STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 28 maart 2012 (1)
Zaak C‑92/12 PPU
Health Service Executive
tegen
S. C.
en
A. C.
[verzoek van de High Court of Ireland (Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële spoedprocedure — Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken — Verordening (EG) nr. 2201/2003 — Bevoegdheid en erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake ouderlijke verantwoordelijkheid — Plaatsing van een kind in een instelling in een andere lidstaat, met vrijheidsbeneming — Instemming van de ontvangende lidstaat — Uitvoerbaarverklaring”
I – Inleiding
1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing in het kader van een spoedprocedure betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000.(2)
2. Artikel 56 van deze verordening regelt de grensoverschrijdende plaatsing van kinderen in instellingen en pleeggezinnen. De Ierse High Court heeft beslist dat een zeventienjarig kind(3) (S. C.) in een gesloten instelling in Engeland wordt geplaatst. Er was geen geschikte instelling in Ierland. In het belang van het kind was onmiddellijk handelen geboden en werd S. C. onverwijld in de instelling geplaatst.
3. Tegen deze achtergrond wenst de High Court allereerst te vernemen of plaatsing met vrijheidsbeneming die geschiedt ter bescherming van het kind, überhaupt binnen het materiële toepassingsgebied van de verordening valt. Vanwege de spoedeisendheid van de plaatsing wenst de verwijzende rechter tevens te vernemen of voor een beslissing die een dergelijke plaatsing van een kind inhoudt, een uitvoerbaarverklaring conform artikel 28 van de verordening vereist is en welke rechtsgevolgen een dergelijke plaatsing voorafgaand aan een uitvoerbaarverklaring in een andere lidstaat heeft. Bovendien vraagt de High Court welke eisen worden gesteld aan de instemmingsprocedure op grond van artikel 56, lid 2, van de verordening.
II – Rechtskader
4. De volgende bepalingen van verordening nr. 2201/2003 zijn in casu van bijzonder belang:
„Artikel 1
Toepassingsgebied
(1) Deze verordening is, ongeacht de aard van het gerecht, van toepassing op burgerlijke zaken betreffende:
[...]
b) de toekenning, de uitoefening, de overdracht, de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid.
(2) De in lid 1, sub b, bedoelde zaken hebben met name betrekking op:
[…]
d) de plaatsing van het kind in een pleeggezin of in een inrichting;
[...]”
„Artikel 28
Uitvoerbare beslissingen
(1) Beslissingen betreffende de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid voor een kind, die in een lidstaat zijn gegeven en aldaar uitvoerbaar zijn, en die betekend zijn, zijn in een andere lidstaat uitvoerbaar nadat zij aldaar op verzoek van een belanghebbende uitvoerbaar zijn verklaard.
(2) In het Verenigd Koninkrijk zijn zodanige beslissingen in Engeland en Wales, in Schotland of in Noord-Ierland echter eerst uitvoerbaar na op verzoek van een belanghebbende in het betrokken gebiedsdeel van het Verenigd Koninkrijk voor tenuitvoerlegging te zijn geregistreerd.”
„Artikel 56
Plaatsing van het kind in een andere lidstaat
(1) Indien het ingevolge de artikelen 8 tot en met 15 bevoegde gerecht overweegt het kind te plaatsen in een instelling of in een pleeggezin, en indien deze plaatsing zal geschieden in een andere lidstaat, pleegt het eerst overleg met de centrale autoriteit of een andere bevoegde autoriteit van die lidstaat, indien voor interne plaatsingen van kinderen in die lidstaat de tussenkomst van een overheidsinstantie is voorzien.
(2) De in lid 1 bedoelde beslissing over de plaatsing mag in de verzoekende lidstaat slechts worden genomen indien de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat heeft ingestemd met de plaatsing.
(3) De nadere regeling van de in de leden 1 en 2 bedoelde raadpleging of goedkeuring wordt aan het nationale recht van de aangezochte lidstaat overgelaten.”
III – Feiten, prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof
5. S. C. heeft de Ierse nationaliteit en woonde in Ierland. De High Court oefent gezag over haar uit. S. C. werd in 2000 toevertrouwd aan de Health Service Executive (de autoriteit die in Ierland bevoegd is voor kinderen die onder staatstoezicht staan; hierna: HSE). S. C. was sindsdien in Ierland ondergebracht in zowel pleeggezinnen als ook in instellingen. De HSE heeft thans door middel van een verzoek om voorlopige maatregelen(4), ingediend bij de verwijzende rechter, verzocht om met vrijheidsbeneming gepaard gaande plaatsing in een beveiligde therapeutische en opvoedkundige instelling(5) in Engeland. Daarvoor was S. C. ondergebracht in een gesloten instelling in Ierland. In het nabije verleden had S. C. herhaaldelijk geprobeerd om zich van het leven te beroven. Een geschikte instelling in Ierland was er niet. Verweerders zijn S. C. en A. C., de moeder van het kind.
6. De verwijzende rechter heeft het verzoek van de HSE op 2 december 2011 ingewilligd en de plaatsing van S. C. in een particuliere, gesloten instelling in Engeland voor haar eigen bescherming gelast. Afgezien van S. C. waren alle partijen het eens met de plaatsing in Engeland, aangezien daarmee het belang van het kind het beste was gediend. De plaatsing werd in eerste instantie voor één maand gelast en diende maandelijks te worden getoetst en eventueel verlengd.
7. Aangezien het belang van het kind naar de opvatting van de verwijzende rechter onmiddellijk handelen noodzakelijk maakte, werd S. C. meteen na de rechterlijke beslissing naar de instelling in Engeland overgeplaatst. In het hoofdgeding gaat het thans om de rechtmatigheid van de plaatsing en de voortzetting daarvan. De High Court heeft bij besluit van 16 februari 2012, ingekomen bij het Hof op 22 februari 2012, de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Valt een beslissing waarbij een kind voor bepaalde tijd in een instelling voor therapeutische en opvoedkundige hulpverlening in een andere lidstaat wordt opgesloten, onder het materiële toepassingsgebied van verordening nr. 2201/2003 van de Raad?
2) Als het antwoord op de eerste vraag bevestigend is, ontstaan er dan verplichtingen, en zo ja, welke, op grond van artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 van de Raad wat betreft de aard van het systeem van raadpleging en instemming, opdat een kind dat aldus wordt opgesloten doeltreffend wordt beschermd?
3) Indien een gerecht van een lidstaat heeft besloten een kind voor bepaalde tijd intern in een instelling in een andere lidstaat te plaatsen en daarvoor de instemming heeft gekregen van die lidstaat in overeenstemming met artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 van de Raad, moet de beslissing van het gerecht om het kind voor bepaalde tijd intern in een instelling in een andere lidstaat te plaatsen dan worden erkend en/of uitvoerbaar verklaard in die andere lidstaat vooraleer tot de plaatsing kan worden overgegaan?
4) Heeft een rechterlijke beslissing waarbij een kind voor bepaalde tijd intern in een instelling in een andere lidstaat is geplaatst, waarmee de andere lidstaat overeenkomstig artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 van de Raad heeft ingestemd, rechtsgevolgen in die andere lidstaat vooraleer een daartoe voorziene procedure heeft geleid tot erkenning en/of uitvoerbaarverklaring van die beslissing?
5) Is voor elke verlenging van de geldigheid van een rechterlijke beslissing waarbij een kind voor bepaalde tijd intern in een instelling in een andere lidstaat is geplaatst overeenkomstig artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 van de Raad, de in artikel 56 voorziene instemming van die lidstaat vereist?
6) Moet een rechterlijke beslissing waarbij een kind voor bepaalde tijd intern in een instelling in een andere lidstaat is geplaatst overeenkomstig artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 van de Raad, waarvan de geldigheid voor bepaalde tijd wordt verlengd, bij elke verlenging worden erkend en/of uitvoerbaar verklaard in die andere lidstaat?”
8. Bij aanvullende beslissing van dezelfde datum heeft de verwijzende rechter verzocht om een uitspraak volgens de spoedprocedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. De Tweede kamer van het Hof heeft op 29 februari 2012 besloten uitspraak te doen volgens de spoedprocedure.
9. In de procedure voor het Hof hebben de HSE, S. C., vertegenwoordigd door haar voogd ad litem, A. C., de Ierse regering alsmede de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Aan de terechtzitting op 26 maart 2012 hebben deze partijen en bovendien de Duitse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk deelgenomen.
IV – Juridische beoordeling
A – Eerste prejudiciële vraag: materieel toepassingsgebied van verordening nr. 2201/2003
10. De High Court of Ireland wenst allereerst te vernemen of ook een rechterlijke beslissing binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 2201/2003 valt waarbij een kind voor zijn eigen bescherming intern in een instelling wordt geplaatst die therapeutische en opvoedkundige hulpverlening biedt.
