SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 1. julija 2014(*)
„Predhodno odločanje – Nacionalni program podpore, ki določa dodelitev zelenih certifikatov, s katerimi je mogoče trgovati, za naprave, ki proizvajajo električno energijo iz obnovljivih virov – Obveznost dobaviteljev električne energije in nekaterih uporabnikov, da vsako leto vrnejo pristojnemu organu določeno kvoto zelenih certifikatov – Zavrnitev dodelitve zelenih certifikatov za proizvodne naprave, ki niso na ozemlju zadevne države članice – Direktiva 2009/28/ES – Člena 2, drugi odstavek, točka (k) in 3(3) – Prosti pretok blaga – Člen 34 PDEU“
V zadevi C‑573/12,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo förvaltningsrätten i Linköping (Švedska) z odločbo z dne 4. decembra 2012, ki je prispela na Sodišče 6. decembra 2012, v postopku
Ålands Vindkraft AB
proti
Energimyndigheten,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts, podpredsednik, A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, M. Safjan in C. G. Fernlund, predsedniki senata, E. Levits, A. Ó Caoimh, A. Arabadžiev, sodniki, C. Toader, sodnica, D. Šváby, sodnik, M. Berger in A. Prechal (poročevalka), sodnici, in E. Jarašiūnas, sodnik,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. novembra 2013,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Ålands Vindkraft AB F. Distefano, odvetnik,
– za Energimyndigheten E. Brandsma in J. Johansson, agenta, skupaj s K. Forsbacko, odvetnik,
– za švedsko vlado A. Falk, C. Meyer-Seitz, C. Stege, U. Persson in S. Johannesson, agentke,
– za nemško vlado T. Henze in K. Petersen, agenta,
– za nizozemsko vlado M. de Ree in M. Bulterman, agentki,
– za norveško vlado M. Emberland in B. Gabrielsen, agenta,
– za Evropsko komisijo K. Herrmann, E. Kružíková in J. Enegren, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. januarja 2014
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 2, drugi odstavek, (k) in 3(3) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL L 140, str. 16) ter člena 34 PDEU.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Ålands Vindkraft AB (v nadaljevanju: Ålands Vindkraft) in Energimyndigheten (agencija za energijo) zaradi tega, ker je zadnjenavedena zavrnila odobritev za pridobitev certifikatov za električno energijo za polje vetrnih elektrarn na Finskem, s katerim upravlja družba Ålands Vindkraft.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Direktiva 2009/28 je začela veljati 25. junija 2009, v nacionalno pravo pa jo je bilo treba prenesti najkasneje do 5. decembra 2010. Ta direktiva je s 1. januarjem 2012 razveljavila Direktivo Parlamenta in Sveta 2001/77/ES z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo (UL L 283, 27.10.2012, str. 33).
4 V uvodnih izjavah 1, 15, 25, 52 in 56 Direktive 2009/28 je navedeno:
„(1) Nadzor porabe energije v Evropi ter večja uporaba energije iz obnovljivih virov skupaj s prihranki energije in večjo energetsko učinkovitostjo so pomembni deli svežnja ukrepov, potrebnih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in izpolnitev Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o podnebnih spremembah ter nadaljnjih obveznosti Skupnosti in mednarodnih obveznosti glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov po letu 2012. Prav tako imajo ta dejstva pomembno vlogo pri spodbujanju zanesljivosti oskrbe z energijo in tehnološkega razvoja in inovacij ter zagotavljanju možnosti za zaposlovanje in regionalni razvoj, zlasti na podeželskih in odročnih območjih.
