CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NILS WAHL
presentadas el 29 de noviembre de 2018(1)
Asunto C‑617/17
Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie
contra
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
con intervención de:
Edward Detka y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia)]
«Petición de decisión prejudicial — Principio non bis in idem — Ámbito de aplicación — Competencia — Abuso de posición dominante — Decisión adoptada por una autoridad nacional de competencia — Multa impuesta sobre la base del Derecho nacional y el Derecho de la Unión en materia de competencia»
1. ¿Debe aplicarse el principio non bis in idem en circunstancias en las que una autoridad nacional de defensa de la competencia, mediante una única decisión, ha multado a una empresa por una conducta contraria a la competencia sobre la base de una aplicación simultánea del Derecho nacional y del Derecho de la Unión en materia de competencia? Esta es, en esencia, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia en el caso de autos.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
2. El Reglamento (CE) n.o 1/2003 (2) contiene normas de desarrollo para la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE actualmente vigentes. Entre otras cosas, el Reglamento contiene normas relativas a la aplicación paralela de la legislación nacional y del Derecho de la Unión en materia de competencia.
3. En su considerando 8, se explica que, con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia de la Unión, es necesario imponer a las autoridades responsables de la competencia y a los tribunales de los Estados miembros la obligación de aplicar también los artículos 101 TFUE y 102 TFUE cuando apliquen la legislación nacional de competencia a acuerdos y prácticas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros.
4. El considerando 9 indica, además, que los artículos 101 TFUE y 102 TFUE tienen por objeto la protección de la competencia en el mercado. El Reglamento no impedirá que los Estados miembros apliquen en sus territorios la legislación nacional que proteja otros intereses legítimos, siempre que esa legislación sea compatible con los principios generales y las demás disposiciones del Derecho de la Unión. Si la legislación nacional persigue principalmente un objetivo distinto del de la protección de la competencia en el mercado, las autoridades de la competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podrán aplicar esa legislación en sus territorios.
5. El artículo 3 del Reglamento se refiere a la relación entre los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y la legislación nacional en materia de competencia. Dicho artículo dispone:
«1. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas en el sentido del apartado 1 del artículo [101 TFUE] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros a tenor de esa disposición, aplicarán también a dichos acuerdos, decisiones o prácticas el artículo [101 TFUE]. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo [102 TFUE], aplicarán también a la misma el artículo [102 TFUE].
2. La aplicación del Derecho nacional de la competencia no podrá resultar en la prohibición de acuerdos, decisiones o asociaciones de empresas o prácticas concertadas y que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros pero no restrinjan la competencia en el sentido del [apartado 1 del artículo 101 TFUE], o que reúnan las condiciones del [apartado 3 del artículo 101 TFUE] o que estén cubiertos por un reglamento de aplicación del [apartado 3 del artículo 101 TFUE]. Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros adoptar y aplicar en sus respectivos territorios legislaciones nacionales más estrictas en virtud de las cuales se prohíban o penalicen con sanciones determinados comportamientos que las empresas adopten de forma unilateral.
[…]»
6. El artículo 5 del Reglamento versa sobre las competencias de las autoridades de competencia de los Estados miembros. Establece lo siguiente:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
– orden de cesación de la infracción,
– adopción de medidas cautelares,
[…]».
B. Derecho nacional
7. El artículo 8 de la Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Ley de Defensa de la Competencia y de los Consumidores), de 15 de diciembre de 2000 (en lo sucesivo, «Ley de defensa de la competencia»), (3) establece lo siguiente:
«1. Se prohíbe el abuso de una posición dominante en el mercado de que se trate por parte de una o varias empresas.
2. En especial, dicho abuso puede consistir en:
[…]
5) medidas para evitar la aparición o el desarrollo de la competencia.
