CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 26 mai 2011(1)
Cauza C‑275/10
Residex Capital IV CV
împotriva
Gemeente Rotterdam
(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Hoge Raad der Nederlanden, Țările de Jos)
„Concurență – Ajutoare de stat – Recuperarea unui ajutor de stat considerat a fi contrar dreptului Uniunii – Garanție acordată pentru un împrumut – Nulitatea actelor juridice încheiate în temeiul dreptului național în cazul unei încălcări a dispozițiilor legale obligatorii – Competența instanțelor naționale – Articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE”
I – Introducere
1. O autoritate publică poate fi chemată în judecată pentru executarea unei garanții în cazul în care ea însăși a acordat anterior această garanție cu încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii cu privire la ajutoarele de stat și fără autorizarea Comisiei Europene? Aceasta reprezintă, în esență, problema de drept cu care este sesizată Curtea în prezenta cauză.
2. O autoritate a orașului Rotterdam din Țările de Jos s‑a angajat în anul 2003, în circumstanțe misterioase, în calitate de garant pentru un împrumut în cuantum mai mare de 23 de milioane de euro acordat de întreprinderea Residex întreprinderii Aerospace. Întrucât Aerospace nu a rambursat integral împrumutul, Residex a recurs la garanția constituită de oraș și, la sfârșitul lui 2004, l‑a chemat în judecată pentru plata sumei în cuantum de peste 10 milioane de euro. În fața Tribunalului, orașul invocă în apărarea sa în special argumentul conform căruia garanția în litigiu ar fi fost acordată cu încălcarea dreptului Uniunii, fiind astfel nulă conform dreptului civil.
3. În consecință, Curții de Justiție i se solicită să se pronunțe cu privire la aspectul dacă, în temeiul dreptului concurenței al Uniunii Europene, mai exact al interdicției de acordare a ajutoarelor de stat în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, o instanță națională poate sau este chiar obligată să considere nulă o garanție comunală care nu a fost notificată Comisiei Europene și care nu a fost autorizată de aceasta.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
4. În acest caz, cadrul juridic reprezentat de dreptul Uniunii este definit de articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE [fostul articol 88 alineatul (3) a treia teză CE]. În plus, trebuie menționate comunicările Comisiei Europene, în calitate de autoritate de concurență a Uniunii Europene, cu privire la practica sa administrativă și la poziția sa juridică față de anumite aspecte privind reglementarea ajutoarelor. În speță, sunt pertinente Comunicarea privind garanțiile și Comunicarea privind rolul instanțelor naționale.
Comunicarea privind garanțiile
5. Din Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE [devenite articolele 107 TFUE și 108 TFUE] privind ajutoarele de stat sub formă de garanții(2) (denumită în continuare „Comunicarea privind garanțiile”) reiese că o garanție pentru un împrumut sau pentru o altă obligație financiară preluată de la o autoritate publică poate reprezenta un ajutor atât pentru persoana creditată, cât și pentru creditor.
6. În acest sens, punctul 2.2., intitulat „Ajutor pentru persoana creditată”, prevede:
„De regulă, beneficiarul ajutorului este persoana creditată. […] Atunci când nu este necesar ca persoana creditată să plătească prima sau plătește o primă redusă, aceasta obține un avantaj. […] În unele cazuri, fără o garanție din partea statului, persoana creditată nu ar putea găsi o instituție financiară care să vrea să acorde împrumuturi în orice condiții. [… ]”
7. Cu toate acestea, la punctul 2.3., intitulat „Ajutor pentru creditor”, se precizează:
„2.3.1. Chiar dacă, de obicei, beneficiarul ajutorului este persoana creditată, nu se poate exclude faptul că, în anumite situații, inclusiv creditorul beneficiază în mod direct de pe urma ajutorului. În special, de exemplu, dacă o garanție de stat este acordată ex post în legătură cu un împrumut sau altă obligație financiară deja contractată, fără să se ajusteze condițiile împrumutului sau ale obligației financiare, sau dacă se utilizează un împrumut garantat pentru rambursarea unui alt împrumut, negarantat, către aceeași instituție creditoare, se poate considera că această garanție constituie un ajutor pentru creditor, în măsura în care crește siguranța creditelor. [… ]
2.3.2. Garanțiile diferă de alte măsuri de ajutor de stat, cum ar fi ajutoarele nerambursabile sau scutirea de la plata impozitelor, în sensul că, în cazul unei garanții, între stat și creditor se creează de asemenea o legătură de natură juridică. Prin urmare, se vor analiza posibilele consecințe pentru terți ale ajutorului de stat acordat în mod ilegal. […] Întrebarea dacă ilegalitatea ajutorului afectează relațiile juridice dintre stat și terți reprezintă o chestiune care trebuie analizată în temeiul legislației naționale. Există posibilitatea ca instanțele naționale să analizeze dacă legislația națională împiedică respectarea contractelor de garanție și Comisia consideră că, în cadrul evaluării, instanțele naționale ar trebui să ia în considerare aspectul privind încălcarea [dreptului Uniunii]. […]”
8. Cu privire la „[c]ondiții[le] care exclud existența ajutorului”, punctul 3.1 din Comunicarea privind garanțiile, intitulat „Considerații generale”, prevede:
„În cazul în care o garanție individuală […] nu aduce niciun avantaj unei întreprinderi, [aceasta] nu constituie ajutor de stat. […]”
9. Formulări în esență identice cuprindea și versiunea precedentă a Comunicării privind garanțiile(3) din anul 2000.
Comunicarea privind rolul instanțelor naționale
10. Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor referitoare la ajutoarele de stat de către instanțele naționale(4) (denumită în continuare „Comunicarea privind rolul instanțelor naționale”) cuprinde o secțiune 2.2 privind „ajutoarele de stat ilegale”.
