PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2011. július 21.(1)
C‑242/10. sz. ügy
ENEL Produzione SpA
kontra
Autorità per l'energia elettrica e il gas
(A Tribunale Administrativo Regionale per la Lombardia [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„2003/54/EK irányelv – Belső villamosenergia‑piac – Teherelosztási és kiegyenlítési szolgáltatások – A villamosenergia‑rendszer működése és biztonsága tekintetében alapvető létesítmények – Bizonyos villamosenergia‑termelők számára előírt közszolgáltatási kötelezettségek”
I – Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben a Tribunale Administrativo Regionale (tartományi közigazgatási bíróság) lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy összeegyeztethetők‑e az uniós joggal a villamosenergia‑ágazat olyan vállalkozásaival szemben előírt bizonyos kötelezettségek, amelyek az olasz villamosenergia‑rendszer működése tekintetében „alapvető létesítményekkel” rendelkeznek az úgynevezett „teherelosztási és kiegyenlítési” szolgáltatások keretében.
2. Az „alapvető létesítmények” hivatkozott rendszere az említett „teherelosztási és kiegyenlítési” szolgáltatások szükségleteire adott válasznak minősül, amely szolgáltatások köztudottan szorosan kapcsolódnak a hálózat biztonságához és az ellátás folyamatosságához. E tekintetben egyébként az ügy egyértelműen a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26‑i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) 11. cikkének hatályába tartozna. Az olasz jogalkotó és a szabályozó hatóságok azonban arra hivatkoznak, hogy a vitatott intézkedés a végső fogyasztó által fizetett ár ellenőrzésén túlmutató célkitűzést is követ. E második szempontból, valamint az olasz szabályozás jellemzőiből az következik, hogy az elemzést az ugyanezen irányelvnek az egyes beavatkozók által hivatkozott 3. cikke (2) bekezdésére történő utalással is ki kell egészíteni, mivel e rendelkezés felhatalmazza a tagállamokat, hogy bizonyos esetekben és bizonyos feltételek mellett közszolgáltatási kötelezettségeket írjanak elő a villamosenergia‑ágazat vállalkozásai tekintetében. A C‑265/08. sz. Federutility‑ügyben 2010. április 20‑án hozott ítélet(3) – amely ezen, az energiaágazat közszolgáltatási kötelezettségeire vonatkozó szabályozás első alkalmazása az ítélkezési gyakorlatban(4) – e rendelkezés értelmezése tekintetében közvetlen precedensnek minősül. Ebben az értelemben a jelen ügy lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy e fogalomnak a fent hivatkozott ítéletben elemzettől egyértelműen különböző körülmények között történő alkalmazásáról hozzon döntést.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
3. A 2003/54 irányelv 3. cikke az úgynevezett közszolgáltatási kötelezettségeket és a fogyasztók védelmét szabályozza. Annak (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek teljes tiszteletben tartásával – különös tekintettel annak 86. cikkére – a tagállamok a villamosenergia‑ágazatban működő vállalkozások számára általános gazdasági érdekből előírhatnak olyan közszolgáltatási kötelezettségeket, amelyek a biztonságra, az ellátás biztonságát is beleértve, az ellátás folyamatosságára, minőségére és árára, valamint a környezetvédelemre, beleértve az energiahatékonyságot és az éghajlat védelmét, vonatkoznak. Ezeknek a kötelezettségeknek világosan meghatározottaknak, átláthatóaknak, megkülönböztetéstől menteseknek [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől menteseknek] és ellenőrizhetőeknek kell lenniük, és garantálniuk kell a nemzeti fogyasztókhoz való hozzáférés egyenlőségét az Európai Unió villamosenergia‑ipari vállalkozásai számára. Az ellátás biztonsága, az energiahatékonysági/keresletoldali szabályozás és a környezetvédelmi célok teljesítése vonatkozásában – amint arra ez a bekezdés hivatkozik – a tagállamok hosszú távú tervezést vezethetnek be, figyelembe véve annak lehetőségét, hogy harmadik fél is hozzáférést kér a hálózathoz.”
4. A 3. cikk (9) bekezdése értelmében „[a] tagállamok – ezen irányelv végrehajtásakor – tájékoztatják a Bizottságot minden olyan intézkedésről, amelyet az egyetemes szolgáltatási és közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése érdekében hoztak”.
5. A „kapacitások teherelosztása és kiegyenlítése” című 11. cikk (2) bekezdésének(5) második albekezdése előírja, hogy a „termelőlétesítmények közötti teherelosztást és a rendszerösszekötők használatát olyan objektív, nyilvánosságra hozott követelményrendszer alapján kell meghatározni, amelyet a tagállam hagyhat jóvá, és amelyet megkülönböztetéstől mentesen [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentesen] alkalmaznak, biztosítva ezzel a belső villamosenergia‑piac megfelelő működését. Számításba kell venni a rendelkezésre álló termelőlétesítményekből és a rendszerösszekötőkön keresztül történő szállításból nyerhető villamos energia gazdasági elsőbbségét és a rendszer műszaki korlátait is. Az elosztórendszer‑üzemeltetők – amennyiben ezt a feladatot is ellátják – átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján szerzik be a hálózatuk veszteségeit fedező energiát és a tartalékkapacitást.” E cikk (6) bekezdése hasonlóképpen előírja, hogy „[a]z átvitelirendszer‑üzemeltetők – amennyiben ezt a feladatot is ellátják – átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján szerzik be a hálózatuk veszteségeit fedező energiát és a tartalékkapacitást.”
B – A nemzeti szabályozás(6)
1. Az AEEG 168/03. sz. és 111/06. sz. határozatai
6. 2003. december 30‑án az Autorità per l'energia elettrica e il gas (a továbbiakban: AEEG) elfogadta a 168/03. sz. határozatot,(7) amely meghatározza a teherelosztás közszolgáltatása ellátásának feltételeit a villamosenergia‑kereslet megfelelő biztonsági körülmények között történő kielégítése céljából.
7. Az AEEG által 2009. június 9‑én elfogadott ERG/alt 111/06. sz. határozat(8) módosította a 168/03. sz. határozatot, amelyben az olaszországi villamosenergia‑szállító hálózat üzemeltetőjére és az ország egész területén a teherelosztási tevékenységért felelős Terna Rete Elettrica Nazionale SpA‑ra(9) bízta a villamosenergia‑hálózat biztonsága tekintetében az „alapvető létesítmények” meghatározását, amely eszköz lehetővé teszi a teherelosztási szolgáltatás fejlesztéséhez szükséges erőforrások azonosítását.
2. A 2/09. sz. törvény
8. A 2009. január 28‑i 2. sz. törvény(10) bizonyos módosításokat vezetett be az alapvető létesítményeknek a 111/06. sz. határozatban megállapított rendszere tekintetében. A 3. cikk (10) bekezdésének d) pontja a teherelosztási szolgáltatások piacának reformjára utal, amelynek működtetését „a szállítási és a teherelosztási szolgáltatás koncessziójának jogosultjára” bízza „a célból, hogy lehetővé váljon a villamosenergia‑hálózat biztonságának gazdasági szempontból átlátható és hatékony értékelés által történő biztosításához szükséges erőforrások szükségleteinek meghatározása. A teherelosztási szolgáltatásokat a szükséges erőforrásoknak az erre feljogosított gazdasági szereplő által történő megvásárlása biztosítja. A teherelosztási szolgáltatások piacán az energia ára az egyes feljogosított felhasználók által kötelezően javasolt és a teherelosztási szolgáltatás koncessziójának jogosultja által elfogadott különböző árak alapján kerül meghatározásra, a legalacsonyabb árakat tartalmazó ajánlatok élveznek elsőbbséget a szükségletek teljes kielégítéséig […]”.
