CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 30 novembre 2017(1)
Affaire C‑426/16
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a.
contre
Vlaams Gewest
[demande de décision préjudicielle formée par le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Protection des animaux au moment de leur mise à mort – Méthodes particulières d’abattage – Fête musulmane du sacrifice – Règlement (CE) n° 1099/2009 – Article 4, paragraphe 4 – Obligation d’abattage rituel sans étourdissement dans les abattoirs agréés – Règlement (CE) n° 853/2004 – Conditions pour agréer les abattoirs – Validité – Article 13 TFUE – Respect des usages nationaux en matière de rites religieux – Article 10 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté de religion – Limitation – Justification »
1. L’abattage rituel est de longue date reconnu dans les textes européens régissant la mise à mort des animaux en tant que corollaire de la liberté religieuse. Le souhait du législateur de l’Union de concilier la protection de la liberté de culte avec la protection du bien-être animal se manifestait déjà lors de l’adoption de la directive 74/577/CEE (2) et se retrouve toujours dans le règlement (CE) n° 1099/2009 (3) actuellement en vigueur.
2. La présente demande de décision préjudicielle porte sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009. Elle invite la Cour à se prononcer sur la validité, au regard du droit fondamental à la liberté religieuse, de la disposition prévoyant que l’abattage d’animaux sans étourdissement, qui est requis par certains préceptes religieux, ne peut avoir lieu que dans un abattoir agréé (4) satisfaisant à toutes les dispositions applicables en la matière.
3. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant diverses associations musulmanes et organisations faîtières de mosquées ainsi que certains particuliers en région flamande (ci-après les « requérants au principal ») au Vlaams Gewest (Région flamande, Belgique), au sujet de la décision adoptée par le ministre flamand en charge du bien-être des animaux de ne plus autoriser pendant la fête musulmane du sacrifice (Aïd-el-Adha) (5), à partir de l’année 2015, l’abattage rituel d’animaux sans étourdissement dans des sites d’abattage temporaires établis dans les communes de cette région.
4. Une précision s’impose d’emblée quant à la question qui est précisément soulevée par la présente affaire. Ce qui est en cause, en l’espèce, n’est nullement l’interdiction totale d’abattage des animaux sans étourdissement qui fait actuellement débat dans de nombreux États membres (6), mais bien les conditions matérielles d’équipement et d’obligations opérationnelles dans lesquelles un tel abattage doit être réalisé en vertu de la réglementation de l’Union européenne pertinente. Se pose ainsi la question de savoir si l’exigence que l’abattage soit fait dans un abattoir au sens de l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, règle qui est d’application générale quel que soit le type d’abattage employé, est de nature à limiter la liberté religieuse.
5. En l’occurrence, j’estime qu’aucun des éléments avancés dans le cadre de la présente affaire n’est de nature à affecter la validité du règlement n° 1099/2009. La règle selon laquelle l’abattage ne peut, en principe, être réalisé que dans des abattoirs agréés est une règle parfaitement neutre qui s’applique indépendamment des circonstances et du type d’abattage choisi. À mon sens, la problématique qui nous est soumise est davantage liée à une difficulté conjoncturelle de capacité des abattoirs dans certaines zones géographiques à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice – et, en définitive, des coûts devant être supportés pour se conformer à une prescription religieuse – qu’aux exigences découlant de la réglementation de l’Union, cette dernière opérant une mise en balance entre, d’une part, le droit à la liberté de religion et, d’autre part, les exigences découlant notamment de la protection de la santé humaine, du bien-être des animaux et de la sécurité alimentaire.
I. Le cadre juridique
A. Le règlement n° 1099/2009
6. Le règlement n° 1099/2009 fixe les règles communes pour la protection du bien-être des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort dans l’Union.
7. Il ressort de l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009 que, aux fins de ce règlement, on entend par « “abattoir”, tout établissement utilisé pour l’abattage d’animaux terrestres qui relève du champ d’application du règlement (CE) n° 853/2004 ».
8. L’article 4 du règlement n° 1099/2009 dispose :
« 1. Les animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement selon les méthodes et les prescriptions spécifiques relatives à leur application exposées à l’annexe I. L’animal est maintenu dans un état d’inconscience et d’insensibilité jusqu’à sa mort.
[...]
4. Pour les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux, les prescriptions visées au paragraphe 1 ne sont pas d’application pour autant que l’abattage ait lieu dans un abattoir. »
B. Le règlement n° 853/2004
9. L’article 4 du règlement n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale (7), dispose :
« 1. Les exploitants du secteur alimentaire ne mettent sur le marché les produits d’origine animale produits dans la Communauté que s’ils ont été préparés et manipulés exclusivement dans des établissements :
a) qui répondent aux exigences correspondantes du règlement (CE) n° 852/2004 et des annexes II et III du présent règlement et aux autres exigences applicables aux denrées alimentaires,
et
b) qui ont été enregistrés ou, dans les cas prévus au paragraphe 2, agréés par l’autorité compétente.
[...] »
10. L’article 10 du règlement n° 853/2004, intitulé « Modification et adaptation des annexes II et III », prévoit, à ses paragraphes 4 à 8, que les États membres peuvent, à certaines conditions et selon certaines modalités, adopter des mesures nationales adaptant les dispositions arrêtées à l’annexe III, parmi lesquelles figurent, au chapitre II, les « Exigences applicables aux abattoirs ».
II. Le litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour
11. La fête musulmane du sacrifice est célébrée chaque année durant trois jours (8). Les musulmans pratiquants considèrent qu’il est de leur devoir religieux d’abattre ou de faire abattre, de préférence le premier jour de cette fête, un animal (9) dont la viande est ensuite, en partie, mangée en famille et, en partie, partagée avec les nécessiteux, les voisins et les membres de la famille plus éloignée.
12. Ainsi que cela ressort du dossier soumis à la Cour, il existerait un consensus au sein de la majorité des musulmans en Belgique, exprimé par le Conseil des théologiens au sein de l’Exécutif des musulmans de cet État, pour considérer que l’abattage rituel doit avoir lieu sans étourdissement et en tenant compte des autres prescriptions du rite.
13. En exécution de l’article 16, paragraphe 2, de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux, l’arrêté royal du 11 février 1988, tel que modifié par l’arrêté royal du 25 mars 1998, prévoyait que, en Belgique, les abattages prescrits par un rite religieux ne pouvaient être effectués que dans les abattoirs réguliers (ci-après les « abattoirs agréés ») ou « dans des établissements agréés par le ministre qui a l’Agriculture dans ses attributions, après concertation avec le ministre qui a la Santé publique dans ses attributions » (10).
14. C’est en application de cette réglementation que le ministre fédéral belge avait, depuis l’année 1998, agréé chaque année des sites d’abattage temporaires qui, avec les abattoirs agréés, avaient permis d’assurer les abattages rituels lors de la fête musulmane du sacrifice, comblant ainsi le manque de capacité dans lesdits abattoirs lié à la hausse de la demande pendant cette période (11). Après concertation avec la communauté musulmane, le service public fédéral de la Santé publique, de la Sécurité de la chaîne alimentaire et de l’Environnement avait publié à diverses dates, jusqu’en 2013, un « manuel » relatif à l’organisation de la fête musulmane du sacrifice (Handleiding voor de Organisatie van het Islamitisch Offerfeest), prévoyant précisément des recommandationspour l’ouverture et l’exploitation des sites d’abattage temporaires autres que les abattoirs agréés.