[…]»
8. El artículo 101 de esta misma Ley dispone:
«1. Mediante decisión, el Presidente de la autoridad de defensa de la competencia y de los consumidores podrá imponer al empresario una multa cuya cuantía no exceda del 10 % de los ingresos obtenidos por el empresario en el ejercicio anterior al de la imposición de la multa, cuando dicho empresario, aun por imprudencia:
1) haya infringido las prohibiciones establecidas en el artículo 5, salvo que se den los supuestos de exclusión de los artículos 6 y 7, o en el artículo 8;
2) haya infringido los artículos [101 TFUE] o [102 TFUE];
[…]».
II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
9. El presente asunto tiene por objeto un litigio entre el Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Presidente de la Oficina de Defensa de la Competencia y de los Consumidores, la autoridad nacional de competencia; en lo sucesivo, «ANC») y Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A., compañía de seguros polaca (en lo sucesivo, «empresa afectada»), en relación con una multa que impuso la ANC a la empresa afectada por una conducta contraria a la competencia.
10. En su decisión de 25 de octubre de 2007, la ANC consideró que la empresa afectada había abusado de su posición dominante en el mercado de contratos colectivos de seguros de vida para los trabajadores en Polonia mediante la adopción de medidas dirigidas a evitar la competencia en el sector. Por consiguiente, se declaró que la empresa afectada había vulnerado la prohibición establecida en el artículo 8 de la Ley de defensa de la competencia. Además, la ANC estimó que tal forma de proceder redundaba negativamente en la posibilidad de que aseguradores extranjeros accediesen al mercado polaco, lo cual podía perjudicar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En consecuencia, la ANC concluyó que la empresa afectada, además del Derecho nacional de la competencia, había vulnerado el artículo 102 TFUE actualmente vigente.
11. A la luz de dichas conclusiones, la ANC impuso a la empresa afectada una multa por importe de 50 361 080 eslotis (PLN). Dicha multa se compone de dos importes calculados por separado. Uno de ellos corresponde a una infracción del Derecho nacional de la competencia y el otro, principalmente, a una infracción del Derecho de la competencia de la Unión. Más concretamente, en la decisión de la ANC se explicó lo siguiente:
«1. A la hora de determinar el importe de la multa se ha de tener en cuenta el período durante el cual [la empresa afectada] observó la conducta controvertida, período que se extiende entre el 1 de abril de 2001 y la declaración de la infracción de la [Ley de defensa de la competencia], es decir, 78 meses completos (seis años y seis meses).
2. El perjuicio a los intercambios entre los Estados miembros por la conducta controvertida, que se expone en la presente decisión, solo pudo producirse a partir de la adhesión de Polonia a la Unión Europea, es decir, desde el 1 de mayo de 2004.
3. El importe de la multa por la infracción del artículo [102 TFUE] (en relación con el artículo 5 del [Reglamento n.o 1/2003] se basa en la duración de dicha conducta por parte de [la empresa afectada] entre el 1 de mayo de 2004 y la declaración de la infracción de dichas disposiciones, es decir, 41 meses completos (tres años y cinco meses).
4. La multa por la conducta de [la empresa afectada] durante el período entre el 1 de abril de 2001 y la declaración de la infracción de dichas disposiciones se deduce del artículo 101, apartado 1, puntos 1 y 2, de la [Ley de defensa de la competencia].
5. La conducta observada por [la empresa afectada] durante el período entre el 1 de mayo de 2004 y la declaración de la infracción perjudicó tanto al mercado nacional como a los intercambios entre los Estados miembros, de manera que (además de las disposiciones mencionadas en el punto 4) también es de aplicación el artículo 5 del [Reglamento n.o 1/2003].
6. Por la infracción de las disposiciones nacionales […] y habida cuenta de la duración de la infracción, se impone a [la empresa afectada] una multa por importe de 33 022 892,77 PLN, lo que constituye el 65,55 % de la multa total indicada al inicio.
7. Por la infracción del artículo [102 TFUE] en relación con el artículo 5 del [Reglamento n.o 1/2003], habida cuenta de la duración de la infracción y sus potenciales efectos sobre los intercambios entre los Estados miembros, se impone a [la empresa afectada] una multa por importe de 17 358 187,23 PLN, lo que constituye el 34,45 % de la multa total indicada al inicio.»