[…]
(15) Izhodišča, potenciali energije iz obnovljivih virov in nabori energetskih virov držav članic se razlikujejo. Zato je treba 20‑odstotni cilj Skupnosti prevesti v posamezne cilje za vsako državo članico ob ustreznem upoštevanju poštene in ustrezne porazdelitve, različnih izhodišč in potencialov držav članic, vključno z obstoječim deležem energije iz obnovljivih virov in naborom energetskih virov. To je primerno storiti tako, da se potrebno skupno povečanje v uporabi energije iz obnovljivih virov porazdeli med države članice na podlagi enakovrednega povečanja deleža vsake države članice, ki je ponderirano glede na [bruto domači proizvod (BDP)] in prilagojeno tako, da so upoštevana njihova izhodišča, za izračun obnovljive energije pa se uporabi končna bruto poraba energije, ob upoštevanju preteklih prizadevanj držav članic glede uporabe energije iz obnovljivih virov.
[…]
(25) Države članice imajo različne možnosti za razvoj obnovljive energije in na nacionalni ravni uporabljajo različne programe podpore za energijo iz obnovljivih virov. Večina držav članic uporablja programe podpore, v okviru katerih je pomoč namenjena le energiji iz obnovljivih virov, ki se proizvede na njihovem ozemlju. Za dobro delovanje nacionalnih programov podpore je bistvenega pomena, da lahko države članice nadzorujejo učinke in stroške svojih nacionalnih programov podpore v skladu s svojim potencialom. Pomembno sredstvo za doseganje cilja te direktive je, da se zagotovi pravilno delovanje nacionalnih programov podpore, kot v skladu z Direktivo 2001/77/ES, da bi ohranili zaupanje vlagateljev, državam članicam pa omogočili, da predvidijo učinkovite nacionalne ukrepe za izpolnjevanje ciljev. Namen te direktive je omogočiti čezmejno podporo za obnovljive vire energije brez poseganja v nacionalne programe podpore. Direktiva uvaja neobvezne mehanizme za sodelovanje med državami članicami, v okviru katerih se lahko dogovorijo, v kolikšni meri ena država članica podpira proizvodnjo energije v drugi državi članici in kakšen delež nacionalnih ciljev naj bi proizvodnja energije iz obnovljivih virov predstavljala v eni izmed teh držav članic. Da bi zagotovili učinkovitost obeh ukrepov za izpolnjevanje ciljev, namreč nacionalnih programov podpore in mehanizmov za sodelovanje, je bistvenega pomena, da države članice lahko določijo, ali in v kolikšni meri se njihovi programi nacionalne podpore uporabljajo za energijo iz obnovljivih virov, proizvedeno v drugih državah članicah, in da se o tem dogovorijo s pomočjo mehanizmov za sodelovanje, predvidenih v tej direktivi.
[…]
(52) Potrdila o izvoru, izdana za namen te direktive, imajo edini namen dokazati končnemu odjemalcu, da sta bila določen delež oziroma določena količina energije proizvedena iz obnovljivih virov. Potrdilo o izvoru se lahko, ne glede na vrsto energije, za katero je bilo izdano, prenese z enega imetnika na drugega. Da pa bi zagotovili, da je odjemalec o enoti električne energije iz obnovljivih virov obveščen le enkrat, bi se bilo treba izogibati dvojnemu upoštevanju in dvojnemu obveščanju o potrdilih o izvoru. Energija iz obnovljivih virov, za katero je proizvajalec potrdilo o izvoru prodal ločeno, se končnemu odjemalcu ne bi smela predstaviti ali prodati kot energija iz obnovljivih virov. Pomembno je razlikovati med zelenimi certifikati, ki se uporabljajo za programe podpore, in potrdili o izvoru.