15. À la suite de la sixième réforme de l’État, depuis le 1er juillet 2014, la compétence relative au bien-être des animaux a été transférée aux Régions. Ainsi, afin de gérer l’organisation de la fête musulmane du sacrifice de cette année sur son territoire, la Région flamande a, à son tour, adopté un manuel, similaire au manuel fédéral de l’année 2013, indiquant que les sites d’abattage temporaires pouvaient être autorisés par un agrément individuel du ministre compétent pour une période déterminée, à condition qu’une capacité d’abattage insuffisante soit observée à une distance raisonnable dans les abattoirs agréés, et pourvu qu’ils respectent une série de conditions d’équipement et d’obligations opérationnelles.
16. En date du 12 septembre 2014, le ministre flamand en charge du bien-être des animaux a annoncé qu’il ne délivrerait plus, à partir de l’année 2015, des agréments à des sites d’abattage temporaires où il serait possible de pratiquer l’abattage rituel pendant la fête musulmane du sacrifice, au motif que de tels agréments seraient contraires à la législation de l’Union, notamment aux dispositions du règlement n° 1099/2009 (12).
17. Le 4 juin 2015, ce ministre a ainsi envoyé aux bourgmestres flamands une circulaire (ci-après la « décision contestée ») les informant qu’à partir de l’année 2015 tous les abattages d’animaux sans étourdissement, même ceux ayant lieu dans le cadre de la fête musulmane du sacrifice, devaient être effectués uniquement dans les abattoirs agréés.
18. C’est dans ce contexte que les requérants au principal ont entamé diverses actions en justice et ont notamment cité en justice, le 5 février 2016, la Région flamande, devant le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique).
19. Les requérants au principal ont avancé que, même à supposer que le règlement n° 1099/2009 soit jugé applicable à l’abattage rituel d’animaux effectué pendant la fête musulmane du sacrifice – ce qu’ils contestent (13) –, il y aurait lieu de s’interroger sur la validité de la règle établie à l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, en ce que, d’une part, elle violerait le droit à la liberté de religion protégée par l’article 10 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et, d’autre part, elle ne respecterait pas les usages belges relatifs aux rites religieux de la fête musulmane du sacrifice, garantis par l’article 13 TFUE.
20. Le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles) considère que, en mettant en œuvre la règle visée à l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, la décision contestée crée une limitation à l’exercice de la liberté de religion et porte atteinte aux usages belges en matière de rites religieux, car elle obligerait les musulmans à effectuer l’abattage rituel pendant la fête musulmane du sacrifice dans les abattoirs agréés aux termes du règlement n° 853/2004. De l’avis de cette juridiction, cette limitation ne serait ni pertinente ni proportionnée pour répondre aux objectifs légitimes de protection du bien-être des animaux et de la santé publique.
21. C’est dans ces conditions que le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 4, paragraphe 4, combiné à l’article 2, sous k), du règlement [n° 1099/2009] est-il invalide en raison d’une violation de l’article 9 de la [CEDH], de l’article 10 de la [Charte] et/ou de l’article 13 [TFUE], dès lors qu’il dispose que les animaux faisant l’objet de méthodes particulières d’abattage prescrites par des rites religieux ne peuvent être abattus sans étourdissement que dans un abattoir qui relève du champ d’application du règlement [n° 853/2004], alors que, en région flamande, la capacité de ces abattoirs est insuffisante pour répondre à la demande d’abattage rituel d’animaux sans étourdissement qui est constatée chaque année à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice et que les charges liées à la transformation d’établissements d’abattage temporaires [en abattoirs] agréés et contrôlés par les autorités publiques en abattoirs qui relèvent du champ d’application du règlement [n° 853/2004] ne semblent pas pertinentes pour atteindre les objectifs visés de bien-être des animaux et de santé publique et qu’elles ne semblent pas proportionnées à ces objectifs ? »
22. Des observations écrites ont été déposées par les associations Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW e.a. et Global Action in the Interest of Animals VZW (ci-après « GAIA »), la Région flamande, les gouvernements estonien, néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que le Conseil et la Commission européenne.
23. Une audience s’est tenue le 18 septembre 2017, à laquelle ont participé les requérants au principal, GAIA, la Région flamande, le gouvernement du Royaume-Uni, ainsi que le Conseil et la Commission.
III. Analyse
24. La juridiction de renvoi nous interroge sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, en raison d’une prétendue violation de l’article 10 de la Charte et de l’article 9 de la CEDH ainsi que de l’article 13 TFUE. La limitation de l’exercice de la liberté de religion et des usages nationaux en matière de rites religieux découlerait de ce que ces dispositions imposent que les animaux abattus rituellement à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice ne peuvent l’être que dans les abattoirs agréés. Ces derniers s’entendent des établissements qui sont soumis à un agrément accordé par les autorités nationales compétentes et qui doivent respecter, à cette fin, l’ensemble des « exigences spécifiques » relatives à la construction, à la configuration et à l’équipement, requises notamment par l’annexe III du règlement n° 853/2004.
25. Les doutes nourris par la juridiction de renvoi découlent du fait que, en l’absence d’une capacité d’abattage suffisante des abattoirs agréés existant en région flamande pour répondre à la hausse de la demande d’abattages rituels à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice, il serait nécessaire de créer de nouveaux établissements agréés. Or, la transformation des anciens sites d’abattage temporaires actifs au cours de la période 1998-2014 (14) en abattoirs agréés, au sens du règlement n° 853/2004, nécessiterait des investissements financiers particulièrement importants, qui, outre le fait qu’ils ne peuvent être amortis sur l’ensemble de l’année, seraient superflus afin d’assurer le respect du bien-être des animaux et de la santé publique.
26. De l’avis de la juridiction de renvoi, l’obligation de procéder à l’abattage rituel sans étourdissement uniquement dans les abattoirs agréés empêcherait de nombreux pratiquants musulmans de respecter leur devoir religieux d’abattre ou de faire abattre le premier jour de la fête musulmane du sacrifice un animal selon les prescriptions du rite, créant une limitation non justifiée de l’exercice de leur liberté de religion et ne respectant pas les dispositions législatives et administratives ainsi que les usages nationaux en matière de rites religieux.
27. En l’occurrence, il apparaît opportun de se prononcer avant tout examen au fond de la question préjudicielle sur la recevabilité de celle-ci, cette dernière ayant été plus ou moins directement mise en cause par la Région flamande, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que le Conseil et la Commission.
A. Sur la recevabilité de la question préjudicielle
1. Observations soumises à la Cour
28. Pour l’essentiel, les objections et réserves qui ont été exprimées portent, d’une part, sur la formulation de la question posée, qui, à tort, laisserait penser que l’origine du problème réside dans le règlement n° 1099/2009, et, d’autre part et plus fondamentalement, sur la pertinence de la question posée, puisque la problématique de l’insuffisance de la capacité des abattoirs situés en région flamande serait, en tout état de cause, sans rapport avec l’application des dispositions des règlements nos 853/2004 et 1099/2009.