11. Subsecțiunea „2.2.1. Împiedicarea plății ajutoarelor ilegale” prevede:
„28. Instanțele naționale sunt obligate să protejeze drepturile justițiabililor afectate de încălcarea obligației de a nu pune în aplicare măsurile preconizate. Prin urmare, instanțele naționale trebuie să impună toate consecințele juridice corespunzătoare, în conformitate cu dreptul intern, atunci când are loc o încălcare a [articolului 108 alineatul (3) TFUE]. […] Cu toate acestea, obligațiile instanțelor naționale nu sunt limitate la ajutoare ilegale deja plătite. Acestea se extind și la cazurile în care urmează a fi efectuată o plată ilegală. […] Prin urmare, atunci când urmează să se plătească un ajutor ilegal, instanța națională este obligată să împiedice efectuarea acestei plăți. […]”
12. În plus, subsecțiunea 2.2.2., intitulată „Recuperarea ajutoarelor ilegale”, prevede:
„30. În cazul în care ajutorul este acordat în mod ilegal, instanța națională trebuie să impună toate consecințele juridice ale acestei ilegalități în temeiul dreptului intern. Prin urmare, instanța națională trebuie, în principiu, să dispună recuperarea integrală de la beneficiar a ajutorului de stat ilegal. [...]”
B – Dreptul național
13. În dreptul Țărilor de Jos este relevant articolul 3:40 alineatul 2 din Burgerlijk Wetboek(5) (denumit în continuare „BW”), care are următorul cuprins:
„Încălcarea unei dispoziții legale obligatorii atrage după sine nulitatea actului juridic sau, în cazul în care dispoziția este destinată exclusiv protecției uneia dintre părțile unui act multilateral, doar posibilitatea de anulare a acestuia și, în orice caz, doar în măsura în care din scopul dispoziției nu rezultă altfel.”
III – Situația de fapt și acțiunea principală
14. Residex Capital IV CV (Residex) a achiziționat în anul 2001 acțiuni ale MD Helicopters Holding NV (MDH), o filială a RDM Aerospace NV (Aerospace)(6). Cu ocazia achiziției, Residex a negociat o opțiune de vânzare în temeiul căreia putea să revândă ulterior către Aerospace, în anumite condiții, acțiunile pe care le deținea la MDH.
15. În februarie 2003, Residex și‑a exercitat această opțiune de vânzare. Totuși, în perioada următoare, Residex nu a primit plata prețului de vânzare la care avea dreptul. Dimpotrivă, în martie 2003, aceasta a transformat creanțele respective, în cuantum de circa 8,5 milioane de euro, într‑un împrumut acordat Aerospace. De asemenea, Residex a pus la dispoziția Aerospace alte 15 milioane USD(7) cu titlu de împrumut. Astfel, valoarea totală a împrumutului primit de Aerospace de la Residex s‑a ridicat la aproximativ 23 de milioane de euro.
16. Motivul pentru acordarea acestui împrumut pare să fi fost comportamentul directorului de la acea dată al Administrației Portuare din Rotterdam(8), care a propus Residex constituirea unei garanții de către Administrația Portuară pentru împrumutul care ar fi acordat pentru Aerospace. Într‑adevăr, în martie 2003, Administrația Portuară din Rotterdam a constituit garanția în favoarea Residex pentru o sumă maximă de 23 012 510 euro plus dobânzile și costurile adiționale aferente împrumutului.
17. În opinia instanței de trimitere, în lipsa acestei garanții care nu a fost notificată Comisiei Europene și, în consecință, nici nu a fost autorizată de aceasta, Aerospace nu ar fi putut obține un asemenea împrumut.
18. Potrivit informațiilor furnizate de Residex, Aerospace a rambursat doar 16 milioane de euro din valoarea împrumutului. Astfel, în decembrie 2004, Residex a apelat la garanția constituită de orașul Rotterdam pentru o sumă în cuantum de 10 240 252 de euro plus dobânzi și cheltuieli de executare. Cu toate acestea, orașul a refuzat să o plătească.
19. În prezent, Residex și orașul Rotterdam se află în litigiu în fața instanței cu privire la aspectul dacă garanția constituită de Administrația Portuară este sau nu este validă. Pe de o parte, dezbaterea juridică se concentrează asupra dreptului de reprezentare al directorului Administrației Portuare și asupra compatibilității garanției cu dispozițiile de drept local. Pe de altă parte, orașul Rotterdam invocă nulitatea garanției ca urmare a încălcării interdicției privind ajutoarele de stat prevăzute de dreptul Uniunii. În plus, orașul Rotterdam contestă cuantumul creanței pretinse de Residex.
