ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. SHARPSTON
представено на 30 януари 2020 година(1)
Дeло C‑654/18
Interseroh Dienstleistungs GmbH
срещу
SAA Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Stuttgart (Административен съд Щутгарт, Германия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Отпадъци — Превоз на отпадъци в рамките на Европейския съюз — Регламент (EО) № 1013/2006 — Класификация на смес от хартиени отпадъци — Базелска конвенция — Процедура за контрол, приложима за отпадъци от „зеления“ списък — Класификация на смес от хартиени отпадъци, съдържаща примеси“
1. С настоящото преюдициално запитване Verwaltungsgericht Stuttgart (Административен съд Щутгарт, Германия) иска да получи насоки за тълкуването на Регламент (ЕО) № 1013/2006 относно превози на отпадъци(2). Той иска да установи дали потокът от отпадъци, съставен главно от хартиени изделия, следва да се класифицира като т.нар. „зелен“ отпадък и следователно да бъде предмет на гъвкавата процедура за контрол, предвидена в този регламент. Запитващата юрисдикция иска да установи също дали такъв отпадък може да се класифицира като „зелен“ дори ако съдържа до 10 % примеси.
Нормативна уредба
Базелската конвенция
2. Обхватът на Базелската конвенция за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане(3) е определен в член 1. Съгласно член 1, параграф 1, буква а) „опасните отпадъци“ са обект на правилата за трансгранично движение(4). Член 1, параграф 2 гласи, че отпадъците, които принадлежат към която и да е категория, съдържаща се в приложение II, също са обект на трансгранично движение: за целите на Базелската конвенция те попадат в широката категория на „други отпадъци“(5).
3. Член 2, точка 8 уточнява, че: „екологосъобразно управление на опасните или други отпадъци“ означава предприемането на всички практически действия, за да се осигури такова управление на опасните или други отпадъци, което да опазва човешкото здраве и околната среда срещу вредните въздействия на тези отпадъци“.
4. Базелската конвенция е изменена с цел включване на приложение IX, влязло в сила на 6 ноември 1998 г. В първия параграф от това приложение се посочва, че „отпадъците, включени [в това приложение], не попадат в обхвата на член 1, параграф 1, буква а) от [Конвенцията], освен ако включват вещества от приложение I в количество, което води до проявата на характеристика от приложение III“[неофициален превод]. Раздел В3 от Конвенцията включва „отпадъци, които съдържат главно органични съставки, които могат да съдържат метали и неорганични вещества“. Код B3020 се отнася за „Хартия, картон и хартиени отпадъци“(6).
Решението на ОИСР
5. Държавите членки са получили разрешение от Съвета да гласуват от името на (тогава) Общността в подкрепа на Решение C(2001) 107/окончателен на Съвета на ОИСР, отнасящо се до преразглеждането на Решение C(92)39/окончателен относно контрола върху трансграничното движение на отпадъци, предназначени за операции по оползотворяване (наричано по-нататък „Решението на ОИСР“)(7). Това решение е станало задължително за държавите членки и за Общността след приключване на необходимите общностни процедури.
6. Глава II, част Б въвежда система за контрол на два етапа, която следва да се прилага при трансграничното движение на отпадъци. В точка 2, буква а) се уточнява, че „зелената процедура за контрол“ се прилага за отпадъците, изброени в приложение IX към Базелската конвенция (наричани по-нататък „отпадъци от зеления списък“)(8).
7. Съгласно глава II, част Б, точка 4, буква а) държава членка запазва правото „по изключение да контролира някои отпадъци по различен начин в съответствие с националното законодателство и с правилата на международното право с цел опазване на човешкото здраве и околната среда“. Съгласно точка 4, буква б) държава членка може да урежда отпадъци от зеления списък така, както ако за тях се прилагаха по-строгите изисквания в жълтата процедура за контрол(9).
8. Глава II, част Б, точка 8 предвижда, че „за смес от отпадъци, за която липсва отделна позиция, се прилага следната процедура за контрол:
(i) за смес от два или повече [отпадъци от „зеления списък“] се прилага зелената процедура за контрол, при условие че съставът на тази смес не застрашава екологосъобразното ѝ оползотворяване;
(ii) за смес от [отпадък от „зеления списък“] и жълт отпадък или смес от два или повече жълти отпадъци, съдържащи се в повече от de minimis количество, се прилага жълтата процедура за контрол, при условие че съставът на тази смес не застрашава екологосъобразното ѝ оползотворяване“.
9. Част В е озаглавена „Зелена процедура за контрол“. В нея се посочва, че „[т]рансграничното движение на отпадъци, за които се прилага зелената процедура за контрол, подлежат на всички съществуващи проверки, които обикновено се прилагат по отношение на търговските сделки“.
„Независимо от това дали отпадъците са включени в списъка на отпадъци, за които се прилага зелената процедура за контрол (приложение 3), за тях не може да се приложи зелената процедура за контрол, ако са замърсени с други материали до степен, която: а) увеличава рисковете, свързани с отпадъците дотолкова, че е уместно той да бъде подложен на жълтата процедура за контрол, отчитайки посочените в Приложение 6 към настоящото Решение критерии, или б) предотвратява оползотворяването на отпадъците по екологосъобразен начин“(10).
Регламент № 1013/2006
10. В съображенията от Регламент № 1013/2006 е посочено следното:
– „Основната и преобладаваща цел и компонент на [Регламент № 1013/2006] е опазването на околната среда, като неговото въздействие върху международната търговия е несъществено(11).
