NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GIOVANNI PITRUZZELLA
prednesené 28. februára 2019 (1)
Vec C‑254/18
Syndicat des cadres de la sécurité intérieure
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Intérieur,
Ministre de l’Action et des Comptes publics
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sociálna politika – Organizácia pracovného času – Smernica 2003/88/ES – Článok 6 písm. b) a článok 16 – Maximálny týždenný pracovný čas – Odchýlka – Článok 17 ods. 2 a 3 a článok 19 prvý odsek – Príslušníci štátnej polície – Referenčné obdobie – Pohyblivý alebo pevný charakter – Ochrana bezpečnosti a zdravia pracovníkov“
1. Má sa „referenčné obdobie“, ktoré členské štáty môžu v zmysle smernice 2003/88/ES(2) stanoviť na výpočet maximálneho priemerného týždenného pracovného času, chápať tak, že sa týka „pohyblivého“ obdobia, teda obdobia, ktorého začiatok sa pohybuje v závislosti od plynutia času, alebo sa môže určiť aj „pevne“ v tom zmysle, že toto obdobie sa môže začínať a končiť v pevne stanovený kalendárny deň?
2. To je v podstate otázka, na ktorú bude musieť Súdny dvor odpovedať v prejednávanej veci, ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa výkladu viacerých ustanovení smernice 2003/88, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko).
3. Táto otázka bola položená v konaní o žalobe, ktorú podal na Conseil d’État (Štátna rada) Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (Odborový zväz príslušníkov vnútornej bezpečnosti, ďalej len „SCSI“), ktorý sa domáha zrušenia vyhlášky, ktorou sa menia výnimky z minimálnych záruk pracovného času a času odpočinku platných pre zamestnancov francúzskej štátnej polície. SCSI tvrdí, že táto vyhláška nerešpektuje ustanovenia smernice 2003/88, lebo stanovuje „pevné“ referenčné obdobie na výpočet maximálneho priemerného týždenného pracovného času.
4. Výber „pohyblivo“ alebo „pevne“ vymedzeného referenčného obdobia má skutočne určitý vplyv na spôsob určovania maximálneho týždenného pracovného času upraveného v ustanoveniach smernice 2003/88. Použitie „pohyblivého“ referenčného obdobia totiž zaručuje, že maximálny priemerný týždenný pracovný čas bude dodržaný kedykoľvek, zatiaľ čo použitie „pevného“ obdobia vedie k nemennému určeniu obdobia, ktoré sa má vziať do úvahy pri počítaní hodín, ktoré pracovník skutočne odpracoval.
5. V prejednávanej veci má teda Súdny dvor spresniť význam pojmu „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, ktorý stanovuje smernica 2003/88, vzhľadom na základný cieľ tejto smernice, ktorým je ochrana bezpečnosti a zdravia pracovníkov.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
6. Článok 6 smernice 2003/88, nazvaný „Maximálny týždenný pracovný čas“, stanovuje:
„Členské štáty prijmú opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, že v súlade s potrebou chrániť bezpečnosť a zdravie pracovníkov:
…
b) priemerný pracovný čas pre každé obdobie siedmich dní vrátane nadčasov neprekročí 48 hodín.“
7. Článok 16 smernice 2003/88, ktorý sa týka referenčných období, znie:
„Členské štáty môžu ustanoviť:
…
b) pre uplatňovanie článku 6 (maximálny týždenný pracovný čas) referenčné obdobie nepresahujúce štyri mesiace. …
…“
8. Článok 17 ods. 2 a 3 tejto smernice stanovuje okrem iného nasledujúce odchýlky:
„2. Odchýlky uvedené v odsekoch 3, 4 a 5 sa môžu prijať prostredníctvom zákonov, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení alebo prostredníctvom kolektívnych zmlúv alebo dohôd medzi sociálnymi partnermi za predpokladu, že príslušným pracovníkom sa poskytne rovnocenný náhradný čas odpočinku alebo že vo výnimočných prípadoch, keď nie je z objektívnych dôvodov možné poskytnúť rovnocenný náhradný čas odpočinku, sa dotknutým pracovníkom poskytne primeraná ochrana.
3. V súlade s odsekom 2 tohto článku sa môž[e] vykonať odchýlk[a] [od článku] 16:
…
b) v prípade bezpečnostných a dozorných činností, ktoré si vyžadujú trvalú prítomnosť s cieľom ochrany majetku a osôb, najmä v prípade strážnikov a dozorcov alebo bezpečnostných firiem;
c) v prípade činností spojených s potrebou nepretržitej služby alebo výroby…
…“
9. Článok 19 smernice 2003/88, nazvaný „Obmedzenia odchýlok referenčného obdobia“, stanovuje:
„Možnosť odchýlky [od] článku 16 písm. b) uvedenej v článku 17 ods. 3… nemôže viesť k ustanoveniu referenčného obdobia dlhšieho ako šesť mesiacov.