[…]
(56) Potrdila o izvoru sama po sebi ne pomenijo pravice do prednosti iz nacionalnih programov podpor.“
5 Člen 1 te direktive, naslovljen „Namen in področje uporabe“, določa:
„Ta direktiva določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in za delež energije iz obnovljivih virov v prometu. Določena so pravila glede statističnih prenosov med državami članicami, skupnih projektov držav članic ter skupnih projektov držav članic in tretjih držav, potrdil o izvoru, upravnih postopkov, informacij in usposabljanja ter dostopa do elektroenergetskega omrežja za energijo iz obnovljivih virov. […]“
6 Člen 2, drugi odstavek, točke od (j) do (l), navedene direktive vsebuje te opredelitve:
„(j) ‚potrdilo o izvoru‘ pomeni elektronski dokument, katerega edini namen je končnemu odjemalcu dokazati, da sta bila določen delež oziroma določena količina energije proizvedena iz obnovljivih virov, kot je določeno v členu 3(6) [Direktive 2003/54/ES Evropskega Parlamenta In Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES (UL L 176, 15.7.2003, str. 37)];
(k) ‚program podpore‘ pomeni vsak instrument, program ali mehanizem, ki ga uporabi država članica ali skupina držav članic in spodbuja uporabo energije iz obnovljivih virov z zmanjševanjem stroškov te energije, povečanjem cene, po kateri se lahko prodaja, ali povečanjem količine nabavljene energije na podlagi obveznosti glede obnovljive energije ali drugače. Sem med drugim spadajo naložbena pomoč, davčne oprostitve ali olajšave, vračilo davkov, programi podpore, ki zavezujejo k uporabi obnovljive energije, vključno s tistimi programi, ki uporabljajo zelene certifikate, in neposredni programi zaščite cen, vključno s tarifami za dovajanje toka in plačili premij;
(l) ‚obveznost glede obnovljive energije‘ pomeni nacionalni program podpore, ki od proizvajalcev energije zahteva, da v svojo proizvodnjo vključijo določen delež energije iz obnovljivih virov, ki od dobaviteljev energije zahteva, da v svojo dobavo vključijo določen delež energije iz obnovljivih virov, ali ki od porabnikov energije zahteva, da v svojo porabo vključijo določen delež energije iz obnovljivih virov. Sem sodijo tudi programi, pri katerih se tovrstne zahteve lahko izpolnijo z zelenimi certifikati;“
7 Člen 3 Direktive 2009/28 v odstavkih od (1) do (3) določa:
„1. Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov, izračunan v skladu s členi 5 do 11, v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I. Takšni obvezni nacionalni splošni cilji so skladni s ciljem najmanj 20‑odstotnega deleža obnovljivih virov energije v končni bruto porabi energije Skupnosti leta 2020. […]
2. Države članice uvedejo učinkovito oblikovane ukrepe, da bi zagotovile, da je delež energije iz obnovljivih virov enak ali večji od deleža iz okvirne usmeritve iz dela B Priloge I.
3. Da bodo države članice dosegle cilje iz odstavkov 1 in 2 tega člena, lahko med drugim uporabijo naslednje ukrepe:
(a) programe podpore;
(b) ukrepe sodelovanja med različnimi državami članicami in s tretjimi državami, da bi dosegle svoje nacionalne splošne cilje v skladu s členi [od] 5 do 11.