– Чрез приемането на регламент относно превозите на отпадъци Съветът е установил правила за съкращаване и контрол на такова движение, които правила са предназначени, inter alia, да приведат съществуващата система на Съюза за надзор и контрол върху движението на отпадъци в съответствие с изискванията на Базелската конвенция(12).
– Необходимо е съдържанието на „Решението на ОИСР“ да се включи в законодателството на Съюза(13).
– Важно е да се организира и регулира наблюдението и контрола върху превозите на отпадъци по начин, който взема предвид необходимостта от запазване, опазване и подобряване на качеството на околната среда и здравето на човека, и който насърчава еднаквото прилагане на регламента в рамките на Съюза(14).
– Въпреки че надзорът и контролът върху превози на отпадъци в рамките на дадена държава членка е работа на самата държава членка, националните системи за превоз на отпадъци трябва да отчитат необходимостта от съгласуване със системата на Общността, с цел гарантиране на високо ниво на опазване на околната среда и здравето на човека(15).
– В случая на превози на отпадъци, предназначени за операции по обезвреждане, и отпадъци, които не са изброени в приложения III, IIIA или IIIБ, предназначени за операции по оползотворяване, е целесъобразно да се гарантира оптимално наблюдение и контрол чрез изискване на предварително писмено съгласие за такива превози. Тази процедура на свой ред следва да изисква предварителна нотификация, което дава възможност на компетентните органи да бъдат надлежно информирани, за да могат да предприемат всички необходими мерки за опазването на здравето на човека и околната среда. Това дава възможност на тези органи също и да повдигнат обосновани възражения срещу такива превози(16).
– В случая на превози на отпадъци, изброени в приложения III, IIIA или IIIБ, предназначени за операции по оползотворяване, е целесъобразно да се обезпечи едно минимално ниво на наблюдение и контрол, като се изисква такива превози да бъдат придружавани от определена информация(17).
– При отчитането на смесите от отпадъци, които следва да се добавят в приложение IIIA, трябва да се взема предвид, inter alia, следната информация: свойствата на отпадъците като възможни опасни характеристики, техния потенциал за замърсяване и тяхното физическо състояние; аспекти на управлението, като технологичен капацитет за оползотворяване на отпадъците и екологичните ползи, които се получават от операцията по оползотворяване, включително дали може да се навреди на екологосъобразното управление на отпадъците(18)“.
11. Член 1, параграф 1 предвижда, че Регламент № 1013/2006 установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение. Съгласно член 1, параграф 2, буква а) Регламентът се прилага включително по отношение на превози на отпадъци между държави членки.
12. Член 2 съдържа редица определения, от които следните са релевантни:
„отпадъци“ е всяко вещество или предмет от категориите, установени в приложение I към Директива 2006/12/ЕО(19) относно отпадъците, които притежателят изхвърля или възнамерява да изхвърли;[(20)]
„опасни отпадъци“ са отпадъци, определени като такива съгласно [Директива 91/689/ЕИО]; [(21)]
„смес от отпадъци“ означава отпадъци, които се получават в резултат на умишлено или неумишлено смесване на два или повече различни вида отпадъци и за която смес не съществува единствена позиция в приложения III, IIIБ, IV и IVA. Отпадъци, превозвани с един и същ превоз, състоящи се от два или повече различни вида отпадъци, които обаче са отделени един от друг, не представлява смес от отпадъци;[(22)]
[…]
„оползотворяване“ е съгласно определението в член 1, параграф 1, буква е) от Директива 2006/12/ЕО;[(23)]
[…]
„екологосъобразно управление“ означава предприемане на всякакви практически стъпки за гарантиране, че отпадъците се управляват по начин, който опазва здравето на човека и околната среда срещу нежелателни въздействия, които биха могли да се появят в резултат на тези отпадъци;[(24)]
[…]
„Базелска конвенция“ означава Базелската конвенция от 22 март 1989 г. за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане;[(25)]
„Решението на ОИСР“ означава Решение C(2001) 107/Окончателно на Съвета на ОИСР относно преразглеждането на Решение C(92)39/Окончателно за контрол върху трансграничното движение на отпадъци, предназначени за операции по оползотворяване[(26)]“.
13. Член 3 е първата разпоредба на дял II („Превози в рамките на Общността със и без транзит през трети страни“). Член 3, параграф 1, буква а) предвижда, че превозите на всички предназначени за операции по обезвреждане отпадъци са предмет на процедурата за предварителна нотификация, уредена в член 4 (тук бих добавила: процедура, която отнема доста административно време и е сравнително скъпа)(27). В съответствие с член 3, параграф 1, буква б) някои отпадъци, предназначени за операции по оползотворяване, също са предмет на тази процедура. Сред тях са „отпадъците, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIБ, IV или IVA“, и „смеси на отпадъци, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIB, IV или IVA, освен изброените в приложение IIIA“(28). В член 3, параграф 2 се посочва, че общите информационни изисквания, определени в член 18 (по-малко обременителна процедура), се прилагат за предназначени за оползотворяване отпадъци, изброени в приложения III или IIIБ, и за „смеси, които не са класифицирани в нито една позиция в приложение III, на два или повече от отпадъците, изброени в приложение III, при условие че съставът на тези смеси не застрашава екологосъобразното им оползотворяване и при условие че тези смеси са изброени в приложение IIIA, в съответствие с член 58“(29). Всички отпадъци, обхванати от член 3, параграф 2, са отпадъци от зеления списък.