…“
B. Francúzske právo
10. Pokiaľ ide o pracovný čas v štátnej službe a v súdnictve, vo francúzskom práve platí všeobecné pravidlo, že „skutočne odpracovaný týždenný pracovný čas vrátane práce nadčas nesmie prekročiť štyridsaťosem hodín v rámci toho istého týždňa, ani štyridsaťštyri hodín v priemere za obdobie ktorýchkoľvek dvanástich po sebe idúcich týždňov“ (článok 3 ods. I vyhlášky č. 2000‑815)(3). Od tohto pravidla sa možno odchýliť okrem iného len vtedy, keď si to sústavne vyžaduje samotný účel predmetnej verejnej služby, najmä na účely ochrany osôb a majetku, na základe vyhlášky, ktorú vydá Conseil d’État (Štátna rada) po porade s určitými správnymi výbormi a s Conseil supérieur de la fonction publique (Vyššia rada pre verejnú službu, Francúzsko), ktorou sa určia náhrady poskytované kategóriám dotknutých štátnych zamestnancov [článok 3 ods. II písm. a) vyhlášky č. 2000‑815].
11. Výnimky z minimálnych záruk pracovného času a času odpočinku platných pre zamestnancov štátnej polície upravuje vyhláška č. 2002‑1279 z 23. októbra 2002. článok 1 tejto vyhlášky bol zmenený vyhláškou č. 2017‑109 z 30. januára 2017 (ďalej len „vyhláška č. 2017‑109“). Toto ustanovenie v zmenenom znení stanovuje:
„Pre organizáciu práce príslušníkov štátnej polície v činnej službe platí výnimka z minimálnych záruk uvedených v článku 3 ods. I vyššie uvedenej vyhlášky z 25. augusta 2000, ak si to vyžadujú úlohy bezpečnosti a verejného poriadku, justičnej polície a informačnej a spravodajskej služby, ktoré im sú zverené.
Táto výnimka však musí spĺňať nasledujúce podmienky:
1. Týždenný pracovný čas vrátane nadčasov počítaný za každé obdobie siedmich dní nesmie v priemere za obdobie kalendárneho polroka prekročiť štyridsaťosem hodín;
…“
II. Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
12. Dňa 28. marca 2017 podal SCSI žalobu na Conseil d’État (Štátna rada), ktorou sa domáhal zrušenia článku 1 vyhlášky č. 2017‑109. SCSI okrem iného tvrdí, že uvedené ustanovenie tým, že pri výpočte priemerného týždenného pracovného času používa pevne stanovené referenčné obdobie vyjadrené v kalendárnych polrokoch, a nie presne nevymedzené a pohyblivo vyjadrené obdobie šiestich mesiacov, porušuje pravidlá obsiahnuté v smernici 2003/88.
13. Vnútroštátny súd sa pýta, či sa majú ustanovenia článkov 6 a 16 smernice 2003/88 vo vzájomnej súvislosti vykladať v tom zmysle, že ukladajú pohyblivo vymedzené referenčné obdobie, alebo tak, že rozhodnutie o tom, či sa referenčné obdobie stanoví pohyblivo alebo pevne, ponechávajú na členské štáty.
14. Tento súd sa v prípade, ak by bolo možné len pohyblivé referenčné obdobie, tiež pýta, či si uvedené obdobie musí zachovať pohyblivý charakter, ak sa na základe odchýlky stanovenej v článku 17 ods. 3 písm. b) smernice 2003/88 predĺži na šesť mesiacov.
15. Za týchto podmienok Conseil d’État (Štátna rada) rozhodla o prerušení konania a položila Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa ustanovenia článkov 6 a 16 [smernice 2003/88] vykladať v tom zmysle, že ukladajú pohyblivo vymedzené referenčné obdobie, alebo tak, že rozhodnutie o tom, či sa referenčné obdobie stanoví pohyblivo alebo pevne, ponechávajú na členské štáty?
2. V prípade, že sa tieto ustanovenia majú vykladať tak, že ukladajú pohyblivé referenčné obdobie, môže sa možnosť vykonať odchýlku od článku 16 písm. b) priznaná článkom 17 týkať nielen trvania referenčného obdobia, ale aj jeho pohyblivosti?“
III. Právna analýza
A. Úvodné poznámky
16. Prejudiciálne otázky, ktoré položil vnútroštátny súd v prejednávanej veci, sa týkajú pojmu „referenčné obdobie“, ktorý členské štáty môžu stanoviť na uplatňovanie ustanovení smernice 2003/88 týkajúcich sa maximálneho týždenného pracovného času.
17. Pokiaľ ide o maximálny priemerný týždenný pracovný čas, treba na úvod poukázať na to, že smernica 2003/88 stanovuje dva režimy: všeobecný režim a osobitný režim.
18. V rámci všeobecného režimu je konkrétne maximálny týždenný pracovný čas vymedzený v článku 6 písm. b) a článku 16 písm. b) smernice 2003/88. Podľa prvého uvedeného ustanovenia priemerný pracovný čas pre každé obdobie siedmich dní vrátane nadčasov neprekročí 48 hodín. V zmysle druhého uvedeného ustanovenia môžu členské štáty na výpočet tohto maximálneho priemerného pracovného času stanoviť referenčné obdobie nepresahujúce štyri mesiace.
19. Súčasťou smernice 2003/88 sú však aj ustanovenia, ktoré priznávajú členským štátom možnosť odchýliť sa od všeobecného režimu upravujúceho maximálny týždenný pracovný čas. Podľa článku 17 ods. 3 písm. b) a c) smernice 2003/88 majú členské štáty možnosť odchýliť sa najmä od článku 16 tejto smernice „v prípade bezpečnostných a dozorných činností, ktoré si vyžadujú trvalú prítomnosť s cieľom ochrany majetku a osôb, najmä v prípade strážnikov a dozorcov alebo bezpečnostných firiem“, a „v prípade činností spojených s potrebou nepretržitej služby alebo výroby“. V zmysle článku 19 prvého odseku však táto možnosť „nemôže viesť k ustanoveniu referenčného obdobia dlhšieho ako šesť mesiacov“.