11. Het materiële toepassingsgebied van de verordening wordt in artikel 1 geregeld. Volgens artikel 1, lid 1, sub b, van de verordening is deze, ongeacht de aard van het gerecht, van toepassing op burgerlijke zaken betreffende de toekenning, de uitoefening, de overdracht, de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid.
12. Volgens artikel 2, punt 7, omvat de „ouderlijke verantwoordelijkheid” inzonderheid het gezagsrecht, waaronder volgens artikel 2, punt 9, het recht valt om de verblijfplaats van het kind te bepalen. Conform artikel 2, punt 8, is de persoon die de ouderlijke verantwoordelijkheid draagt „elke persoon die de ouderlijke verantwoordelijkheid voor een kind draagt”. Derhalve is irrelevant dat — zoals in casu — het gezagsrecht niet door de ouders wordt uitgeoefend.
13. Conform artikel 1, lid 2, sub d, omvatten burgerlijke zaken met betrekking tot de ouderlijke verantwoordelijkheid inzonderheid de plaatsing van het kind in een pleeggezin of een instelling.
14. Het Hof heeft reeds beslist dat enerzijds het begrip burgerlijke zaken in die zin dient te worden uitgelegd dat daaronder ook vallen beslissingen ter bescherming van het kind die naar het recht van een lidstaat onder het publiekrecht vallen.(6) Anderzijds heeft het Hof vastgesteld dat — hoewel dit in de verordening niet uitdrukkelijk wordt genoemd — de ondertoezichtstelling van een kind als maatregel van kinderbescherming onder het toepassingsgebied van de verordening valt.(7) Het Hof heeft in dit verband zelfs uitdrukkelijk de opvatting van een lidstaat aangehaald dat de beslissing tot ondertoezichtstelling van een kind onder bepaalde omstandigheden voor dat kind zelfs een vrijheidsbeneming kan inhouden.(8) De vraag of vrijheidsbenemende plaatsing onder het toepassingsgebied van de verordening valt heeft het Hof nog niet beantwoord.
15. Onder het in artikel 1, lid 2, sub d, van de verordening genoemde begrip „inrichting” dient te worden verstaan een instelling waarin kinderen en jongeren wonen en pedagogisch worden begeleid. Volgens de natuurlijke betekenis van het woord kan dit begrip ook instellingen omvatten waarin kinderen voor hun eigen bescherming met vrijheidsbeneming worden geplaatst.
16. In artikel 1, lid 3, van de verordening is bepaald wat niet binnen het toepassingsgebied van de verordening valt. Volgens het bepaalde in sub g is deze niet van toepassing op maatregelen genomen ten gevolge van door kinderen begane strafbare feiten. Uit deze uitzondering kan a contrario worden afgeleid dat de wetgever ervan uitging dat ook de plaatsing in een gesloten instelling in beginsel onder de verordening valt. Anders valt niet te verklaren waarom hij het noodzakelijk achtte vast te leggen dat jeugdstrafrechtelijke maatregelen, waartoe inzonderheid de vrijheidsbeneming kan worden gerekend, niet onder de verordening vallen.
17. Tot een vergelijkbare conclusie komt ook Paul Lagarde in zijn toelichting(9) op het Verdrag van ’s‑Gravenhage van 19 oktober 1996 inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (hierna: „Haags verdrag”).(10) Uit dit rapport kunnen in het kader van de historische en systematische uitlegging van verordening nr. 2201/2003 aanwijzingen worden afgeleid voor de uitlegging van de relevante bepalingen van de verordening. De bepalingen van de verordening inzake het gezagsrecht berusten namelijk op de voorbereidende werkzaamheden voor het Haags verdrag en stemmen daarmee grotendeels overeen(11), zo ook met betrekking tot de in casu uit te leggen bepalingen inzake het toepassingsgebied.(12) De bepalingen van de verordening en de relevante bepalingen van verdragen moeten bovendien zo veel mogelijk op dezelfde wijze worden uitgelegd teneinde te voorkomen dat het resultaat verschilt naargelang een andere lidstaat dan wel een derde land in geding is.(13)
18. In het Lagarde-rapport worden maatregelen voor de plaatsing van een kind in een pleeggezin of een instelling als klassieke bewarende maatregelen aangemerkt. Deze vallen naar de mening van de auteur vanzelfsprekend onder het verdrag voor zover zij niet uitdrukkelijk zijn uitgezonderd, zoals de plaatsing ten gevolge van door kinderen begane strafbare feiten.(14) Aangezien het verdrag de bescherming van kinderen regelt, mogen alleen jeugdstrafrechtelijke maatregelen uitgesloten zijn.(15)
19. Ook in het kader van de verordening moet elke beslissing die de ouderlijke verantwoordelijkheid betreft, binnen het toepassingsgebied van de verordening vallen indien geen van de uitzonderingen van artikel 1, lid 3, aan de orde is.(16) Gesloten plaatsing die dient ter bescherming van het kind dat zichzelf in gevaar brengt, mede bij gevaar voor zelfdoding, en waarmee wordt beoogd pedagogische en therapeutische hulpverlening te bieden, valt derhalve op grond van de bewoordingen, ontstaansgeschiedenis en context van de verordening binnen het toepassingsgebied ervan.
20. Dit uitleggingsresultaat is verder in overeenstemming met de doelstelling van de verordening zoals die is vastgelegd in punt 5 van de considerans.(17) Op grond daarvan moet de verordening gelden voor alle beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, inclusief de maatregelen ter bescherming van het kind, om de gelijke behandeling van alle kinderen te waarborgen.
21. Indien voor de bescherming van het kind gesloten plaatsing nodig is, en nu met de verordening de gelijke behandeling van alle kinderen voor beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid moet worden gewaarborgd, valt niet in te zien waarom juist beslissingen inzake gesloten plaatsing van het toepassingsgebied van de verordening uitgesloten zouden moeten zijn. Tenslotte tast een dergelijke plaatsing de grondrechten van de betrokkenen het meest aan. Juist op dit precaire gebied is het van belang dat door middel van de verordening de rechterlijke bevoegdheid die in de verordening zodanig is opgezet dat zij in het belang van het kind is(18), alsmede de erkenning en tenuitvoerlegging van dergelijke beslissingen, uniform zijn geregeld.
22. Door gesloten plaatsing onder de verordening te laten vallen, worden uiteindelijk ook afbakeningsproblemen in het individuele geval voorkomen. De verschillende plaatsingsvormen zullen namelijk in de regel naadloos in elkaar overgaan. Gesloten plaatsing zal steeds de ultima ratio zijn en uitsluitend geschieden voor een periode die strikt noodzakelijk is. Na gesloten plaatsing zal het kind echter zo nodig in dezelfde instelling blijven zonder vrijheidsbeneming. Dit laatste is ook wat in de hoofdzaak gebeurt. S.C. zal alleen met vrijheidsbeneming worden geplaatst zolang dit strikt noodzakelijk is en zal na de spoedige versoepeling van dit regime in dezelfde instelling verblijven. Alleen een regeling die de beslissingen inzake alle verschillende soorten plaatsingen aan een uniforme bevoegdheids‑ en erkenningsregel onderwerpt, kan recht doen aan het belang van het kind. Indien interne plaatsing met vrijheidsbeneming niet binnen het toepassingsgebied van de verordening zou vallen, kan dit tot gevolg hebben dat verschillende rechterlijke instanties bevoegd zijn, naargelang de vorm van de plaatsing. Dit zou niet ter zake dienend zijn.
23. Het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet derhalve luiden dat binnen het materiële toepassingsgebied van verordening nr. 2201/2003 ook een beslissing valt waarbij een kind met vrijheidsbeneming in een instelling in een andere lidstaat wordt geplaatst ter bescherming van het kind zelf.
B – Tweede prejudiciële vraag: vereiste van voorafgaande instemming van de bevoegde autoriteit
24. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen welke verplichtingen in verband met een dergelijke plaatsing op grond van artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 ontstaan wat betreft de aard van het systeem van raadpleging en instemming.
25. De context van deze vraag blijkt uit de inhoud van de verwijzingsbeslissing.
26. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie was het voor hem namelijk niet mogelijk om met zekerheid vast te stellen welke autoriteit binnen het Verenigd Koninkrijk bevoegd was de instemming te verlenen als bedoeld in artikel 56, lid 2, van de verordening. De Official Solicitor respectievelijk de Central Authority for England and Wales(19) hebben in eerste instantie een mededeling van de „particuliere instelling” doorgezonden dat S.C. geplaatst kon worden. In een daarna bij de High Court ingediende beëdigde verklaring heeft een ambtenaar van de centrale autoriteit voor Engeland en Wales verklaard dat deze niet de bevoegde autoriteit was in de zin van artikel 56 en dat er niet één bevoegde centrale autoriteit in de zin van de verordening was. De verwijzende rechter heeft derhalve de indruk dat er alleen een instemming van de „particuliere instelling” was waar S. C. geplaatst zou worden, en dat deze instelling als de bevoegde autoriteit wordt beschouwd.