9. A 2/09. sz. törvény 3. cikkének (11) bekezdése előírja, hogy figyelemmel a nemzetközi szinten fennálló rendkívüli gazdasági válságra és ennek a nyersanyagok árára gyakorolt hatására, és hogy „biztosítani lehessen a családok és a vállalkozások kisebb terheit, és csökkenteni lehessen a villamos energia árát”, az AEEG a következő elvek és fő irányvonalak szerint fogadja el határozatait, a villamosenergia‑teherelosztásra vonatkozó határozatokat is beleértve:
„a) azok az alanyok, amelyek a teherelosztási szolgáltatások szükségleteihez kellő, az [AEEG] által jelen alpont alapelveivel összhangban álló szempontok alapján meghatározott alapvető létesítményekkel vagy létesítménycsoportokkal rendelkeznek, kötelesek ajánlatot tenni a piacokon az [AEEG] által meghatározott feltételeknek megfelelően, amely hatóság precíz mechanizmusokat vezet be a rendszer terheinek minimalizálása és a termelők méltányos díjazásának biztosítása érdekében: különösen lényegesek a teherelosztási szolgáltatások szükségletei tekintetében azok a létesítmények – azon időintervallumok alatt, amelyekben a következőkben leírt feltételek fennállnak –, amelyek műszakilag és strukturálisan tartósan nélkülözhetetlenek a hálózati túlterheltség feloldásához vagy az országos villamosenergia‑rendszer megfelelő biztonsági szintjének fenntartásához.
[…]”
3. Az AEEG 52/09. sz. határozata
10. A 2/09. sz. törvény végrehajtásaként az AEEG 2009. április 27‑én elfogadta a korábbi, 111/09. sz. határozatát módosító 52/09. sz. határozatot(11), amelyben „a villamosenergia‑rendszer számára alapvető létesítmények” új rendszerét vezette be.
11. A 111/06. sz. határozatnak az 52/09. sz. határozat 1. cikke c) pontja által módosított 63.9. cikke értelmében a szállítási hálózat és a teherelosztási szolgáltatások üzemeltetőjének (Terna SpA) minden évben el kell készítenie és közzé kell tennie a villamosenergia‑rendszer működése és biztonsága tekintetében alapvetőnek minősülő létesítmények és létesítménycsoportok jegyzékét, minden egyes létesítmény tekintetében megjelölve – egyéb adatok mellett – azokat az okokat, amelyek igazolják a jegyzékbe kerülését, valamint azokat az időszakokat, amelyek tekintetében a szóban forgó létesítmény alapvetőnek minősül.
12. A 111/06. sz. határozat 63.2. cikkével összhangban a Terna SpA társaság alapvetőnek minősíti az alábbiakat:
„a) azok a létesítmények, amelyek hiányában – akár más termelőlétesítmények vagy hálózati elemek tervszerű karbantartási igényeiből kifolyólag – a következő naptári évben nem tudnák biztosítani a villamosenergia‑rendszer biztonságos üzemeltetésének megfelelő standardjait;
b) a 63.6. cikk értelmében meghatározott alapvető létesítmények csoportjába tartozó bármely más létesítmény az a) pontban meghatározott létesítményektől függetlenül.”
13. Egy létesítmény alapvetőnek minősítése vagy alapvető létesítmények csoportjába tartozónak minősítése azzal jár, hogy az érintett piaci szereplőknek ugyanezen egységeket illetően ajánlatokat kell tenniük az olasz energiatőzsdén, annak különböző szegmenseiben, a másnapi piacon, a kiegyenlítő piacon, és a teherelosztási tevékenységek piacán „a Terna SpA. által az egyes piacokra meghatározott kötelezettségek és szempontrendszer betartásával” (64.2. cikk). A másnapi piacon és a kiegyenlítő piacon tett ajánlatoknak „nullával kell egyenlőnek” lenniük (64.5. cikk). A teherelosztási szolgáltatások piacán tett ajánlatokban szereplő ár, amely azon mennyiségeknek felel meg, amelyek tekintetében az adott létesítmény a hálózat biztonságának szempontjából alapvetőnek minősül, valamennyi érintett időszak tekintetében megfelel a villamos energia eladási árának a termelő létesítmény mérlegköre másnapi piacán (64.7. cikk). Amennyiben a kötött jellegű rendszerben szolgáltatott energia díja nem lenne elegendő bármely termelési egység elismert változó költségeinek fedezésére, a Terna SpA‑nak jóvá kell írnia a különbözetet a gazdasági szereplők javára (64.8. cikk).
14. Az 52/09. sz. határozat két, az alapvető létesítményekre alkalmazandó „rendes” szabályozástól eltérő alternatívát ír elő.
15. Egyrészt az (52/09. sz. határozat által módosított) 111/06. sz. határozat 63.11. cikke értelmében az alapvető létesítmények tulajdonosai kérhetik az AEEG‑től az úgynevezett „költségkompenzációs rendszer” alkalmazását, amely lehetővé teszi, hogy a létesítmény elismert termelési költségei, valamint az alapvető létesítmények jegyzékébe való bejegyzés időtartalma alatt ugyanazon létesítményből származó nyereség különbözetével egyenértékű különleges díjazásban részesüljenek (63.13. cikk). Ahhoz, hogy e rendszerbe tartozzanak, a gazdasági szereplőknek vállalniuk kell a 65. cikkben rögzített kötelezettségeket.
16. Másrészt (az 521/09. sz. határozat által beillesztett) 65a. cikk értelmében az alapvető létesítmények vagy létesítmények csoportjának tulajdonosa kivonhatja magát ezek saját „rendes” szabályozása alól, és amennyiben olyan szerződést írnak alá a Terna SpA‑val, amely alapján annak előre meghatározott (nemcsak az alapvető, hanem az összes létesítményekből származó) energiamennyiséget bocsátanak rendelkezésére, korrekciós tényezőktől (a nullának megfelelő áron tett ajánlatok és a másnapi piaci zónaárra csökkenő ajánlatok) vagy minimum és maximum küszöböktől függő áron.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
17. Villamosenergia‑termelő vállalkozásként és alapvetőnek minősített létesítmények tulajdonosaként az Enel Produzione SpA (a továbbiakban: Enel) megtámadta az AEEG 52/09. sz. határozatát a Tribunale Administrativo Regionale per la Lombardia előtt, arra hivatkozva, hogy az ellentétes a 2003/54 irányelv 11. cikkének (2) és (6) bekezdésével.
18. A hivatkozott közigazgatási bíróság szerint a szóban forgó nemzeti szabályozás ellentétes lehet a Szerződésnek a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságára, valamint az áruk és a tőke szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseivel, és nem áll fenn sem az EK 86. cikk (2) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése), sem pedig a 2003/54 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése szerinti igazolás. Ennek megfelelően előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e a Szerződés 23., 43., 49. és 56. cikkével, illetve az 54/2003 irányelv 11. cikkének (2) és (6) bekezdésével, valamint 24. cikkével az a nemzeti szabályozás, amely – anélkül, hogy azt az Európai Bizottságnak bejelentették volna – a teherelosztási szolgáltatások szükségletei kielégítéséhez alapvetőnek bizonyuló, meghatározott villamosenergia‑termelők számára adott körülmények között kötelezően előírja, hogy az energiatőzsde piacain ajánlatot tegyenek a hálózatüzemeltető által egyoldalúan meghatározott programok alapján, és amely kivonja ezen ajánlatok díjszabását a termelő szabad meghatározása alól, és olyan paraméterekhez köti, amelyeket nem az »átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján« határoztak meg?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
19. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság Hivatalában 2010. május 17‑én vették nyilvántartásba.