14. Член 4 е озаглавен „Нотифициране“ и се прилага, когато нотификаторът възнамерява да превозва отпадъци съгласно член 3, параграф 1, букви a) или б). Нотификаторът е длъжен да предостави предварителна писмена нотификация на и чрез компетентния орган по изпращането. Нотификаторът трябва да представи документите за нотификация и за превоз, предвидени в Регламента, да сключи договор с получателя, да изготви финансова гаранция или еквивалентна застраховка и да извърши нотификация по смисъла на член 4 (наричана по-нататък „процедурата за предварителна нотификация“).
15. Член 18 съдържа „общи информационни изисквания“ и предвижда, че отпадъците, посочени по-специално в член 3, параграф 2, са предмет на предвидените в него процедурни изисквания. Лицето под юрисдикцията на страната изпращач, което урежда превоза, обезпечава отпадъците да се придружават от документа, който се съдържа в приложение VII към Регламента. Този документ се подписва от това лице и от съоръжението за оползотворяване (или лабораторията) и получателя, когато се получат въпросните отпадъци (наричана по-нататък „зелената процедура за контрол“)(30).
16. Член 28, параграф 1 предвижда, че „[а]ко компетентните органи по изпращането и по местоназначението не могат да се споразумеят за класификацията що се отнася до разграничаването между отпадъци и вещества, които не са отпадъци, предметът на спора се третира като отпадъци. Това не засяга правото на страната по местоназначение да се разпорежда с експедирания материал в съответствие с националното си законодателство, след пристигане на експедирания материал, и когато това законодателство е в съответствие с [правото на Европейския съюз] или международното право“. Съгласно член 28, параграф 2, „[а]ко компетентните органи по изпращането и по местоназначението не могат да се споразумеят за класификацията на отпадъците, които са нотифицирани като отпадъци, изброени в приложения III, IIIA, IIIB или IV, отпадъците се разглеждат като отпадъци, изброени в приложение IV“. Отпадъците, изброени в приложение IV, се уреждат от процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, предвидена в член 4(31).
17. Член 58 предвижда изменение на приложенията към Регламент № 1013/2006. Съгласно член 58, параграф 1 на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове, за да изменя по-специално приложения III и IIIA, за да бъдат взети предвид промените, договорени по Базелската конвенция и Решението на ОИСР.
18. Приложение III изброява определени категории отпадъци, за които се прилага зелената процедура за контрол, уредена в член 18. Съгласно преамбюла на приложение III, „[н]езависимо дали отпадъците са включени в настоящия списък или не, те може да не бъдат предмет на общите информационни изисквания, определени в член 18, ако са замърсени от други материали до степен, която
а) увеличава рисковете, свързани с отпадъците достатъчно, за да ги направи подходящи за процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, когато отчита опасните свойства, изброени в приложение III към [Директива 91/689](32); или
б) предотвратява оползотворяването на отпадъците по екологосъобразен начин“.
Част 1 от този списък предвижда, че отпадъците, изброени в приложение IX към Базелската конвенция, са предмет на зелената процедура за контрол по член 18 от Регламента(33).
19. Приложение IIIА е озаглавено „Смеси от два или повече от отпадъците, изброени в приложение iii, които не са класифицирани в нито една позиция, както е посочено в член 3, параграф 2“. Преамбюлът на приложение IIIA има същото съдържание като приложение III. Точка 3, буква ж) посочва „смеси от отпадъци, класифицирани в позиция B3020 съгласно Базелската конвенция, ограничени до неизбелена хартия или картон, или от гофрирана хартия или картон, друга хартия или картон, произведени основно от химически избелена хартиена маса (пулп), неоцветена в масата, от хартия или картон, произведени основно от механична дървесинна хартиена маса (пулп) (например вестници, списания и подобни печатни материали)“.
20. Част 1 от приложение V, списък Б включва приложение IX от Базелската конвенция в текста на Регламент № 1013/2006. Позиция В3020 е формулирана по следния начин:
„Хартия, картон и хартиени отпадъци
Следните материали, при условие че не са смесени с опасни отпадъци:
Отпадъци и остатъци от хартия и картон от:
– неизбелена хартия или картон, или от гофрирана хартия или картон
– друга хартия или картон, произведени основно от химически избелена хартиена маса (пулп), неоцветена в масата
– от хартия или картон произведени основно от механична дървесинна хартиена маса (пулп) (напр. вестници, списания и подобни печатни материали)
– други, включително, но не ограничени до
1. ламиниран картон;
2. несортиран скрап“.
Факти, производство и преюдициални въпроси
21. Interseroh Dienstleistungs GmbH (наричано по-нататък „Interseroh“) събира използвани от частните крайни потребители търговски опаковки (леки опаковки) на територията на Германия и ги извозва за оползотворяване. То превозва подготвената отпадъчната хартия през границата за рециклиране в завод за хартия в Хогезанд (Нидерландия). От отпадъчната хартия се произвеждат нова хартия и нов картон. Съобразно изискванията на клиента от Нидерландия (ESKA Graphic Board BV, наричано по-нататък „ESKA“) отпадъчната хартия трябва да има следните характеристики. Тя трябва да е съставена от най-малко 90 % използвани, празни, съвместими със системата изделия от хартия и картон, както и комбинирани материали от хартия и картон с изключение на кутии за течности, включително остатъчни елементи като например етикети и др. Освен това потокът от отпадъци трябва да съдържа най-много 10 % примеси (наричано по-нататък „процесната смес от отпадъци“)(34).