20. Vyhláška č. 2017‑109, ktorej zrušenia sa domáha žalobca v konaní vo veci samej, pritom súvisí s odchýlkou od všeobecného režimu týkajúceho sa maximálneho týždenného pracovného času pre štátnych zamestnancov a konkrétne s odchýlkou vzťahujúcou sa na zamestnancov štátnej polície v činnej službe. Ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, a ako na pojednávaní potvrdili jednotlivé subjekty, ktoré predložili pripomienky v konaní na Súdnom dvore, Francúzska republika pri prijímaní tejto vyhlášky využila možnosť odchýliť sa od všeobecného režimu týkajúceho sa maximálneho týždenného pracovného času, ktorú jej poskytuje článok 17 ods. 3 smernice 2003/88.
21. Z toho vyplýva, že pre prejednávanú vec sú relevantné ustanovenia smernice 2003/88 citované v bode 19 vyššie, ktoré stanovujú možnosť odchýliť sa od všeobecného režimu týkajúceho sa maximálneho týždenného pracovného času.(4)
22. Navyše treba konštatovať, že v ustanoveniach smernice 2003/88 týkajúcich sa tak všeobecného režimu, ako aj osobitného režimu upravujúceho maximálny týždenný pracovný čas – teda tak v článku 16 písm. b), ako aj v článku 19 prvom odseku – je použitý ten istý pojem „referenčné obdobie“.
23. Za týchto podmienok je potrebné vychádzať z toho, že pojem „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času predstavuje jedinečný pojem v rámci smernice 2003/88, ktorý má v rámci nej rovnaký význam a má sa vykladať rovnako.
24. Okrem toho, keďže uvedené ustanovenia smernice 2003/88 neobsahujú nijaký odkaz na vnútroštátne právo členských štátov, tento pojem treba tiež chápať ako autonómny pojem práva Únie, ktorý sa má vykladať na celom jej území jednotne, nezávisle od kvalifikácií používaných v členských štátoch.(5)
25. V tejto súvislosti však poukazujem na to, že zo znenia oboch prejudiciálnych otázok, ktoré položila Conseil d’État (Štátna rada), vyplýva, že tieto otázky vychádzajú z predpokladu, že pojem „referenčné obdobie“ možno vykladať inak podľa toho, či sa na určitú situáciu vzťahuje všeobecný režim alebo osobitný režim týkajúci sa maximálneho týždenného pracovného času.(6)
26. Vzhľadom na jedinečnosť pojmu „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času však treba konštatovať, že tieto dve otázky sa v skutočnosti týkajú výkladu toho istého pojmu, a preto ich treba posúdiť spoločne.
27. Za týchto podmienok sa domnievam, že treba vychádzať z toho, že vnútroštátny súd sa svojimi dvoma prejudiciálnymi otázkami v podstate pýta Súdneho dvora, či sa relevantné ustanovenia smernice 2003/88 – spomenuté v bodoch 18 a 19 vyššie – majú vykladať v tom zmysle, že členské štáty musia – či už v rámci všeobecného režimu alebo osobitného režimu týkajúceho sa maximálneho týždenného pracovného času – vymedziť referenčné obdobie, ktoré sa má použiť pri výpočte maximálneho týždenného pracovného času, ako „pohyblivé“ obdobie, alebo či sú tiež oprávnené vymedziť ho ako „pevné“ obdobie.
28. V tejto súvislosti účastníci konania na Súdnom dvore zaujali v podstate dve stanoviská.
29. Tak Európska komisia a francúzska vláda na jednej strane, ako aj SCSI na druhej strane sa domnievajú, že ustanovenia smernice 2003/88 sa majú vykladať tak, že rozhodnutie o tom, či sa referenčné obdobie, ktoré sa použije pri výpočte týždenného pracovného času, stanoví pohyblivo alebo pevne, ponechávajú na členské štáty.
30. Na rozdiel od Komisie a francúzskej vlády však SCSI zastáva názor, že ak členský štát využil možnosť odchýliť sa od všeobecného režimu, ktorý v zmysle článku 19 smernice 2003/88 stanovuje šesťmesačné referenčné obdobie, možno zaviesť len pohyblivé referenčné obdobie.
31. Domnievam sa, že na zodpovedanie otázok položených vnútroštátnym súdom treba v prvom rade rozobrať systematiku smernice 2003/88, ktorej súčasťou je pojem „referenčné obdobie“, z hľadiska zásad, ktoré Súdny dvor v tejto oblasti sformuloval vo svojej judikatúre. Na základe tohto rozboru bude následne možné podať výklad tohto pojmu.
B. Smernica 2003/88 v judikatúre Súdneho dvora
32. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že cieľom smernice 2003/88 je upraviť minimálne požiadavky určené na zlepšenie životných a pracovných podmienok pracovníkov prostredníctvom zbližovania vnútroštátnych právnych predpisov, najmä trvania pracovného času.(7)
33. Táto harmonizácia na úrovni Európskej únie v oblasti organizácie pracovného času má za cieľ zabezpečiť lepšiu bezpečnosť a ochranu zdravia pracovníkov priznaním minimálnych dôb odpočinku, najmä denného a týždenného, ako aj primeraných prestávok v práci a stanovením maximálnej hranice týždenného pracovného času.(8)
34. Ustanovenia smernice 2003/88 citované v bodoch 18 a 19 vyššie takto upravujú maximálnu hranicu týždenného pracovného času. Právo na stanovenie najvyššej prípustnej dĺžky pracovného času je navyše výslovne zakotvené v článku 31 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie.