27. Desgevraagd heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting verklaard dat de instelling waar het kind is geplaatst, geen particuliere instelling is. De instelling zou behoren tot de gemeente Peterborough en door deze gemeente worden bestuurd en daarom een overheidsinstelling zijn. In beginsel dienen prejudiciële vragen te worden beantwoord op basis van de feiten waarvan de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing uitgaat. Voor een nuttig antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter moet op grond van de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte informatie echter ook de vraag worden beantwoord of de instemming van de overheidsinstelling voldoet aan de eisen van artikel 56, lid 2.
1. Instelling als bevoegde autoriteit
28. Conform artikel 56, lid 2, kan de beslissing over de plaatsing van een kind in een andere lidstaat pas worden genomen indien de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat heeft ingestemd met de plaatsing. Artikel 56, lid 1, regelt de procedure van voorafgaande raadpleging: indien een gerecht overweegt het kind te plaatsen in het buitenland, pleegt het eerst overleg met de centrale autoriteit of een andere bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat.
29. Het in artikel 56, lid 2, gebruikte begrip „bevoegde autoriteit“ dient te worden opgevat als verzamelbegrip voor de in lid 1 gebruikte begrippen „centrale autoriteit” of „bevoegde autoriteit”. Uit de daar gebruikte formulering „of een andere bevoegde“ autoriteit kan namelijk worden afgeleid dat de centrale autoriteit eveneens als bevoegde autoriteit wordt beschouwd.
30. Dit wordt ook bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van de bepaling. In eerdere ontwerpen van de verordening was ook in lid 2, naast de in lid 1 gebruikte begrippen, sprake van de centrale autoriteit of een andere bevoegde autoriteit.(20) Pas in een veel later stadium van de wetgevingsprocedure werd het begrip centrale autoriteit in lid 2 geschrapt.(21) Uit de documenten betreffende de onderhandelingen in de Raad kan niet worden afgeleid dat met de schrapping van de centrale autoriteit in lid 2 een inhoudelijke wijziging werd beoogd.
31. Ingevolge artikel 56 moet derhalve hetzij de centrale autoriteit hetzij een andere ter zake bevoegde autoriteit haar instemming verlenen. Aangezien elke lidstaat op grond van artikel 53 een of meerdere centrale autoriteiten dient aan te wijzen, is het op grond van het systeem van de verordening niet denkbaar dat er geen bevoegde autoriteit in de zin van artikel 56, lid 2, is.(22) Op grond van artikel 53 dient een centrale autoriteit die niet bevoegd is, een mededeling door te zenden naar de bevoegde (centrale) autoriteit.
32. Thans moet nog worden onderzocht of met bevoegde autoriteit in de zin van artikel 56, lid 2, ook kan zijn bedoeld de particuliere of openbare instelling waar het kind zal worden geplaatst.
33. Artikel 56, lid 3, bepaalt weliswaar dat de nadere regeling van de in de leden 1 en 2 bedoelde raadpleging of goedkeuring wordt overgelaten aan het nationale recht van de aangezochte staat. De vraag of ook de particuliere instelling waar het kind zal worden geplaatst, een bevoegde autoriteit in de zin van artikel 56 kan zijn, is echter geen vraag die de nadere regeling van de goedkeuring betreft, maar een principiële beslissing die de goedkeuring zelf betreft. Een dergelijke beslissing mag niet aan het nationale recht worden overgelaten, maar moet veeleer in het belang van de eenvormige toepassing van het recht van de Unie in de gehele Unie autonoom worden bepaald.(23)
34. In de Duitse versie blijkt reeds duidelijk uit het gebruik van het begrip „Behörde” dat het om de instemming van een overheidsinstantie gaat. Ook in de andere taalversies van de verordening worden begrippen gebruikt die erop wijzen dat de overheid de instemmende instantie is: zo bevat de Franse versie het begrip „autorité compétente” en de Engelse het begrip „competent authority“. In deze taalversies wordt de eis dat een overheidsinstantie haar instemming verleent, juist ook duidelijk in de laatste zinsnede van artikel 56, lid 1, waar sprake is van de tussenkomst van een overheidsinstantie („autorité publique”, „public authority”) in vergelijkbare interne gevallen.
35. Reeds uit de bewoordingen van artikel 56 blijkt dus dat de instemming van de particuliere instelling waar het kind geplaatst zal worden, niet voldoende is. Niet zo duidelijk zijn de bewoordingen wat betreft de vraag of de instemming van de overheidsinstelling voldoet aan artikel 56, lid 2. Indien het begrip autoriteit ruim wordt opgevat, kan daaronder ook een overheidsinstelling begrepen zijn.
36. Dat de instemming van de instelling waar het kind zal worden geplaatst — ongeacht of dit een particuliere of openbare instelling is — geen geldige instemming is in de zin van artikel 56, lid 2, wordt bevestigd door het doel van de instemmingseis. Dit wordt verduidelijkt in het Lagarde-rapport bij het Haags verdrag, dat in artikel 33, lid 2, een met artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 overeenstemmende bepaling inzake de plaatsing van kinderen bevat. Ook daarin wordt voorafgaande instemming door de ontvangende staat geëist.(24) In het Lagarde-rapport wordt dienaangaande uiteengezet dat deze voorafgaande instemming ervoor moet zorgen dat de verblijfsvoorwaarden van het kind in de verblijfsstaat vooraf kunnen worden geregeld, met name ten aanzien van de daar geldende immigratiewetgeving(25), of ook de verdeling van de in verband met de tenuitvoerlegging van de plaatsingsmaatregel ontstane kosten.(26)
37. Met de instemmingseis wordt derhalve beoogd ervoor te zorgen dat voor zover mogelijk reeds voorafgaand aan de plaatsing alle vragen die kunnen resulteren uit een plaatsing in de ontvangende lidstaat, zijn opgehelderd. Daarmee dient juist ook in het belang van het kind te worden gewaarborgd dat administratieve of overige moeilijkheden niet pas op een later tijdstip optreden, als het kind reeds is geplaatst, waardoor dit in het ergste geval moet worden teruggehaald.
38. Een tweede beoordeling van de vraag door de ontvangende lidstaat of de plaatsing in het belang is van het kind, zal niet in overeenstemming zijn met het systeem van de verordening. Deze beoordeling is tenslotte reeds uitgevoerd door het plaatsende gerecht, als de door de verordening als bevoegd aangewezen rechter. De autoriteiten van de ontvangende lidstaat kunnen echter opmerkingen plaatsen, indien naar hun opvatting problemen ten aanzien van hun openbare orde kunnen ontstaan die overeenkomstig artikel 23 mogen worden ingebracht tegen de erkenning respectievelijk uitvoerbaarverklaring van een plaatsingsbeslissing. Verder maakt de raadplegings- en instemmingsprocedure het mogelijk dat de autoriteit in de lidstaat van plaatsing kan aangeven dat er problemen in verband met de concreet gekozen instelling bestaan. De autoriteit in de ontvangende lidstaat zal namelijk in de regel de instellingen ter plaatse beter kennen dan de rechter in de lidstaat van herkomst. Niet in de laatste plaats moet de instemmingseis waarborgen dat de bevoegde autoriteiten in een vroeg stadium worden ingelicht dat een kind onder hun bevoegdheid zal vallen om te waarborgen dat dit niet buiten de autoriteiten om gebeurt en zij toezicht kunnen uitoefenen.
39. Aan de doelstellingen van de instemmingseis wordt niet voldaan als de instemming wordt verleend door de particuliere instelling zelf waar het kind zal worden geplaatst. De particuliere instelling kan zich namelijk niet bindend uitspreken over de administratieve aspecten van de plaatsing waaraan de ontvangende lidstaat later gebonden zal zijn. Aan dit aspect van de instemmingseis kan weliswaar worden voldaan door een overheidsinstelling, maar ingeval er problemen ontstaan ten aanzien van de concreet voor de plaatsing uitgekozen instelling, kan een door de overheidsinstelling zelf verleende instemming niet als voldoende worden aangemerkt, dit in verband met het uit te oefenen toezicht. Op grond van het doel van de instemmingseis moet de instemming daarom worden verleend door een autoriteit die niet de instelling zelf mag zijn. Dat een instelling door de bevoegde autoriteit wordt bestuurd, is geen probleem. Wel moet gewaarborgd zijn dat de instemmingsbeslissing een zelfstandige beslissing van de bevoegde autoriteit is. Deze kan en moet vanzelfsprekend de beoordeling door de instelling waar het kind zal worden geplaatst, meenemen in haar beslissing. Deze beoordeling mag echter niet in de plaats treden van de instemming door de autoriteit.