22. На 20 май 2015 г. в производство, в което участва ESKA, Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) постановява, че смес от отпадъчна хартия, независимо от съществуващите примеси, трябва да се класифицира в позиция B3020 от Базелската конвенция. Следователно всяка такава смес от отпадъци се състои от отпадъци от зеления списък и е включена в списъка на отпадъците, за които се прилага зелената процедура за контрол по член 18 от Регламент № 1013/2006. Той стига до това заключение въз основа на текста на нидерландски език на позиция B3020 от Базелската конвенция.
23. Преди това Interseroh извършва дейност, приемайки, че трансграничните превози на такива отпадъци са предмет на по-обременителната процедура за предварителна нотификация по член 4 от Регламент № 101/2006. След решението на Raad van State от 20 май 2015 г. обаче то застъпва становището, че е приложима зелената процедура за контрол по член 18 от посочения регламент, поради това че отпадъците, които превозва в Нидерландия за оползотворяване, трябва да бъдат класифицирани в позиция B3020 от Базелската конвенция като отпадъци от зеления списък.
24. Компетентният национален орган в провинция Баден-Вюртемберг в Германия — SAA Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH (наричан по-нататък „SBW“), оспорва това становище. Той прави това въз основа на текста на немски език на позиция B3020 от Базелската конвенция.
25. На 1 юни 2016 г. Interseroh предявява иск пред запитващата юрисдикция, като иска да се установи, че има право да превозва процесната смес от отпадъци в други държави — членки на Съюза, съгласно зелената процедура по член 18 от Регламент № 1013/2006. При тези условия запитващата юрисдикция иска да се установи дали разглежданите отпадъци трябва да се класифицират като отпадъци от зеления списък по смисъла на посочения регламент, и поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Следва ли член 3, параграф 2 от [Регламент № 1013/2006],
съгласно който превозите на следните отпадъци, предназначени за оползотворяване, са предмет на общите информационни изисквания, определени в член 18, ако количеството превозвани отпадъци надвишава 20 kg:
a) отпадъците, изброени в приложени[е] III или IIIБ;
б) смеси, които не са класифицирани в нито една позиция в приложение III, на два или повече от отпадъците, изброени в приложение III, при условие че съставът на тези смеси не застрашава екологосъобразното им оползотворяване и при условие че тези смеси са изброени в приложение IIIA, в съответствие с член 58,
да се тълкува в смисъл, че смеси от отпадъци от хартия, картон и хартиени изделия — съставени по такъв начин, че взети поотделно, съответните съставящи ги отпадъци попадат в обхвата на първите три тирета от позиция B3020 от приложение IX към Базелската конвенция — и освен това съдържат допълнително до 10 % примеси, попадат в обхвата на код B3020 по Базелската конвенция и следователно спрямо тях се прилагат общите информационни изисквания по член 18, а не задължението за нотифициране съгласно член 4?
Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен:
2. Следва ли член 3, параграф 2 от [Регламент № 1013/2006],
съгласно който превозите на следните отпадъци, предназначени за оползотворяване, са предмет на общите информационни изисквания, определени в член 18, ако количеството превозвани отпадъци надвишава 20 kg:
a) отпадъците, изброени в приложени[е] III или IIIБ;
б) смеси, които не са класифицирани в нито една позиция в приложение III, на два или повече от отпадъците, изброени в приложение III, при условие че съставът на тези смеси не застрашава екологосъобразното им оползотворяване и при условие че тези смеси са изброени в приложение IIIA в съответствие с член 58,
да се тълкува в смисъл, че смеси от отпадъци от хартия, картон и хартиени изделия — съставени по такъв начин, че взети поотделно, съответните съставящи ги отпадъци попадат в обхвата на първите три тирета от позиция B3020 от приложение IX към Базелската конвенция — и освен това съдържат допълнително до 10 % примеси, не могат да се класифицират в точка 3, буква ж) от приложение IIIA и следователно спрямо тях не се прилагат общите информационни изисквания по член 18, а задължението за нотифициране съгласно член 4?“.
26. Писмени становища представят Interseroh, SBW, нидерландското и полското правителство, както и Европейската комисия. Interseroh, SWB и Комисията участват в съдебното заседание от 18 септември 2019 г. и представят устни становища.
Анализ
Предварителни бележки
27. Безспорно е, че отпадъчната хартия, която Interseroh превозва от Германия до Нидерландия, е съставена от смес от отпадъци и следователно попада в обхвата на Регламент № 1013/2006(35). Както отбелязва запитващата юрисдикция, най-малко 90 % от тази смес се състои най-общо от хартия, картон и хартиени отпадъци. Отпадъците освен това включват най-много 10 % примеси(36). Безспорно е също така, че процесната смес от отпадъци е предназначена за оползотворяване по смисъла на този регламент.
28. В акта за преюдициално запитване не се съдържа нищо, което да навежда на мисълта, че процесната смес от отпадъци съдържа опасни отпадъци, както са определени в релевантната правна уредба на Съюза(37).
29. С двата поставени въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали въпросните отпадъци могат да бъдат класифицирани като отпадъци от зеления списък по смисъла на Регламент № 1013/2006? Кои разпоредби от този регламент се прилагат към процесната смес от отпадъци? По отношение на тези отпадъци прилага ли се по-обременителната и скъпа процедура за предварителна нотификация, предвидена в член 4, или се прилага по-леката зелена процедура за контрол, предвидена в член 18 от Регламент № 1013/2006?