29. S’agissant, tout d’abord, de la formulation de la question posée, certaines parties intéressées (notamment la Région flamande et le gouvernement du Royaume-Uni) ont fait valoir que les conditions d’agrément des abattoirs étant fixées par le règlement n° 853/2004, toute éventuelle limitation de l’exercice de la liberté de religion ne pourrait que découler de ce règlement. La juridiction de renvoi aurait donc mal formulé sa question préjudicielle, en ce qu’elle porte au contraire sur la validité de l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009.
30. S’agissant, ensuite, de la pertinence de la question posée, certaines parties intéressées (à savoir la Région flamande, les gouvernements néerlandais et du Royaume-Uni, ainsi que la Commission et le Conseil) ont exprimé certaines réserves quant à l’utilité de la réponse de la Cour pour la solution du litige au principal. Il a notamment été avancé que la question préjudicielle se fonde sur des circonstances factuelles internes qui sont sans rapport avec les dispositions des règlements nos 1099/2009 et 853/2004 et ne sauraient donc en affecter la validité.
31. En effet, la problématique en cause serait relative à la capacité insuffisante des abattoirs agréés en région flamande lors de la fête musulmane du sacrifice et à l’investissement financier élevé nécessaire pour permettre aux anciens sites d’abattage temporaires d’être, eux-mêmes, agréés conformément au règlement n° 853/2004. Dans ce contexte, le Conseil et dans une moindre mesure la Région flamande ont avancé qu’il aurait été davantage utile pour la juridiction de renvoi de saisir la Cour non pas d’une question en appréciation de la validité des dispositions des règlements nos 1099/2009 et 853/2004, mais d’une question en interprétation desdites dispositions destinée à obtenir des éclaircissements quant à la marge de manœuvre devant être reconnue aux États membres en vue notamment d’adapter les conditions d’agrément en fonction de situations spécifiques telles que celle qui se présente lors de la fête musulmane du sacrifice.
2. Appréciation
32. Selon une jurisprudence bien établie, le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (15).
33. En premier lieu, s’agissantde la formulation de la question, je suis d’avis qu’elle n’est pas manifestement dépourvue de rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal.
34. En effet, la décision contestée (voir point 17 des présentes conclusions) annonce que, à partir de l’année 2015, l’abattage rituel sans étourdissement ne serait plus autorisé, pendant la fête musulmane du sacrifice, dans les sites d’abattage temporaires ne respectant pas les exigences imposées par le règlement n° 853/2004. Or, il est constant que cette décision a été adoptée sur le fondement de la règle prévue à l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, qui impose elle-même de procéder audit abattage rituel dans des établissements respectant les exigences du règlement n° 853/2004.
35. Ces deux règlements poursuivent des objectifs distincts : alors que le règlement n° 853/2004 fait partie du « paquet hygiène » (16), le règlement n° 1099/2009 a trait à la protection du bien-être des animaux lors de leur mise à mort. Ces deux règlements n’en restent pas moins liés en ce qu’ils régissent les normes auxquelles la construction et la configuration des abattoirs ainsi que le matériel y utilisé doivent répondre.
36. Il n’apparaît donc pas opportun de déclarer la question préjudicielle irrecevable au motif qu’elle serait mal formulée. Ainsi, la recevabilité de la question préjudicielle ne semble pas pouvoir être mise en cause sous l’angle de l’identification correcte de la disposition du droit de l’Union réellement concernée dans l’affaire au principal.
37. En l’occurrence, la Cour est à même de donner une réponse utile dans la mesure où le juge national semble avoir fourni des indications suffisantes sur les faits de l’espèce, le droit de l’Union applicable et les liens établis entre ce droit et la législation nationale applicable. Ces indications ont permis aux parties au litige, aux gouvernements des États membres, ainsi qu’aux autres intéressés de soumettre leurs observations à la Cour, comme en atteste d’ailleurs le contenu des mémoires déposés (17).
38. Aussi, et sauf à tomber dans un formalisme excessif, la Cour est, me semble-t-il, à même d’extraire les éléments du droit de l’Union qui, compte tenu de l’objet du litige, appellent une interprétation ou, le cas échéant, une appréciation de validité.
39. En second lieu, quant aux doutes exprimés à l’égard de la pertinence de la question préjudicielle, ils mériteraient plutôt d’être analysés dans la partie consacrée à l’examen au fond de l’affaire.
40. Il est fait observer que l’affaire au principal aborde la possibilité de mettre en cause sous l’angle du droit primaire, et notamment eu égard aux dispositions de la Charte et du TFUE se rapportant à la liberté de religion, l’obligation d’effectuer les abattages rituels sans étourdissement dans un abattoir agréé, compte tenu de l’impact financier éventuel de cette obligation sur la possibilité de procéder à de tels abattages lors de la fête musulmane du sacrifice.
41. Cependant, et comme je l’expliquerai plus avant dans les développements qui suivent, si les réserves liminaires exprimées par bon nombre de parties intéressées ne permettent pas de déclarer d’emblée le présent renvoi préjudiciel non pertinent pour la solution du litige et donc irrecevable, elles mériteront, en revanche, toute l’attention dans l’examen au fond du présent renvoi. Dans cet examen, il y aura, notamment, lieu de déterminer si les dispositions du droit de l’Union mises en cause dans l’affaire au principal sont réellement la source de la limitation alléguée à l’exercice de la liberté de religion et des usages nationaux en matière de rites religieux.
42. Dans ce cadre, il conviendra dès lors d’examiner si ces dispositions, qui ne portent concrètement que sur la manière dont tout type d’abattage doit être pratiqué qu’il soit ou non un abattage rituel, peuvent toucher à la problématique centrale du litige au principal qui concerne concrètement la capacité des abattoirs agréés permanents actuellement existants à satisfaire l’ensemble des demandes d’abattages rituels pendant la fête musulmane du sacrifice (18).
43. Compte tenu de l’ensemble de ces considérations et en conformité avec l’esprit de coopération qui doit présider aux relations entre les juridictions nationales et la Cour, je suis d’avis que la présente demande de décision préjudicielle est pleinement recevable.
B. Sur le fond
1. Propos liminaires
44. En guise de toile de fond, il me semble important de formuler deux séries de remarques d’ordre général. Les premières concernent l’identification des règles et principes au regard desquels la validité des dispositions du règlement n° 1099/2009 est en l’occurrence mise en cause. Les secondes concernent plus fondamentalement le fait que, contrairement à ce que certaines observations soumises à la Cour pourraient suggérer, la Cour devrait se garder en l’espèce de s’immiscer dans un débat d’ordre théologique quant à la portée de l’obligation religieuse d’abattage lors de la fête musulmane du sacrifice.
a) Sur les règles et principes au regard desquels la validité des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, est mise en cause
45. Il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi fait référence dans sa question préjudicielle à l’article 10 de la Charte, à l’article 9 de la CEDH et, enfin, à l’article 13 TFUE.
46. À cet égard, il me semble que la Cour doit pouvoir se limiter à apprécier l’existence d’une limitation de la liberté « de pensée, de conscience et de religion » consacrée à l’article 10 de la Charte.
47. En effet, s’agissant de la référence faite à l’article 9 de la CEDH, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que si, comme le confirme l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux reconnus par la CEDH font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux et si l’article 52, paragraphe 3, de la Charte dispose que les droits contenus dans celle-ci correspondant à des droits garantis par la CEDH ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère cette convention, cette dernière ne constitue pas, tant que l’Union n’y a pas adhéré, un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union (19).