40. In de procedure voor het Hof heeft het Verenigd Koninkrijk aangevoerd dat de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 56, lid 2, in Engeland de lokale overheidsinstantie is binnen het ressort waarvan de instelling gevestigd is waar het kind zal worden geplaatst.(27) In casu gaat het om de Peterborough City Council.
41. Uit het dossier waar het Hof over beschikt, blijkt dat de centrale autoriteit naar aanleiding van de vraag van de verwijzende rechter naar een instemming als bedoeld in artikel 56, lid 2, in eerste instantie een brief van de teamleider van de instelling waar het kind zou worden geplaatst heeft doorgezonden. In het briefhoofd werden zowel de City Council als ook de naam van de instelling genoemd.(28) Het Verenigd Koninkrijk verklaarde het noemen van beide instanties aldus dat de instelling door de Peterborough City Council wordt bestuurd. Uit het dossier blijkt echter ook dat de centrale autoriteit van de bevoegde Ierse overheidsinstantie later een aanvullende brief met toelichting van de instelling heeft doorgezonden waarin slechts de naam van de instelling werd genoemd.(29)
42. Het staat aan de verwijzende rechter om definitief vast te stellen of in casu sprake was van een beslissing van de Peterborough City Council of slechts van een beslissing van de instelling waar het kind diende te worden geplaatst.
2. Gevolgen van ontbrekende instemming van de bevoegde autoriteit
43. Hierna zal ik derhalve onderzoeken wat de gevolgen zijn als in het hoofdgeding zou komen vast te staan dat niet de bevoegde autoriteit de instemming heeft verleend.
44. Volgens artikel 56, lid 2, mag de beslissing over de plaatsing slechts worden genomen, als de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat heeft ingestemd. Deze instemming moet derhalve zijn verleend voordat de rechter in de lidstaat van herkomst over de plaatsing beslist. Dat die instemming verplicht is blijkt ook uit het feit dat artikel 23, sub g, bepaalt dat een beslissing over de ouderlijke verantwoordelijkheid niet wordt erkend respectievelijk niet uitvoerbaar wordt verklaard, indien de procedure van artikel 56 niet is doorlopen.
45. Ik ben het daarom in beginsel eens met de Commissie dat de instemming een voorwaarde is voor de plaatsingsbeslissing van de rechter. Dit vloeit ook dwingend voort uit het doel van de instemmingseis zoals boven uiteengezet. Door de voorafgaande beoordeling van redenen die aan plaatsing in de weg staan, moet juist worden voorkomen dat het kind nadien moet worden teruggehaald.
46. Desondanks moet echter in een uitzonderlijk geval zoals het onderhavige, dat wordt gekenmerkt door tegenstrijdige verklaringen van de centrale autoriteit, in overweging worden genomen dat de instemming bij wijze van uitzondering achteraf kan worden gevraagd. Tenslotte heeft de verwijzende rechter veel moeite gedaan om de instemming te verkrijgen, en was het ook niet zo dat helemaal geen instemming was verleend. Alleen heeft de centrale autoriteit van het Verenigd Koninkrijk in eerste instantie een instemming doorgezonden, maar later aangegeven dat zij zelf niet de bevoegde autoriteit was. De centrale autoriteit heeft zich daarmee echter juist niet verzet tegen de plaatsing. In deze situatie zou het niet in het belang zijn van het kind als de gehele plaatsingsprocedure nogmaals zou worden doorlopen, om dan opnieuw — als uiteindelijk na lange tijd een geldige instemming is verleend — tot een plaatsing te komen.
47. Het lijkt derhalve gerechtvaardigd om in een dergelijk uitzonderlijk geval, als de plaatsende rechter ondanks de inspanningen die hij zich heeft getroost, slechts een instemming heeft kunnen verkrijgen die achteraf onvoldoende bleek te zijn in de zin van artikel 56, lid 2, van de verordening, toe te staan dat achteraf instemming wordt verkregen.(30) Wanneer onder deze strenge voorwaarden achteraf instemming mag worden verkregen, ontstaat niet het gevaar dat de instemmingseis wordt omzeild.
48. De bevoegde autoriteit in het Verenigd Koninkrijk zal bij de toetsing van de achteraf verleende instemming op haar beurt rekening moeten houden met het feit dat de plaatsing in het Verenigd Koninkrijk zonder de vereiste instemming ook het gevolg was van de onduidelijke verklaringen van de centrale autoriteit van het Verenigd Koninkrijk, die eigenlijk op grond van artikel 53 verplicht is om het verzoek aan de bevoegde autoriteit door te zenden. Als rekening wordt gehouden met het belang van het kind, zal in casu moeten worden vastgesteld dat slechts in het geval van uitermate zwaarwegende redenen de instemming in de zin van artikel 56 van verordening nr. 2201/2003 mag worden geweigerd.
3. Overige aan de instemmingsprocedure te stellen eisen
49. De verwijzende rechter stelt in zijn verwijzingsbeslissing op één plaats ook de vraag aan de orde welke informatie de verzoekende rechter aan de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat moet doen toekomen ten behoeve van de toetsing van de instemming. Ook enkele partijen hebben in het kader van hun opmerkingen uiteengezet welke verdere eisen dienen te worden gesteld aan de instemmingsprocedure.
50. Wat dat betreft wil ik opmerken dat volgens artikel 56, lid 3, van de verordening de nadere regeling van de instemming aan het nationale recht van de betrokken lidstaat wordt overgelaten. Uit het doeltreffendheidsbeginsel volgt echter dat de lidstaten duidelijke regels en procedures voor de instemming als bedoeld in artikel 56 dienen vast te stellen, om de rechtszekerheid en een snelle afhandeling te waarborgen. Volgens artikel 53 dient de centrale autoriteit die niet bevoegd is een mededeling aan de bevoegde autoriteit door te zenden. Om die reden is het in strijd met de uit de verordening voortvloeiende verplichtingen, als een centrale autoriteit aan een gerecht van een andere lidstaat dat om instemming verzoekt, slechts meedeelt dat zij zelf niet bevoegd is, zonder de autoriteit te noemen die wel bevoegd is. Tijdverlies en onduidelijkheden bij de zoektocht naar de bevoegde autoriteit leiden immers tot onnodige vertraging bij de plaatsingsbeslissing en zijn daardoor niet in het belang van het kind dat door de verordening moet worden gewaarborgd.
51. Naar mijn opvatting hoeft hier verder niet te worden ingegaan op de vraag of het Unierecht aanvullende eisen stelt aan de instemmingsprocedure, bijvoorbeeld met betrekking tot de in te dienen documenten. Er zijn namelijk geen aanwijzingen dat dit in het hoofdgeding daadwerkelijk aan de orde was. Volgens de overige informatie in de verwijzingsbeslissing was slechts de vraag aan de orde of ook een particuliere instelling een bevoegde instantie in de zin van artikel 56, lid 2, kan zijn. Juist in het kader van een prejudiciële spoedprocedure waarbij de lidstaten slechts kunnen deelnemen aan de terechtzitting(31), moet het Hof voorzichtig zijn bij de beoordeling van de relevantie van prejudiciële vragen voor de beslissing.
52. Ook hoeft in het kader van de onderhavige procedure niet te worden onderzocht wanneer de instemming als bedoeld in artikel 56, lid 2, achterwege mag blijven overeenkomstig de laatste zinsnede van artikel 56, lid 1. Op grond van artikel 56, lid 1, vervalt de verplichting tot raadpleging, indien in de lidstaat van plaatsing voor vergelijkbare interne plaatsingen van kinderen niet is voorzien in de tussenkomst van een overheidsinstantie. In artikel 56, lid 2, is een vergelijkbare uitzondering voor de instemming te vinden. Uit de tekst van de verordening kan niet eenduidig worden afgeleid of ook — inzonderheid bij plaatsing in een instelling — de instemmingseis net als de raadplegingseis in lid 1 vervalt, wanneer voor interne plaatsingen van kinderen niet is voorzien in de tussenkomst van een overheidsinstantie. In verband met plaatsing in een instelling — zo het überhaupt denkbaar is dat die volgens het recht van een lidstaat zonder tussenkomst van een overheidsinstantie mogelijk is — lijkt het mij in ieder geval niet aanvaardbaar, het vereiste van instemming te laten vallen. Dit zal ook niet de bedoeling van de verordening zijn geweest, omdat daarin anders op zijn minst, zoals voor de gevallen van plaatsing in een pleeggezin volgens lid 4, een verplichting tot kennisgeving aan de bevoegde autoriteit zou zijn opgenomen.