35. V tejto súvislosti Súdny dvor poukázal na to, že maximálna hranica týždenného priemerného pracovného času 48 hodín pre každé obdobie siedmich dní vrátane nadčasov, na dodržiavanie ktorej sú členské štáty podľa článku 6 písm. b) smernice 2003/88 povinné prijať nevyhnutné opatrenia, je založená na potrebe chrániť bezpečnosť a zdravie pracovníkov.(9)
36. Tiež spresnil, že táto maximálna hranica patrí k požiadavkám smernice 2003/88, ktoré predstavujú mimoriadne dôležité pravidlá sociálneho práva Únie, z ktorých má mať prospech každý pracovník, keďže ide o minimálnu požiadavku nutnú na zabezpečenie ochrany jeho bezpečnosti a zdravia.(10)
37. V tejto súvislosti Súdny dvor tiež spresnil, že minimálne požiadavky smernice 2003/88, ktorých cieľom je zaručiť ochranu bezpečnosti a zdravia pracovníkov, ukladajú členským štátom jasné a presné povinnosti dosiahnuť výsledok, pokiaľ ide o využitie práv, ktoré táto smernica priznáva pracovníkom.(11) Platí to osobitne pre pravidlo zakotvené v uvedenej smernici, ktoré spočíva v stanovení maximálnej hranice priemerného týždenného pracovného času 48 hodín vrátane práce nadčas.(12)
38. Z toho istého hľadiska Súdny dvor, ktorý vychádzal zo znenia článkov, ktoré stanovujú uvedené minimálne požiadavky, ako aj z cieľov, ktoré sleduje smernica 2003/88, a zo systému zavedeného touto smernicou, tiež zdôraznil potrebu, aby pracovníci skutočne požívali práva, ktoré im uvedená smernica priznáva.(13)
39. Súdny dvor spresnil, že je dôležité, aby potrebný účinok práv priznaných pracovníkom smernicou 2003/88 bol zabezpečený v plnom rozsahu, čo nevyhnutne prináša so sebou povinnosť členských štátov zaručiť dodržanie všetkých minimálnych požiadaviek stanovených touto smernicou. Tento výklad je totiž ako jediný v súlade s účelom smernice 2003/88, ktorým je zabezpečiť účinnú bezpečnosť a ochranu zdravia pracovníkov skutočným poskytnutím práv, ktoré im táto smernica priznáva.(14)
40. Aj keď teda minimálne požiadavky smernice 2003/88 ukladajú členským štátom povinnosti dosiahnuť výsledok, aby sa zaručil potrebný účinok práv, ktoré táto smernica priznáva pracovníkom, z tej istej smernice, najmä z jej odôvodnenia 15, vyplýva, že tiež poskytuje členským štátom určitú flexibilitu pri vykonávaní jej ustanovení.(15)
41. Z toho vyplýva, že členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o pravidlá vykonávania uvedených minimálnych požiadaviek, no zároveň sú vždy povinné – ako výslovne vyplýva z toho istého odôvodnenia smernice 2003/88 – zabezpečiť dodržiavanie zásad ochrany zdravia a bezpečnosti pracovníkov.(16)
C. Výklad pojmu „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času
42. Práve v rámci opísanom v predchádzajúcich bodoch je potrebné vymedziť pojem „referenčné obdobie“ použitý v smernici 2003/88 na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času a osobitne určiť, či podľa tejto smernice musia členské štáty vymedziť toto obdobie tak, že má „pohyblivý“ charakter, alebo či ho môžu tiež vymedziť „pevne“.
43. Podľa judikatúry je potrebné vykladať autonómny pojem práva Únie, akým je pojem „referenčné obdobie“, na celom území Únie jednotne, nezávisle od kvalifikácií používaných v členských štátoch, na základe objektívnych znakov, s prihliadnutím na znenie ustanovení, v ktorých je použitý, ako aj na kontext a ciele, ktoré sleduje právna úprava, ktorej súčasťou je tento pojem.(17) Iba autonómny výklad totiž môže zaručiť smernici 2003/88 plnú účinnosť, ako aj jednotné uplatňovanie takého pojmu vo všetkých členských štátoch.(18)
44. Čo sa týka v prvom rade slovného spojenia „referenčné obdobie“, ako aj znenia ustanovení smernice 2003/88, v ktorých je tento pojem použitý na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, je potrebné v tejto súvislosti konštatovať, že toto slovné spojenie ani znenie týchto ustanovení neumožňujú určiť, či má byť toto obdobie vymedzené „pohyblivo“ alebo „pevne“.
45. Ani slovné spojenie „referenčné obdobie“ ako také a konkrétne ani znenie článku 16 písm. b) a článku 19 prvého odseku smernice 2003/88 totiž neobsahujú nič, čo by umožnilo určiť, či má byť začiatok tohto obdobia vymedzený pevne alebo sa má pohybovať v závislosti od času. Táto smernica teda nespresňuje, ako sa má toto obdobie zohľadniť na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času. Na tomto závere nič nemení analýza jednotlivých jazykových verzií tohto slovného spojenia a týchto ustanovení.