20. Residex a căzut în pretenții atât în acțiunea în primă instanță la Rechtbank Rotterdam, cât și în procedura de apel la Gerechtshof te ’s‑Gravenhage. În temeiul articolului 3:40 alineatul 2 din BW, ambele instanțe au considerat că garanția era nulă, întrucât aceasta ar reprezenta un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE [devenit articolul 107 alineatul (1) TFUE] și nu ar fi fost notificată Comisiei Europene, ceea ce contravine prevederilor articolului 88 alineatul (3) CE [devenit articolul 108 alineatul (3) TFUE].
21. Ca urmare a recursului formulat de Residex, acțiunea principală este în prezent pendinte la Hoge Raad der Nederlanden, instanța de trimitere.
IV – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare și procedura în fața Curții
22. Prin decizia din 28 mai 2010, primită de grefa Curții la 2 iunie 2010, Hoge Raad adresează Curții de Justiție următoarea întrebare în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare:
„Într‑un caz precum cel din speță, în care măsura nelegală de acordare a unui ajutor de stat a fost pusă în practică prin acordarea unei garanții care a făcut posibilă obținerea de către persoana creditată a unui credit la care nu ar fi avut acces în condiții normale de piață, articolul 88 alineatul (3) ultima teză CE [devenit articolul 108 alineatul (3) TFUE] trebuie interpretat în sensul că instanțele naționale sunt ținute sau cel puțin autorizate ca, în cadrul obligației de înlăturare a consecințelor respectivului ajutor ilegal care le revine, să anuleze garanția, chiar și atunci când aceasta nu presupune nulitatea împrumutului acordat ca urmare a constituirii acestei garanții?”
23. În cadrul procedurii în fața Curții de Justiție, Residex, orașul Rotterdam, guvernele Danemarcei, Germaniei și Țărilor de Jos, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise și orale.
V – Apreciere
24. În esență, prin întrebarea formulată, Hoge Raad solicită să se stabilească dacă, în temeiul articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, o instanță națională poate sau este chiar obligată să considere nulă o garanție comunală care nu a fost notificată Comisiei Europene și care nu a fost autorizată de către aceasta.
25. Participanții la procedură au opinii diferite în această privință. În timp ce Residex, în calitate de reclamantă în acțiunea principală, se pronunță în mod firesc în favoarea validității garanției, iar orașul Rotterdam, în calitate de pârât, se opune în mod tot atât de vehement acestei interpretări, în observațiile majorității guvernelor implicate în acțiune, precum și în cele ale Comisiei sunt prezentate soluții nuanțate dintre cele mai variate.
26. În cele ce urmează, dorim de asemenea să prezentăm Curții o astfel de soluție diferențiată.
A – Observație preliminară
27. Toate informațiile cunoscute cu privire la situația de fapt din acțiunea principală indică faptul că garanția în litigiu reprezintă un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE [fostul articol 87 alineatul (1) CE] care nu a fost notificat Comisiei și nici nu a fost autorizat de aceasta. Astfel, este vorba despre un ajutor ilegal din punct de vedere formal, acordat cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE [fostul articol 88 alineatul (3) a treia teză CE]. Niciunul dintre participanții la procedură nu a contestat acest aspect în fața Curții.
28. Spre deosebire, de exemplu, de domeniul dreptului european în materie de înțelegeri [a se vedea articolul 101 alineatul (2) TFUE], prevederile tratatelor europene privind ajutoarele de stat nu reglementează în mod explicit consecințele juridice de drept civil care decurg dintr‑o încălcare a obligației de notificare și a interdicției de acordare a ajutoarelor de stat [articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE]. Însă acest fapt nu înseamnă nicidecum că o încălcare a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE ar rămâne nesancționată.
29. Astfel, dreptul Uniunii impune instanțelor naționale să adopte măsuri care sunt susceptibile să înlăture în mod eficient efectele nelegalității unei măsuri de acordare a unui ajutor(9). Așadar, conform jurisprudenței constante, instanțele naționale trebuie să garanteze că sunt avute în vedere, conform dreptului lor național, toate consecințele unei încălcări a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, și anume atât în ceea ce privește validitatea actelor de punere în aplicare a măsurilor de ajutor, cât și cu privire la recuperarea asistenței financiare acordate prin încălcarea acestei dispoziții(10).
30. De regulă, aceasta are drept rezultat faptul că toate actele juridice – nu în ultimul rând contractele de drept civil – încheiate în contextul acordării de ajutoare de stat ilegale din punct de vedere formal trebuie să fie considerate nule sau lipsite de validitate. Curtea a constatat că „încălcarea de către autoritățile naționale a interdicției de a acorda ajutoare fără acordul Comisiei [afectează] validitatea actelor juridice referitoare la punerea în aplicare a măsurilor de ajutor”(11).
31. Astfel, trebuie să se garanteze în primul rând că un ajutor incompatibil cu piața internă nu va fi pus în aplicare niciodată(12). Cu toate acestea, în cazul în care s‑a acordat un ajutor cu încălcarea obligației de notificare și a interdicției de punere în aplicare, trebuie să se asigure cel puțin că beneficiarul este privat de avantajul care rezultă din această situație, iar efectele nelegalității măsurii de ajutor sunt înlăturate, astfel încât să nu se producă sau chiar să se permanentizeze o denaturare a concurenței(13). Se impune restabilirea situației de fapt anterioare comiterii faptei nelegale(14).