48. Dès lors, l’examen de la validité du droit secondaire de l’Union peut être opéré uniquement au regard des droits fondamentaux garantis par la Charte (20). Il ressort toutefois de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte et de l’explication relative à l’article 10 de la Charte que le droit garanti par l’article 10, paragraphe 1, de la Charte correspond au droit garanti par l’article 9 de la CEDH. Il a le même sens et la même portée que cet article. L’interprétation de ce droit par la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») peut donc présenter une certaine pertinence – et, à tout le moins, une source d’inspiration – aux fins de l’interprétation de l’article 10 de la Charte. La Cour a ainsi considéré que la jurisprudence de la Cour EDH doit être prise en compte lors de l’interprétation de la Charte (21).
49. Quant à la référence à l’article 13 TFUE, disposition qui exige en particulier des États membres de tenir compte du bien-être animal, tout en respectant « les dispositions législatives ou administratives et les usages des États membres en matière notamment de rites religieux », force est de constater que la juridiction de renvoi n’indique pas avec précision à quels usages ou dispositions celle-ci entend se référer.
50. À supposer même qu’il soit inféré de la décision de renvoi qu’il s’agit en réalité de viser la pratique suivie en région flamande jusqu’à l’année 2014, qui permettait de recourir à des abattoirs temporaires non agréés pour faire face au pic de la demande d’abattages rituels enregistré à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice, il apparaît clairement que, même si cette pratique peut être qualifiée d’usage religieux, son examen se confond pour l’essentiel avec celui de la validité des dispositions réglementaires litigieuses au regard de la liberté religieuse visée à l’article 10 de la Charte.
b) Sur la portée de l’obligation religieuse d’abattage (sans étourdissement) lors de la fête musulmane du sacrifice
51. Dans le cadre de la présente affaire, il a été allégué que l’abattage sans étourdissement, et plus spécifiquement l’obligation d’abattage à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice, ne devait pas nécessairement être perçu comme une obligation intangible de la religion musulmane et que, dès lors, la question préjudicielle reposait sur une prémisse erronée.
52. Il a en effet été souligné, en particulier par l’association GAIA, que certains représentants de la communauté musulmane sont d’avis que l’électronarcose ou tout autre procédé similaire d’étourdissement préalable à l’abattage n’ayant pas d’effet sur les fonctions vitales de l’animal, et en particulier sur le drainage sanguin de l’animal (ce qui implique que celui-ci pourrait redevenir conscient si la saignée n’avait pas lieu), sont conformes aux prescriptions de la religion musulmane (22).
53. Dans le même sens, il a été relevé qu’un certain nombre de pays musulmans importent et produisent de la viande labellisée « halal » provenant d’abattage d’animaux effectué avec étourdissement (23).
54. Enfin et s’agissant plus spécifiquement de l’obligation religieuse d’abattre un animal lors de la fête musulmane du sacrifice, il a également été avancé que de nombreux savants et pratiquants musulmans estiment que cet abattage ne doit pas nécessairement avoir lieu le premier jour de cette fête. Il y aurait également une tendance grandissante à considérer, notamment chez les plus jeunes pratiquants musulmans, que l’abattage d’un animal lors de cette fête peut être substitué par un don.
55. À mon sens, il n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur la question de savoir si le recours à l’étourdissement des animaux est effectivement proscrit par la religion musulmane ou si, au contraire et ainsi que l’a soutenu avec insistance GAIA lors de l’audience, il n’est retenu que par certains courants religieux.
56. Dès lors que, selon le dossier soumis à la Cour, il semble exister en l’occurrence un consensus au sein de la majorité des musulmans en Belgique, exprimé par le Conseil des théologiens au sein de l’Exécutif des musulmans de cet État, pour considérer que l’abattage rituel doit avoir lieu sans étourdissement, qu’il soit réversible ou non, nous ne pouvons qu’en prendre acte.
57. Il n’apparaît pas davantage opportun de déterminer si cette exigence est perçue par l’ensemble des musulmans comme une obligation religieuse fondamentale ou s’il existe une alternative possible à l’accomplissement de cette obligation. Ainsi que la Commission l’a indiqué dans ses observations écrites, nous ne pouvons que prendre acte de l’existence de certains courants religieux. Il ne revient pas à la Cour de se prononcer sur l’orthodoxie ou l’hétérodoxie de certaines sentences ou certains préceptes religieux.
58. En conséquence et comme l’a, en d’autres termes, exprimé la juridiction de renvoi, l’abattage sans étourdissement à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice constitue bien un précepte religieux bénéficiant de la protection de la liberté de religion, et ce indépendamment de l’existence éventuelle de différents courants au sein de l’Islam ou de solutions alternatives en cas d’impossibilité de l’accomplir (24).
59. À cet égard, je ne peux que me rallier à la position exprimée par la juridiction de renvoi et par la plupart des parties intéressées selon laquelle l’abattage rituel effectué lors de la fête musulmane du sacrifice constitue bien un « rite religieux », au sens de l’article 2, sous g), du règlement n° 1099/2009, et relève ainsi de l’exercice de la liberté de religion consacrée à l’article 10 de la Charte et à l’article 9 de la CEDH, en tant qu’expression d’une conviction religieuse.
60. Cette position me semble, au demeurant, pleinement en phase avec la jurisprudence de la Cour EDH qui considère que les abattages rituels relèvent de la pratique religieuse, de sorte qu’ils relèvent du champ d’application des dispositions susmentionnées (25).
61. Dans le même sens, et bien que certaines des parties intéressées aient jugé nécessaire de s’interroger sur cet aspect aux fins de déterminer s’il existait ou non un problème de capacité d’abattage en région flamande lors de la célébration de la fête musulmane du sacrifice, il ne me semble pas souhaitable que la Cour intervienne sur la question de savoir si l’abattage rituel doit, du point de vue théologique, nécessairement intervenir le premier jour de célébration de cette fête ou si elle peut également intervenir dans les trois jours suivants (26).
62. Ces précisions liminaires étant faites, il convient de s’interroger sur la question de savoir si l’obligation d’effectuer des abattages sans étourdissement dans des abattoirs agréés, visée à l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, entraîne ou non une limitation de l’exercice de cette liberté de religion.
2. Sur l’existence d’une limitation de l’exercice de la liberté de religion et des usages nationaux en matière de rites religieux
63. Dans un premier temps, j’exposerai dans les grandes lignes les règles générales applicables en matière d’abattage des animaux, quelle que soit la méthode d’abattage choisie (c’est-à-dire avec ou sans étourdissement de l’animal), qui résultent du règlement n° 853/2004 dans le cadre de l’adoption du « paquet hygiène ». Dans un second temps, j’expliquerai pour quels motifs les dispositions de l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, règlement qui, je le rappelle, poursuit principalement un objectif de protection du bien-être des animaux, ne peuvent être porteuses d’une limitation de la liberté religieuse.
a) Sur les règles générales applicables à l’ensemble des abattages en vertu du règlement n° 853/2004
64. Les denrées alimentaires d’origine animale, quel que soit le mode d’abattage choisi, doivent être produites et commercialisées selon des normes strictes, dont l’objectif premier est celui d’assurer l’hygiène et la sécurité alimentaires (27).