46. Hoci zo skutočnosti, že uvedená smernica nespresňuje uvedenú otázku, nemožno vyvodiť konečné závery, táto skutočnosť podľa môjho názoru nasvedčuje skôr v prospech výkladu, ktorý by priznával členským štátom určitú voľnosť a dovoľoval by im rozhodnúť sa, či vymedzia referenčné obdobie na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času na „pevnom“ základe alebo na „pohyblivom“ základe.
47. Pokiaľ ide v druhom rade o kontext pojmu „referenčné obdobie“, treba predovšetkým poukázať na to, že normotvorca Únie použil vo viacerých ustanoveniach smernice 2003/88 tento pojem na určenie obdobia, v rámci ktorého sa má počítať maximálny priemerný týždenný pracovný čas.
48. Je to tak v prípade článku 16 písm. b) smernice 2003/88, v ktorom sa uvádza, že členské štáty môžu ustanoviť referenčné obdobie nepresahujúce štyri mesiace pre uplatňovanie maximálneho týždenného pracovného času v zmysle článku 6 tej istej smernice, ako aj v článku 19 prvom odseku tejto smernice, ktorý stanovuje, že možnosť odchýlky od článku 16 písm. b), ktorá je uvedená najmä v článku 17 ods. 3, nemôže viesť k ustanoveniu referenčného obdobia dlhšieho ako šesť mesiacov.
49. V smernici 2003/88 je pojem „referenčné obdobie“ výslovne použitý na účely výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, konkrétne v článku 17 ods. 5 v súvislosti s odchýlkami týkajúcimi sa lekárov v odbornej príprave, v článku 20 ods. 2 v súvislosti s pracovníkmi, ktorí vykonávajú najmä prácu na otvorenom mori, v článku 21 ods. 1 druhom pododseku v súvislosti s pracovníkmi na palubách morských rybárskych lodí plaviacich sa pod vlajkou členského štátu a v článku 22 ods. 1 písm. a) a e), ktorý sa týka možnosti neuplatňovať článok 6 smernice 2003/88, priznanej členským štátom za prísnych podmienok. Tieto ustanovenia však presne neurčujú, či má pojem „referenčné obdobie“ „pohyblivý“ alebo „pevný“ charakter.
50. Z hľadiska kontextu je tiež potrebné poznamenať, že v smernici 2003/88 sa používa pojem „referenčné obdobie“ aj na iné účely, než je výpočet maximálneho priemerného týždenného pracovného času. Po prvé článok 16 písm. a) tejto smernice určuje referenčné obdobie, ktoré môžu členské štáty ustanoviť pre uplatňovanie článku 5 uvedenej smernice týkajúceho sa minimálneho týždenného času odpočinku, a po druhé v článku 16 písm. c) tej istej smernice je rovnaký pojem použitý na účely uplatňovania článku 8 uvedenej smernice, ktorý sa týka dĺžky nočnej práce.
51. Pokiaľ ide konkrétne o pojem „referenčné obdobie“ týkajúci sa výpočtu minimálneho týždenného času odpočinku v zmysle článku 5 a článku 16 písm. a) smernice 2003/88, treba poukázať na to, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 9. novembra 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), najmä v bode 43 tohto rozsudku, rozhodol, že „referenčné obdobie môže byť v tomto kontexte definované ako stanovené obdobie, v rámci ktorého sa má poskytnúť určitý počet po sebe idúcich hodín odpočinku, nezávisle od momentu, kedy sú tieto hodiny odpočinku poskytnuté“(19).
52. Francúzska republika, ktorá sa opiera o túto definíciu, ktorú použil Súdny dvor, ale ktorá sa týkala minimálneho týždenného času odpočinku v zmysle článku 5 smernice 2003/88, tvrdí, že referenčné obdobie uvedené v článku 16 písm. b) tejto smernice na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času by malo byť analogicky vymedzené ako pevne stanovené obdobie.
53. V tejto súvislosti je však potrebné poznamenať, že otázka, ktorú posudzoval Súdny dvor vo veci Maio Marques da Rosa, bola odlišná od otázky položenej v prejednávanej veci. V uvedenej veci mal totiž Súdny dvor určiť, či sa má minimálny týždenný neprerušovaný odpočinok v trvaní 24 hodín, na ktorý má pracovník nárok v zmysle článku 5 prvého odseku smernice 2003/88, poskytnúť najneskôr v deň, ktorý nasleduje po období šiestich po sebe idúcich pracovných dní.
54. Za týchto okolností Súdny dvor konštatoval, že obdobie siedmich dní uvádzané v článku 5 možno považovať za „referenčné obdobie“, a – ako vyplýva z bodu 51 vyššie – vymedzil pojem „referenčné obdobie“ na tento účel pomocou slovného spojenia „stanovené obdobie“.