Brez poseganja v člena [107 PDEU] in [108 PDEU] imajo države članice v skladu s členi [od] 5 do 11 pravico odločiti, v kakšni meri bodo podpirale energijo iz obnovljivih virov, proizvedeno v drugih državah članicah.“
8 Člen 5(1) in (3) te direktive določa:
„1. Končna bruto poraba energije iz obnovljivih virov v vsaki državi članici se izračuna kot vsota:
(a) končne bruto porabe električne energije iz obnovljivih virov;
[…]
3. Za namene odstavka 1(a) se končna bruto poraba električne energije iz obnovljivih virov izračuna kot količina električne energije, proizvedene v državi članici iz obnovljivih virov energije […]“
9 Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Skupni programi podpore“, v odstavku 1 določa:
„Ne glede na obveznosti držav članic iz člena 3 se lahko dve ali več držav članic prostovoljno odloči, da bodo združile svoje nacionalne programe podpore oziroma jih deloma uskladile. V takšnih primerih se lahko določena količina energije iz obnovljivih virov, ki je bila proizvedena na ozemlju ene od udeleženih držav članic, šteje za del nacionalnega splošnega cilja druge države članice udeleženke, če zadevna država članica:
(a) izvede statistični prenos določene količine energije iz obnovljivih virov iz ene države članice v drugo v skladu s členom 6, ali
(b) določi delitveni ključ, o katerem se dogovorijo udeležene države članice in po katerem se energija, proizvedena iz obnovljivih virov, razdeli med zadevne države članice. Komisijo je treba o takšnem ključu obvestiti najpozneje v treh mesecih po koncu prvega leta veljavnosti.“
10 Člen 15 iste direktive, ki se nanaša na potrdila o izvoru, med drugim določa:
„1. Da bi končnim odjemalcem dokazale, kolikšen je delež oziroma količina energije iz obnovljivih virov v naboru energetskih virov dobavitelja energije, države članice v skladu s členom 3(6) Direktive 2003/54/ES zagotovijo, da se lahko izvor električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov, zajamči v smislu te direktive v skladu z objektivnimi, jasnimi in nediskriminatornimi merili.
2. […]
Potrdilo o izvoru ni povezano s spoštovanjem člena 3 s strani držav članic. Prenosi potrdil o izvoru, ločeno ali skupaj s fizičnim prenosom energije, ne vplivajo na odločitev držav članic, da uporabijo statistične prenose, skupne projekte ali skupne programe podpore za izpolnjevanje ciljev ali izračun končne bruto porabe energije iz obnovljivih virov v skladu s členom 5.
[…]
9. Države članice priznavajo potrdila o izvoru, ki jih izda druga država članica, v skladu s to direktivo, izključno kot dokaz o podatkih iz odstavka 1 in odstavka 6[, od] (a) do (f). […]
[…]“
Švedsko pravo
11 Sistem certifikatov za električno energijo je bil uveden z zakonom (2003:113) o certifikatih za električno energijo (lagen (2003:113) om elcertifikat, v nadaljevanju: zakon iz leta 2003). Gre za program podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju: zelena električna energija). Ta zakon je bil z učinkom od 1. januarja 2012 nadomeščen z zakonom (2011:1200) o certifikatih za električno energijo (lagen (2011:1200) om elcertifikat, v nadaljevanju: zakon iz leta 2011), katerega predmet je bila zlasti zagotovitev prenosa Direktive 2009/28.
12 Na podlagi zakona iz leta 2011 se certifikati za električno energijo odobrenim proizvajalcem dodelijo na proizvedeno megavatno uro (MWh) zelene električne energije. Predložitveno sodišče navaja, da taka omejitev sicer ni izrecno navedena v besedilu zakona iz leta 2011, vendar je iz pripravljalnih del tega zakona in zakona iz leta 2003 jasno razvidno, da se lahko odobritev za pridobitev teh certifikatov podeli le napravam za proizvodnjo zelene energije, ki so na Švedskem. Odobritev za naprave, ki niso na švedskem ozemlju, pa ni mogoča.
13 Čeprav zakon iz leta 2011 ne določa, da se mora nakup certifikatov za električno energijo opraviti skupaj z nakupom električne energije, ki temu certifikatu ustreza, ta zakon ne izključuje možnosti takega skupnega nakupa.
14 S certifikati za električno energijo je mogoče trgovati na trgu, ki je odprt za konkurenco in na katerem je cena določena na podlagi ponudbe in povpraševanja.
15 Prošnja za pridobitev certifikatov za električno energijo je posledica tega, da morajo dobavitelji električne energije in nekateri uporabniki vsako leto 1. aprila imeti in državi vrniti določeno kvoto certifikatov, ki ustreza deležu celotne dobave ali porabe električne energije v preteklem letu.