65. L’élaboration par le règlement n° 853/2004 de règles précises d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale, denrées qui peuvent présenter des risques spécifiques, a pour objectif premier et fondamental l’instauration de normes d’hygiène élevées afin notamment d’éviter des atteintes à la santé humaine (28). Ces règles énoncent ainsi des principes communs, « notamment en ce qui concerne les responsabilités des fabricants et des autorités compétentes, des exigences en matière de structure, d’organisation et d’hygiène pour les établissements, des procédures d’agrément de ces établissements, des exigences en matière d’entreposage et de transport, et des marques de salubrité » (29). Le règlement n° 853/2004 prévoit ainsi des exigences spécifiques concernant en particulier la construction, la configuration et l’équipement des abattoirs. Seuls les abattoirs respectant ces exigences peuvent être agréés conformément à ce règlement.
66. Afin d’assurer la solidité et l’effectivité du système mis en place et de veiller au bon fonctionnement du marché intérieur (30), il semble impératif que ces exigences soient respectées dans l’ensemble des États membres et par l’ensemble des producteurs et exploitants du secteur (31). Si une certaine souplesse peut être admise, elle ne doit en aucun cas venir compromettre les objectifs en matière d’hygiène alimentaire (32).
67. Il est donc primordial que les exigences relatives aux abattoirs pouvant être agréés en vertu du règlement n° 853/2004 s’appliquent indépendamment du fait que l’abattage comporte ou non un étourdissement. L’obligation générale de recourir à des abattoirs agréés n’entretient que peu de rapport avec le mode d’abattage suivi (c’est-à-dire qu’il soit ou non rituel). En outre, cette obligation ne repose pas exclusivement sur des considérations relatives à la protection du bien-être des animaux, mais découle des impératifs résultant du paquet « hygiène », tels qu’ils sont notamment énoncés dans le règlement n° 853/2004.
68. L’exigence découlant de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009 selon laquelle l’abattage doit avoir lieu dans un abattoir agréé répondant à l’ensemble des normes établies par l’annexe III de ce règlement contribue en effet à garantir la sécurité alimentaire, quelle que soit la méthode d’abattage pratiquée. Cette dernière exigence, qui au demeurant, ainsi que l’ont confirmé les requérants au principal, n’entre pas en conflit avec les préceptes de la religion musulmane, ne devient pas moins importante parce que l’abattage de l’animal se fait sans étourdissement préalable de celui-ci.
b) Sur l’examen de l’impact des règles en matière de bien-être animal découlant des dispositions du règlement n° 1099/2009 sur la liberté religieuse
69. Il est fait observer que la mise en cause dans l’affaire au principal de la validité de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009 trouve indéniablement son origine dans l’annonce datée du 12 septembre 2014 du ministre flamand en charge du bien-être des animaux selon laquelle il ne délivrerait plus à partir de l’année 2015 d’agréments à des sites d’abattage temporaires au motif que de tels agréments seraient contraires aux dispositions de ce règlement (33).
70. Or, une mise en cause de la validité de ces dernières dispositions sous l’angle de la liberté religieuse me semble pour le moins paradoxale.
71. En effet, il importe de rappeler que, en vertu du droit désormais applicable, c’est le principe de l’abattage avec étourdissement qui s’applique. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1099/2009 prévoit ainsi que les animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement selon les méthodes et prescriptions exposées à l’annexe I de ce règlement.
72. Faisant suite à une mise en balance de la liberté de culte et du bien-être des animaux, et compte tenu de l’objectif du règlement n° 1099/2009, à savoir une harmonisation des normes relatives au bien-être des animaux au moment de leur mise à mort, l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement prévoit, cependant, actuellement une exception pour l’abattage rituel sans étourdissement d’animaux dans les abattoirs.
73. Ainsi que l’expose le considérant 18 du règlement n° 1099/2009, l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement, en prévoyant une dérogation à la règle générale selon laquelle les animaux sont mis à mort uniquement après étourdissement, établie au paragraphe 1 de cet article, favorise, en réalité, les abattages rituels sans étourdissement, et ce aux fins du respect de certains préceptes religieux.
74. En revanche, et contrairement à ce que l’argumentation des requérants au principal pourrait laisser entendre, cette disposition ne prévoit aucune exigence spécifique supplémentaire qui ne s’appliquerait qu’aux abattages rituels et pas aux autres abattages.
75. Dans de telles circonstances, cette disposition ne pourrait, à mon sens, être invalidée sous l’angle du respect de la liberté religieuse que s’il était établi que le recours même aux abattoirs agréés est contraire à certains préceptes religieux ou encore s’il était démontré que les conditions établies par cette disposition compromettent objectivement la possibilité d’effectuer des abattages d’animaux conformément à certains rites religieux.
76. Or, je rappelle que, ainsi qu’il ressort du dossier et tel que cela a été confirmé lors de l’audience, les requérants au principal n’allèguent pas que l’obligation de procéder aux abattages rituels dans un abattoir est en soi incompatible avec leurs croyances religieuses.
77. Par ailleurs, les requérants au principal n’indiquent pas pour quelles raisons de principe – c’est-à-dire indépendamment des problèmes supposés de capacité des abattoirs actuellement existants et surtout des coûts devant être engagés pour la création de nouveaux établissements ou pour la transformation des établissements existants conformément aux dispositions réglementaires – la condition selon laquelle les abattages d’animaux doivent être effectués dans des abattoirs agréés est problématique du point de vue du respect de la liberté religieuse.
78. Ainsi que l’ont notamment mentionné le Conseil et la Commission, l’obligation d’assurer que tous les sites d’abattage soient agréés et respectent, donc, les conditions prévues par le règlement n° 853/2004 est parfaitement neutre et concerne tous les organisateurs d’abattage. Or, une législation qui s’applique de manière neutre, sans aucun lien avec les convictions religieuses, ne saurait, en principe, être considérée comme une limitation de l’exercice de la liberté de religion (34).
79. Le fait que le recours à de tels établissements agréés engendre des surcoûts par rapport aux abattoirs temporaires qui avaient jusqu’alors été tolérés en région flamande me semble dès lors dénué de pertinence. Ce qu’il importe de relever, c’est que les coûts devant être supportés pour la mise en place d’abattoirs agréés sont les mêmes, que ceux-ci soient destinés ou non à l’abattage rituel.
80. À cet égard, la Cour EDH a jugé qu’une mesure n’est pas constitutive d’une ingérence dans un droit fondamental au motif qu’elle engendre un coût pour un groupe adhérant à certains préceptes religieux ou à certaines croyances (35). Il devrait en être d’autant plus ainsi que le coût qu’engendre le respect d’un précepte religieux est, en principe, le même que celui assumé par ceux qui n’adhèrent pas à ce précepte.
81. Une telle règle n’est donc pas, en elle-même, de nature à neutraliser ou à limiter la possibilité de procéder à des abattages rituels, mais ne fait que rappeler que tout abattage doit avoir lieu dans un établissement satisfaisant aux normes énoncées en annexe au règlement n° 853/2004.
82. Il me semble que, par leur argumentation, les requérants au principal entendent, en définitive, se prévaloir, outre de la dérogation prévue pour les abattages rituels, d’une dérogation supplémentaire à l’obligation d’effectuer ces abattages dans les abattoirs agréés.
83. En effet, la principale raison qui semble avoir conduit le juge de renvoi à poser la question préjudicielle résulte de la circonstance que, en région flamande, les abattoirs agréés permanents actuellement existantsne disposeraient pas de capacités suffisantes d’abattage lors de la fête musulmane du sacrifice en raison d’une augmentation des demandes d’abattage et que le coût de construction de tels abattoirs ou de transformations des sites d’abattage temporaires en sites permanents agréés se révèle très élevé.