12. Tras haber impugnado, sin éxito, la decisión de la ANC ante dos órganos jurisdiccionales de instancia inferior, la empresa afectada ha interpuesto ahora un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente. Ante este órgano jurisdiccional, la empresa afectada ha alegado que ambos importes cubren el mismo comportamiento y que, por lo tanto, ha sido multada dos veces por la misma conducta, vulnerándose de este modo el principio non bis in idem.
13. Al albergar dudas en cuanto a la interpretación correcta de dicho principio del Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede interpretarse el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el sentido de que la aplicación del principio non bis in idem requiere no solo identidad de sujeto y de hechos, sino también de interés jurídico protegido?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 3 del [Reglamento n.o 1/2003], en relación con el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el sentido de que las normas sobre competencia del Derecho de la Unión y del Derecho nacional aplicadas de forma paralela por las autoridades de competencia de un Estado miembro protegen el mismo interés jurídico?»
14. Han presentado observaciones escritas la empresa afectada, la ANC, el Gobierno polaco, así como la Autoridad de Vigilancia de la AELC y la Comisión Europea. Con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, no se ha celebrado vista oral en el presente asunto.
III. Análisis
15. Mediante las cuestiones planteadas, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, fundamentalmente, si, a la luz del principio non bis in idem, una autoridad nacional de competencia tiene vedado multar a una empresa, por una conducta contraria a la competencia, mediante una única decisión basada en las normas sobre competencia tanto del Derecho de la Unión como del Derecho nacional.
16. Según sugieren todas las partes, con excepción de la empresa afectada, debe darse a esta cuestión una respuesta negativa. (4)
17. Explicaré en tres pasos por qué es así necesariamente. En primer lugar, recordaré algunas observaciones generales sobre la lógica subyacente al principio non bis in idem. En segundo lugar, analizaré las reglas básicas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la aplicación del principio en el marco del Derecho de competencia. En tercer y último lugar, abordaré la pertinencia del principio non bis in idem en el procedimiento instruido por el órgano jurisdiccional remitente.
A. Lógica subyacente al principio non bis in idem
18. El principio non bis in idem constituye, sin duda, una de las piedras angulares de todo sistema jurídico basado en el Estado de Derecho. (5) En términos generales, como corolario directo del principio de fuerza de cosa juzgada, su lógica radica en la garantía de la seguridad jurídica y la equidad; con arreglo a ella, una vez que una persona ha sido enjuiciada y, en su caso, sancionada, esta tiene la certeza de que no se le enjuiciará de nuevo por el mismo delito. En el caso opuesto, si se exculpa al enjuiciado, el principio vela por que este albergue la certeza de que no se abrirá otro proceso para enjuiciarlo por el mismo delito. (6)
19. El Tribunal de Justicia ha dejado claro que el principio non bis in idem se aplica también en materia de competencia. Un ámbito del Derecho que, dependiendo de la perspectiva adoptada, se sitúa en algún lugar indeterminado entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo. (7) Según el Tribunal de Justicia, el principio non bis in idem debe ser respetado en los procedimientos para la imposición de multas en el ámbito del Derecho de la competencia: no se puede condenar o iniciar de nuevo un procedimiento sancionador contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia a causa del cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable mediante una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso. (8)
20. No obstante, al igual que en otros ámbitos del Derecho, el principio non bis in idem solo puede aplicarse en el contexto del Derecho de la competencia siempre que se cumplan dos requisitos: en primer lugar, que exista una repetición del procedimiento y, en segundo lugar, que el segundo procedimiento se refiera a la misma conducta contraria a la competencia.