53. Zoals navraag bij het Verenigd Koninkrijk heeft uitgewezen en zoals in verband met gesloten plaatsing ook niet anders te verwachten was, is in casu evenwel volgens het recht van het Verenigd Koninkrijk voor een met de litigieuze plaatsing vergelijkbaar intern geval de tussenkomst van een overheidsinstantie of een gerecht vereist.
4. Voorlopige conclusie
54. Ik geef het Hof dan ook in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat de instemming als bedoeld in artikel 56, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 door een overheidsinstantie dient te worden verleend voorafgaand aan de plaatsingsbeslissing. Enkel de instemming van de instelling waar het kind zal worden geplaatst, is niet voldoende. Indien achteraf blijkt dat het gerecht dat over de plaatsing beslist, ondanks de inspanningen die het zich heeft getroost, niet de instemming van de bevoegde autoriteit heeft verkregen en deze onjuistheid berust op onduidelijke of ontoereikende informatie van de centrale autoriteit, moet worden toegestaan dat de instemming achteraf wordt verleend zonder dat een nieuwe plaatsingsbeslissing noodzakelijk is.
C – Derde en vierde prejudiciële vraag
55. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een beslissing waarbij een kind tegen zijn wil in een gesloten instelling in een andere lidstaat wordt geplaatst, in de ontvangende lidstaat uitvoerbaar dient te worden verklaard vooraleer het kind daadwerkelijk wordt geplaatst. Met de vierde prejudiciële vraag wordt beoogd duidelijkheid te verkrijgen over de rechtsgevolgen die een dergelijke plaatsingsbeslissing in de ontvangende staat voorafgaand aan een uitvoerbaarverklaring heeft.
1. Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
56. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat S.C. reeds in de gesloten instelling in Engeland was geplaatst, hoewel de plaatsingsbeslissing daar niet uitvoerbaar was verklaard. Aangezien de plaatsing reeds is geschied, kan het in de zin van de derde prejudiciële vraag eigenlijk niet meer van belang zijn of voorafgaand aan de daadwerkelijke plaatsing een uitvoerbaarverklaring moet zijn afgegeven. Uit de informatie die het Verenigd Koninkrijk in de procedure voor het Hof heeft verstrekt, blijkt bovendien dat tussentijds, op 8 maart 2012, op verzoek van de HSE de Ierse plaatsingsbeslissing in Engeland is geregistreerd en daarmee uitvoerbaar is verklaard. Om die reden kan de relevantie voor de beslissing en daarmee ook de ontvankelijkheid van de beide vragen in twijfel worden getrokken.
57. De termijn om op te komen tegen de uitvoerbaarverklaring loopt echter nog. Gedurende deze termijn is de vierde vraag in ieder geval nog relevant voor de beslissing. Aangezien de verwijzende rechter bovendien heeft verklaard dat hij de plaatsingen voorlopig en telkens voor vier weken gelast, blijft de vraag naar de rechtsgevolgen van een dergelijke beslissing tijdens de hele duur van de plaatsing van S. C. voorafgaande aan de beëindiging van een exequaturprocedure relevant voor de volgende beslissingen. De verwijzende rechter wenst in zoverre vooral te vernemen of — voor het geval dat S. C. uit de instelling vlucht — zijn beslissing zonder uitvoerbaarverklaring kan dienen als rechtsgrondslag voor overheidsmaatregelen waarmee het kind naar de instelling teruggebracht kan worden. De vraag of voor een plaatsingsbeslissing zoals die in het hoofdgeding een uitvoerbaarverklaring is vereist, blijft derhalve voor de verwijzende rechter relevant en dus is deze ontvankelijk. Dit zal ik hieronder nagaan.
2. Eis van uitvoerbaarverklaring
58. Artikel 21 van verordening nr. 2201/2003 poneert het beginsel dat de in een lidstaat gegeven beslissingen in de andere lidstaten automatisch worden erkend.
59. De uitvoerbaarverklaring is geregeld in artikel 28 van de verordening. Op grond daarvan zijn de beslissingen betreffende de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid voor een kind, die in een lidstaat zijn gegeven en aldaar uitvoerbaar zijn, en die betekend zijn, in een andere lidstaat uitvoerbaar nadat zij aldaar op verzoek van een belanghebbende uitvoerbaar zijn verklaard. Voor het Verenigd Koninkrijk komt volgens artikel 28, lid 2, van de verordening de registratie in Engeland en Wales, in Schotland en in Noord-Ierland in de plaats van de uitvoerbaarverklaring, naargelang waar de beslissing ten uitvoer dient te worden gelegd. Een inhoudelijk verschil met een uitvoerbaarverklaring vloeit hieruit niet voort.
60. Een beslissing tot plaatsing in een gesloten instelling is, zoals ik boven uiteen heb gezet, een beslissing inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid. Ook het feit dat de litigieuze plaatsingsbeslissing een voorlopige beslissing is doet hier niet aan af.(32) Zij is uitvoerbaar in die zin dat de inhoud ervan voor tenuitvoerlegging vatbaar is.(33) De verwijzende rechter heeft immers beslist dat S.C. in de gesloten instelling diende te worden geplaatst.(34)
61. De procedure van uitvoerbaarverklaring („exequaturprocedure”) is de procedure tot verkrijging van verlof tot gedwongen tenuitvoerlegging van buitenlandse executoriale titels.(35) De uitvoerbaarverklaring respectievelijk de registratie — en niet enkel de automatische erkenning overeenkomstig artikel 21 van de verordening — is derhalve vereist wanneer een beslissing ten uitvoer dient te worden gelegd. Tenuitvoerlegging betekent dat de inhoud van een beslissing door middel van overheidsdwang wordt uitgevoerd.
62. In het hoofdgeding verzet het kind zich tegen de rechterlijke beslissing waarbij zijn plaatsing in een gesloten instelling is bevolen. Om die reden zijn voor de uitvoering van de plaatsing uitvoeringshandelingen vereist. Dit blijkt ook uit de feitelijke omstandigheden van de overbrenging van S. C. van Ierland naar de Engelse instelling: overheidsmedewerkers en ambtenaren van de Ierse politie zijn met S. C. naar Londen gevlogen, waar zij werd opgevangen door ambtenaren van de Britse politie, die tevens zorg droegen voor haar vervoer door een particulier bedrijf naar de instelling. Sindsdien wordt zij tegen haar wil met vrijheidsbeneming vastgehouden in deze instelling.
63. De verwijzende rechter benadrukt bovendien dat, als S. C. uit de gesloten instelling zou vluchten, de hulp van de autoriteiten in het Verenigd Koninkrijk zal moeten worden ingeroepen om S. C. voor haar eigen bescherming tegen haar wil gedwongen terug te brengen naar de instelling. De verwijzende rechter heeft in dit verband verklaard dat S. C., zodra dit pedagogisch verantwoord is, zal deelnemen aan door de instelling georganiseerde uitstapjes. Dit is naar zijn mening van doorslaggevend belang voor het slagen van het programma, hoewel dergelijke uitstapjes een verhoogd vluchtgevaar inhouden.
64. Al deze vrijheidsbenemende en vrijheidsbeperkende maatregelen zijn een vorm van toepassing van rechtstreekse dwang ter uitvoering van de plaatsingsbeslissing.
65. Daarbij zal het niet in alle nationale rechtsordes om klassieke uitvoeringsmiddelen van burgerlijk procesrecht gaan. Maar net zoals het Hof bij de uitlegging van het toepassingsgebied van de verordening uitgaat van een ruim begrip en ook publiekrechtelijke maatregelen daaronder laat vallen(36), moet daarnaast ook een ruim begrip bij de definitie van de uitvoeringshandelingen als voorwaarde voor de noodzaak van een uitvoerbaarverklaring gelden. Artikel 47, lid 1, van de verordening, op grond waarvan voor de procedure van tenuitvoerlegging het recht van de lidstaat van tenuitvoerlegging doorslaggevend is, staat evenmin in de weg aan een op het niveau van de Unie autonome definitie van het begrip tenuitvoerlegging. Het gaat hier immers niet om vragen van de tenuitvoerleggingsprocedure, maar om de vaststelling welke feiten een procedure van uitvoerbaarverklaring noodzakelijk maken, en dit moet uniform voor het gehele gebied van de Unie gelden.
66. Tenuitvoerlegging in die zin is elke uitvoering door een overheidsorgaan of van overheidswege van een beslissing inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid.