30. Поради това ще разгледам поставените от запитващата юрисдикция въпроси заедно.
Регламент № 1013/2006
31. Основната цел на Регламент № 1013/2006 е опазването на околната среда. Общата процедурна рамка, предвидена в член 3 от Регламент № 1013/2006 е, че обичайният процес е превозите на отпадъци да бъдат предмет на процедурата за предварителна нотификация(38). Следователно стандартната или нормалната процедура за контрол е, че член 4 се прилага с цел да се осигури оптимален надзор и контрол за опазване на околната среда и човешкото здраве.
32. Член 3, параграф 2 обаче съдържа конкретна разпоредба относно предназначените за оползотворяване на отпадъци от зеления списък. Отпадъците, изброени в приложение III, или смесите, които не са класифицирани в нито една позиция (в това приложение) на два или повече от изброените отпадъци (както са определени в приложение IIIA), са предмет на зелената процедура за контрол, ако съставът им не застрашава екологосъобразното им оползотворяване. Следователно за такива отпадъци е целесъобразно да се приложи минимална степен на наблюдение и контрол и да се приложи съответно процедурата по член 18 от Регламента(39).
33. Трябва ли процесната смес от отпадъци да се класифицира като отпадъци от зеления списък по смисъла на Регламент № 1013/2006?
34. Отговорът на този въпрос има три аспекта. Първо, попада ли процесната смес от отпадъци в обхвата на приложение III към посочения Регламент? Второ, ако това не е така, попада ли в обхвата на приложение IIIA към него? Трето, като се има предвид, че в действителност никой поток от отпадъци не е напълно лишен от примеси, каква степен на замърсяване на отпадъци, които иначе биха били класифицирани като отпадъци от зеления списък, следва да доведе до това, че тези отпадъци вече не могат да се третират по член 18, а вместо това трябва да се направи предварителна нотификация по член 4?
Приложение III към Регламент № 1013/2006
35. Interseroh изтъква, че процесната смес от отпадъци попада в обхвата на общото заглавие на позиция B3020, тъй като съдържа хартия, картон и хартиени отпадъци. Безспорно е обаче, че отпадъците, които Interseroh превозва от Германия към Нидерландия, се състоят от смес от хартиени отпадъци (както и до 10 % примеси). Предвид констатацията на запитващата юрисдикция, че тези отпадъци са съставени от смес от отпадъци, които попадат в обхвата на тирета от първо до трето на позиция B3020, не мога да се съглася със становището на Interseroh.
36. В съответствие с определението, дадено в член 2, точка 3, сместа от отпадъци обхваща отпадъци, които се получават в резултат на умишлено или неумишлено смесване на два или повече различни вида отпадъци и за която смес не съществува единствена позиция по-специално в приложение III. Член 3, параграф 2 уточнява, че за да може смес от отпадъци, която не е класифицирана в нито една позиция в това приложение, да се определи като отпадък от зеления списък, тя трябва да включва два или повече от отпадъците, изброени в приложение III, и да бъде посочена като смес в изброяването в приложение IIIA.
37. Част I от приложение III уточнява, че отпадъците, изброени в приложение IX към Базелската конвенция, са предмет на зелената процедура за контрол. Приложение IX към тази конвенция се съдържа в приложение V към Регламент № 1013/2006. Така позиция B3020 от Базелската конвенция, отнасяща се до хартия, картон и хартиени отпадъци, е включена в този регламент. Първите три тирета от позиция В3020 обхващат „отпадъци и остатъци от хартия и картон“ от съответно: „неизбелена хартия или картон, или от гофрирана хартия или картон“; „друга хартия или картон, произведени основно от химически избелена хартиена маса (пулп), неоцветена в масата“; „хартия или картон произведени основно от механична дървесинна хартиена маса (пулп) (напр. вестници, списания и подобни печатни материали)“.
38. Първите три тирета на позиция B3020 следователно обхващат конкретни категории хартиени отпадъци. За да попада разглежданият поток от отпадъци в обхвата на приложение III, е необходимо да се докаже, че той попада в обхвата на конкретно тире от позиция B3020. Това произтича от прочита на текста на приложение III във връзка с текста на член 3, параграф 2, буква б), който посочва превозите на отпадъци, които могат да бъдат предмет на зелената процедура за контрол, като включващи „смеси, които не са класифицирани в нито една позиция в приложение III, на два или повече от отпадъците, изброени в приложение III, […] при условие че тези смеси са изброени в приложение IIIA […]“(40). От това става ясно, че приложение III не обхваща смеси от отпадъци, тъй като те не съответстват на изброените категории(41).
39. По-труден е въпросът дали процесната смес от отпадъци попада в обхвата на четвърто тире на позиция B3020. Това тире е формулирано с по-малка точност от първите три тирета и се отнася до „други“, което включва, но не се ограничава до ламиниран картон(42) и несортиран скрап. Не може да се отрече, че думата „други“ подсказва потенциално широка категория.
40. Въпреки това редица доводи са против тълкуването на понятието „други“ по толкова широк начин, че процесната смес от отпадъци да попада в тази категория. Сред целите на Регламент № 1013/2006 са високата степен на опазване на околната среда и здравето на хората(43). Ако думата „други“ следваше да се тълкува като означаваща „допълнителни“ или „повече“ категории отпадъци, тя би преобърнала наопаки целите и структурата на този регламент.