32. Cu toate acestea, este neclar dacă, în cazul unei garanții constituite de o autoritate publică pentru un împrumut privat, constatarea nulității garanției de către instanța națională este în fiecare situație adecvată și necesară pentru a contribui la îndeplinirea acestor obiective.
33. După cum s‑a menționat deja în decizia de trimitere, răspunsul depinde în mod decisiv de aspectul dacă creditorul, în speță Residex, trebuie considerat el însuși (co)beneficiar al ajutorului (a se vedea în acest sens secțiunea C de mai jos) sau dacă ajutorul aduce beneficii doar persoanei creditate, în speță Aerospace (a se vedea în acest sens secțiunea B)(15).
B – Situația juridică în cazul în care garanția nu conferă creditorului un avantaj propriu
34. Instanța de trimitere pare, la fel ca societatea Residex, orașul Rotterdam și guvernul danez, să considere că în speță doar Aerospace, în calitate de persoană creditată, ar fi obținut un avantaj economic din garanția comunală și astfel ar fi beneficiarul ajutorului.
35. Existența unui asemenea avantaj pentru persoana creditată poate fi presupusă în cazul în care, pentru a obține garanția, acesteia nu i s‑a perceput sau i s‑a perceput un comision mai mic decât cel practicat pe piață(16). În cazul în care situația financiară a persoanei creditate este atât de proastă, încât nu ar mai putea obține niciun capital pe piață, trebuie, după caz, considerată avantaj economic chiar și întreaga sumă acoperită de garanție(17).
36. Indiferent dacă în speță se consideră că doar avantajul reprezentat de comision în comparație cu o garanție practicată pe piață sau întreaga sumă acoperită de garanție constituie un avantaj pentru Aerospace(18), constatarea în sine de către instanța de trimitere a nulității garanției nu ar determina ca întreprinderii beneficiare, în speță Aerospace, să îi fie retras avantajul obținut din garanție. Astfel, nulitatea garanției nu ar determina în mod obligatoriu ca Aerospace să piardă suma împrumutată și nici ca, în cazul nulității garanției, Aerospace să plătească în mod automat orașului Rotterdam un comision.
37. În aceste condiții, se ridică întrebarea dacă, în conformitate cu obiectivul urmărit la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, poate fi justificată producerea unei consecințe juridice atât de împovărătoare pentru creditor precum nulitatea garanției. Această problemă a fost examinată sub diferite aspecte în cadrul procedurii în fața Curții și am dori să le expunem pe scurt în cele ce urmează.
1. Cu privire la Hotărârea Comisia/Portugalia: „desființare prin recuperare”
38. În primul rând, însăși instanța de trimitere face referire în acest context la Hotărârea Comisia/Portugalia(19). Instanța și‑a exprimat îndoielile cu privire la modul în care trebuie interpretată hotărârea respectivă. Unii dintre participanții la procedură consideră că din aceasta reiese că o garanție de stat contrară dreptului Uniunii trebuie considerată nulă, respectiv trebuie anulată.
39. Această abordare nu ne convinge.
40. În cauza Comisia/Portugalia a fost vorba despre întreprinderea EPAC(20), o societate pe acțiuni aflată în proprietatea statului, care își desfășura activitatea în domeniul agriculturii. În anul 1996, Republica Portugheză a permis EPAC contractarea unui împrumut în cuantum de maximum 50 de miliarde PTE(21) de la un consorțiu bancar privat, 30 de miliarde PTE(22) fiind acoperite de o garanție de stat. Prin Decizia 97/762/CE din 9 iulie 1997, Comisia a impus Republicii Portugheze „să desființeze ajutoarele acordate societății EPAC”(23). Întrucât Portugalia nu a respectat această decizie, Curtea a constatat în Hotărârea Comisia/Portugalia, la solicitarea Comisiei, o neîndeplinire a obligațiilor care decurg din tratat.
41. Este adevărat că atât în Decizia 97/762 a Comisiei, cât și în Hotărârea Comisia/Portugalia este vorba despre „desființarea ajutorului”(24), prin „ajutor” înțelegându‑se garanția acordată de statul portughez(25). Cu toate acestea, la o privire mai atentă reiese că, în realitate, prin „desființarea” garanției se înțelege recuperarea avantajului din dobândă obținut de EPAC în temeiul garanției de stat în comparație cu dobânda practicată pe piață(26).
42. Astfel, Hotărârea Comisia/Portugalia avea ca obiect doar faptul că statul portughez ar fi trebuit să ia măsuri active în relația cu persoana creditată, în speță EPAC, pentru a retrage acestuia avantajul economic nelegal, și anume avantajul obținut din dobândă(27). Hotărârea Comisia/Portugalia nu prevede nicio obligație suplimentară din partea Portugaliei în ceea ce privește desființarea sau anularea garanției de stat contrare dreptului Uniunii, iar în acest sens nu constată nicio neîndeplinire de către Portugalia a obligațiilor care decurg din tratat.
43. La modul general, potrivit unei jurisprudențe constante, „desființarea unui ajutor ilegal prin recuperare este consecința logică a constatării nelegalității sale”(28). Cu toate acestea, recuperarea unui avantaj nu are nicidecum aceeași semnificație cu declararea nulității actelor juridice pe care se bazează acesta.