67. Op grond van deze overwegingen is in beginsel ook een uitvoerbaarverklaring noodzakelijk voor de gedwongen uitvoering van een beslissing voor een kind waarbij plaatsing in een gesloten instelling wordt gelast.
68. De verwijzende rechter en alle partijen in het hoofdgeding maken hun bezorgdheid kenbaar over het tijdsverlies dat gepaard gaat met het doorlopen van een exequaturprocedure. Zij benadrukken de bijzondere spoedeisendheid van het hoofdgeding. Bij gebreke van alternatieve plaatsingsmogelijkheden in Ierland was naar hun opvatting slechts een plaatsing in Engeland mogelijk, en dit kon op grond van het acute gevaar dat het kind zichzelf zou schaden, niet langer worden uitgesteld. Betoogd wordt derhalve dat op grond van de spoedeisendheid en in het belang van het kind de uitvoerbaarverklaring geen voorwaarde voor de uitvoering van de plaatsing in het buitenland mag zijn. De doelmatigheid van een grensoverschrijdende plaatsing komt volgens de verwijzende rechter en partijen in gevaar indien een uitvoerbaarverklaring wordt verlangd.
69. De door de verwijzende rechter aangevoerde praktische problemen bij de uitvoering van een dergelijke spoedeisende grensoverschrijdende plaatsing van een kind zijn een feit. Ik kan de bezwaren van partijen derhalve begrijpen. Ook is het juist dat gevallen van grensoverschrijdende plaatsing van kinderen vaak bijzonder spoedeisend zijn.
70. Artikel 31, lid 1, van verordening nr. 2201/2003 bepaalt dat de beslissing over de uitvoerbaarverklaring onverwijld dient te worden gegeven. Desgevraagd heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk verklaard dat deze beslissing ook in minder dan een week genomen kan worden. Anderzijds voorziet artikel 33, lid 5, voor het instellen van een rechtsmiddel tegen de uitvoerbaarverklaring in een periode van één respectievelijk twee maanden.
71. De bijzondere spoedeisendheid op zich kan er echter niet toe leiden dat in een andere lidstaat tenuitvoerleggingshandelingen op een beslissing tot plaatsing in een gesloten instelling worden gebaseerd zonder dat deze uitvoerbaar is verklaard.
72. Volgens verordening nr. 2201/2003 is juist om redenen van spoedeisendheid voor twee soorten beslissingen de uitvoerbaarverklaring expliciet niet nodig, namelijk enerzijds voor beslissingen inzake het omgangsrecht(37) en anderzijds voor beslissingen inzake de terugkeer van een ontvoerd kind.(38) De uitvoerbaarverklaring wordt in zekere zin vervangen door een certificaat dat in deze gevallen bij de rechterlijke uitspraak moet worden gevoegd om de exequaturprocedure te laten vervallen. Met dit certificaat toont de rechter van de lidstaat van herkomst aan dat hij de door de verordening voorgeschreven eisen in acht heeft genomen, waartoe in het bijzonder het horen van het kind zelf behoort.
73. Uit de afschaffing van de exequaturprocedure voor laatstgenoemde concrete beslissingen met invoering van het certificaat kan a contrario evenwel worden afgeleid dat met betrekking tot de andere beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid de exequaturprocedure zonder uitzondering — ook in spoedeisende gevallen — dient te worden doorlopen. Indien ten aanzien van plaatsingsbeslissingen om redenen van spoedeisendheid ook daarvan afstand zou worden gedaan, zou ter vervanging niet eens een certificaat van de rechter van de lidstaat van herkomst ter beschikking staan.
74. Tenuitvoerlegging buiten de staat van herkomst zonder voorafgaande uitvoerbaarverklaring zou dan tevens aanzienlijke praktische problemen tot gevolg hebben. De binnenlandse uitvoerende organen zullen nauwelijks in staat zijn een aan hen voorgelegde buitenlandse uitspraak te beoordelen, inzonderheid de voorwaarden voor uitvoerbaarheid van de beslissing te toetsen alsmede daaruit de aard en de omvang van de te nemen uitvoeringsmaatregelen af te leiden. Ook om dergelijke onzekerheden te voorkomen, is in de verordening juist de procedure van uitvoerbaarverklaring opgenomen. Deze praktische moeilijkheden in verband met uitvoering zonder uitvoerbaarverklaring zullen weliswaar in het hoofdgeding op grond van de vergelijkbaarheid van de betrokken rechtsordes en het gebruik van dezelfde taal niet aan de orde zijn, maar dezelfde vraag inzake het vereiste van uitvoerbaarverklaring kan uiteraard ook rijzen in situaties waarin de uitvoerende organen worden geconfronteerd met de tenuitvoerlegging van titels die hen volkomen vreemd zijn.
75. Spoedeisendheid kan dus geen reden zijn om de vereiste uitvoerbaarverklaring achterwege te laten.
76. De voogd ad litem van S. C. heeft nog een aanvullend argument tegen uitvoerbaarverklaring van de litigieuze beslissing aangevoerd. Naar zijn mening voorziet de verordening er in het algemeen niet in dat een dwangmaatregel tegen een kind een uitvoerbaarverklaring noodzakelijk maakt en is deze alleen vereist voor de gedwongen tenuitvoerlegging van een beslissing tegen volwassenen. In het hoofdgeding zijn evenwel zowel de HSE als ook de bij de procedure betrokken moeder van S. C. het met de plaatsing eens, aldus de voogd. De Duitse regering volgt ter terechtzitting een soortgelijke redenering. Zij is van mening dat maatregelen ter uitvoering van een beslissing tegen de wil van een kind geen vorm van tenuitvoerlegging zijn.
77. Het klassieke geval van tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid is het geval waarin een ouder een beslissing ten uitvoer wenst te laten leggen tegen een andere ouder. De verordening is echter ook van toepassing op beslissingen inzake de plaatsing van kinderen. Op geen enkele plaats in de verordening zijn er aanwijzingen voor te vinden dat voor deze beslissingen, voor zover zij onder verzet van het kind zelf moeten worden uitgevoerd, het vereiste van uitvoerbaarverklaring niet zou gelden.
78. De verwijzende rechter noemt in het op grond van artikel 39 van de verordening af te geven certificaat de centrale autoriteit en de Peterborough City Council als verweerder. Dienovereenkomstig is de voogd ad litem van S. C. van mening dat de uitspraak geen handelings- of verbodsactie jegens het kind bevat, maar dat deze veeleer enkel gericht is tot de instelling waar de plaatsing dient te geschieden. De beslissing inzake de plaatsing houdt evenwel voor S. C. in dat zij haar overbrenging naar de instelling en haar verblijf aldaar moet dulden.
79. De gedwongen tenuitvoerlegging van een beslissing tot gesloten plaatsing raakt verder het grondwettelijk gewaarborgde recht op vrijheid van de te plaatsen persoon, dat conform artikel 6 van het Handvest van de grondrechten toekomt aan „een ieder”, dus ook aan een minderjarige.(39) De opvatting dat gedwongen tenuitvoerlegging van een plaatsingsbeslissing tegen een kind geen uitvoerbaarverklaring vereist, zou uiteindelijk tot gevolg hebben dat voor tenuitvoerleggingshandelingen tegen het kind niet de voor tenuitvoerlegging in beginsel voorziene rechtsgrondslag in de vorm van de uitvoerbaarverklaring — die een vrijheidsberoving rechtvaardigt — vereist is waarmee een buitenlandse uitspraak in de rechtsorde van de staat van tenuitvoerlegging wordt opgenomen. Het kind zou op deze manier slechts een object worden van overheidsdwang.
80. Een dergelijke opvatting is niet verenigbaar met de grondrechten van het kind. Uit punt 33 van de considerans van de verordening blijkt echter dat deze de grondrechten erkent en in overeenstemming is met de beginselen die zijn erkend bij het Handvest, waarbij zij in het bijzonder beoogt de grondrechten van het kind, zoals die in artikel 24 van het Handvest zijn erkend, ten volle te eerbiedigen.(40)
81. Plaatsing met vrijheidsbeneming zoals deze in de onderhavige beslissing inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid aan de orde is, en gedwongen tenuitvoerlegging daarvan, is een uitermate ingrijpende aantasting van de rechten van een kind. Indien ervan uit wordt gegaan dat in casu uitvoerbaarverklaring niet noodzakelijk is, zouden de dwangmaatregelen ter uitvoering van de plaatsingsbeslissing uitsluitend berusten op de erkenning van de uitspraak op grond van artikel 21 van de verordening. Dit zou, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, bovendien betekenen dat het kind respectievelijk diens voogd ad litem op grond van artikel 21, lid 3, een verzoek om een beslissing houdende erkenning of niet-erkenning van de plaatsingsbeslissing moeten indienen om aan de uitvoeringsmaatregelen hun rechtsgrondslag te ontnemen. Daarmee is het belang van het kind in een dergelijke situatie onvoldoende gediend.