16 Člen 1, poglavje 4, zakona iz leta 2011 določa:
„Kvoto morajo izpolniti:
1. dobavitelji električne energije;
2. uporabniki električne energije, ki uporabljajo električno energijo, ki so jo sami proizvedli, če je porabljena količina večja od 60 MWh na referenčno leto v napravi, katere moč je večja od 50 kilovatov (kW);
3. uporabniki električne energije, če so uporabljali električno energijo, ki je bila uvožena ali kupljena na Nordijski borzi električne energije, in
4. podjetja, ki so intenzivni porabniki električne energije in ki so bila registrirana.“
17 Kvota certifikatov za električno energijo, ki se določi glede na cilj proizvodnje zelene električne energije, ki ga želi doseči Kraljevina Švedska, se v zadevnih obdobjih spreminja. Za obdobje od leta 2010 do leta 2012 je bila določena na 0,179.
18 Dobavitelji električne energije nakupno ceno certifikatov za električno energijo prenesejo na potrošnika.
19 Iz stališč strank iz postopka v glavni stvari, kot so navedena v predložitveni odločbi, tudi izhaja, da se dobaviteljem in uporabnikom naloži plačilo določenega zneska, če na določen datum ne morejo vrniti zahtevanega števila certifikatov za električno energijo. Švedska vlada je v pisnih stališčih, predloženih Sodišču, tudi navedla obveznost plačila take dajatve, ki jo je opredelila kot „posebno“ (v nadaljevanju: posebna dajatev).
20 Poleg tega ni sporno, da je kvotne obveznosti ob neobstoju mednarodnega sporazuma, sklenjenega v skladu s členom 11 Direktive 2009/28, mogoče izpolniti le s certifikati za električno energijo, dodeljenimi na podlagi zakona leta 2011.
21 V zvezi s tem člen 5, poglavje 1, zakona iz leta 2011 namreč določa:
„Certifikati za proizvodnjo obnovljive električne energije, dodeljeni v drugi državi, se lahko uporabljajo za izpolnitev kvotnih obveznosti tega zakona, če je bil švedski sistem certifikatov za električno energijo usklajen s tistim iz druge države z mednarodnim sporazumom.“
22 Kraljevina Švedska je 29. junija 2011 sklenila tak sporazum s Kraljevino Norveško. Med Kraljevino Švedsko in Republiko Finsko pa tak sporazum ne obstaja.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
23 Družba Ålands Vindkraft je 30. novembra 2009 pri pristojnem švedskem organu zaprosila, naj se za njeno vetrno elektrarno Oskar, ki je na Finskem na otočju Åland, podeli odobritev za dodelitev certifikatov za električno energijo.
24 Energimyndigheten je to prošnjo zavrnil z odločbo z dne 9. junija 2010, ker naj bi bilo odobritev za dodelitev certifikatov za električno energijo mogoče podeliti le napravam za proizvodnjo zelene električne energije, ki so na Švedskem.
25 Družba Ålands Vindkraft je pri förvaltningsrätten i Linköping vložila tožbo, s katero je predlagala odpravo te odločbe in ugoditev njeni prošnji za odobritev. Trdi zlasti, da je bil kršen člen 34 PDEU, in v zvezi s tem navaja, da je zaradi kvote certifikatov za električno energijo, ki je bila za zadevno obdobje določena na 0,179, posledica sistema certifikatov za električno energijo to, da je približno 18 % švedskega trga uporabnikov električne energije prihranjenih za proizvajalce zelene električne energije, ki so na Švedskem, in to na škodo uvoza električne energije iz drugih držav članic. Takega oviranja trgovine naj ne bi bilo mogoče upravičiti z razlogi, ki se nanašajo na varstvo okolja, zlasti zato, ker naj bi se porabo zelene električne energije na Švedskem spodbujalo v enaki meri z dodelitvijo certifikatov za električno energijo za zeleno električno energijo, ki je bila porabljena na Švedskem, proizvedena pa v drugih državah članicah.