55. Domnievam sa však, že Súdny dvor tým, že použil v tejto definícii výraz „stanovené“, nemal v úmysle rozhodnúť, že pojem „referenčné obdobie“ sa má vykladať tak, že začiatok tohto obdobia musí byť nevyhnutne pevne stanovený, tzn. musí zodpovedať určitému presne stanovenému dátumu. Táto otázka navyše nebola predmetom konania na Súdnom dvore v uvedenej veci. Súdny dvor však tým, že použil výraz „stanovené“, podľa môjho názoru chcel povedať, že referenčné obdobie je pevne stanovené obdobie v tom zmysle, že má určitú dĺžku, v tomto prípade podľa článku 5 smernice 2003/88 dĺžku siedmich dní. Navyše dodávam, že Súdny dvor v bode 43 uvedeného rozsudku Maio Marques da Rosa výslovne obmedzil dosah definície na „t[ento] kontex[t]“, teda na kontext ustanovenia týkajúceho sa týždenného odpočinku.
56. Za týchto okolností v rozpore s tým, čo tvrdí Francúzska republika, teda podľa môjho názoru nie je možné vyvodiť konečné závery z definície pojmu „referenčné obdobie“, ktorú použil Súdny dvor v bode 43 rozsudku Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844) v oblasti minimálneho týždenného odpočinku, pokiaľ ide o otázku, či má byť referenčné obdobie, ktoré môžu členské štáty podľa smernice 2003/88 použiť na účely výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, „pevné“ alebo „pohyblivé“.
57. Naopak, definíciou, ktorú Súdny dvor použil v uvedenom rozsudku Maio Marques da Rosa, sa možno inšpirovať pri vymedzení referenčného obdobia v oblasti maximálneho týždenného pracovného času ako určitého obdobia, v rámci ktorého priemerný týždenný pracovný čas nemôže prekročiť určitý počet hodín.
58. Z vyššie uvedeného vyplýva, že ani analýza kontextu neumožňuje jednoznačne určiť, či sa má pojem „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času chápať tak, že ukladá členským štátom povinnosť vymedziť referenčné obdobie „pohyblivo“, alebo či ho členské štáty naopak tiež môžu vymedziť „pevne“.
59. Pokiaľ ide po tretie o cieľ smernice 2003/88, ako som pripomenul v bodoch 32 a 33 vyššie, jej účelom je účinne chrániť bezpečnosť a zdravie pracovníkov.
60. Kľúčový význam tohto základného cieľa smernice 2003/88 v rámci právnej úpravy týkajúcej sa maximálneho týždenného pracovného času potvrdzuje tak doslovné znenie článku 6 smernice 2003/88, podľa ktorého členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia týkajúce sa maximálneho týždenného pracovného času „v súlade s potrebou chrániť bezpečnosť a zdravie pracovníkov“(20), ako aj skutočnosť, že Súdny dvor viackrát konštatoval, že členské štáty musia zabezpečiť plnú účinnosť článku 6 písm. b) smernice 2003/88, pričom sú povinné zabrániť prekročeniu dĺžky maximálneho týždenného pracovného času, ako je upravená v článku 6 písm. b) smernice 2003/88.(21)
61. Predmetný pojem „referenčné obdobie“ teda treba vykladať so zreteľom na tento základný cieľ smernice 2003/88 a povinnosť členských štátov zabezpečiť v záujme dosiahnutia tohto cieľa plnú účinnosť ustanovení smernice 2003/88 o maximálnom týždennom pracovnom čase.
62. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na to, že – ako Komisia správne poznamenala – metóda výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, v ktorej sa používa pohyblivo vymedzené referenčné obdobie, optimálne zodpovedá základnému cieľu smernice 2003/88, ktorým je ochrana bezpečnosti a zdravia pracovníkov.
63. Pri použití takej metódy výpočtu totiž začiatok referenčného obdobia nie je pevne určený, ale pohybuje sa v závislosti od plynutia času, takže v takom prípade je dodržanie maximálneho priemerného týždenného pracovného času zaručené nezávisle od výberu okamihu začiatku tohto obdobia. Inak povedané, taká metóda zaručuje, aby bol maximálny priemerný týždenný pracovný čas kedykoľvek dodržaný.
64. Okrem toho výber takej metódy umožňuje zabrániť tomu, aby pracovník počas dvoch po sebe idúcich referenčných období nepretržite intenzívne pracoval, a tak eliminuje riziko, že pracovník v priemere prekročí týždennú hranicu 48 odpracovaných hodín počas dlhých období, ako aj riziko vzniku situácií, v ktorých napriek formálnemu dodržaniu maximálneho pracovného času dôjde k ohrozeniu bezpečnosti a zdravia pracovníka.(22)
65. Táto otázka je naopak menej jasná, pokiaľ ide o použitie metódy výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, v ktorej sa používa „pevné“ referenčné obdobie, ktorého začiatok teda zodpovedá presne určenému dátumu. Pri posudzovaní zlučiteľnosti použitia takej metódy so smernicou 2003/88 treba podľa môjho názoru vychádzať z dvoch úvah.
66. Po prvé, ako som poznamenal v bodoch 40 a 41 vyššie, smernica 2003/88 priznáva členským štátom určitú flexibilitu pri vykonávaní jej ustanovení, takže členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o pravidlá vykonávania týchto ustanovení. Táto flexibilita dovoľuje členským štátom zohľadniť vo vnútroštátnych predpisoch prijatých na prebratie uvedenej smernice požiadavky súvisiace najmä s ochranou verejných záujmov, ako je ochrana verejného poriadku, alebo špecifiká osobitných činností, ktoré si vyžadujú určitú mieru flexibility pri organizácii pracovného času. Kapitola 5 smernice 2003/88 navyše stanovuje možnosti odchýlky a výnimky z niektorých ustanovení uvedenej smernice práve z tohto hľadiska.