21. Estos requisitos, a saber, la existencia de un doble enjuiciamiento (bis) por el mismo delito (idem) se desprenden directamente de la redacción del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el cual establece el derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción. De conformidad con dicha disposición, «nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión [Europea] mediante sentencia penal firme conforme a la ley». Al igual que el artículo 4 del Protocolo n.o 7 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»), el artículo 50 de la Carta se refiere específicamente a la repetición de un procedimiento en relación con el mismo hecho material que ha dado lugar a una sentencia firme.
22. A este respecto, es preciso subrayar que el principio non bis in idem no constituye un criterio a la luz del cual deba ponderarse la proporcionalidad de una sanción (penal) en un procedimiento determinado. Su lógica obedece a otra cuestión: garantizar que el infractor no sea juzgado o condenado varias veces seguidas por la misma conducta y que, como consecuencia de ello, la persona afectada puede estar segura de que «ha expiado su culpa, sin temor a una nueva corrección» en cuanto se refiere a esa conducta determinada. (9) En otras palabras, el principio no se aplica al efecto de determinar si es apropiado concluir que un acto puede constituir más de una infracción (10) o si es proporcionada la acumulación de sanciones en un procedimiento.
23. En la siguiente sección se exponen los principios básicos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los que se fundamentan las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente asunto.
B. El componente idem en el Derecho de la competencia
24. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha desarrollado criterios concretos que delimitan el alcance del principio non bis in idem en el contexto del Derecho de la competencia. Estos criterios se refieren a la interpretación del concepto idem que forma parte del principio. Esto es, los criterios para determinar si el segundo procedimiento se refiere a la «misma infracción». (11)
25. Con arreglo al Derecho de la Unión, la identidad de un delito suele determinarse sobre la base de un doble criterio: tanto los hechos como el infractor deben ser los mismos. La calificación jurídica, o el interés protegido, no son, en cambio, determinantes a efectos de la aplicación del principio non bis in idem. Este planteamiento, muy semejante al sostenido por el TEDH en su jurisprudencia reciente, (12) ha sido aplicado por el Tribunal de Justicia en asuntos relativos a la cooperación policial y judicial en materia penal. (13)
26. Sin embargo, no sucede lo mismo en materia del Derecho de la competencia. En contraste con el planteamiento descrito en el punto anterior, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, en el contexto del Derecho de la competencia —y, en particular, en el contexto de una persecución o sanción, de forma paralela, por la Comisión y las autoridades nacionales de competencia— también es relevante el interés jurídico protegido. En otras palabras, el principio non bis in idem solo puede aplicarse si se cumplen tres requisitos acumulativos por lo que respecta al componente idem. A saber: en los procedimientos comparados, debe existir identidad de los hechos, unidad de infractor y unidad de interés jurídico protegido. (14)
27. Este principio se remonta a la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto Wilhelm y otros. (15) En dicho asunto, se planteó al Tribunal de Justicia la cuestión de si una autoridad nacional de competencia puede perseguir un cártel que ya ha sido objeto de una decisión de la Comisión. El Tribunal de Justicia admitió que la autoridad nacional de competencia tiene efectivamente tal facultad, habida cuenta de que el Derecho de la Unión y el Derecho nacional en materia de competencia consideran las prácticas colusorias desde puntos de vista diferentes. Así, mientras que el Derecho de la competencia de la Unión aborda estas prácticas a la luz de los obstáculos que puedan derivarse para el comercio entre los Estados miembros, cada organismo nacional actúa sobre la base de consideraciones propias de la legislación nacional y examina los cárteles solo en ese contexto. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia negó que fuera aplicable el principio non bis in idem en tal contexto. (16)
28. Basándose en el fallo de la sentencia recaída en el asunto Wilhelm y otros, el Tribunal de Justicia ha examinado la aplicabilidad del principio non bis in idem, y, en particular, la concurrencia del componente idem, en una serie de circunstancias diferentes en el ámbito del Derecho de la competencia.
1. Planteamiento del Tribunal de Justicia
29. A este respecto, es preciso partir del tipo de situación que más se asemeja en cuanto a los hechos a las circunstancias del presente asunto. En particular, una situación en la que la Comisión y una autoridad nacional de competencia han tomado medidas contra el mismo infractor sobre la base de la misma conducta contraria a la competencia (acuerdo de cártel).