26 Förvaltningsrätten i Linköping uvodoma navaja, da je bila navedena odločba sicer sprejeta na podlagi zakona iz leta 2003, vendar je treba v skladu s švedskim pravom spor o glavni stvari razrešiti na podlagi zakona, ki se uporablja, ko sodišče presoja zadevo, to je v obravnavanem primeru zakon iz leta 2011. Ta zadnjenavedeni zakon naj bi v preostalem le malo spremenil pravila, ki se uporabljajo za problematiko iz postopka v glavni stvari.
27 Navedeno sodišče meni, da je treba najprej določiti, ali je sistem certifikatov za električno energijo iz postopka v glavni stvari program podpore, na katerega se nanašata člena 2, drugi odstavek, točka (k) in 3(3) Direktive 2009/28, če se z njim zlasti spodbuja proizvodnjo zelene električne energije, medtem ko navedene določbe napotujejo na uporabo ali porabo te energije. Če je tako, naj bi bilo poleg tega treba določiti, ali navedena direktiva dovoljuje tak sistem, čeprav so s področja uporabe tega sistema izključene naprave, ki proizvajajo zeleno električno energijo v drugih državah članicah.
28 Dalje, isto sodišče po eni strani navaja, da navedeni sistem švedskim proizvajalcem električne energije omogoča neposredno gospodarsko prednost v razmerju do proizvajalcev iz drugih držav članic. Po drugi strani navaja, da zakon iz leta 2011 sicer formalno ne povezuje prodaje certifikatov za električno energijo s prodajo električne energije, ki ustreza tem certifikatom, vendar lahko ti predpisi posredno dajejo prednost trženju električne energije nacionalnega izvora, saj bi lahko dobavitelje bolj spodbujali k temu, da kupijo električno energijo pri domačih proizvajalcih, ker jim ti lahko priskrbijo tudi certifikate, ki jih navedeni dobavitelji potrebujejo za izpolnitev kvotne obveznosti, ki jim je naložena.
29 Če se predpostavi, da navedeni predpis pomeni ukrep, ki je enakovreden količinski omejitvi pri uvozu v smislu člena 34 PDEU, naj bi se bilo treba vprašati, ali je ta ukrep v obravnavanem primeru mogoče upravičiti z nujnimi okoljevarstvenimi razlogi.
30 V teh okoliščinah se förvaltningsrätten i Linköping zlasti sprašuje o morebitni upoštevnosti sodbe PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), ker švedski sistem certifikatov za električno energijo drugače kakor nemška podpora, ki je bila predmet obravnave v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, dobaviteljem električne energije po eni strani formalno ne nalaga obveznosti nakupa električne energije pri nacionalnih proizvajalcih in ker se je pravo Unije od izdaje navedene sodbe po drugi v več vidikih spremenilo, in sicer zlasti s sprejetjem direktiv 2001/77 in 2009/28.
31 Nazadnje se navedeno sodišče sprašuje, ali ne bi morala biti izključitev zelene električne energije, proizvedene zunaj švedskega ozemlja, iz področja uporabe programa podpore iz postopka v glavni stvari, zlasti glede na načelo pravne varnosti izrecno določena v zakonu iz leta 2011.
32 V teh okoliščinah je förvaltningsrätten i Linköping prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Švedski sistem certifikatov za električno energijo je nacionalni program podpore, na podlagi katerega morajo dobavitelji električne energije in nekateri uporabniki električne energije v državi članici kupiti certifikat za električno energijo, ki ustreza nekemu deležu njihove prodaje oziroma porabe, pri čemer pa ne obstaja posebna zahteva, da se pri istem viru kupuje tudi električna energija. Certifikat za električno energijo izda Kraljevina Švedska in pomeni dokaz, da je bila proizvedena neka količina električne energije iz obnovljivih virov. Proizvajalci [zelene] električne energije s prodajo certifikata za električno energijo prejmejo dodaten dohodek k prihodku od prodaje električne energije. Ali je treba člena 2, [drugi odstavek], točka (k), in 3(3) [Direktive 2009/28] razlagati tako, da državi članici dovoljujeta uporabo nacionalnega programa podpore, kot je naveden zgoraj, v katerem lahko sodelujejo le proizvajalci na ozemlju te države in ki za te proizvajalce ustvarja gospodarsko prednost v primerjavi s proizvajalci, ki jim ni mogoče izdati certifikata za električno energijo?
