294/85 i 295/85, EU:C:1987:348, t. 22. i od 9. studenoga 2004., Montalto/Vijeće, T‑116/03, EU:T:2004:325, t. 127.), osim ako tužitelj dokaže da je pretrpio neimovinsku štetu odvojivu od nezakonitosti na kojoj se poništenje temelji i koju to poništenje vjerojatno neće u potpunosti nadoknaditi (vidjeti presudu od 25. lipnja 2015., EE/Komisija, F‑55/14, EU:F:2015:66, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
78 U ovom se slučaju ne može na temelju ničega u spisu zaključiti da su odluka predsjednika i odluka Predsjedništva bile donesene u okolnostima koje bi tužitelju uzrokovale neimovinsku štetu neovisno o poništenom aktu. Slijedom toga, zahtjev za naknadu neimovinske štete treba odbiti.
Troškovi
79 Sukladno članku 134. stavku 3. Poslovnika Općeg suda, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Budući da je u ovom slučaju prihvaćen samo zahtjev za poništenje, valja odlučiti da svaka strana snosi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka Predsjedništva Europskog parlamenta od 1. kolovoza 2016.
2. Odbija se zahtjev za naknadu štete.
3. Janusz Korwin‑Mikke i Parlament snose svaki svoje troškove.
Berardis | Papasavvas | Spielmann |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 31. svibnja 2018.
Potpisi