82. Verder wordt ook in artikel 20 van het VN-verdrag inzake de rechten van het kind benadrukt dat een kind dat tijdelijk of blijvend niet in het eigen gezin kan opgroeien, recht heeft op bijzondere bescherming en bijstand van staatswege.
83. In de procedure van uitvoerbaarverklaring wordt in het kader van de toetsing voor het verlenen van het exequatur door een rechter ambtshalve het bestaan van een weigeringsgrond volgens artikel 23 van de verordening onderzocht. Daartoe behoort naast het doorlopen van de procedure van artikel 56 inzonderheid de in artikel 23, sub a, geregelde openbare orde waarbij uitdrukkelijk wordt gerefereerd aan het belang van het kind. Verder dient in dit verband in het bijzonder te worden genoemd de in artikel 23, sub b, van de verordening genoemde weigeringsgrond dat het kind niet is gehoord.
84. Met de vaststelling van verordening nr. 2201/2003 zijn de lidstaten akkoord gegaan met een aantal uniforme procedurevoorschriften. Zo wordt bijvoorbeeld het vereiste van uitvoerbaarverklaring als beginsel gehandhaafd. Dit moet ook bijdragen tot bescherming van de partijen. Het ligt niet in de bedoeling van de verordening om deze procedurevoorschriften vanwege de minderjarigheid niet toe te passen op minderjarigen bij beslissingen inzake gesloten plaatsing.
85. De instemmingsprocedure van artikel 56, lid 2, van de verordening kan niet dienen als vervanging van de uitvoerbaarverklaring. Dit vloeit allereerst voort uit de systematiek van de onderbrenging van artikel 56 in het hoofdstuk over de samenwerking tussen de centrale autoriteiten en niet in het hoofdstuk over de erkenning en tenuitvoerlegging. Beide procedures hebben bovendien verschillende doelstellingen. Zoals ik boven uiteen heb gezet, wordt met de instemming de oplossing van administratieve moeilijkheden beoogd die in de weg kunnen staan aan een grensoverschrijdende plaatsing, voorafgaand aan de vaststelling van de plaatsingsbeslissing. De uitvoerbaarverklaring beoogt daarentegen gedwongen tenuitvoerlegging krachtens de plaatsingsbeslissing mogelijk te maken. De verordening bevat geen nadere regeling van de instemmingsprocedure. Dit wordt volgens artikel 56, lid 3, overgelaten aan het nationale recht van de lidstaten. Ook om die reden kan de instemming geen toereikend substituut zijn voor de exequaturprocedure die in de verordening nauwkeurig is geregeld.
86. Voor een beslissing inzake gesloten plaatsing van een kind is derhalve ook een uitvoerbaarverklaring vereist als deze beslissing ten uitvoer moet worden gelegd tegen het kind.
3. Voorlopige conclusie
87. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de derde en de vierde prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat voor een beslissing over de gesloten plaatsing van een kind een uitvoerbaarverklaring overeenkomstig artikel 28 van verordening nr. 2201/2003 vereist is indien daarop in een andere lidstaat overheidsmaatregelen ter uitvoering van de beslissing zullen worden gebaseerd.
4. Overwegingen met betrekking tot de buitengewone spoedeisendheid
88. De onderhavige situatie wordt gekenmerkt door uitzonderlijke spoedeisendheid vanwege de dreiging dat het kind zichzelf in gevaar brengt en het ontbreken van geschikte plaatsingsalternatieven in Ierland. Om die reden wil ik hierna nog kort enkele opmerkingen plaatsen bij de ter terechtzitting besproken vraag, welke mogelijkheden er zouden kunnen bestaan om in het geval van een uitermate spoedeisende grensoverschrijdende plaatsing tot pragmatische resultaten te komen.
89. Een van de mogelijkheden zou zijn dat in casu tot na beëindiging van de exequaturprocedure de Engelse gerechten op grond van artikel 20, lid 1, van de verordening voorlopige maatregelen ter uitvoering van de plaatsing nemen. Voor deze aanpak heeft de Engelse High Court gekozen.
90. Voor de toepassing van artikel 20 van verordening nr. 2201/2003 moeten drie cumulatieve voorwaarden zijn vervuld: ten eerste moeten de betreffende maatregelen spoedeisend op grond van lid 1 zijn, ten tweede moeten zij worden genomen met betrekking tot personen die zich bevinden in de lidstaat waar de gerechten die artikel 20 willen inroepen, zetelen, en ten derde moeten deze maatregelen voorlopig van aard zijn in de zin van lid 2, dat wil zeggen dat zij ophouden van toepassing te zijn wanneer het gerecht dat bevoegd is om ten gronde over de zaak te beslissen, „maatregelen heeft genomen”.(41)
91. In casu staat vast dat aan de voorwaarde van spoedeisendheid is voldaan. Ook is voldaan aan de tweede voorwaarde, volgens welke de persoon zich moet bevinden in de staat waar het gerecht zetelt. Mijns inziens mag het kind in een uitermate spoedeisend geval ook in eerste instantie op grond van nationale maatregelen ter uitvoering van de plaatsingsbeslissing naar een andere lidstaat worden gebracht om zodoende tot na beëindiging van de exequaturprocedure daar de voorwaarden voor een voorlopige plaatsing volgens artikel 20 te creëren. Om een naadloze opeenvolging van maatregelen ter bescherming van het kind te waarborgen, kunnen en moeten de gerechten in een dergelijk geval overeenkomstig artikel 55, sub c, van tevoren informatie uitwisselen.
92. De meeste partijen hebben tegen een aanpak zoals bedoeld in artikel 20 ingebracht dat daarbij niet het volgens de verordening eigenlijk bevoegde gerecht beslist. Artikel 20, lid 2, bepaalt dat de voorlopige maatregelen ophouden van toepassing te zijn, zodra het gerecht dat bevoegd is om ten gronde over de zaak te beslissen, maatregelen heeft genomen. In casu heeft dit gerecht evenwel reeds een beslissing gegeven en gaat het er slechts om of deze reeds effect sorteert.
93. Ter terechtzitting werd daarom als alternatief voor een handelwijze als bedoeld in artikel 20 van de verordening ter sprake gebracht of een tenuitvoerlegging reeds op het exequatur kan worden gebaseerd voordat de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel tegen het exequatur is verstreken respectievelijk de desbetreffende procedure is beëindigd. Dit zou betekenen dat, zodra het bevoegde gerecht overeenkomstig artikel 31, lid 1, exequatur heeft verleend, hierop tenuitvoerleggingshandelingen kunnen worden gebaseerd. Instelling van een rechtsmiddel heeft dan geen schorsende werking. Volgens artikel 31, lid 1, van de verordening wordt de uitvoerbaarverklaring onverwijld uitgesproken. In Engeland is dit binnen enkele dagen mogelijk.
94. Uit de door de regering van het Verenigd Koninkrijk meegedeelde rechtsvoorschriften en het schriftelijke antwoord op een vraag van het Hof blijkt evenwel dat naar Engels recht tot na afloop van de in de verordening gestelde termijnen voor het instellen van een rechtsmiddel tegen de uitvoerbaarverklaring geen tenuitvoerleggingshandelingen op de buitenlandse uitspraak mogen worden gebaseerd.(42)
95. Daarom rijst de vraag of de verordening in een geval als het onderhavige verlangt dat tenuitvoerleggingshandelingen onder omstandigheden geoorloofd zijn, ook als de uitvoerbaarverklaring naar nationaal recht nog niet in kracht van gewijsde is gegaan.
96. Verordening nr. 2201/2003 bevat geen met artikel 47 van verordening nr. 44/2001 („Brussel I-verordening”)(43) vergelijkbare bepaling. Op grond van dat artikel zijn bewarende maatregelen voorafgaand aan de beëindiging van de exequaturprocedure uitdrukkelijk toegestaan.
97. De bewoordingen van de verordening staan evenwel niet in de weg aan de opvatting dat na de exequaturverlening onmiddellijk tenuitvoerleggingshandelingen mogelijk zijn. Artikel 28, lid 1, van de verordening bepaalt immers dat beslissingen over de ouderlijke verantwoordelijkheid ten uitvoer worden gelegd wanneer zij uitvoerbaar zijn verklaard. Met de beslissing van het gerecht op grond van artikel 31 is de uitvoerbaarverklaring een feit. Dit is volgens de bewoordingen van de verordening niet anders wanneer overeenkomstig artikel 33 een rechtsmiddel tegen de uitvoerbaarverklaring wordt ingesteld.