44. În acest context, din jurisprudența existentă, în special din Hotărârea Comisia/Portugalia, nu se poate deduce existența unei obligații de declarare a nulității unei garanții care a fost acordată cu încălcarea dreptului european în materie de ajutoare și în cazul căreia doar persoana creditată trebuie considerată beneficiarul ajutorului.
2. Cu privire la principiul echivalenței
45. În al doilea rând, Comisia invocă principiul echivalenței. Conform jurisprudenței constante, acest principiu – denumit și principiului egalității – impune ca toate normele aplicabile acțiunilor să se aplice fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului Uniunii, cât și celor similare întemeiate pe nerespectarea dreptului intern(29). Cu alte cuvinte, pentru punerea în aplicare a dreptului Uniunii de către instanțele naționale nu pot fi impuse condiții mai puțin favorabile decât pentru punerea în aplicare a dispozițiilor corespunzătoare de drept intern(30).
46. Comisia consideră că principiul echivalenței implică faptul că o garanție acordată cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE trebuie considerată nulă în cazul în care se dovedește că există dispoziții obligatorii de drept intern a căror încălcare poate de asemenea determina declararea nulității unei garanții în conformitate cu articolul 3:40 alineatul 2 din BW.
47. Această argumentare nu este pertinentă, întrucât presupune existența unei circumstanțe care în realitate reprezintă în continuare un subiect de dezbatere și anume că, în conformitate cu obiectivul său de protecție, articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE prevede în mod imperativ nulitatea unei măsuri de ajutor contrare dreptului Uniunii.
48. În dreptul intern pot exista legi al căror obiectiv de protecție prevede că o încălcare a legii determină anularea actelor juridice în conformitate cu dreptul civil, precum și alte legi al căror obiectiv de protecție prevede că o încălcare a legii nu impune astfel de consecințe juridice. Situația este aceeași în cazul încălcării dispozițiilor de drept al Uniunii. Elementul decisiv este să se stabilească care sunt dispozițiile naționale cu care se compară articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE: cu cele a căror încălcare determină nulitatea actului în conformitate cu obiectivul lor de protecție sau cu cele care nu produc astfel de consecințe.
49. Principiul echivalenței ar avea efectele menționate de Comisie doar în cazul în care s‑ar fi stabilit deja că, din perspectiva dreptului Uniunii, o încălcare a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE trebuie se determine în mod obligatoriu anularea unei garanții. Întrucât în prezenta procedură trebuie să se clarifice mai întâi dacă dreptul Uniunii prevede în mod obligatoriu nulitatea unei garanții, articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE nu poate fi considerat de la bun început echivalent cu alte legi naționale de interdicție în sensul articolului 3:40 alineatul 2 din BW.
50. Astfel, în speță, invocarea principiului echivalenței nu este relevantă.
3. Cu privire la interdependența dintre garanție și împrumut
51. În al treilea rând, în opinia orașului Rotterdam, între garanție și împrumut exista o relație de interdependență, astfel încât o eventuală nulitate a garanției ar determina exigibilitatea imediată a rambursării împrumutului și restabilirea situației de fapt inițiale(31). Conform dispoziției naționale prevăzute la articolul 3:40 alineatul 2 din BW, acest element susține, la rândul său, nulitatea unei garanții care contravine articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE.
52. Împotriva acestui argument poate fi invocat faptul că eventuala nulitate a garanției ar putea determina exigibilitatea imediată a rambursării împrumutului, însă de regulă aceasta nu determină cu certitudine retragerea avantajului contrar dreptului Uniunii de la persoana creditată.
53. Astfel, pe de o parte, simpla exigibilitate a dreptului la rambursare nu asigură rambursarea efectivă imediată a împrumutului, în special în cazurile în care persoana creditată se confruntă deja cu dificultăți economice. Pe de altă parte, rambursarea întregului împrumut ar depăși în majoritatea cazurilor ceea ce este necesar pentru retragerea avantajului contrar dreptului Uniunii; acest avantaj reprezintă, de regulă, astfel cum s‑a menționat mai sus(32), doar o diferență de comision în raport cu comisioanele practicate pe piață și se extinde doar în cazuri excepționale asupra întregii sume pentru care s‑a constituit garanția. În final, trebuie observat că, în acest mod, avantajul contrar dreptului Uniunii obținut de persoana creditată nu ar fi rambursat autorității publice care l‑a acordat sub forma unei garanții, ci unui terț, creditorului, căruia nu i se cuvine o asemenea compensare și în cazul căruia s‑ar putea provoca noi denaturări ale concurenței.
54. În consecință, nici o eventuală interdependență între garanție și împrumutul acoperit de aceasta nu permite să se concluzioneze că, în cazul unei încălcări a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, garanția ar trebui considerată în mod obligatoriu ca fiind nulă.
4. Cu privire la împiedicarea acordării ajutorului
55. În al patrulea rând, orașul Rotterdam susține că acordarea ajutorului ar putea fi împiedicată prin nulitatea garanției.
56. Cu toate acestea, într‑un caz precum cel din speță, în care plata împrumutului a fost deja efectuată în întregime, acest argument nu este convingător.