30. En el asunto Aalborg Portland, (17) el Tribunal de Justicia estableció la premisa de que el principio non bis in idem solo puede invocarse en caso de que exista identidad en cuanto a los hechos, el infractor y el bien jurídico protegido. Según el Tribunal de Justicia, el principio de este modo garantiza que una misma persona no pueda ser sancionada más de una vez por una misma conducta ilícita con el fin de proteger el mismo bien jurídico.(18) El Tribunal de Justicia también explicó que una empresa no puede invocar el principio non bis in idem cuando la Comisión haya impuesto una sanción a una empresa por un comportamiento diferente del imputado a la misma empresa y que constituye el objeto de una decisión anterior de una autoridad nacional de competencia. Este criterio también se aplica en circunstancias en las que existen dos decisiones que se refieren a contratos y convenios intrínsecamente vinculados.
31. En el asunto Toshiba, (19) el Tribunal de Justicia reiteró el principio establecido en la sentencia recaída en el asunto Aalborg Portland, en relación con el requisito de identidad de los hechos, unidad del autor y unidad del interés jurídico protegido. Lo hizo a pesar de que la Abogado General Kokott instara al Tribunal de Justicia a descartar el requisito de la unidad del interés jurídico protegido y aplicar en su lugar el doble criterio de identidad de los hechos y unidad del autor, aplicado en otros ámbitos del Derecho de la Unión. (20)
32. En su sentencia, el Tribunal de Justicia no abordó expresamente la cuestión de si en ese caso concreto existía unidad de intereses jurídicos protegidos por el Derecho nacional y el Derecho de la Unión en materia de competencia. En realidad, cabía abordar la cuestión desde un prisma diferente: no existía identidad entre los hechos que originaron los dos procedimientos, de modo que en ningún caso procedía aplicar el principio non bis idem. La apreciación del Tribunal de Justicia a este respecto se basó en el hecho de que la autoridad nacional de competencia había impuesto una multa a las empresas participantes en un cártel sobre la base de los efectos contrarios a la competencia producidos por dicho cártel en el Estado miembro en cuestión antes de su adhesión a la Unión Europea. La Comisión, por su parte, había adoptado previamente una decisión por la que se sancionaba a los mismos miembros del cártel, pero que no tenía por objeto sancionar los efectos producidos antes de la adhesión. (21)
33. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que el componente idem no estaba presente en el asunto Limburgse Vinyl, (22) en el marco del cual se planteó la cuestión de si el principio non bis in idem prohíbe que la Comisión adopte una nueva decisión con respecto a la misma conducta contraria a la competencia cuando la primera decisión de la Comisión ha sido anulada por el Tribunal General. El Tribunal de Justicia sostuvo que la aplicación del principio supone que ha habido un pronunciamiento sobre la existencia de la infracción o que la apreciación de esta ha sido objeto de un control de legalidad. Dado que en el asunto Limburgse Vinyl no se cumplían tales premisas, el Tribunal de Justicia declaró que el principio no se opone a que se abra un nuevo procedimiento que tenga por objeto el mismo comportamiento contrario a la competencia, cuando una primera decisión ha sido anulada por motivos de forma sin que haya habido un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos imputados. Según el Tribunal de Justicia, ello era así porque la decisión de anulación de la primera decisión no tiene el valor de una «absolución». En semejante caso, las sanciones impuestas por la nueva decisión simplemente sustituyen a las impuestas por la primera decisión, respecto de la cual se había declarado la existencia de vicios de forma. (23)
34. Por último, el Tribunal de Justicia también ha examinado la aplicabilidad del principio non bis in idem en circunstancias en las que la misma conducta contraria a la competencia es objeto de persecución o sanción tanto dentro como fuera de la Unión Europea.