2. Ali tak sistem, kot je opisan v prvem vprašanju, glede na člen 34 PDEU pomeni količinsko omejitev pri uvozu ali ukrep z enakim učinkom?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, ali je tak sistem lahko kljub temu v skladu s členom 34 PDEU, kar zadeva njegov cilj spodbujanja proizvodnje [zelene] električne energije?
4. Kako na obravnavanje zgornjih vprašanj vpliva dejstvo, da omejitev, v skladu s katero so v program podpore lahko vključeni zgolj nacionalni proizvajalci, ni izrecno določena v nacionalnem zakonu?
Postopek pred Sodiščem
33 Evropski parlament, Svet Evropske unije in Kraljevina Švedska so z akti, vloženimi v sodnem tajništvu Sodišča 5. in 6. februarja ter 14. marca 2014 predlagali, naj se odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka.
34 Navedeni v podporo tem predlogom v bistvu navajajo, da bi jim bilo treba po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca, ki Sodišču predlaga, naj razsodi, da člen 3(3) Direktive 2009/28 ni veljaven, in ker bi Sodišče zaradi tega lahko razsodilo v zadevi na podlagi argumentacije, ki se nanaša na neveljavnost navedene določbe, ne pa na njeno razlago, in o kateri zainteresirani subjekti niso mogli razpravljati, omogočiti, da predstavijo svoja stališča v zvezi s tem.
35 V skladu s členom 83 Poslovnika lahko Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je odločilno za odločitev Sodišča, ali če je treba v zadevi odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke ali zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali.
36 V obravnavani zadevi Sodišče meni, da po opredelitvi generalnega pravobranilca razpolaga z vsemi podatki, ki so potrebni za sprejetje odločitve. Poleg tega navaja, da v zadevi ni treba razsoditi na podlagi argumenta, ki se nanaša na veljavnost Direktive 2009/28 in o katerem zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča niso mogli razpravljati.
37 V teh okoliščinah ni treba odrediti ponovnega odprtja ustnega dela postopka.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
38 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbe členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(3) Direktive 2009/28 razlagati tako, da državi članici dopuščajo, da vzpostavi program podpore, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem zelene električne energije ob upoštevanju zgolj zelene električne energije, ki se proizvede na območju te države, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu skupne dobavljene ali uporabljene količine električne energije.
39 Prvič, preučiti je treba, ali program podpore zeleni električni energiji, kot je ta iz postopka v glavni stvari, pomeni „program podpore“ v smislu členov 2, drugi odstavek, točka (k) in 3(3) Direktive 2009/28.
40 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da iz uvodne izjave 25 navedene direktive izhaja, da je pomembno sredstvo za doseganje cilja, ki se uresničuje s to direktive to, da se zagotovi pravilno delovanje nacionalnih programov podpore, ki so določeni z Direktivo 2001/77.
41 Iz uvodne izjave 14 Direktive 2001/77 pa izrecno izhaja, da so med različnimi nacionalnimi programi podpore, ki jih določa navedena direktiva, že bili mehanizmi podpore, ki tako kot program podpore iz postopka v glavni stvari uporabljajo „zelene certifikate“.
42 Poleg tega tudi določbe člena 2, drugi odstavek, točki (k) in (l), Direktive 2009/28 posebej napotujejo na nacionalne programe podpore, ki uporabljajo „zelene certifikate“.