20. Az Enel, a Terna SpA, az osztrák és az olasz kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
21. Az Enel, a Terna SpA, az Olasz Köztársaság és a Bizottság képviselői részt vettek a 2011. május 11‑én tartott tárgyaláson, és előadták szóbeli észrevételeiket.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elemzése
A – A villamosenergia‑rendszer „teherelosztási és kiegyenlítési” funkciói a 2003/54 irányelvben
22. A „teherelosztási és kiegyenlítési” szolgáltatásoknak a 2003/54 irányelv 11. cikkében foglalt szabályozása a 3. cikkel, valamint a (17) és (24) preambulumbekezdéssel együtt a liberalizáció és a közszolgáltatás közötti, e jogszabály által rögzített kompromisszumot képez. A 2003/54 irányelv (17) preambulumbekezdése és 11. cikke (amelyeket szinte változtatás nélkül átvesz a 2009/72/EK irányelv(12) (35) preambulumbekezdése és 15. cikke), nem zárva ki azt, hogy a teherelosztási és kiegyenlítési szolgáltatásokat a szabadpiacon nyújtsák, megnyitja az utat ezen a területen a hatóságok részleges és jól körülhatárolt ellenőrzése előtt.
23. A 2003/54 irányelv 11. cikke általános megfogalmazásban lehetővé teszi a „teherelosztási és kiegyenlítési” szolgáltatásból fakadó feladatok meghatározását. Az első feladat a „kapacitások teherelosztása”, vagyis a villamosenergia‑hálózat „terhelésirányítása”: a hálózat üzemeltetője e feladat ellátása során „felhívja” az mérlegkörében található termelőlétesítményeket a kereslet igényeitől függően.(13) Az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében ezt a „felhívást”, azaz a „kapacitások teherelosztását” a különböző létesítmények által tett ajánlatok „gazdasági elsőbbségétől” függően kell végezni, ami a másnapi piacból és a napon belüli piacból eredő programozás alkalmazásában áll.(14) A programozásból következő „gazdasági elsőbbség” sorrendjét pontosan két különböző körülmény változtathatja meg: az első, ha a szóban forgó tagállam úgy dönt, hogy elsőbbséget biztosít „a megújuló energiaforrást vagy hulladékot használó, esetleg a kapcsolt hő‑ és villamos energiát termelő létesítményeknek” (az irányelv 11. cikkének (3) bekezdésében előírt lehetőség)(15), a második pedig, ha „a rendszer műszaki korlátai” nem teszik lehetővé ezen elsőbbség figyelembevételét (az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése).
24. Másodsorban a hálózat e műszaki korlátainak keretében a „kapacitások teherelosztása” a valós időben a programozás során előforduló vagy várható műszaki korlátozások megoldására, a feszültség szabályozására, a termelés és fogyasztás közötti különbözet kezelésére és tartalékkapacitás képzésére és fenntartására irányuló műveletek sorozatát is magában foglalja. Ezek a valódi értelemben vett teherelosztási műszaki szolgáltatások.(16) Az irányelv fent hivatkozott 11. cikkének (6) bekezdése és a hálózat „kiegyenlítésének” biztosítására irányuló műveleteket illetően pedig ugyanezen cikk (7) bekezdése kifejezetten utal ezekre, ez azonban a jelen ügyet nem érinti. A 11. cikk (6) bekezdésének értelmében a hálózat üzemeltetőinek „a hálózatuk veszteségeit fedező energiát és a tartalékkapacitást” „átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján” kell beszerezniük.(17)
B – Az olasz villamosenergia‑ágazat és szabályozása. A vitatott intézkedés
25. Az olasz villamosenergia‑ágazat megnyitására irányuló, a 96/92 irányelvben előírt intézkedéseket az úgynevezett Bersani‑rendelettel fogadták el.(18) E szabályozást számos későbbi jogszabály egészítette ki, az olasz villamosenergia‑piacot a 2003/54 irányelv követelményeihez igazítva.
26. E rendelkezések értelmében, általánosságban fogalmazva, a villamos energia értékesítése Olaszországban történhet a szállítást megelőző kétoldalú szabad tárgyalás keretében, illetve a villamosenergia‑piacon vagy –tőzsdén való részvétel keretében is, amely utóbbira a szállításhoz közelebbi időpontban kerül sor. E villamosenergia‑piac két szakaszt, illetve két egymást követő piacot foglal magában, az úgynevezett „másnapi piacot” és a „napon belüli” piacot, amelyen valamennyi villamosenergia‑termelő részt vehet. Ezen első szakasz lezáródása után nyílik meg a „teherelosztási szolgáltatások piaca”.
1. A másnapi és a napon belüli piacok
27. A „másnapi piac” először is a villamos energia adásvételi tárgyalásainak színhelye a szállítás napjának minden egyes órája tekintetében. Valójában kilenc nappal ez utóbbi időpontot megelőzően nyílik meg, és a megelőző napon 9 órakor zár, amely időpontban a hivatkozott tárgyalás alapján rögzítésre kerülnek a villamos energia előzetes ki‑ és bemeneti programjai (ki fogja megtermelni, és ki fogja fogyasztani) a hálózat valamennyi pontján és a következő nap minden egyes órája tekintetében.
28. A napon belüli piacra (korábbi nevén a kiegyenlítő piac) ez után kerül sor, de a szállítást megelőző napon, és új tárgyalás színhelye, amely lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy kiegyenlítéseket vagy változtatásokat hajtsanak végre a másnapi piacból következő előzetes programon.
2. A teherelosztási és kiegyenlítési funkció: a teherelosztási piac
29. Kétségtelen, hogy gyakorlatilag lehetetlen, hogy a két előző piacból következő program tökéletesen illeszkedjen a tényleges ingadozásoknak, amelyek a szállítás napján valós időben következnek be a villamos energia iránti keresletben és kínálatban. A szállítás napján, mivel a villamos energia nem tárolható áru, a keresletnek minden pillanatban tökéletes egyensúlyban kell lennie a vonatkozó termeléssel.
30. Átvitelirendszer‑üzemeltetői minőségében a Terna SpA végzi a termelőlétesítmények „teherelosztását és kiegyenlítését”, amely szolgáltatás célja a villamos energia kereslete és kínálata közötti folyamatos egyensúly biztosítása a nemzeti szállító hálózaton, és ezáltal a villamosenergia‑szállítás biztonságának és folyamatosságának biztosítása.(19)
31. Ahhoz, hogy nyújtani tudja a kapacitások teherelosztásának műszaki szolgáltatásainak minősített szolgáltatásokat, az olasz villamosenergia‑hálózat üzemeltetője, a Terna SpA jelen van a már hivatkozott „teherelosztási szolgáltatások piacán.” E piacon tehát a kereslet a Terna SpA‑tól ered, a kínálat pedig az előzetesen „alapvetőnek” minősített létesítmények tulajdonosaitól.
32. A teherelosztási szolgáltatások piacán az alapvető létesítményekkel rendelkező gazdasági szereplők egy meghatározott időpontra létesítményeiket a Terna SpA „rendelkezésére” ajánlják fel, amely közli ezekkel, hogy a programozottnál kisebb vagy nagyobb mennyiségű villamos energiát bocsássanak‑e a hálózatba. Általános vélemény szerint e szolgáltatástípus költségesebb a villamosenergia‑termelők számára, tekintettel a kereslet előre nem látható és szinte véletlenszerű jellegére, valamint a kereslet azonnali kielégítésének szükségességére, jelentős kínálati kapacitással. A Terna SpA által az e szolgáltatások nyújtására irányuló energiavásárlásra fordított költségeket az úgynevezett „uplift” kompenzálja, amelyet valamennyi fogyasztónak kiszámláznak.