84. Or, cette insuffisance de capacité et les coûts qu’implique éventuellement la mise en place de nouveaux établissements agréés sont sans rapport avec l’application des dispositions du règlement n° 1099/2009.
85. À mon sens, les problèmes conjoncturels de capacité d’abattage sur un territoire donné, tels que ceux qui sont prétendument (36) observés en région flamande compte tenu de la forte demande d’abattages rituels enregistrée en quelques jours à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice, sont également sans lien direct ou indirect avec l’obligation de recourir à des abattoirs agréés au sens du règlement n° 853/2004. Ces difficultés mettent plutôt en lumière, ainsi que l’ont avancé la Commission et le gouvernement du Royaume-Uni, la question de savoir qui doit assumer le coût de la mise en place de tels établissements pour faire face au pic de la demande d’abattages rituels lors de la fête musulmane du sacrifice.
86. Interrogés lors de l’audience sur le point de savoir si la disponibilité en viande « halal » était en général assurée de manière satisfaisante en dehors de la période de célébration de la fête musulmane du sacrifice, les requérants au principal ont répondu par l’affirmative. Ils ont également confirmé que, selon eux, le problème viendrait de ce que la construction de nouveaux abattoirs agréés pour faire spécifiquement face au pic de la demande d’abattages rituels lors de cette célébration ne constituerait pas une option économiquement rentable sur l’ensemble de l’année.
87. Cela confirme que les éventuels problèmes de capacité, considérés tant du point de vue de l’offre que de la demande, n’ont pas été causés par l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009, mais sont bien la conséquence d’un concours de plusieurs circonstances particulières, totalement indépendantes de la portée de cette disposition, et qui résultent principalement d’une forte concentration de la demande d’abattages rituels à un moment très précis de l’année, et ce sur une très courte période.
88. Toutefois, ainsi que l’a, à mon sens, très justement souligné la Commission, la validité d’une disposition du droit de l’Union s’apprécie en fonction des caractéristiques propres à ces dispositions et ne saurait dépendre des circonstances particulières d’un cas d’espèce donné (37).
89. Pour conclure et en dépit des doutes nourris par la juridiction de renvoi, il me semble qu’il n’existe aucun argument convaincant pour considérer que la réglementation litigieuse, qui, je le rappelle, est totalement neutre et d’application générale, est constitutive d’une limitation de la liberté religieuse.
3. Sur la justification de la limitation de la liberté religieuse éventuellement constatée
90. Dès lors que, à mon sens, il ne saurait être conclu à l’existence d’une limitation de la liberté de religion découlant de l’obligation générale de recourir à des abattoirs agréés, la question de savoir si une telle limitation est justifiée ne se pose plus.
91. Néanmoins, pour le cas où la Cour n’adhérerait pas à cette conclusion en ce qu’elle estimerait que l’obligation de recourir à des abattoirs agréés, seule mise en cause en l’espèce, constitue une ingérence dans la liberté de religion en ce qu’elle empêcherait les musulmans pratiquants de se conformer à leur obligation religieuse lors de la fête du sacrifice, je suis d’avis qu’aucun objectif légitime d’intérêt général ne serait alors de nature à justifier l’existence d’une limitation de cette liberté.
92. Cette dernière conclusion, qui peut, à première vue, surprendre si l’on se réfère à mon analyse dans la partie consacrée à l’identification d’une limitation de la liberté religieuse, s’explique par les considérations suivantes.
93. Certes, est a priori défendable l’idée selon laquelle la limitation des possibilités d’abattages rituels, engendrée par l’obligation de recourir à des abattoirs agréés, poursuit des objectifs légitimes d’ordre public et de santé publique, à savoir la protection du bien-être des animaux, de la santé publique et de la sécurité alimentaire.
94. Toutefois et pour le cas où il devrait être jugé que l’obligation de recourir aux abattoirs agréés lors de la fête musulmane du sacrifice est contraire à la liberté de religion, nous serions nécessairement invités à procéder à un arbitrage impossible entre cette liberté et les impératifs de protection du bien-être animal, de la santé publique et de la sécurité alimentaire, qui, je le rappelle, sont les trois objectifs généraux poursuivis par l’obligation de recourir à des abattoirs agréés. Cela reviendrait, en définitive, à instaurer une hiérarchie entre le respect de la liberté de religion et la nécessaire poursuite de ces objectifs légitimes d’intérêt général, alors même que le législateur a précisément entendu instaurer un équilibre entre le respect de la liberté religieuse et la poursuite de ces différents objectifs, notamment dans l’énoncé des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009.
95. En d’autres termes, s’il devait être jugé que cette dernière disposition, qui témoigne de la recherche par le législateur européen d’un juste équilibre entre la liberté religieuse et la poursuite des objectifs légitimes d’intérêt général que sont les protections de la santé publique, de la sécurité alimentaire et du bien-être animal (38), est constitutive d’une limitation de la liberté de religion, je perçois difficilement comment il pourrait être considéré que cette limitation est précisément justifiée par lesdits impératifs dans le cadre particulier de la célébration de la fête musulmane du sacrifice.
96. Si les considérations relatives à la santé humaine doivent, en principe, l’emporter sur celles relatives au bien-être des animaux, il apparaît que, en l’espèce, une attention toute particulière a été portée sur la promotion du bien-être des animaux en tant qu’objectif légitime d’intérêt général spécialement visé par l’adoption des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec celles de l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009.
97. Aussi j’exposerai ci-après, premièrement, dans quelle mesure la protection du bien-être animal ne constitue pas un objectif de nature à justifier une limitation de la liberté religieuse dans le cas où il devrait être considéré que l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009 est porteur d’une telle limitation et, deuxièmement, en quoi une telle limitation n’est pas plus pertinente et proportionnée aux fins d’assurer la sécurité alimentaire et la santé publique dans le cadre très spécifique de la célébration de la fête musulmane du sacrifice.
a) Liberté religieuse et protection du bien-être animal dans l’examen de l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009
98. Si je ne partage guère la conclusion selon laquelle l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009 est problématique du point de vue de la liberté religieuse, je ne peux que souscrire à l’appréciation faite par les requérants au principal dans leurs observations écrites soumises à la Cour selon laquelle la prudence doit nécessairement être de rigueur lorsque l’objectif de protection du bien-être animal entre potentiellement en conflit avec un droit fondamental.
99. Il suffit, à cet égard, de se référer à l’article 13 TFUE, aux termes duquel « l’Union et les États membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles, tout en respectant les dispositions législatives ou administratives et les usages des États membres en matière notamment de rites religieux » (39).
100. En l’occurrence, il me semble délicat de conclure que, bien que génératrice d’une limitation à la liberté religieuse, l’obligation faite, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009, de recourir à des abattoirs agréés au sens du règlement n° 853/2004 est nécessaire et proportionnée à la poursuite d’un objectif légitime.
101. Avant d’examiner une à une les questions relatives à la nécessité et à la proportionnalité de la disposition litigieuse, une remarque d’ordre général et liminaire me semble devoir s’imposer quant à la mise en balance entre, d’une part, les possibilités offertes en vertu de la réglementation applicable de recourir à des abattages sans étourdissement, et ce aux fins du respect de certaines convictions religieuses, et, d’autre part, la protection du bien-être des animaux.