57. În cazul în care doar persoana creditată, în speță Aerospace, trebuie considerată drept beneficiar al ajutorului, măsura de ajutor în litigiu este executată în întregime de îndată ce s‑a efectuat plata împrumutului acoperit de garanție. Împrejurarea că, ulterior, autoritatea publică este chemată în judecată pentru executarea garanției, în calitate de garantă, nu mai schimbă cu nimic faptul că persoana creditată a obținut în întregime avantajul său nelegal din punctul de vedere al normelor în materie de concurență și îl și păstrează. Într‑un asemenea caz, constatarea nulității garanției nu poate contribui la împiedicarea acordării ajutorului contrar dreptului Uniunii.
5. Cu privire la eventualele obligații de diligență ale creditorului în ceea ce privește respectarea efectivă a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE
58. În al cincilea rând, unii participanți la procedură fac referire la eventuale obligații de diligență pe care creditorul ar trebui să le îndeplinească pentru a asigura în mod optim efectul util al articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE. Creditorul ar trebui să se bazeze pe existența garanției doar după ce Comisia Europeană a confirmat compatibilitatea acesteia cu piața internă. În cazul în care creditorul ar plăti în avans împrumutul acoperit de garanție, acesta ar acționa pe risc propriu.
59. Totuși, nici acest argument nu pare pertinent.
60. Conform jurisprudenței consacrate a Curții, este de datoria unui operator diligent să se asigure că a fost respectată procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE(33). Cu toate acestea, se pare că, până în prezent, o astfel de obligație de diligență în conformitate cu dreptul Uniunii a fost recunoscută doar în persoana beneficiarului real al ajutorului, iar nu și în persoana întreprinderilor terțe care, cum este adesea cazul creditorilor(34), au participat doar la desfășurarea procedurii de acordare a ajutorului, fără a fi și beneficiari ai acestuia(35).
61. Într‑adevăr, în contextul deja menționatei garanții acordate de statul portughez(36), Tribunalul Uniunii Europene a afirmat în hotărârea pronunțată în cazul EPAC/Comisia că și băncile creditoare ar fi trebuit să dea dovadă de prudența și diligența necesare și să efectueze investigațiile necesare cu privire la legalitatea ajutorului(37). Cu toate acestea, Tribunalul nu a adus niciun argument în favoarea acestei afirmații(38) și în special nu a examinat toate punctele de vedere care au făcut obiectul dezbaterii în cadrul prezentei proceduri în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare.
62. Cu siguranță, efectul descurajator maxim se poate obține în cazul în care, pentru acordarea unei garanții de către o autoritate publică, obligațiile de diligență prevăzute de dreptul în materie de ajutoare ar fi extinse în mod permanent și asupra creditorului care nu este el însuși beneficiarul ajutorului. Cu toate acestea, considerăm că astfel s‑ar depăși ceea ce este necesar pentru aplicarea efectivă a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE.
63. Impunerea acestor obligații de diligență cu privire la respectarea dreptului Uniunii în sarcina creditorului ar însemna un transfer evident al riscului economic, pe care îl implică garanția, de la autoritatea publică la întreprinderea privată care nu este ea însăși beneficiarul ajutorului. Nu autoritatea publică garantă, ci creditorul ar suporta riscul ca persoana creditată să devină insolvabilă. Astfel, ar rezulta un stimulent inadecvat pentru autoritatea publică să acorde cu ușurință garanții care ar putea fi incompatibile cu dreptul Uniunii și, în esență, să transfere sarcina financiară a unei eventuale tranzacții asupra creditorului privat(39).
64. De asemenea, un astfel de transfer al riscului asupra creditorilor privați ar putea avea un efect descurajator („chilling effect”) și astfel ar putea avea un impact negativ asupra furnizării de capital întreprinderilor, în special sub formă de împrumuturi bancare. Recenta criză economică și financiară a demonstrat în mod clar care sunt problemele grave care pot apărea pentru dezvoltarea economică de ansamblu a Uniunii Europene în cazul în care creditorii ezită să acorde împrumuturi întreprinderilor care operează pe piața internă.
65. În aceste condiții nu vedem că există argumente care să permită Curții să fie de acord cu teza Tribunalului din Hotărârea EPAC/Comisia(40). În cazul în care un ajutor de stat este acordat sub forma unei garanții, nu ar trebui impuse persoanei creditate, care nu este ea însăși beneficiar al ajutorului, obligații de diligență în conformitate cu dreptul Uniunii.
6. Concluzie intermediară
66. În consecință, astfel cum am arătat mai sus, aplicarea eficientă a reglementărilor dreptului Uniunii privind ajutoarele de stat nu presupune ca o garanție de stat să fie considerată nulă pentru motivul unei încălcări a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE în măsura în care creditorul nu este, la rândul său, beneficiarul ajutorului.
67. De asemenea, adăugăm că într‑un asemenea caz nu este de competența instanței naționale să considere nulă garanția ca urmare a încălcării menționate a articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE. Astfel, din dreptul concurenței al Uniunii nu pot rezulta drepturi și obligații diferite pentru întreprinderile care operează pe piața internă, în funcție de statul membru și de instanța națională. Dimpotrivă, dreptul european al concurenței trebuie interpretat și aplicat astfel încât, prin intermediul unui cadru juridic unitar, să existe condiții de concurență egale pentru toate întreprinderile care operează pe piața internă („level playing field”)(41).