35. En el asunto Showa Denko, (24) por ejemplo, el Tribunal de Justicia desestimó la alegación de que cabía invocar el principio non bis in idem en una situación en la que la Comisión ejerce sus competencias en virtud del Derecho de la Unión una vez las autoridades de un Estado tercero han impuesto multas a empresas por formar parte de un cártel internacional sobre la base de una infracción de las normas de competencia aplicables en ese Estado cuando dichas autoridades han intervenido en el marco de sus respectivas competencias. (25)
36. En la línea más reciente de la jurisprudencia relativa a la persecución o sanción de una conducta, de forma paralela, por la Comisión y por las autoridades de la competencia de un Estado tercero, el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve el contexto internacional en que se desarrolla la conducta reprochada, así como las diferencias existentes entre los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales, incluidos los objetivos y finalidades de las normas materiales pertinentes en materia de competencia, así como el interés jurídico específico protegido por las normas de competencia de la Unión. También ha señalado expresamente que esta situación, en la que la Comisión y las autoridades de un Estado tercero intervienen en el marco de sus respectivas competencias, debe considerarse distinta de la situación jurídica en la que un comportamiento contrario a la competencia se circunscribe exclusivamente al ámbito de aplicación territorial del ordenamiento jurídico de la Unión (y sus Estados miembros). (26)
37. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en concreto, la sujeción al triple requisito en lo que respecta a una persecución o sanción paralela dentro de la Unión (o del Espacio Económico Europeo) suscita algunas cuestiones (fundamentales) que voy a analizar brevemente en la sección siguiente.
2. Observaciones relativas al triple requisito aplicado por el Tribunal de Justicia
38. La lógica subyacente a la línea jurisprudencial derivada de la sentencia dictada en el asunto Aalborg Portland se remonta a la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en el asunto Walt y otros, antes mencionado. No conviene pasar por alto, sin embargo, que dicho asunto se resolvió en las primeras décadas de la integración europea. En aquel entonces estaba, sin duda, justificado el hecho de que se partiera de la premisa de que, en materia de competencia, las normativas nacionales y el Derecho de la (entonces) Comunidad Europea perseguían objetivos distintos y, por tanto, estaban dirigidos a salvaguardar intereses jurídicos diferentes. Por otra parte, ni la Carta ni el Protocolo n.o 7 del CEDH estaban en vigor en ese momento. (27)
39. Sin embargo, en la Unión Europea actual, en mi opinión, otorgar importancia a los intereses jurídicos protegidos a la hora de determinar si concurre el componente idem es problemático por dos razones principales.
40. En primer lugar, las normativas nacionales y el Derecho de la Unión se acercan cada vez más; por consiguiente, parece que la apreciación expuesta por el Tribunal de Justicia en la sentencia recaída en el asunto Wilhelm y otros, según la cual el Derecho de la Unión y el Derecho nacional en materia de competencia consideran las prácticas colusorias desde puntos de vista diferentes, ya no es del todo exacta. En cierta medida, cabe cuestionar la relevancia práctica de dicho criterio en el contexto de una persecución y sanción paralelas por parte de la Comisión y de las autoridades nacionales de competencia.
41. Dicho esto, puede haber casos en los que el solapamiento podría no ser perfecto: el Reglamento n.o 1/2003, que es el instrumento de Derecho derivado que tiene por objeto coordinar la aplicación del Derecho de la competencia de la Unión y garantizar, en su caso, que las autoridades nacionales de competencia aplicarán los artículos 101 TFUE y 102 TFUE en las investigaciones que afecten al comercio entre los Estados miembros, reconoce este hecho. En este sentido, el considerando 9 de dicho Reglamento establece que si la legislación nacional persigue principalmente un objetivo distinto del de la protección de la competencia en el mercado (el objetivo establecido en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE), las autoridades de la competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podrán aplicar esa legislación en sus territorios. No obstante, yo diría que hoy en día rara vez ocurre esto.