102. Lors de la présente procédure, il a été avancé – souvent avec force de conviction et de manière quelque peu péremptoire – qu’il était indéniable que l’abattage d’un animal non étourdi était susceptible de générer plus de douleurs et de souffrances pour l’animal (40).
103. Toutefois, l’adhésion, fort compréhensible du point de vue théorique, à cette prémisse ne devrait pas selon moi aboutir à juger que les communautés religieuses qui préconisent l’abattage sans étourdissement de l’animal font fi du bien-être animal, en adhérant à des pratiques archaïques, barbares et peu en phase avec les principes établis dans les sociétés démocratiques modernes.
104. Il suffit d’ailleurs de prendre acte du fait que le législateur de l’Union a précisément décidé de maintenir, par l’adoption de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009, la possibilité pour les États membres d’autoriser des méthodes particulières d’abattage prescrites par les rites religieux. Une fois de plus, il importe de souligner que l’exigence selon laquelle les abattages rituels ne peuvent, en vertu de cette disposition, être effectués que dans un « abattoir » ne constitue qu’un rappel de la règle générale, applicable quelle que soit la méthode d’abattage de l’animal choisi, qui s’impose en vertu du règlement n° 853/2004.
105. À cet égard, je tiens à rappeler que la « limitation » qui est en l’occurrence en cause ne concerne pas l’abattage sans étourdissement, mais bien l’obligation, plus générale, de recourir à des abattoirs agréés au sens du règlement n° 853/2004.
106. Comme cela a pu être souligné dans le cadre de discussions menées au niveau national, derrière la question spécifique de l’abattage rituel apparaît très vite le risque de stigmatisation, risque historiquement élevé et qu’il faut prendre soin de ne pas alimenter (41).
107. Rien ne permet d’exclure qu’un abattage sans étourdissement fait dans de bonnes conditions (42) peut se révéler moins douloureux pour les animaux qu’un abattage avec étourdissement préalable fait dans des conditions où, pour des raisons évidentes de rentabilité et compte tenu de l’importante industrialisation du secteur de production des denrées d’origine animale, le stress et la souffrance subis par les animaux lors de leur mise à mort sont exacerbés (43).
108. Au risque de devoir rappeler une évidence, toutes les formes de mise à mort sont par nature violentes et, par conséquent, problématiques du point de vue de la souffrance animale (44).
109. Je ne suis personnellement pas convaincu, comme bon nombre d’études et d’enquêtes en attestent (45), que le recours aux abattoirs agréés constitue toujours un rempart très efficace contre la souffrance animale, qui justifierait, à lui seul, une limitation de la liberté religieuse.
1) Sur la nécessité d’une limitation de la liberté religieuse en vue de la protection du bien-être animal
110. En vertu de la jurisprudence désormais établie (46) de la Cour, la protection du bien-être des animaux peut constituer un objectif légitime d’intérêt général dont l’importance s’est traduite, notamment, par l’adoption par les États membres du protocole sur la protection et le bien-être des animaux, annexé au traité instituant la Communauté européenne (47). À ce protocole correspond désormais l’article 13 TFUE, disposition d’application générale du traité FUE, figurant dans la première partie de ce dernier, consacré aux principes (48).
111. La question se pose de savoir si, en présence d’une limitation de la liberté religieuse, l’obligation de recourir aux abattoirs agréés se justifie dans le contexte particulier de la fête musulmane du sacrifice par la nécessité de protéger le bien-être des animaux.
112. Il est, selon moi, permis d’en douter.
113. Certes, il est d’intérêt général d’éviter des abattages « sauvages » effectués dans des conditions douteuses du point de vue du bien-être animal, ce qui implique, a priori, qu’il est préférable que l’abattage des animaux soit pratiqué dans des établissements contrôlés par l’autorité publique (49) ou répondant à des normes précises en termes d’équipements et de logistique.
114. Cela ne doit pas pour autant aboutir à considérer que ces établissements doivent dans le cadre très particulier de la célébration de la fête musulmane du sacrifice être nécessairement des abattoirs agréés au sens du règlement n° 853/2004.
115. Au risque de me répéter, la question ne se pose pas ici de savoir si l’abattage sans étourdissement doit être proscrit au nom du bien-être des animaux, mais bien de déterminer si, dans le cadre de la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009, le recours aux abattoirs agréés offre, à l’occasion de la célébration de la fête musulmane du sacrifice, une plus-value en termes de bien-être animal par comparaison à un site d’abattage temporaire non agréé.
116. S’agissant en particulier de la possibilité offerte en région flamande de procéder jusqu’en 2014 à des abattages rituels, il est à noter que la Commission a, elle-même, à la suite de l’audit effectué en Belgique par ses services entre le 24 novembre et le 3 décembre 2014 afin d’évaluer les contrôles du bien-être des animaux lors de l’abattage dans les établissements temporaires qui étaient jusqu’alors autorisés, indiqué que lesdits sites présentaient des garanties satisfaisantes en prenant note des efforts réalisés par les autorités belges pour améliorer la situation.
117. Dans le rapport d’audit du 30 juillet 2015, la Commission a ainsi relevé que les autorités compétentes faisaient le nécessaire afin que les mêmes conditions en matière de bien-être des animaux soient respectées sur les sites d’abattage temporaires dont elle avait eu connaissance. Aux termes de ce rapport, il avait été conclu que, bien que la mise à mort d’animaux sans étourdissement pour des rites religieux en dehors d’un abattoir agréé n’ait pas respecté le règlement n° 1099/2009, les autorités nationales compétentes avaient réalisé de grands efforts pour que les mêmes conditions en matière de bien-être des animaux soient respectées pendant les fêtes religieuses sur des sites réglementés.
118. Par ce constat, les services de la Commission semblent avoir implicitement considéré que les sites d’abattage temporaires présentant certaines caractéristiques, sans nécessairement répondre à la définition d’abattoirs agréés au sens de l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, puissent être à même de présenter des garanties suffisantes en termes de protection du bien-être des animaux pour les abattages effectués lors de la célébration de la fête musulmane du sacrifice. S’agissant d’une célébration qui n’a lieu qu’une fois par an et compte tenu du fait que les animaux abattus lors de cette célébration ne sont, en principe, pas destinés à séjourner longuement dans les lieux d’abattage, la mise en place de tels abattoirs agréés ne semble pas constituer une exigence réellement pertinente. En effet, les conditions auxquelles les établissements doivent répondre, en vertu notamment du règlement n° 853/2004, ont été conçues pour des établissements destinés au marché quotidien de l’offre et de la demande.
119. Par ailleurs, dans le contexte spécifique d’un pic de la demande d’abattage, tel que celui qui peut être enregistré lors de la fête musulmane du sacrifice, l’on peut même se demander si le fait d’autoriser les abattages dans des sites temporaires répondant à des normes sanitaires précises, sans toutefois répondre à la définition d’abattoirs agréés au sens de l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, n’est pas à même de répondre mieux aux préoccupations relatives au bien-être des animaux. La création de tels sites peut, en désengorgeant les sites d’abattage agréés, contribuer à ce que l’abattage se fasse in fine dans de meilleures conditions pour l’animal du point de vue notamment du stress subi.