33. E teherelosztási piac következésképpen a villamosenergia‑hálózat működése és biztonsága tekintetében „alapvetőnek” minősített létesítmények egész sorának kijelölését feltételezi. E minősítésből a villamos energia piacain való részvétel sajátos kötelezettsége következik, amely rendszert 2009‑ben jelentősen átalakították.
3. A 2009. évi reform és az alapvető létesítmények új rendszere
34. Az alapvető létesítmények jegyzékét a Terna SpA évente állítja össze, az AEEG 111/06 határozatának az 52/09. sz. határozat 1. cikke c) pontja által módosított 63. cikkében e tekintetben megállapított feltételek és eljárás szerint.
35. A 2009. évi reformot megelőzően hatályos rendszer az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szerint „kevéssé hatékonynak” bizonyult, mind az alapvetőnek minősített létesítmények kis száma miatt, mind pedig azért, mert az „alapvetőség” fogalma az egyes létesítményekre vonatkozott, és nem az azokat tulajdonló vállalkozásokra, amiért is „megtörténhetett, hogy önmagában valamely létesítmény kötelező jellegű rendszerbe vonása nem volt elegendő meghatározott gazdasági szereplők erőfölényes piaci helyzetének megszüntetésére, hiszen egyéb, összességükben a teherelosztás szükségleteinek lefedéséhez alapvető létesítmények tulajdonosaiként egyoldalúan határozhatták volna meg a meghatározott hálózatműködési feltételek között szükséges marginális mennyiségű energiára vonatkozó eladási árat.
36. A reform relevanciája tagadhatatlan a beavatkozásnak alávetett villamos energia vonatkozásában. Az Enel által szolgáltatott adatok értelmében (amelyeket a többi beavatkozó nem vitatott), a 2/09. sz. törvényt és az 52/09. sz. határozatot megelőzően az alapvetőnek minősítés mintegy 500 MW össztermelési kapacitást érintett, míg a reformot követően az Enel termeléséből 10 413 MW‑ot minősítettek alapvetőnek, amelyhez minden bizonnyal egyéb, a többi villamosenergia‑termelő által előállított, ismeretlen mennyiségeket is hozzá kell adni.
37. A Terna SpA tehát valamennyi alapvető létesítmény tulajdonosával szemben hatáskörrel rendelkezik az alapvetőnek minősülő órák számának és a kapacitásnak a meghatározása tekintetében. A fennmaradó órák és kapacitások „szabadnak” minősülnek a termelő számára, amely a piacon az általa szabadon választott mennyiséget az általa meghatározott áron értékesítheti a piacon. Az alapvetőnek minősített órákat és kapacitást ellenben a másnapi piacon, a napon belüli piacon és a teherelosztási piacon kell felajánlani, „a Terna SpA által az e piacok tekintetében meghatározott kötelezettségek és feltételek tiszteletben tartásával”.
38. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a Terna SpA állapítja meg az alapvető létesítmény tulajdonosa számára a másnapi piacon és a napon belüli piacon felajánlandó villamosenergia‑mennyiséget (óra/kapacitás). Ezt az ajánlatot „nulla” áron kell megtenni, később részletezendő következményekkel. Ezzel párhuzamosan nem meghatározott áron vételi ajánlatokat is tesznek (a 111/06. sz. határozat 64. cikkének (5) és (6) bekezdése). Ily módon az olasz kormány magyarázata szerint biztosítani lehet, hogy az alapvető létesítményre vonatkozó ajánlatot a Terna SpA kiválassza e piacokon (a „gazdasági elsőbbség” kritériumának megfelelően). Az úgynevezett „nulla áras ajánlatok” mechanizmusa láthatóan megfelel azon ténynek is, hogy az az alapvető termelés mindezen kapacitásáért más árat fizetnek, mint amennyiért ahhoz a szabadpiacon lehetett volna hozzájutni.
39. Másfelől az alapvető létesítmények tulajdonosainak a teherelosztási piacon is fel kell ajánlaniuk a Terna SpA által előzetesen meghatározott energiamennyiséget, amely ezért az ugyanezen mérlegkör másnapi piacának villamosenergia‑eladási árát fizeti. Ha ez az átlagár alacsonyabb, mint a változó költségek, a termelő a különbséggel megegyező összegű kompenzációt kap (a 111/06. sz. határozat 64. cikkének (7) és (8) bekezdése).
40. Ennek alternatívájaként az alapvető létesítmények tulajdonosai kérhetik az AEEG‑től az úgynevezett „költségkompenzációs rendszer” alkalmazását, amely lehetővé teszi, hogy a létesítmény elismert (fix és változó) termelési költségei, valamint az alapvető létesítmények jegyzékébe való bejegyzés időtartalma alatt ugyanazon létesítményből származó nyereség különbözetével egyenértékű különleges díjazásban részesüljenek (a 111/06. sz. határozat 63.13. cikke). Ez a rendszer következésképpen lehetővé teszi az alapvetőnek minősített létesítmények fix és változó költségei fedezésének biztosítását. Ennek fejében a létesítmény nemcsak hogy az alapvető létesítmények „rendes” ajánlatrendszerének hatálya alatt marad az ilyennek minősített időszakok és kapacitás vonatkozásában, hanem egyéb korlátozások is vonatkoznak rá, a nem alapvető, azaz „szabad” kapacitás és időszakok vonatkozásában, konkrétabban: a hivatkozott kapacitást és időszakokat valamennyi piacon fel kell ajánlani a változó költségeknél nem magasabb áron, vagy adott esetben nulla áron (a 111/06. sz. határozat 65.3. cikke).
41. Végül az alapvető létesítmények tulajdonosainak lehetősége van arra, hogy elkerüljék, hogy létesítményeik a jegyzékbe kerüljenek, amennyiben a Terna SpA‑val a 111/06. sz. határozat 65a. cikkében előírt típusú szerződések egyikét megkötik. A gazdasági szereplő mindkét esetben meghatározott mennyiségű (nemcsak az alapvetőnek minősíthető, hanem valamennyi létesítménye által termelt) energiát bocsát a Terna SpA rendelkezésére rögzített árért, amely megegyezhet az uplifttel (65a.1. cikk), illetve egy fejlett technológiájú létesítmény megawattonként számított éves fix költségével. Az Enel (akárcsak az egyéb párhuzamos eljárásokban felperes más társaságok) a 65a. cikk ezen alternatív mechanizmusát választotta.
4. Összefoglalás
42. Összességében az új olasz szabályozás kettős állami beavatkozást feltételez az „alapvetőnek” minősített villamosenergia‑termelés őszkapacitásának tekintetében.
43. Először is a termelő nem léphet szabadon a másnapi és a napon belüli piacra, ami azzal a következménnyel jár, hogy ezen energiáért nem azt az árat kapja, amelyet felajánlhatott és megkaphatott volna a hivatkozott piacokon(20), hanem az ugyanazon mérlegkörnek megfelelő piac átlagárát (úgy tűnik, a villamos energia különböző árairól van szó a nap folyamán).
44. Másodsorban a hivatkozott alapvető létesítmények tulajdonosai kötelesek jelen lenni a teherelosztási piacon, amely szintén egy bizonyos mértékben beavatkozás tárgya: e piac szabad működése, amint ez már más országokban megtörtént, a teherelosztási műszaki szolgáltatások nyújtásához szükséges energia szabad árának kialakulásához vezetett volna. Ez az ár általában magasabb, mint amennyit jelenleg a Terna SpA fizet, tekintettel e szolgáltatások jellemzőire, és azon időpontokra, amelyek során ezek szokásosan szükségesek (az átlagár számításába logikusan a magasabb és az alacsonyabb árak is beletartoznak).