68. Spre deosebire de opinia mai multor participanți la procedură, din Hotărârea CELF nu reiese contrariul. În cadrul acesteia, Curtea a precizat doar că instanța națională poate dispune recuperarea unui ajutor plătit cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE chiar dacă acesta a fost autorizat ulterior de Comisie(42). Astfel cum am arătat mai sus(43), recuperarea avantajului economic obținut nu este nicidecum echivalentă cu nulitatea de drept civil a actelor juridice încheiate în legătură cu măsurile de acordare a ajutorului.
C – Situația juridică în cazul în care garanția creează creditorului un avantaj propriu
69. Rămâne de examinat situația juridică în cazul în care (și) creditorul însuși este beneficiarul ajutorului de stat care constituie o garanție.
1. Indicii privind existența unui avantaj propriu pentru creditor
70. Guvernul german și Comisia menționează în mod întemeiat că nu este obligatoriu ca doar persoana creditată să profite de pe urma unei garanții constituite de o autoritate publică. Și creditorul, ale cărui creanțe îndreptate împotriva persoanei creditate sunt acoperite de o garanție de stat, poate obține beneficii economice concrete din această garanție.
71. Acesta este motivul pentru care instanța de trimitere va trebui să analizeze în detaliu dacă în speță, pe lângă persoana creditată, Aerospace, nu trebuie luat în considerare ca beneficiar al ajutorului și creditorul Residex(44). Contrar opiniei Residex, constatările făcute cu privire la situația de fapt din litigiul principal cuprind argumente clare în sprijinul afirmației conform căreia, într‑adevăr, această întreprindere, în calitate de creditor, a obținut din garanția comunală un avantaj economic în sensul dreptului ajutoarelor de stat.
72. Cu siguranță, un asemenea avantaj nu se datorează doar circumstanței că o autoritate a orașului Rotterdam a garantat pentru împrumutul acordat de Residex. Multe întreprinderi încheie acte juridice cu autoritatea publică, fie achiziții publice, fie operațiuni de creditare sau garanții, iar aceste acte juridice nu conțin neapărat un element de ajutor de stat interzis de legislația Uniunii(45). În special în cazul unei garanții constituite de o autoritate publică pentru un împrumut privat trebuie avut în vedere faptul că, într‑adevăr, în acest mod creditorul obține o garanție prin care riscul său se diminuează; însă în același timp și rata dobânzii la împrumut, stabilită într‑un asemenea caz între creditor și persoana creditată, ar trebui să fie în mod semnificativ mai mică decât în cazul unui împrumut lipsit de garanții.
73. Cu toate acestea, conform orientărilor(46) publicate de Comisie în Comunicarea privind garanțiile, un creditor trebuie considerat beneficiar al unei garanții de stat în special în două categorii de cazuri:
– în cazul în care garanția este acordată cu scopul de a asigura ulterior o creanță deja existentă din partea creditorului, fără ajustarea corespunzătoare a condițiilor de acordare a creditului sau a obligației financiare, sau
– în cazul în care se optează pentru o refinanțare, astfel încât un credit garantat este folosit pentru a rambursa un altul, negarantat, către același creditor.
74. Astfel cum a precizat instanța de trimitere(47), la momentul acordării garanției comunale, Residex avea față de Aerospace o creanță în valoare de câteva milioane de euro pentru plata veniturilor realizate din răscumpărarea acțiunilor la MDH, pe care Residex le‑a vândut Aerospace ca urmare a exercitării opțiunii sale de vânzare. Această creanță a fost transformată de Residex într‑un împrumut acordat Aerospace, la care garanția Autorității portuare din Rotterdam a contribuit în mod semnificativ.
75. Toate acestea indică în mod clar că, în acest caz, garanția comunală a fost acordată cu scopul a asigura ulterior o creanță deja existentă, respectiv a fost acordată în cadrul unei refinanțări, fapt care ar însemna că Residex a obținut din garanția comunală un avantaj economic independent, în sensul dreptului ajutoarelor de stat. În plus, nu există dovezi că Residex ar fi plătit orașului Rotterdam, în compensație pentru avantajul obținut din garanție, un comision la cursul pieței pentru preluarea garanției. Astfel, pe lângă Aerospace, ar trebui considerată beneficiară a ajutorului și Residex.
2. Consecințe cu privire la validitatea garanției
76. Spre deosebire de cazurile analizate inițial(48), nulitatea garanției reprezintă un mijloc adecvat și necesar pentru concretizarea obiectivului articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, în cazul în care creditorul trebuie de asemenea considerat beneficiar al ajutorului, împreună cu persoana creditată.
77. În primul rând, nulitatea garanției din punctul de vedere al dreptului civil este susceptibilă să concretizeze obiectivul urmărit la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, întrucât contribuie la retragerea avantajului creditorului în calitate de unul dintre beneficiarii ajutorului pe care l‑a obținut de la autoritatea publică în mod contrar dreptului Uniunii.