2) Sur la proportionnalité d’une limitation de la liberté religieuse en vue de la protection du bien-être des animaux
120. Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, la limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte doit être prévue par la loi et être proportionnée.
121. La limitation en cause en l’espèce, à savoir celle qui résulterait de l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1099/2009 de recourir à des abattoirs agréés, c’est-à-dire à des établissements qui répondent aux exigences prévues par le règlement n° 853/2004, résulte indéniablement de la loi.
122. En revanche et pour l’hypothèse où il devrait être considéré que nous sommes en présence d’une limitation de la liberté religieuse et que cette limitation est justifiée, je doute qu’une telle limitation puisse être jugée comme étant proportionnée à l’objectif poursuivi.
123. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que les inconvénients causés par celle-ci ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (50), et que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante (51).
124. Or, je suis d’avis que l’obligation de pratiquer l’abattage dans un abattoir agréé peut aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire à la réalisation de l’objectif de la protection du bien-être des animaux lorsqu’est en cause l’abattage d’un animal en vue de l’accomplissement d’un rite religieux à une période très précise de l’année.
125. À cet égard, il y a lieu de relever que l’annexe III du règlement n° 853/2004 prévoit de nombreuses exigences que doivent satisfaire les abattoirs afin d’être agréés au titre de ce règlement.
126. Il est toutefois permis de se demander si, en présence d’une limitation de la liberté religieuse, le respect de l’ensemble de ces exigences s’impose dans le contexte très particulier de l’augmentation ponctuelle de la demande d’abattage lors de la fête musulmane du sacrifice.
127. Ainsi et sans prétendre à l’exhaustivité, il apparaît que certaines des normes prévues à l’annexe III du règlement n° 853/2004, telles les exigences structurelles qui se rapportent notamment aux ateliers de découpe ou à l’entreposage frigorifique des viandes, peuvent se révéler superflues pour faire face au pic de la demande d’abattages rituels enregistré à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice s’agissant d’établissements qui ne sont utilisés qu’une fois par an et dans lesquels la viande est remise en principe directement à l’utilisateur final.
128. En conséquence de ce qui précède et pour le cas où il devrait être considéré que les dispositions litigieuses limitent la liberté religieuse, je suis d’avis qu’il existe certainement une solution moins contraignante que celle qui oblige à recourir à des abattoirs agréés lors de la fête musulmane du sacrifice.
b) Liberté religieuse et protection de la sécurité alimentaire et de la santé publique
129. Pour le cas où il serait constaté que la règle énoncée à l’article 4, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009 est constitutive d’une limitation de la liberté de religion, se poserait également la question de savoir si celle-ci peut se justifier pour des motifs légitimes d’intérêt général tenant à la sécurité alimentaire et à la santé humaine.
130. En effet, le règlement n° 853/2004, auquel renvoie le règlement n° 1099/2009, poursuit, avant toute chose, des objectifs de sécurité alimentaire qui, in fine, visent directement à protéger la santé humaine.
131. Toutefois et dans le prolongement de ce que j’ai précédemment indiqué, l’interdiction totale d’abattage en dehors des établissements agréés conformément aux normes établies à l’annexe III du règlement n° 853/2004 pourrait ne pas apparaître suffisamment pertinente du point de vue de la sécurité alimentaire et de la santé publique pour justifier la limitation à l’accomplissement de l’obligation religieuse d’abattre ou de faire abattre un animal lors d’un événement annuel très spécifique, en l’occurrence à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice.
132. Ainsi que l’a notamment constaté la Commission dans le rapport d’audit du 30 juillet 2015, des établissements temporaires d’abattage répondant à certaines normes sanitaires précises peuvent être à même de présenter des garanties suffisantes du point de vue de la santé publique et de la sécurité alimentaire en vue de répondre à la demande importante mais très limitée dans le temps d’abattage lors de la fête musulmane du sacrifice.
133. Il résulte des considérations qui précèdent que, à mes yeux, il ne saurait être conclu que l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009, comporte une limitation de la liberté religieuse. Toutefois et uniquement pour le cas où il devrait être, au contraire, considéré que cette limitation existe, je suis d’avis qu’elle ne saurait être considérée comme étant justifiée par des objectifs légitimes d’intérêt général de bien-être des animaux et de protection de la santé publique et de la sécurité alimentaire. En tout état de cause, cette limitation ne saurait, selon moi, être jugée comme étant proportionnée à la poursuite de ces objectifs.
4. Demande en appréciation de validité et/ou demande en interprétation des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009 ?
134. En l’espèce, la juridiction de renvoi a décidé de limiter sa question préjudicielle à une demande en appréciation de validité des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement n° 1099/2009.
135. Or, ainsi que le Conseil l’a indiqué dans ses observations écrites, il aurait sans doute été plus utile pour la juridiction de renvoi d’interroger la Cour sur l’interprétation des dispositions des règlements nos 1099/2009 et 853/2004, en particulier en ce qui concerne la souplesse offerte aux États membres quant aux règles devant régir l’agrément des abattoirs, et notamment en vue de déterminer dans quelle mesure les États membres peuvent tenir compte de situations spécifiques, telle que celle qui peut se présenter dans un État membre (ou dans une partie de celui-ci) à l’occasion de la fête musulmane du sacrifice.
136. Pour ma part, je ne suis pas totalement convaincu d’une telle démarche qui viendrait, en définitive, à revenir sur la règle, qui, en l’état actuel du droit de l’Union, est d’application générale, selon laquelle l’abattage des animaux doit être effectué dans des abattoirs agréés.
137. S’il est exact que les règlements nos 1099/2009 et 853/2004 introduisent certains éléments de souplesse, en ce qu’ils prévoient non seulement certaines dérogations à l’obligation de s’adresser à des abattoirs agréés, mais également des dérogations au respect de certaines prescriptions techniques imposées aux sites d’abattage (52), notamment pour les « abattoirs mobiles » et les « petits abattoirs » pratiquant la vente directe (53), je doute que nous soyons, dans la présente affaire, en mesure de déterminer, de manière précise et indépendamment d’un examen poussé de l’ensemble des exigences découlant de ces règlements, les circonstances qui justifieraient de déroger aux exigences structurelles imposées aux sites d’abattage, exigences qui revêtent une grande importance dans l’élaboration de ces règlements.
138. À cet égard, je souhaiterais rappeler que nous sommes en l’occurrence tout au plus confrontés à un problème d’ordre conjoncturel, problème qui, selon ma compréhension du dossier, semble avoir été résolu depuis lors.
139. Plus fondamentalement, il apparaît que les requérants au principal entendent en réalité revendiquer un assouplissement des normes et exigences sanitaires applicables dans le secteur des denrées alimentaires d’origine animale, car ils sont réticents à assumer les coûts que comporte le respect de ces exigences.
140. Tenter, dans un tel contexte, d’élaborer des lignes générales interprétatives, qui, en définitive, pourraient compromettre les règles énoncées avec précision dans la réglementation actuellement applicable en matière de mise à mort des animaux, n’apparaît pas opportun.
IV. Conclusion
141. Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique) de la manière suivante :
L’examen de la question préjudicielle ne fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 4, paragraphe 4, lu conjointement avec l’article 2, sous k), du règlement (CE) n° 1099/2009 du Conseil, du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, à la lumière du droit de la liberté de religion tel que consacré à l’article 10 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et tel que pris en considération à l’article 13 TFUE en rapport avec le bien-être des animaux.