45. Végül e reform összességéből ki kell emelni az alapvető létesítmények rendszerének működésében a Terna SpA‑nak biztosított meghatározó szerepet, mind az alapvető létesítmények listájának kidolgozásában, mind pedig az ezen energiáért fizetendő ár rögzítésében.
C – Előzetes észrevételek az előzetes döntéshozatalra terjesztett kérdésről
46. A kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az alapvető létesítmények Olaszországban hatályos ezen rendszere, jellemzőivel együtt, összeegyeztethető‑e az EK 23., EK 43., EK 49. és EK 56. cikkel, valamint a 2003/54 irányelv két konkrét rendelkezésével, 11. cikkének (2) és (6) bekezdésével, illetve 24. cikkével. Mindez bizonyos előzetes észrevételeket követel meg részemről.
47. A Szerződésre történő hivatkozás először is bizonyos pontosításokat igényel. A tőke szabad mozgásának korlátozására vonatkozó EK 56. cikk (EUMSZ 63. cikk) véleményem szerint a jelen ügyben semmiféle relevanciával nem bír. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem világít rá, a Szerződés e rendelkezése miképp lehetne releváns a vitatott intézkedés elemzése tekintetében.
48. Ezzel szemben főszabály szerint semmi nem mond ellent annak, hogy releváns az olasz szabályozást az EK 23. cikk (EUMSZ 28. cikk), az EK 43. cikk (EUMSZ 49. cikk) és az EK 49. cikk (EUMSZ 56. cikk) szemszögéből vizsgáljuk, amelyek megtiltják az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságának bármely korlátozását.
49. A 2003/54 irányelv (4) preambulumbekezdése értelmében „az európai polgárok számára a Szerződésben biztosított alapvető szabadságok – az áruk szabad mozgása, a szolgáltatások nyújtásának szabadsága és a letelepedés szabadsága – csak teljesen nyitott piacon valósulhatnak meg, amely minden fogyasztó számára lehetővé teszi a szolgáltatók szabad megválasztását, és a szolgáltatók számára is biztosítja fogyasztóik szabad ellátásának lehetőségét”. A Szerződésben előírt ezen szabadságok azonban nem feltétlen jellegűek, korlátozásuk bizonyos esetekben közérdekből lehetséges, meghatározott feltételek fennállása esetén. A 2003/54 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése bizonyos mértékben a szabadságok rendszere alóli kivételeket ír elő, kodifikálva és harmonizálva az ezek közösségi jogszerűsége biztosításának céljából egyedileg alkalmazandó feltételeket, a Szerződés azon rendelkezéseivel összhangban, amelyekre egyes esetekben kifejezetten utalnak.
50. A fentiekre figyelemmel és az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően(21) úgy vélem, hogy a vitatott intézkedést elsősorban az irányelv rendelkezéseinek tekintetében kell megvizsgálni, és, amennyiben szükséges, a letelepedésnek és a szolgáltatásnyújtásnak a Szerződésben rögzített szabadsága fényében értelmezni. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés, amint arra már utaltam, a 2003/54 irányelvnek kizárólag két cikkére: a 11. cikk (2) és (6) bekezdésére, valamint a 24. cikkre irányul.
51. Végül ez utóbbi cikket illetően előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy ez azokra a „biztonsági intézkedésekre” vonatkozik, amelyeket a tagállamok az „energiapiacon fellépő hirtelen válság esetén” ideiglenesen fogadhatnak el, „vagy amikor személyek biztonsága és testi épsége, készülékek, berendezések biztonsága vagy a hálózat integritása kerül veszélybe”. A kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten kizárja annak lehetőségét, hogy az alapvető létesítmények rendszerét e „biztonsági intézkedések” kategóriájába sorolja, tekintettel e rendszer – szerinte – „tartós jellegére”. Márpedig a vitatott intézkedés állandó vagy átmeneti jellegétől függetlenül úgy ítélem meg, hogy ezt egyáltalán nem a 24. cikkben egyértelműen előírt rendkívüli körülményekre adott válaszként fogadták el. Köetkezésképpen e cikk kétségkívül nem alkalmazható a jelen ügyre. A későbbiekben kifejtettektől függetlenül szerintem ez az alapvető létesítmények rendszerének vizsgálatát arra korlátozza, hogy ez utóbbi ellentétes‑e a 2003/54 irányelv 11. cikkével.
52. Végül más szempontból meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem tévedett a vitatott intézkedés leírása tekintetében. Különösen érthetően állapítja meg, hogy az alapvető létesítmények rendszere tartós jellegű, és annak keretében az ajánlatok díjszabását „nem átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján” határozzák meg, közvetlenül kizárva így a 11. cikk alkalmazásának lehetőségét, amely alkalmazásának feltételei éppen ezek, valamint a 3. cikk (2) bekezdése, amely szintén a közszolgáltatási kötelezettség előírására irányuló eljárás átláthatóságára és hátrányos megkülönböztetéstől mentes jellegére utal, túl azon, hogy (közvetve) megköveteli az intézkedés átmeneti jellegét.(22)
53. Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben szereplő előfeltevések megszorító jellegű elfogadásából kiindulva azt a választ kellene adni, hogy az olyan rendelkezés, mint az itt leírt rendelkezés, már megfogalmazásában ellentétes az irányelv 11. cikkének (2) és (6) bekezdésével. Nyilvánvaló azonban, hogy e megközelítésből egy elvi kérdés következik. Annak megállapításáról van szó, hogy az olasz rendszer valóban azokkal a jellemzőkkel rendelkezik‑e, amelyekkel a kérdést előterjesztő bíróság felruházta, anélkül hogy megsértenénk ez utóbbinak annak hatálya és jelentése értelmezésére irányuló hatáskörét, ami végső soron nemzeti szabályozást képez. E jellemzőket tehát a 2003/54 irányelv fényében célszerű elemezni.
D – Az alapvető létesítmények rendszere a 2003/54 irányelv fényében
1. A teherelosztási piaci árba történő beavatkozás lehetősége
54. Az Enel és a Tribunale Administrativo Regionale per la Lombardia úgy ítéli meg, hogy a 2003/54 irányelv 11. cikke a villamosenergia‑piac liberalizációját a teljes termelési tevékenységre kiterjeszti, a teherelosztási piacon zajló energia‑adásvételt is beleértve, amikor e területen előírja a villamos energia „gazdasági elsőbbségét” (a (2) bekezdés) és a „piaci alapú” eljárások alkalmazását (a (6) bekezdés). Véleményük szerint tehát ezen előírással ellentétes minden olyan intézkedés, amely a villamosenergia‑termelők és az átviteli hálózat üzemeltetője közötti jogviszonyokat a szabad piaci tárgyalásoktól eltérő szabályoknak rendeli alá.