78. Fiecare plată efectuată de orașul Rotterdam în cadrul garanției ar contribui la agravarea încălcării dispoziției de punere în aplicare prevăzute de dreptul Uniunii și ar consolida avantajul nelegitim pe care Residex în calitate de beneficiar al ajutorului l‑ar putea obține din garanția neautorizată. În cazul în care, dimpotrivă, instanța națională constată nulitatea garanției, acest fapt ar împiedica acordarea oricăror alte beneficii către Residex. Astfel, instanța națională își îndeplinește sarcina de a împiedica plata ajutoarelor de stat contrare dreptului Uniunii(49).
79. În cazul în care Residex s‑a întemeiat pe validitatea garanției, această încredere nu ar fi demnă de protecție, întrucât puteau fi emise așteptări ca întreprinderea, în calitate de beneficiar al ajutorului, să se asigure în cadrul obligației sale de diligență că a fost respectată procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE(50). Nici eventualele avize juridice, aparent solicitate de orașul Rotterdam(51) și care se întemeiau în mod evident pe inaplicabilitatea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, nu pot schimba nimic în acest caz. Încrederea demnă de protecție poate exista doar în cazul în care există o decizie definitivă a Comisiei în calitate de autoritate europeană în domeniul concurenței prin care fie se neagă calitatea de ajutor a garanției, fie, în orice caz, se constată compatibilitatea acesteia cu piața internă(52).
80. Tocmai pentru că Residex a fost supusă obligațiilor de diligență menționate, întreprinderea nu poate invoca împotriva orașului interdicția comportamentului contradictoriu (venire contra factum proprium)(53). În cazul în care s‑ar dori obligarea orașului Rotterdam la respectarea angajamentului său de a acorda o garanție contrară dreptului Uniunii, aceasta ar fi diametral opusă obiectivului de protecție al dreptului european al concurenței, în general, și articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, în special. O autoritate publică trebuie să fie în măsură să susțină în fața instanței că avantajul sau plata pe care i‑o pretinde o întreprindere ar încălca normele de concurență prevăzute de dreptul Uniunii(54). Pe de altă parte, este cunoscut că și o întreprindere poate invoca în fața instanței aspectul că o prestație financiară care i se solicită este incompatibilă cu dreptul concurenței(55).
81. În al doilea rând, nulitatea de drept civil a unei garanții care nu a fost autorizată de Comisie este necesară și pentru a realiza obiectivul urmărit la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE.
82. Desigur, în plan pur teoretic, este posibilă declararea doar a nulității parțiale a acestei garanții, mai exact în măsura în care cuprinde un avantaj anticoncurențial pentru creditor. Într‑un caz precum cel în speță, orașul, în calitate de garant, ar trebui să plătească garanția și, după caz, ar trebui să poată deduce din suma datorată valoarea corespunzătoare unui comision practicat pe piață pentru preluarea garanției.
83. Cu toate acestea, pentru realizarea obiectivului urmărit la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, admiterea unei asemenea nulități parțiale ar fi mai puțin adecvată decât nulitatea integrală.
84. Astfel, pe de o parte, instanței naționale i‑ar reveni sarcina dificilă de a stabili care era, la momentul acordării garanției, comisionul practicat pe piață și, astfel, comisionul adecvat. În cazul în care, precum în speță, persoana creditată nu ar fi putut obține niciun împrumut pe piață, volumul total al creditului, adică întreaga sumă acoperită de garanție, ar fi trebuit considerat avantajul creditorului, întrucât operațiunea de creditare nu ar fi putut avea loc în lipsa acestei garanții(56).
85. Pe de altă parte, în caz de nulitate (doar) parțială a garanției, creditorul avantajat de acest ajutor ar fi în mare parte exonerat de răspunderea comună referitoare la respectarea normelor de concurență din dreptul Uniunii(57). Astfel, creditorii avantajați de ajutor ar fi stimulați în mod eronat să participe în mod precipitat la finanțarea proiectelor pentru care nu există o autorizare în conformitate cu dreptul european în materie de ajutoare.
86. Cu siguranță, Curtea nu solicită în fiecare caz revocarea integrală a unei măsuri de ajutor adoptate cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE. În cauza CELF, de exemplu, Curtea a considerat suficientă obligarea beneficiarului ajutorului la plata dobânzii corespunzătoare avantajului economic obținut de la autoritatea publică, fără ca acesta să fie nevoit să returneze ajutorul în sine(58). Totuși, jurisprudența CELF se aplică doar în cazurile în care un ajutor acordat cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE a fost autorizat ulterior printr‑o „decizie pozitivă” adoptată de Comisie(59). Criteriul care determină posibilitatea ca un beneficiar să obțină plata unui ajutor aferent unei perioade anterioare unei decizii pozitive sau să își păstreze dreptul de a dispune de un ajutor deja plătit constă, așadar, în constatarea efectuată de către Comisie a compatibilității ajutorului cu piața internă(60).
3. Concluzie intermediară
87. Pentru a rezuma, arătăm următoarele:
O garanție de stat pentru un împrumut privat acordată cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE și care nu a fost autorizată în prealabil de Comisia Europeană trebuie considerată nulă în cazul în care creditorul însuși este beneficiar al ajutorului.
VI – Concluzie
88. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Hoge Raad der Nederlanden după cum urmează:
„O garanție de stat pentru un împrumut privat acordată cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) a treia teză TFUE și care nu a fost autorizată în prealabil de Comisia Europeană nu trebuie considerată nulă, cu excepția cazului în care creditorul este el însuși beneficiar al ajutorului.”