42. En segundo lugar, y lo que es más importante, cabe apreciar cierta tensión entre el triple requisito aplicado en el ámbito del Derecho de la competencia y el artículo 50 de la Carta. Dicho de otro modo: ¿es el triple requisito compatible con el artículo 50 de la Carta?
43. Esta cuestión es, en mi opinión, legítima.
44. Considero que el Tribunal de Justicia no es ajeno a esta tensión. Si bien en la sentencia recaída en el asunto Toshiba el Tribunal de Justicia hizo efectivamente referencia al triple requisito, esta institución excluyó la aplicación del principio non bis in idem en ese caso por otro motivo señalando que no eran idénticos los antecedentes de hecho concurrentes en las dos decisiones consecutivas (por la Comisión y la autoridad nacional de competencia) sobre las que versaba aquel asunto. Puede decirse que esta diferencia permitió al Tribunal de Justicia no abordar de forma explícita el triple requisito, el cual, sin duda, será objeto de controversias en el futuro.
45. Me cuesta identificar razones contundentes por las que deba seguir aplicándose el triple requisito en el contexto del Derecho de la competencia.
46. Estoy en buena medida de acuerdo con la Abogado General Kokott en que el principio non bis in idem, consagrado en el artículo 50 de la Carta, debe interpretarse de manera uniforme en todos los ámbitos del Derecho de la Unión, teniendo debidamente en cuenta las pautas impuestas por la jurisprudencia del TEDH. (28) El mero hecho de que el Derecho de la competencia no pertenezca al «núcleo» del Derecho Penal o que las sanciones en el Derecho de la competencia deban tener un efecto disuasorio suficiente para garantizar una protección eficaz de la competencia no constituyen, a mi parecer, motivos suficientes para limitar la protección conferida por la Carta en la esfera del Derecho de la competencia.
47. El riesgo de que varias autoridades de la competencia incoen procedimientos contra la misma empresa por la misma acción (debido a la propagación de los efectos reales o potenciales de dicha acción por toda la Unión Europea) parece ser inherente a un sistema descentralizado de aplicación del Derecho de la competencia establecido por el Reglamento n.o 1/2003. Esto es así a pesar del Reglamento que contiene algunas normas que tienen por objeto evitar el enjuiciamiento paralelo. (29) Dada la concepción del sistema de aplicación así previsto por el Reglamento n.o 1/2003, la aplicación del principio non bis in idem no debe estar supeditada, en mi opinión, a requisitos excesivamente gravosos.
48. En efecto, la protección efectiva de la competencia en la Unión Europea, que tiene debidamente en cuenta los derechos de las empresas que operan en el mercado interior, puede lograrse sin sujeción al requisito de la identidad del interés jurídico protegido. De hecho, sobre la base del doble requisito basado en la identidad de los hechos y la unidad del autor, el principio non bis in idem no haría sino evitar que varias autoridades de competencia sancionen las consecuencias (reales o potenciales) derivadas de una determinada manera de proceder respecto a un mismo territorio y a un mismo período de tiempo dentro de la Unión Europea. Por el contrario, no impediría que varias autoridades de competencia enjuicien o sancionen restricciones de la competencia derivadas de un mismo hecho en territorios o períodos de tiempo diferentes. (30)
49. Habida cuenta de que en el contexto del Derecho de la competencia, los efectos de la conducta reprochada que se refieren a un determinado territorio y un determinado período de tiempo constituyen un elemento necesario de los hechos, el doble requisito del componente idem puede garantizar la persecución efectiva de una conducta contraria a la competencia en la Unión Europea. Asimismo, garantiza una mayor seguridad jurídica para las empresas. Lo que es aún más importante, cumple los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Carta, interpretados a la luz de la jurisprudencia del TEDH.
50. Sin embargo, desgraciadamente, el presente asunto no se presta a aclarar esta cuestión.
C. El presente asunto: ausencia de los componentes bis e idem
51. Como ya se ha apuntado antes, las cuestiones prejudiciales planteadas ponen de relieve las dudas del órgano jurisdiccional remitente respecto a la compatibilidad del triple requisito relativo a la identificación del componente idem, analizado en la sección anterior, con el artículo 50 de la Carta.