55. Véleményem szerint a 2003/54 irányelv ezen értelmezése nem egészen pontos.
56. A termelőlétesítmények működésének teherelosztási tevékenysége nyilvánvaló közérdeknek felel meg (a hálózat biztonságának és általánosságban a villamosenergia‑ellátás biztosításának), és olyan jellemzőkkel rendelkezik, amelyek lehetővé teszik, hogy ezt szabályozott tevékenységnek lehessen minősíteni: a 2003/54 irányelv 11. cikke értelmében ez kizárólagossággal bízható a hálózat üzemeltetőjére (és ez a szokásos eset, tekintve ez utóbbi egyedi jellegét), és ezt a hatóságok által elfogadott végrehajtási előírások szabályozzák (Olaszországban a teherelosztás „műveleti eljárásait” a Terna SpA által kidolgozott, és az AEEG, valamint a termelőtevékenységek olasz minisztériuma által ellenőrzött Hálózati Kódex(23) tartalmazza).(24)
57. Az bizonyos, hogy az irányelv 11. cikke azzal kezdi, hogy „a termelőlétesítmények működése teherelosztásának” e tevékenységét, amelyet a hálózat üzemeltetője végez, a piac szabályainak rendeli alá. E teherelosztást a „villamos energia gazdasági elsőbbségének” figyelembevételével kell végezni (a (2) bekezdés), ami – ahogyan azt már kifejtettem – azt jelenti, hogy követni kell a piacból következő program rendjét, elsősorban a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat elfogadásával.
58. Márpedig a piac szabályainak alkalmazása ez esetben bizonyos korlátozások alá esik, amelyek között szerepel – a szigorúan gazdasági jellegű feltétel mellett – „a rendszer műszaki korlátai” figyelembevételének szükségessége (a 11. cikk (2) bekezdése). Ezen esetleges műszaki korlátok és a hálózat műszaki biztonsága szolgál magyarázatul arra, hogy a liberalizáció nem terjedhet ki minden további nélkül „a hálózatok veszteségeinek fedezéséhez” és a „tartalékkapacitás” fenntartására szánt energia vásárlására (a 11. cikk (6) bekezdése), sem a villamosenergia‑hálózat kiegyenlítésének tevékenységére (a 11. cikk (7) bekezdése).
59. A 2003/54 irányelv (17) preambulumbekezdése tükrözi azt a felfogást, miszerint a teherelosztási és kiegyenlítési szolgáltatások – bár bizonyos óvintézkedések mellett – a piac szabad fejlődésének mozgásterében maradhatnak. Ez utóbbi értelmében „[m]inden piaci szereplő, köztük az új belépők eredményes piacra lépésének biztosítása érdekében megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], költségalapú kiegyenlítő mechanizmusokra van szükség. Amint a villamosenergia‑piac kellő likviditási szintet ér el, ezt a kiegyenlítési szükségletek keretén belül a villamosenergia‑ellátásra és ‑beszerzésre vonatkozó átlátható, piaci alapú mechanizmusok felállításával kell elérni. Likvid piac hiányában a nemzeti szabályozó hatóságoknak aktív szerepet kell játszaniuk abban, hogy a kiegyenlítő tarifák megkülönböztetéstől mentesek [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentesek] és költségalapúak legyenek. Ugyanakkor megfelelő ösztönzőkre van szükség azért, hogy egyensúly álljon fenn a betáplált és a vételezett villamos energia mennyisége között, és hogy a rendszer működése ne kerüljön veszélybe.” Véleményem szerint a szóban forgó preambulumbekezdés az irányelv 11. cikkéhez kapcsolódik, ily módon úgy kell érteni, hogy a „kiegyenlítő tarifák” kifejezés a termelőknek „kompenzáció címén”, vagy az azon szolgáltatásokért fizetett díjra utal, amelyeket a teherelosztás és a hálózat kiegyenlítése céljából nyújtanak, nem pedig, amint azt az Enel állítja, a végső fogyasztók által fizetett „upliftre”.
60. E preambulumbekezdés megfogalmazása arra engedhet következtetni, hogy a liberalizáció alól való kivétel átmeneti jellegű, és attól a ténytől függ, hogy a piac nem kellőképpen likvid, azonban e helyzet megoldását követően a teherelosztási tevékenységet teljes egészében a piac alá kell rendelni. Márpedig még ha ez így is lenne, akkor is figyelembe kell venni azt a tényt, hogy – azon magas szintű likviditás ellenére, amelyet az olasz villamosenergia‑piac mutat összességében – a teherelosztási szolgáltatások egyedi piacát a likviditás alacsony szintje jellemzi.(25) Másfelől, az a tény, hogy az alapvető létesítmények jegyzékét évenként ellenőrzik és átdolgozzák, azon tényen túl, hogy az intézkedést valamely válsághelyzet és a piac sajátos koncentrációja elleni küzdelem eszközeként fogadták el, lehetővé teszi annak megállapítását, hogy ez pusztán átmeneti jellegű.
61. Bárhogyan is legyen, kétlem, hogy az uniós jogalkotó szándéka az volt, hogy megtiltson mindenfajta állami beavatkozást e műszaki teherelosztási szolgáltatások tekintetében, még kellőképpen likvid piacot feltételezve is. A 2003/54 irányelv 11. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az átvitelirendszer‑üzemeltetőknek „átlátható, megkülönböztetéstől mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes], piaci alapú eljárások alapján” kell beszerezniük a hálózatuk veszteségeit fedező energiát és a tartalékkapacitást. A termelők szigorú értelemben vett „teherelosztási”, valamint az energiakereslet‑ és kínálat „összehangolása” feladatától eltérően – amelyet az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében a „gazdasági elsőbbség” figyelembevételével kell végezni – ugyanezen cikk (6) bekezdése – amely a teherelosztási szolgáltatások nyújtásához szükséges energia vásárlására vonatkozik – nem foglalja magában a „gazdasági elsőbbség” szigorú feltételét(26), az átláthatóságon és a hátrányosmegkülönböztetés‑mentességen túl azt követelve meg, hogy az ezen energia vásárlására irányuló eljárás során bizonyos mértékben figyelembe vegyék a piacot szabályozó gazdasági kritériumokat. A „piaci alapú” kifejezés szerintem jelentősebb beavatkozást tesz lehetővé.
62. Ezen, a piac szabad működése alóli viszonylagos kivételből kiindulva a (17) preambulumbekezdés nagyobb mozgásteret hagy a tagállamok számára, amikor a kapacitások teherelosztásáról van szó olyan villamosenergia‑ágazatban, amelynek piaca nem likvid: ekkor elég azt biztosítani, hogy ezen energia ára „költségalapú” legyen.
63. Valószínű, amint azt az Enel is állítja, hogy e teherelosztási szolgáltatások nyújtása jóval költségesebb a termelők számára, mint a másnapi piacon értékesített villamos energia termelése, amelynek átlagára ez utóbbiak díjszabásának referenciájaként szolgál, és az is valószínű, hogy a teherelosztási piacon értékesített áru eltér a másnapi piacon és a napon belüli piacon adásvétel tárgyát képező árutól (a teherelosztási piacon bizonyos „rendelkezésre állást” vagy termelőkapacitást értékesítenek). Ennek ellenére úgy gondolom, hogy az olyan szabályozás, mint az olasz, amely a Terna SpA által a teherelosztási szolgáltatások piacán vásárolt energia árát a másnapi piac villamosenergia‑áraihoz viszonyítva határozza meg, mindenképpen biztosítva a változó költségek fedezetét, teljesíti azon feltételt, miszerint e díjazásnak piaci alapúnak kell lennie. A „költségkompenzációs” mechanizmus és a 111/06. sz. határozat 65a. cikkében előírt alternatív szerződéses lehetőség is hozzájárul az intézkedés arányosabb jellegéhez, szorosabbá téve a kapcsolatot a díjazás és az energia összköltsége között.