98. Tegen de achtergrond van artikel 24 van het Handvest van de grondrechten dienen de belangen van het kind bij de uitlegging en toepassing van de verordening voorop te staan. Het belang van het kind kan gebieden dat in gevallen van buitengewoon spoedeisende grensoverschrijdende plaatsingen een flexibele oplossing voor de duur van de exequaturprocedure is toegestaan, wanneer anders de grensoverschrijdende plaatsingsbeslissing wegens verstrijken van de tijd niet het beoogde doel kan bereiken.
99. Voor de best mogelijke inachtneming en verwezenlijking van het welzijn van het kind pleit vóór tenuitvoerlegging met verlening van exequatur dat hierdoor uitvoering wordt gegeven aan de beslissing van het volgens de systematiek van de verordening bevoegde gerecht, zonder dat in de te overbruggen periode wordt teruggevallen op spoedeisende maatregelen van een slechts secundair bevoegde rechter. Als primair bevoegde rechter noemt de verordening juist het gerecht van de lidstaat waar het kind zijn gewone verblijfplaats heeft, aangezien ervan uit wordt gegaan dat dit op grond van de nauwe verbondenheid met het kind de beste beslissingen zal nemen.(44) Met de uitvoerbaarverklaring werd bovendien reeds door een rechter beslist dat tenuitvoerlegging op grond van de titel in de ontvangende lidstaat toelaatbaar is.
100. Weliswaar zou een onmiddellijke uitvoering van de beslissing voor de duur van de procedure van artikel 33 van de verordening voor voldongen feiten zorgen omdat de beslissing van het bevoegde gerecht op zijn minst gedurende deze periode onherroepelijk wordt opgevolgd, maar in het onderhavige geval weegt de bescherming van het belang van het kind zwaarder. Als het kind gedurende deze procedure niet geplaatst wordt, bestaat namelijk eveneens het gevaar voor voldongen feiten met veel ernstiger gevolgen doordat de gezondheid en zelfs het leven van het kind op het spel komen te staan. Tegen deze achtergrond werd de plaatsing reeds door de bevoegde rechter na afweging van alle relevante omstandigheden als de juiste maatregel aangemerkt. Het zou in strijd zijn met de bevoegdheidsregeling van de verordening en het beginsel van wederzijds vertrouwen, als een gerecht van de ontvangende lidstaat deze beoordeling indirect in het kader van de vaststelling van eigen spoedeisende maatregelen voor de duur van de procedure van artikel 33 nogmaals zou toetsen.
101. Ik geef er derhalve de voorkeur aan dat in gevallen van een uitermate spoedeisende grensoverschrijdende plaatsing waarbij de spoedeisendheid voortvloeit uit de beslissing zelf, de beslissing van het bevoegde gerecht reeds wordt uitgevoerd voordat het exequatur in kracht van gewijsde is gegaan.
102. Indien daarentegen enkel een aanpak op basis van artikel 20 van de verordening wordt aanvaard, moet het bovenstaande mijns inziens ertoe leiden dat in ieder geval met de bewarende maatregelen tot na beëindiging van de exequaturprocedure inhoudelijk zo veel mogelijk de beslissing van het bevoegde gerecht wordt uitgevoerd.
103. Bij deze voorlopige en bewarende maatregelen gaat het om in het recht van deze lidstaat voorziene maatregelen. Het staat daarom in beginsel aan de nationale wetgever te bepalen welke maatregelen de nationale autoriteiten moeten nemen om het belang van het kind te beschermen en de procedurele modaliteiten van de uitvoering ervan vast te stellen.(45)
104. In een geval zoals het onderhavige, waarin het slechts gaat om de overbrugging van de tijd totdat de exequaturprocedure definitief is beëindigd, zouden de gerechten van de ontvangende staat de mogelijkheden die in hun nationale recht ter beschikking staan, evenwel zo veel mogelijk moeten benutten om met de eigen spoedeisende maatregelen de beslissing van het bevoegde gerecht inhoudelijk uit te voeren. Dit vloeit voort uit de erkenning van de plaatsingsbeslissing op grond van artikel 21 van de verordening.
D – Vijfde en zesde prejudiciële vraag
105. Met de vijfde en de zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of bij nieuwe rechterlijke beslissingen die een verlenging van de plaatsing inhouden, telkens opnieuw de instemming volgens artikel 56, lid 2, en uitvoerbaarverklaring op grond van artikel 28 vereist zijn. Deze vraag wordt door de verwijzende rechter gesteld tegen de achtergrond dat hij de plaatsing middels een voorlopige maatregel telkens slechts voor een zo kort mogelijke termijn van vier weken wenst te gelasten om dan, bij voortduring van de behoefte, de plaatsingsbeslissingen wederom steeds voor korte periodes te verlengen. Herhaalde instemmingen en exequaturprocedures acht de verwijzende rechter in zoverre niet haalbaar.
106. Om te voldoen aan bovengenoemde doelstelling moet met de beoogde duur van de plaatsing zijn ingestemd overeenkomstig artikel 56, lid 2. Een slechts voor een maand verleende instemming kan derhalve geen onbeperkte werking in de toekomst hebben, tenzij deze uitdrukkelijk ook voor mogelijke verlengingen van de plaatsingsbeslissing of voor onbepaalde tijd is verleend.
107. Tenuitvoerleggingshandelingen kunnen slechts op een uitvoerbaar verklaarde beslissing worden gebaseerd voor zover dit voortvloeit uit de beslissing zelf. Indien daarin de plaatsing slechts voor bepaalde tijd is gelast, kan ook een uitvoerbaar verklaarde beslissing niet als rechtsgrondslag dienen voor gedwongen tenuitvoerlegging van de plaatsing voor langere duur dan de in de beslissing genoemde periode. Voor een langere periode ontbreekt de uitvoerbaarheid. Buiten de periode waarvoor de plaatsing is gelast, zou voor een exequaturprocedure niet zijn voldaan aan de voorwaarde van uitvoerbaarheid van de beslissing in de staat van herkomst.(46) Voor verdere plaatsingsbeslissingen zal derhalve een nieuwe uitvoerbaarverklaring noodzakelijk zijn. Tegen de achtergrond dat gesloten plaatsing steeds de ultima ratio zal zijn, ligt het voor de hand dat deze slechts voor de strikt noodzakelijke duur wordt gelast. In voorkomend geval kan het plaatsende gerecht echter in overweging nemen de plaatsing in eerste instantie voor een langere periode te gelasten (en uitvoerbaar te verklaren) en dan steeds met korte tussenpozen te toetsen of deze beslissing moet worden ingetrokken.
108. Als antwoord op de vijfde en de zesde vraag kan derhalve worden geconcludeerd dat een instemming op grond van artikel 56, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 die voor bepaalde tijd is verleend, niet tevens geldt voor beslissingen waarbij de plaatsing wordt verlengd, maar dat de instemming telkens opnieuw moet worden aangevraagd. Tenuitvoerleggingshandelingen kunnen slechts op een uitvoerbaar verklaarde beslissing worden gebaseerd voor de periode waarvoor in die beslissing de plaatsing is gelast.
V – Conclusie
109. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging als volgt te antwoorden op de prejudiciële vragen van de High Court of Ireland:
„1) Ook een beslissing waarbij een kind met vrijheidsbeneming ter bescherming van het kind in een instelling in een andere lidstaat wordt geplaatst, valt binnen het materiële toepassingsgebied van verordening nr. 2201/2003.
2) De instemming op grond van artikel 56, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 dient door een overheidsinstantie te worden verleend voorafgaand aan de beslissing over de plaatsing. Enkel de instemming van de instelling waar het kind zal worden geplaatst, is niet voldoende. Indien achteraf blijkt dat het gerecht dat over de plaatsing beslist, ondanks de inspanningen die het zich heeft getroost, niet de instemming van de bevoegde autoriteit heeft verkregen en deze onjuistheid berust op onduidelijke of ontoereikende informatie van de centrale autoriteit, moet worden toegestaan dat de instemming achteraf wordt verleend zonder dat een nieuwe plaatsingsbeslissing noodzakelijk is.
3) Voor een beslissing over gesloten plaatsing van een kind is een uitvoerbaarverklaring overeenkomstig artikel 28 van verordening nr. 2201/2003 vereist, indien in een andere lidstaat overheidsmaatregelen ter uitvoering van de beslissing op deze laatste moeten worden gebaseerd.
4) Instemming op grond van artikel 56, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 die voor bepaalde tijd is verleend, geldt niet ook voor beslissingen waarbij de plaatsing wordt verlengd. Daarvoor moet opnieuw instemming worden aangevraagd. Tenuitvoerleggingshandelingen kunnen slechts op een uitvoerbaar verklaarde beslissing worden gebaseerd voor de periode waarvoor in die beslissing de plaatsing is gelast.”