41. Запитващата юрисдикция посочва, че четвъртото тире на позиция B3020, както е възпроизведено в приложение V към Регламент № 1013/2006, се различава в различните езикови редакции(44). Съгласно постоянната практика на Съда, когато е налице такова несъответствие по отношение на текст от правото на Съюза, въпросната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, част от която тя представлява(45).
42. Понятието „отпадъци“ е определено в Директива 2006/12 и това определение се използва и в Регламент № 1013/2006(46). Отпадъците не са синоним на думата „скрап“, на която следва да се придаде обичайното ѝ значение и да се тълкува в съответствие с целите на Регламент № 1013/2006. В контекста на приложение III и определянето на отпадъците като отпадъци от зеления списък думата „скрап“ означава „фрагмент или остатък“ или „отделени части“, както например би могло да се получи в резултат от процеса на производство на хартия, картон и хартиени отпадъци в рамките на позиция B3020. Този прочит съответства на целите, посочени в съображение 15 от Регламент № 1013/2006, позволявайки тези отпадъци да бъдат предмет на предвидената в член 18 по-опростена зелена процедура за контрол(47).
43. Структурата на този регламент показва, че само смесите от отпадъци, които не са класифицирани в нито една позиция от приложение III, се определят като отпадъци от зеления списък, ако са включени в изчерпателното изброяване в приложение IIIA, озаглавено „Смеси от два или повече отпадъци, изброени в приложение iii, които не са класифицирани в нито една позиция съгласно член 3, параграф 2“. Приложение IIIA би било безпредметно, ако четвъртото тире на позиция B3020 уреждаше тези потоци от отпадъци.
44. Законодателната история показва, че приложенията към Регламент № 1013/2006 са изменяни, за да се отчете научният и техническият прогрес. Някои разпоредби, включително приложения III и IIIA, са изменяни в резултат на промени, договорени съгласно Базелската конвенция и Решението на ОИСР(48). С Регламент (ЕС) № 664/2011(49) Комисията изпълнява по-специално искането на Обединеното кралство смесите от отпадъци, класифицирани в позиция B3020 съгласно Базелската конвенция, да бъдат разгледани с оглед включване в приложение IIIA към Регламент (ЕО) № 1013/2006(50). След промените, въведени в Регламент № 1013/2006 от Комисията, изрично са уредени смесите, съставени от отпадъци, попадащи в определени категории в рамките на конкретен код по Базелската конвенция.
45. Тези законодателни промени показват, че структурата на Регламент № 1013/2006 има за цел да гарантира, че приложение III не се отнася до смесите от отпадъци, попадащи в две или повече категории в рамките на конкретен код по Базелската конвенция. За пълнота ще добавя, че преамбюлът на приложение III показва, че законодателят е отчел, че попадащите в приложното му поле отпадъци, за които се прилага зелената процедура за контрол, могат да бъдат и замърсени в определена степен. Ще разгледам този въпрос по-нататък(51).
46. На последно място, Interseroh допълнително поддържа, че думата „други“ трябва да се тълкува разширително, тъй като позиция B3020 от Базелската конвенция се основава на точка 47.07 от хармонизираната система на номенклатурата (наричана по-нататък „ХС“), която се прилага по отношение на трансграничното движение на стоки по смисъла на международното митническо право(52). В рамките на тази система понятието „други“ се тълкувало разширително.
47. Това твърдение е изначално погрешно. То не отчита обстоятелството, че целите на Регламент № 1013/2006 и на ХС не са едни и същи. Съображение 1 много ясно посочва, че основната цел на Регламент № 1013/2006 е опазването на околната среда и че неговото въздействие върху международната търговия е несъществено. От това следва, че ХС просто е без значение за тълкуването на четвърто тире от позиция B3020 за целите на Регламент № 1013/2006.
48. Поради това стигам до заключението, че процесната смес от отпадъци не попада в обхвата на приложение III към Регламент № 1013/2006.
Приложение IIIА към Регламент № 1013/2006
49. Попада ли процесната смес от отпадъци в приложение IIIA към Регламент № 1013/2006?
50. Според мен отговорът на този въпрос трябва да бъде отрицателен поради следното.
51. Аз разбирам точка 3, буква ж) от приложение IIIA като обхващаща смесите от отпадъци, които се състоят от материали, които попадат в обхвата на тирета от първо до трето на позиция B3020. С други думи, точка 3, буква ж) от приложение IIIA обхваща смесите от отпадъци, съставени от материали, които биха попаднали в едно от първите три тирета на позиция B3020 (и които следователно биха били обхванати от приложение III), ако не бяха в комбинирана форма (т.е. ако не представляваха смес). Това тълкуване е в съответствие със заглавието на приложение IIIA („Смеси от два или повече от отпадъците, изброени в приложение iii, които не са класифицирани в нито една позиция, както е посочено в член 3, параграф 2“). То също така е в съответствие и със законодателната структура, която се основава на презумпцията, че Базелската конвенция и Решението на ОИСР са основните стълбове на Регламент № 1013/2006(53). Тези международни актове отразяват факта, че отпадъците от зеления списък (сред които е категорията на „хартия, картон и хартиени отпадъци“) следва да бъдат предмет на зелената процедура за контрол, а не на процедурата за предварително уведомяване, която обикновено се прилага съгласно член 4 от Регламент № 1013/2006. Ако други отпадъци, които не са класифицирани в позиция B3020 (в случая — отпадъци, представляващи най-много до 10 % примеси)(54), бъдат смесени с попадащи в обхвата на тази позиция отпадъци, така формираният поток от отпадъци по принцип няма да попадне в приложното поле на точка 3, буква ж) от приложение IIIA(55).