67. Je pravda, že – ako výslovne vyplýva z odôvodnenia 15 smernice 2003/88 – absolútnym obmedzením tejto flexibility je požiadavka rešpektovať primárny cieľ smernice 2003/88, a teda táto flexibilita nemôže viesť k situáciám, pri ktorých dôjde k porušeniu požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka, ktoré zaručuje uvedená smernica.
68. Po druhé výber metódy výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, v ktorej sa používa „pevné“ referenčné obdobie, automaticky neznamená porušenie týchto požiadaviek. Výber „pevného“ alebo „pohyblivého“ referenčného obdobia, ktoré sa má použiť pri výpočte maximálneho priemerného týždenného pracovného času, je totiž len jedným z faktorov – ako je maximálny počet odpracovaných hodín v týždni alebo dĺžka referenčného obdobia –, ktoré sa berú do úvahy vo vnútroštátnych predpisoch o organizácii pracovného času. Systém organizácie pracovného času, v ktorom sa používa referenčné obdobie vypočítané na pohyblivom základe, teda nie vždy zabezpečuje vyššiu ochranu pracovníkov než systém, v ktorom sa používa referenčné obdobie vypočítané na pevnom základe, ako to ukázali niektoré z príkladov uvedených počas konania na Súdnom dvore.(23)
69. Je pravda, že ak si členský štát zvolí systém organizácie pracovného času, v ktorom sa používa „pevné“ referenčné obdobie, najmä dlhé referenčné obdobie v rámci osobitného režimu, existuje riziko, že vzniknú situácie – ako napríklad hypotetická situácia spomenutá na pojednávaní(24) –, v ktorých nebude zaručené dodržanie požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka. Ako pritom vyplýva z bodov 35 až 39 a 60 vyššie, členský štát je povinný zabezpečiť, aby k takým situáciám nedochádzalo. Má totiž povinnosť dosiahnuť výsledok, ktorým je zaručenie plnej účinnosti pravidla smernice 2003/88, ktoré stanovuje hornú hranicu priemerného týždenného pracovného času na 48 hodín, ako aj zaručenie práv, ktoré toto pravidlo priznáva pracovníkom.
70. Z vyššie uvedených úvah podľa môjho názoru vyplýva, že hoci metóda výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, v ktorej sa používa referenčné obdobie vymedzené na pohyblivom základe, optimálne zaručuje dodržiavanie požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia, a preto je prvou voľbou pri preberaní relevantných ustanovení smernice 2003/88 do vnútroštátneho práva, najmä v prípade osobitného režimu založeného na článku 17 tejto smernice, to ešte neznamená, že členské štáty v rámci svojej voľnej úvahy nemôžu stanoviť použitie pevného referenčného obdobia, pokiaľ sa zabezpečí dodržanie požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov.
71. Domnievam sa, že v takej situácii si dodržanie týchto požiadaviek vyžaduje splnenie dvoch podmienok.
72. Po prvé, ak sa členský štát rozhodne stanoviť metódu výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, v ktorej sa používa referenčné obdobie vymedzené na pevnom základe, je mimoriadne dôležité, aby tento štát zabezpečil existenciu a zavedenie účinných preventívnych nástrojov na organizáciu práce, ako aj kontrolných a zabezpečovacích nástrojov, ktoré umožnia zabrániť vzniku situácií, v ktorých by dochádzalo k porušovaniu uvedených požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov z dôvodu organizácie pracovného času. Je úlohou členského štátu zvoliť si preventívne mechanizmy, ktoré považuje za vhodné na tento účel. Tieto nástroje však musia zabezpečiť potrebný účinok práva na maximálny priemerný týždenný pracovný čas, ktoré smernica 2003/88, ako aj článok 31 ods. 2 Charty základných práv priznávajú pracovníkom.
73. Po druhé členský štát musí tiež zaručiť, aby v prípade, ak sa ukáže, že tieto preventívne mechanizmy nie sú účinné, a aj napriek ich existencii vznikne situácia, v ktorej dôjde k porušeniu požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka, pracovník mal k dispozícii následné účinné prostriedky nápravy, ktoré môže uplatniť voči zamestnávateľovi, na správnom orgáne alebo na súde a ktorými môže dosiahnuť bezodkladné ukončenie prípadnej situácie, pri ktorej dochádza k porušovaniu uvedených požiadaviek.
74. Stručne povedané, ak sa členský štát rozhodne stanoviť vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch metódu výpočtu maximálneho týždenného pracovného času, v ktorej sa používa referenčné obdobie vymedzené na pevnom základe, najmä v situáciách, keď je toto obdobie dlhé a týka sa osobitného režimu, musí zaručiť, aby existovali organizačné, procesné a súdne mechanizmy, ktoré sú spôsobilé v konkrétnom prípade zabezpečiť, aby sa pri organizácii pracovného času skutočne dodržiavali požiadavky ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka a aby pri organizácii pracovného času nevznikali situácie, v ktorých by dochádzalo k porušovaniu týchto požiadaviek, alebo ak také situácie predsa vzniknú, aby sa bezodkladne odstránili.
75. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby v konkrétnom prípade, ktorý prejednáva, posúdil, či v prípade, ak sa členský štát rozhodol použiť referenčné obdobie určené na „pevnom“ základe, existujú také účinné mechanizmy a či sú dve vyššie uvedené podmienky splnené, takže vnútroštátne právne predpisy napadnuté v konaní na vnútroštátnom súde možno považovať za zlučiteľné s právom Únie a najmä so smernicou 2003/88.
D. O prejudiciálnych otázkach
76. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy a na výklad pojmu „referenčné obdobie“ na účely výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, použitého v smernici 2003/88, ktorý navrhujem, sa domnievam, že na prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom treba odpovedať v tom zmysle, že členské štáty sú v rámci flexibility, ktorú im táto smernica priznáva, oprávnené vybrať si metódu výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, v ktorej sa používa referenčné obdobie vymedzené na „pohyblivom“ základe alebo na „pevnom“ základe.
77. V prípade, ak sa členský štát rozhodne použiť referenčné obdobie vymedzené na „pevnom“ základe, však musí zaručiť, aby sa zaviedli organizačné, procesné a súdne mechanizmy, ktoré sú spôsobilé v konkrétnom prípade zabezpečiť, aby sa pri organizácii pracovného času skutočne dodržiavali požiadavky ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka a aby nevznikali situácie, v ktorých by dochádzalo k porušovaniu týchto požiadaviek, alebo ak také situácie vzniknú, aby sa mohli účinne a bezodkladne odstrániť.
78. Prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má ako jediný právomoc podať výklad vnútroštátneho práva, určiť, či vnútroštátna právna úprava spĺňa tieto podmienky.
79. Uvedený súd však pri posudzovaní, ktoré má vykonať, bude môcť zohľadniť výkladové usmernenia, ktoré mu poskytne Súdny dvor. Z tohto hľadiska by v záujme poskytnutia odpovede vnútroštátnemu súdu, ktorá bude čo najužitočnejšia pre rozhodnutie veci, ktorú tento súd prejednáva, mohlo byť relevantných niekoľko nasledujúcich úvah.
80. Na základe informácií poskytnutých počas písomnej a ústnej časti konania na Súdnom dvore totiž možno pochybovať o tom, či sú v prejednávanom prípade splnené dve podmienky týkajúce sa dodržiavania požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov. Po prvé sa zdá, že neexistuje účinný preventívny kontrolný systém, ktorý by mohol zabezpečiť, že v rámci osobitného režimu, aký je upravený v právnych predpisoch napadnutých v konaní na vnútroštátnom súde, nevzniknú situácie, v ktorých nebude zaručené dodržiavanie požiadaviek ochrany bezpečnosti a zdravia dotknutých pracovníkov. Bolo totiž uvedené, že – na rozdiel od situácie v súkromnom sektore – neexistuje nezávislý orgán, ktorý by mohol priamo zasiahnuť a nariadiť zamestnávateľovi, aby ukončil situácie, v ktorých dochádza k porušovaniu uvedených požiadaviek, a že v podstate nie je možné ukončiť také situácie.
81. Po druhé bolo uvedené, že systémy následných správnych a súdnych prostriedkov nápravy na ukončenie situácií, v ktorých dochádza k porušovaniu uvedených požiadaviek, tiež nie sú účinné. Zdá sa totiž, že nadriadené orgány spravidla neodpovedajú na podané sťažnosti, nariadenie predbežných opatrení si vyžaduje splnenie veľmi prísnych podmienok, a preto sa tieto opatrenia nariaďujú zriedka, a konania o žalobách na správnych súdoch trvajú jeden až štyri roky, takže jediná forma ochrany, ktorú majú pracovníci v skutočnosti k dispozícii, je v podstate prípadná následná náhrada škody.
82. Samozrejme, prináleží vnútroštátnemu súdu posúdiť, či sú zavedené vhodné organizačné, procesné a súdne mechanizmy, ktoré sú spôsobilé v konkrétnom prípade zabezpečiť, aby sa skutočne dodržiavali požiadavky ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov. Pokiaľ však neexistujú také záruky, stanovenie referenčného obdobia vymedzeného na „pevnom“ základe, aké je stanovené v predmetných vnútroštátnych právnych predpisoch, sa zdá nezlučiteľné s právom Únie.
IV. Návrh
83. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položila Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko), takto:
Článok 6 písm. b), článok 16 písm. b), článok 17 ods. 3 a článok 19 prvý odsek smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/88/ES zo 4. novembra 2003 o niektorých aspektoch organizácie pracovného času sa majú vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú oprávnené vybrať si metódu výpočtu maximálneho priemerného týždenného pracovného času, v ktorej sa používa referenčné obdobie vymedzené na „pohyblivom“ základe alebo na „pevnom“ základe. V prípade, ak sa členský štát rozhodne použiť referenčné obdobie vymedzené na „pevnom“ základe, však musí zaručiť, aby sa zaviedli organizačné, procesné a súdne mechanizmy, ktoré sú spôsobilé v konkrétnom prípade zabezpečiť, aby sa pri organizácii pracovného času skutočne dodržiavali požiadavky ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníka a aby nevznikali situácie, v ktorých by dochádzalo k porušovaniu týchto požiadaviek, alebo ak také situácie vzniknú, aby sa mohli účinne a bezodkladne odstrániť. Prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má ako jediný právomoc podať výklad vnútroštátneho práva, určiť, či vnútroštátna právna úprava spĺňa tieto podmienky.