52. Es de vital importancia recalcar que, para que se aplique el principio non bis in idem, el componente bis también debe estar presente. Esto se desprende tanto de la formulación del propio principio como del artículo 50 de la Carta. También se desprende de la jurisprudencia del TEDH. (31) Lógicamente, el Tribunal de Justicia, que yo sepa, solo ha examinado una posible infracción de dicho principio en situaciones en las que se ha cuestionado la incoación de procedimientos sucesivos. (32)
53. En el asunto de que conoce el órgano jurisdiccional remitente, falta el componente bis. En efecto, se desprende de la resolución de remisión que la ANC ha adoptado una única decisión por la que se impone una sola multa (compuesta por dos partes) sobre la base de una aplicación simultánea del Derecho nacional y del Derecho de la Unión en materia de competencia.
54. El principio non bis in idem no se aplica en tales circunstancias.
55. A la vista de la información de que dispone el Tribunal de Justicia, parece que la cuestión que se ha de dilucidar en el procedimiento principal es más bien si el método que ha utilizado la ANC como base para calcular la multa es proporcionado. (33)
56. Aunque determinar la proporcionalidad de la sanción corresponde en última instancia al órgano jurisdiccional remitente, el Reglamento n.o 1/2003 merece una mención especial. Mediante la adopción del Reglamento n.o 1/2003, el legislador de la Unión quiso garantizar que las autoridades nacionales aplicaran los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (alternativa o paralelamente a la legislación nacional en materia de competencia). Como se puede apreciar en su artículo 3, el Reglamento también pretende garantizar que las autoridades nacionales de competencia no adopten decisiones que menoscaben la eficacia de las normas de la Unión en materia de competencia. En otras palabras, el Reglamento, en realidad, invita a las autoridades nacionales de competencia a efectuar una aplicación simultánea (cuando proceda) del Derecho nacional y del Derecho de la Unión en materia de competencia. Sin embargo, por lo que respecta a la proporcionalidad de las multas, el Reglamento no contiene normas sobre el método que deben aplicar las autoridades nacionales de competencia para calcular el importe de una sanción en unas circunstancias determinadas. El artículo 23 del Reglamento simplemente establece un límite rígido máximo para las multas impuestas por la Comisión: dicho límite es del 10 % del volumen de negocios total de la empresa de que se trate en el ejercicio social anterior.
57. En el presente asunto, no alcanzo a identificar ningún elemento que sugiera la existencia de una infracción del principio de proporcionalidad.
58. De hecho, el método de cálculo aplicado por la ANC en la fijación de la multa parece constituir un clarísimo ejemplo de la manera en que una autoridad nacional de competencia puede aplicar de forma concurrente el Derecho nacional y el Derecho de la Unión en materia de competencia en una situación determinada. La multa se compone de dos partes que sancionan las consecuencias de la conducta reprochada en relación con dos períodos de tiempo diferentes: la primera parte se basa en la infracción del Derecho nacional de la competencia antes de la adhesión de Polonia a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 y la segunda, en el incumplimiento de las normas de la Unión (y nacionales) en materia de competencia después de esa fecha. Por lo que se refiere, concretamente, a este segundo período, la ANC ha tomado en consideración la circunstancia de que la conducta reprochada (podría) afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros (además de las consecuencias de la conducta en territorio polaco). Este «solapamiento» es un aspecto que guarda relación con el método aplicado en el cálculo de una multa por infracción del Derecho de la competencia. No está prohibido por el principio non bis in idem.
59. A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en el sentido de que el principio non bis in idem no es aplicable en circunstancias como las que concurren en el litigio principal.
IV. Conclusión
60. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo que el Tribunal Justicia responda a las cuestiones planteadas por el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) del siguiente modo:
«El principio non bis in idem no es aplicable en circunstancias como las que concurren en el litigio principal.»