64. Másfelől, és függetlenül attól, amit az alábbiakban állapítok meg, a hivatkozott alapvető létesítmények rendszere megfelelhet az átláthatóságnak és a hátrányosmegkülönböztetés‑mentességnek a 11. cikk (6) bekezdésében előírt feltételeinek is. Egyrészt a vitatott intézkedés nem hátrányosan megkülönböztető jellegű, amint azt az Enel állítja: ha a hálózat biztonságának fenntartásáról van szó, logikus, hogy ez kizárólag azon vállalkozásokra és létesítményekre hárul, amelyek magatartásukkal ezt veszélybe sodorhatják a piacon. Másrészt az olasz hatóságok által kidolgozott rendszer főszabály szerint megfelel az átláthatóság feltételének is, mivel az alapvető létesítmények jegyzékét évente ellenőrzik és átdolgozzák, amely eljárásban a termelők is részt vehetnek bizonyos mértékben (a 111/06. sz. rendelet 63.4. cikke és 63.5. cikke), azt közzéteszik, és az bírósági úton megtámadható.
65. A fentiek összegzéseképpen úgy ítélem meg, hogy a 2003/54 irányelv 11. cikkének (6) bekezdése önmagában véve főszabály szerint a teherelosztási piac áraiba történő beavatkozás rendszerét írja elő.
66. Márpedig e rendelkezés megfelelő értelmezése torzulhat, ha megállapításra kerülne, hogy az alapvető létesítmények általam elemzett rendszerének tárgya és célja meghaladja a hivatkozott teherelosztási szolgáltatások keretét, hogy valamely egészen más terjedelmű célkitűzést kövessen. Az alapvető létesítmények elemzett rendszerének a 11. cikk (6) bekezdésével való összeegyeztethetőségét tehát ezen elővigyázatossággal kell vizsgálni, a következő pontban elemzett értelemben.
2. Az alapvető létesítmények új rendszere túlléphet a műszaki értelemben vett teherelosztási szolgáltatások területén
67. Először is arra emlékeztetek, hogy az olasz kormány hangsúlyozottan úgy mutatta be az alapvető létesítmények rendszerét, mint a villamosenergia‑rendszer működéséhez feltétlenül szükséges intézkedést, amelyet következésképpen az irányelv 11. cikke értelmében fogadtak el.
68. Ugyanakkor megállapítható, amint azt már hangsúlyoztam, hogy a Terna SpA beavatkozásának – főszabály szerint a teherelosztás tekintetében – alávetett energiamennyiség 2009 után erőteljes és jelentős emelkedést mutatott, amellyel kapcsolatban semmiféle kielégítő magyarázat nem érkezett. Ily módon a szóban forgó reform hatálybalépését megelőzően, amint azt már megállapítottam, a szigorú értelemben vett teherelosztási szolgáltatások 500 MW‑ot értek el valamennyi termelő vállalkozás vonatkozásában, míg a reformot követően csak az Enelt illetően több mint 10 000 MW‑ot minősítettek „alapvetőnek”. Jóllehet a múltban előfordultak a hálózat biztonságával és egyensúlyával kapcsolatos egyedi és helyi problémák(27), nehéz elképzelni azt, hogy a teherelosztáshoz kapcsolódóan milyen jellegű műszaki problémák tehették szükségessé az alapvetőnek minősített energiamennyiség ilyen megsokszorozódását. A Terna SpA és az olasz kormány mindenesetre nem szolgált semmiféle koherens, ezt a változást indokoló igazolással.
69. Másrészt ezt a körülményt azon tényhez kell kapcsolni, hogy a 2/09. sz. törvény kifejezettena villamos energia végső ára általános ellenőrzésének célkitűzését jelöli meg mint ezen egész új szabályozás okát.
70. E két tényezőből kiindulva jogosan tehető fel a kérdés, hogy vajon az olasz reformnak nem az volt‑e a célja, hogy lehetővé tegye a villamos energia végső fogyasztók által fizetett árának bizonyos általános ellenőrzését. E célkitűzés által a reform lehetővé tette volna, hogy az „alapvető létesítmények” fogalmába bizonyos olyan létesítményeket is belevonjanak, amelyek láthatóan meghaladták a teherelosztási szolgáltatások szükségleteit. Ezek gazdasági szempontból lehetnek ilyen létesítmények, mivel ezek tulajdonosaikat erőfölénybe hozzák a piacon, ami lehetővé teszi számukra a villamos energia árának ellenőrzését, a teherelosztási szolgáltatásokért fizetett árat is beleértve.(28) Mindennek elkerülhetetlen következménye, hogy – valóban tág értelemben – a hálózatüzemeltetőnél lehet hagyni azt az energiamennyiséget, amelynek beavatkozás tárgyát kell képeznie.
71. E ponton figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a Bizottság, a Terna SpA és az olasz kormány valószínűleg az általam összefoglalt körülmények okán kiterjesztette a jogvitát a 2003/54 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésére, arra hivatkozva, hogy a vitatott intézkedés ez utóbbi rendelkezés előírásai alá tartozhat.
72. Az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése ugyanis lehetővé teszi, hogy a Bizottság kötelező értesítését követően „általános gazdasági érdekből” közszolgáltatási kötelezettségeket írjanak elő a villamosenergia‑ágazat vállalkozásai számára, azzal a feltétellel, hogy e kötelezettségeknek világosan meghatározottaknak, átláthatóknak, hátrányos megkülönböztetéstől menteseknek és ellenőrizhetőknek kell lenniük, és garantálniuk kell a nemzeti fogyasztókhoz való hozzáférés egyenlőségét az Európai Unió villamosenergia‑ipari vállalkozásai számára, valamint hogy ezeket a Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek teljes tiszteletben tartásával írják elő, különös tekintettel az EUMSZ 106. cikkre.
73. Továbbá, és e szigorú feltételek sérelme nélkül, az intézkedés a közszolgáltatási kötelezettségek tárgyának viszonylag tág meghatározását adja, amely kötelezettségek „a biztonságra, az ellátás biztonságát is beleértve, az ellátás folyamatosságára, minőségére és árára, valamint a környezetvédelemre, beleértve az energiahatékonyságot és az éghajlat védelmét” vonatkozhatnak. A villamos energia termelői áraiba történő olyan közvetlen beavatkozás, mint amilyen valószínűleg a jelen ügyben is történt, a végső fogyasztó által fizetett villamosenergia‑ár ellenőrzésére irányulhat, és közvetlenül vagy közvetve a hálózat biztonságának biztosítására, amely két célkitűzés kifejezetten nevesítésre kerül a 2003/54 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében.(29)
74. Végül főszabály szerint semmi nem akadályozza annak megállapítását, hogy az olasz állam által esetlegesen elfogadott intézkedés „általános gazdasági érdekű” célkitűzést követ a 3. cikk (2) bekezdésének megfelelően. Az olyan piacon ugyanis, mint a villamos energia piaca, amelyen a keresletet a rugalmasság hiánya jellemzi, és a szóban forgó áru nem alkalmas tárolásra, nem lehet elkerülni, hogy egyes gazdasági szereplők visszaéljenek erőfölényükkel. Következésképpen a termelők általi energiaértékesítésbe történő beavatkozás, amely termelők tekintetében feltételezhető az erőfölény, esetlegesen nélkülözhetetlen feltételnek minősülhet a hálózat biztonságának biztosítása tekintetében, és végső soron „általános gazdasági érdekű” intézkedésnek minősíthető.
75. A fentiek összessége magyarázza, hogy az olasz kormány a jelen ügyben a 3. cikk (2) bekezdésének alkalmazhatóságát miért az ítélkezési gyakorlat egy fontos precedensével, a már hivatkozott Federutility‑ügyben hozott ítélettel igyekezett alátámasztani, amelyben a Bíróság elfogadta, hogy a „referenciaár” bizonyos feltételek melletti rögzítése a földgázszállítás tekintetében a 2003/55 irányelv 3. cikke (2) bekezdésének (a jelen ügyben szóban forgó második villamosenergia‑irányelvvel párhuzamos irányelv a gázágazat vonatkozásában) hatálya alá tartozó közszolgáltatási kötelezettségnek minősül. Ily módon az olasz kormány azt állítja, hogy ha ez a fajta beavatkozás megengedett az olyan, a verseny számára teljesen nyitott piac esetében, mint az energiaszállítás piaca (a Federutility esetében a gáz, a jelen ügyben a villamos energia), akkor még inkább annak kell lennie a teherelosztási szolgáltatások tekintetében, amelyek közérdekű tevékenységnek minősülnek.