52. Това е така, тъй като текстът на преамбюла на приложение IIIA е огледален на въвеждащия текст на приложение III. Той уточнява, че независимо дали дадена смес от отпадъци е включена в съдържащия се в него списък или не, тя може да не бъде предмет на зелената процедура за контрол, ако е замърсена от други материали. Степента на замърсяване не е конкретно определена. Изложени са два алтернативни критерия, които, ако са налице, изключват потока от отпадъци от приложното поле на зелената процедура за контрол. На първо място, компетентните органи трябва да установят дали степента на замърсяване с примеси увеличава рисковете, свързани с отпадъците, дотолкова, че да ги направи подходящи за процедурата за предварителна нотификация по отношение на опасни отпадъци, посочена в тогавашното приложение III към Директива 91/689. На второ място, зелената процедура за контрол по член 18 не може да се приложи в случаите, при които степента на замърсяване е такава, че може да предотврати оползотворяването на отпадъците по екологосъобразен начин(56).
53. Наличието на тези два алтернативни критерия показва, че законодателят на Съюза е бил наясно, че е технически трудно (дори невъзможно) да се осигури пълната чистота на даден поток от отпадъци. Приложението на тези два критерия се отнася за хипотезата, в която отпадъците от зеления списък са замърсени с други материали.
54. В случая процесната смес от отпадъци е точно такава съставна форма на отпадъци(57). Позволяват ли съдържащите се в тази смес от отпадъци 10 % примеси тя да бъде превозвана съгласно процедурата по член 18?
55. Считам, че точка 3, буква ж) от приложение IIIA позволява смес от отпадъци като разглежданата да бъде предмет на зелената процедура за контрол, ако може да се докаже, че не е налице посоченият в буква а) от преамбюла риск (а именно риск въпросните отпадъци да притежават опасни свойства) и че наличието на примеси не е пречка за оползотворяването на въпросните отпадъци по екологосъобразен начин (както е уточнено в буква б) от преамбюла).
56. Следователно каква степен на замърсяване на смес от отпадъци от зеления списък би изключила приложението на процедурата по член 18?
Замърсяване и смеси от отпадъци от зеления списък
57. Interseroh твърди, че процесната смес от отпадъци трябва да може бъде предмет на зелената процедура за контрол. SBW, Нидерландия и Полша не са съгласни. Комисията изтъква, че доколкото Регламент № 1013/2006 не определя конкретни прагове за допустимата степен на примеси в отпадъци от зеления списък, това следва да се определи от националните органи за всеки отделен случай.
58. Критерият, посочен в преамбюла на приложение III и приложение IIIА, е дали отпадъците са „замърсени от други материали“ до степен, която: а) „увеличава рисковете, свързани с отпадъците достатъчно, за да ги направи подходящи за [процедурата за предварителна нотификация] […]“, или б) „предотвратява оползотворяването на отпадъците по екологосъобразен начин“.
59. Въпросът дали някое от тези условия е налице, по съществото си е фактически въпрос. Релевантни са някои или всички от следните обстоятелства: i) видът на примесите; ii) свойствата на отпадъците, които включват примесите, и дали са опасни; iii) количеството на примесите; и iv) наличната технология(58).
60. Налични в държавата членка по местоназначение възможности за оползотворяване на посочените отпадъци по екологосъобразен начин също могат да се различават сред държавите — членки на Съюза.
61. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция описва разглежданите в настоящото дело примеси. Тя посочва ясно, че примесите са най-много до 10 % от смесите от отпадъци. В акта за преюдициално запитване обаче липсва каквато и да било фактическа констатация дали тези отпадъци могат да бъдат оползотворени по екологосъобразен начин в Нидерландия — държавата членка по местоназначение.
62. В писменото си становище нидерландското правителство услужливо посочва, че освен отпадъците от зеления списък процесната смес от отпадъци съдържа и телбод, метални/пластмасови кламери, тиксо, пощенски пликове с прозрачни части от пластмаса и метални части от класьори. Можело да има също и остатъци от храна (например в картонени кутии за пица). В Нидерландия на практика била приемлива степен на примеси от 2 %. Над този праг хартиените отпадъци не се определяли като хартиена маса (пулп) и била необходима допълнителна предварителна обработка. В такива случаи било необходимо компетентните органи предварително да изследват начина на оползотворяване, за да се установи дали трябва да се приложи процедурата за предварителна нотификация.
63. Съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на правото на Съюза трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, с оглед на международното право, особено когато подобни разпоредби целят именно да приведат в действие международно споразумение, сключено от Съюза(59). Позиция В3 по Базелската конвенция (част от която е позиция В3020) е озаглавена по следния начин: „Отпадъци, съдържащи предимно органични съставки, които могат да съдържат метали и неорганични материали“. Съвместният прочит на този текст и на преамбюла на приложения III и IIIA към Регламент № 1013/2006 според мен показва, че законодателят е приел, че зелената процедура за контрол по член 18 може да се приложи дори при наличие на примеси в отпадъците.
64. Въпреки това във всеки конкретен случай ще трябва да се определи дали степента на примеси в смес от отпадъци от зеления списък възпрепятства оползотворяването на въпросните отпадъци по екологосъобразен начин. По принцип това е фактически въпрос, който следва да се реши от компетентните национални органи (и евентуално от националните съдилища, ако се образува съдебно производство), а не от настоящия Съд(60). Как обаче се очаква от тези органи да знаят какво в действителност означава тази допустима максимална степен на примеси?