76. A fentiek fenntartásával és alább részletezendő okokból úgy ítélem meg, hogy a vitatott nemzeti rendelkezések által létrehozott rendszernek nem szabad a villamos energia árának általános szabályozó mechanizmusává válnia.
77. Mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy a Federutility‑ügyben hozott ítéletben megállapítottak nem ültethetők át közvetlenül a jelen ügyre. Ebben az ítéletben a földgázszállítás hivatkozott „referenciaárait” közvetlenül a nemzeti szabályozó hatóság, az AEEG rögzítette(30), amely mindig is azt állította, hogy az intézkedés e szállítás árainak csökkentésére irányult. Ezzel szemben a jelen ügyben a hálózatüzemeltetői feladatokat ellátó Terna SpA társaság az, amely az energiaárakba történő beavatkozásra irányuló intézkedéseket fogad el közvetlenül olyan nemzeti szabályozás alkalmazásával, amely lehetővé teszi számára, hogy a hivatkozott teherelosztási szolgáltatások keretében cselekedjen.
78. A vitatott intézkedés ezen esetleges „kiegészítő funkcionalitása” az, amely véleményem szerint nem tartozik a 2003/54 irányelv 3. cikke (2) bekezdésének hatálya alá.
79. Amint már arra rámutattam, az irányelv kizárólag a hálózatüzemeltető közvetlen beavatkozását írja elő (a piacot korlátozó beavatkozás értelmében) a teherelosztási szolgáltatások pontosan meghatározott keretében (11. cikk). Következésképpen, ha olyan más jellegű szabályozó hatásköröket vagy a villamos energia piacára történő más jellegű beavatkozás lehetőségeit biztosítanának ezen üzemeltetőnek, amelyek túlmennek e kereten, az azzal a közvetlen következménnyel járna, hogy „torzulnának” ezek a teherelosztási és kiegyenlítési feladatok, és ezen intézkedéssel megkerülhető lenne az irányelv belső rendje. Nyilvánvaló, hogy – már saját feladatköre okán – a teherelosztási szolgáltatások üzemeltetője szokásosan nincs abban a helyzetben, hogy az a megkövetelt függetlenséggel és pártatlansággal magára vállalja a szállítás áraiba történő általános beavatkozás fokának meghatározását, mindezt azon ténytől függetlenül, hogy határozatai bírósági úton megtámadhatók.
80. Közelebbről, véleményem szerint ez az eljárás meglehetős zavart keltett, ami összeegyeztethetetlen az átláthatóságnak az irányelv 3. cikke (2) bekezdésében előírt követelményével, végső soron pedig a jogbiztonsággal.
81. E tekintetben úgy vélem, hogy a 3. cikk (2) bekezdésének megfogalmazása e közszolgáltatási kötelezettségekkel szemben az átláthatóság kettős követelményét írja elő. Egyfelől azt előírva, hogy ezeknek „világosan meghatározottaknak” kell lenniük, a klasszikus eljárási értelemben vett átláthatóságra történik utalás: e tekintetben, amint már megállapítottam, az olasz rendszerrel szemben nem merülhet fel kifogás. Ezt követően azonban a rendelkezés előírja, hogy a közszolgáltatási kötelezettségeknek „átláthatóknak” kell lenniük, amely kifejezés a jogbiztonság eltérést nem engedő követelményéhez köthető. A közszolgáltatási kötelezettségeknek nemcsak világosaknak és hozzáférhetőknek kell lenniük, hanem meghatározottaknak is: oly módon kerüljön sor előírásukra, hogy abból ne következzen zavar vagy tévedés. E tekintetben a vitatott intézkedés az átláthatósággal kapcsolatos problémákat mutathat, ha ténylegesen bizonyítást nyerne, hogy – jóllehet alakszerűen a 2003/54 irányelv 11. cikkének hatálya alá tartozik (végső soron annak, ami a teherelosztási szolgáltatások tekintetében „alapvető”) – ezen intézkedés a gyakorlatban úgy működik, mintha a nemzeti jogalkotó a 2003/54 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében előírt különös lehetőségek keretében cselekedett volna.
82. Nyilvánvaló, hogy a nemzeti bíróság feladata annak esetről esetre történő értékelése, hogy az „alapvetőnek” minősített termelési összkapacitás milyen arányban igazolható ténylegesen a hálózat biztonságára irányuló műszaki indokokkal. Végső soron adott esetben a nemzeti bíróságnak lesz képes megvizsgálni, hogy az alapvető létesítmények rendszerét a felépítéséből következőtől egyértelműen eltérő célra alkalmazzák‑e, például a szóban forgó szolgáltatás nyújtására a múltban ténylegesen felhasznált mennyiségre vonatkozó adatokból kiindulva.
83. A fentiek összességére figyelemmel úgy vélem, hogy a 2003/54 irányelv 11. cikkének (6) bekezdésével nem ellentétes az „alapvető létesítmények” olyan rendszere, mint amely a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát alkotja, ugyanakkor a nemzeti bíróság feladata, hogy adott esetben megvizsgálja, hogy alkalmazása során azt a célkitűzéseitől eltérő módon használták‑e, különösen olyan célkitűzést követve, amely nyilvánvalóan túlmegy a „teherelosztási és kiegyenlítési” szolgáltatások megfelelő üzemeltetésének szükségletein.
VI – Végkövetkeztetések
84. Azt javaslom, hogy a Bíróság a következő értelemben válaszoljon a Tribunale Administrativo Regionale per la Lombardia (Olaszország) által előterjesztett kérdésre:
„Nem ellentétes az EUMSZ 49. cikkel és EUMSZ 56. cikkel, illetve a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26‑i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 11. cikkének (2) és (6) bekezdésével, valamint 24. cikkével az a nemzeti szabályozás, amely a teherelosztási szolgáltatások szükségletei kielégítéséhez alapvetőnek bizonyuló, meghatározott villamosenergia‑termelők számára, adott körülmények között kötelezően előírja, hogy a villamosenergia‑tőzsde piacain ajánlatot tegyenek a hálózatüzemeltető által egyoldalúan meghatározott programok alapján, és amely kivonja ezen ajánlatok díjazását a termelő szabad meghatározása alól, amennyiben fennállnak a következő feltételek:
1) ezen, alapvetőnek minősített energia díjszabását átlátható, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és piaci alapú eljárások alapján előre meghatározott paraméterekhez kötik. Az a nemzeti szabályozás, amely a hálózatüzemeltető által a teherelosztási szolgáltatás nyújtása céljából vásárolt energia árát a másnapi piac villamosenergia‑átlagáraihoz viszonyítva rögzíti, minden esetben biztosítva a változó költségek fedezetét, megfelel annak a feltételnek, miszerint e díjazásnak piaci alapúnak kell lennie.
2) e kötelező rendszernek mindenesetre azon energiára kell vonatkoznia, amely nélkülözhetetlen a teherelosztási szolgáltatások nyújtásához (az energiaveszteségek fedezése és a tartalékkapacitás fenntartása). A nemzeti bíróság feladata adott esetben annak meghatározása, hogy az alapvetőnek minősített villamosenergia‑termelési kapacitás ténylegesen megfelel‑e ezen indokoknak.”