65. Комисията правилно изтъква, че законодателството мълчи по този въпрос.
66. В Наръчника на ОИСР за контрол на трансграничните превози на опасни отпадъци(61) се посочва, че „смес от зелени отпадъци и жълти отпадъци в по-големи от de minimis количества[(62)] […] следва да бъде предмет на жълтата процедура за контрол. При липсата на установени на международно равнище критерии тълкуването на понятието „de minimis количества“ се определя в съответствие с националните правни разпоредби и процедури“.
67. Латинският израз „de minimis“ буквално означава „за минимални неща“. В правния контекст той се появява в израза „de minimis non curat lex“ — „законът не се занимава с дреболии“. Нещо, което е de minimis, е толкова незначително, че може да бъде пренебрегнато.
68. Според мен наличието на примеси в количество до 10 % не може с такава лекота да се квалифицира като „дребно“ или „незначително“. Не мисля, че може да се презумира, че наличието на такава степен на примеси не би създало трудности за оползотворяването на процесната смес от отпадъци по екологосъобразен начин(63). Interseroh обаче следва да представи необходимите научни доказателства, за да убеди SWB, че сместа от отпадъци, която желае да превози, не нарушава нито буква а), нито буква б) от преамбюла на приложение IIIА към Регламент № 1013/2006.
69. Следователно каква е подходящата степен?
70. Целите на Регламент № 1013/2006 включват насърчаване на еднаквото прилагане на правилата и съгласуваността в целия Съюз(64). Ето защо ми се струва, че подходящата степен на примеси, които са допустими, не трябва да се определя само чрез подход, при който се отчита всеки отделен случай.
71. Комисията има правомощие да приема делегирани актове съгласно член 58, параграф 1, буква а) от Регламент № 1013/2006. В тази дейност Комисията се подпомага от комитет, който може да предоставя съвети относно въпроси, свързани с техническия напредък — нещо, което би било както релевантно, така и полезно за определянето на допустимите степени на примеси.
72. Действително в своите насоки в „Frequently asked questions on Regulation (EC) 1013/2006 on shipments of waste“ Комисията признава, че установяването на допустимата степен на замърсяване е въпрос, който следва да се реши (или може би вече е трябвало да бъде решен):
„Някои държави членки считат, че с оглед осигуряването на хармонизиран подход основният принцип за отпадъците от зеления списък трябва да бъде изискването за допустимост на незначително замърсяване, независимо от последващата операция по оползотворяване или от обстоятелството дали операцията ще се осъществи в страна — членка на Европейския съюз, която разполага с най-добрите налични технологии, или в страна, която не е член на ОИСР и има ниски стандарти в областта на околната среда, тъй като според тях класификацията на отпадъците от зеления списък ще бъде изключително затруднена, ако определящите фактори са крайното местоназначение и вида на оползотворяване. Следва обаче да се отбележи, че [Регламент № 1013/2006] не урежда никаква процедура за това как тези критерии следва да бъдат преценявани, нито има задължително законодателство или насоки на Комисията“(65).
73. За да се определят подходящи правила относно допустимата степен на замърсяване, трябва да се вземат предвид становищата на заинтересованите страни и експертите от промишлеността, както и информацията за научно-техническия напредък и становищата на компетентните органи на държавите членки. Това не е задача на Съда, която да се опитва да изпълни в рамките на производството по преюдициално запитване.
74. Освен ако и докато не е налице подходяща законодателна инициатива, в случаите, когато компетентните органи на държавата членка на изпращане и на държавата членка по местоназначение не могат да постигнат съгласие относно класификацията на определен товар от отпадъци (и следователно относно това дали може да се използва по-гъвкавата зелена процедура за контрол по член 18), ще се прилага член 28 от Регламент № 1013/2006. Вследствие на това тези отпадъци ще се считат за обхванати от приложение IV и съответно ще бъдат предмет на (по-обременителната) процедура за нотификация и съгласие, предвидена в член 4.
Заключение
75. По изложените дотук съображения смятам, че Съдът следва да даде следния отговор на поставените от Verwaltungsgericht (Административен съд Щутгарт, Германия) въпроси:
„– Приложение III към Регламент (ЕО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци, който препраща към позиция B3020, съдържаща се в приложение V към този регламент, не се прилага за смеси от отпадъци, както са определени в член 2, точка 3 и член 3, параграф 2 от същия регламент.
– Точка 3, буква ж) от приложение IIIA към Регламент № 1013/2006 не се прилага за смеси от отпадъци, които съдържат примеси в степен не повече от 10 %, ако за тези смеси се прилага някой от алтернативните критерии за изключване, установени в букви а) и б) от преамбюла на приложение IIIA към този регламент.
– Смеси от отпадъци, съдържащи примеси в степен не повече от 10 %, попадат в обхвата на процедурата, предвидена в член 18 от Регламент № 1013/2006, само когато изпращачът предостави необходимите доказателства, за да убеди компетентните национални органи, че алтернативните критерии за изключване, установени в букви а) и б) от преамбюла на приложение IIIA към Регламента, са неприложими.
– Член 28 от Регламент № 1013/2006 се прилага, когато компетентните органи на държавата членка на изпращане и на държавата членка по местоназначение не могат да постигнат съгласие относно класифицирането на определен товар от отпадъци. При тези условия въпросните отпадъци ще се считат за обхванати от приложение IV и съответно ще бъдат предмет на процедурата за предварителна нотификация и съгласие, предвидена в член 4“.