43 V zvezi z okoliščino, da naj bi program podpore iz postopka v glavni stvari podpiral bolj „proizvodnjo“ električne energije kot pa „uporabo“ ali „porabo“ električne energije v smislu členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(1) navedene direktive, je treba navesti to.
44 Po eni strani je treba glede dejstva, da se – kot poudarja predložitveno sodišče – opredelitev „programa podpore“, ki je vsebovana v členu 2, drugi odstavek, točka (k), Direktive 2009/28, nanaša na instrumente, programe in mehanizme, ki so namenjeni spodbujanju „uporabe“ zelene energije – če je to potrebno z določitvijo obveznosti „uporabe“ zelene energije – upoštevati to, prvič, da člen 1 te direktive, ki opredeljuje njen predmet in področje uporabe, določa, da ta direktiva opredeljuje skupni okvir za spodbujanje zelene energije.
45 Drugič, navesti je treba, da je v členu 2, drugi odstavek, točka (l), navedene direktive pojasnjeno, kako je treba razumeti „obveznost [uporabe energije, proizvedene iz obnovljivih virov]“ v smislu člena 2, drugi odstavek, točka (k), navedene direktive. V zvezi s tem navedena točka (l) navedenega odstavka napotuje na nacionalne programe podpore, ki od proizvajalcev zahtevajo, da „proizvedejo“ določen delež zelene energije ali „od dobaviteljev energije zahteva[jo], da v svojo dobavo vključijo določen delež energije iz obnovljivih virov, ali ki od porabnikov energije zahtevajo, da v svojo porabo vključijo določen delež energije iz obnovljivih virov“, ob tem pa izrecno določa, da so v to kategorijo programov vključeni tisti programi, na podlagi katerih so te zahteve lahko izpolnjene z uporabo zelenih certifikatov.
46 Program podpore iz postopka v glavni stvari pa ima te značilnosti, saj za dobavitelje električne energije in nekatere porabnike določa obveznost uporabe zelenih certifikatov za izpolnitev njihove obveznosti ponuditi določeno količino zelene energije v okviru njihove ponudbe električne energije oziroma obveznosti uporabe zelene električne energije v določenem deležu.
47 Po drugi strani je treba v zvezi z okoliščino, da so obvezni nacionalni cilji, katerih uresničitvi so namenjeni programi podpore iz člena 3(3) Direktive 2009/28, opredeljeni v členu 3(1) te direktive v obliki deleža zelene energije v njihovi „končni porabi“ energije, navesti, prvič, da iz člena 5(1) in (3) navedene direktive izhaja, da se ta poraba dejansko izračuna glede na količino zelene električne energije, ki je „proizvedena“ v državi članici.
48 Iz ugotovitev, navedenih v uvodnih izjavah od 40 do 47 te sodbe, torej izhaja, da ima program podpore za proizvodnjo zelene električne energije, ki uporablja zelene certifikate, kot je ta iz postopka v glavni stvari, značilnosti, ki se zahtevajo za to, da se ga lahko opredeli kot „program podpore“ v smislu členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(3) Direktive 2009/28.
49 Drugič, v zvezi z dvomi predložitvenega sodišča je treba glede dejstva, da program podpore iz postopka v glavni stvari določa dodelitev zelenih certifikatov za električno energijo le ob upoštevanju zgolj zelene električne energije, proizvedene na nacionalnem ozemlju, ugotoviti, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem Direktive 2009/28 ohranil možnost take ozemeljske omejitve.
50 V zvezi s tem iz uvodne izjave 25 te direktive najprej izhaja, da je zakonodajalec Unije, potem ko je ugotovil, da večina držav članic uporablja programe podpore, ki spodbujajo le proizvodnjo zelene energije na njihovem ozemlju, navedel, da je za zagotovitev učinkovitosti teh programov kot ukrepov, ki so namenjeni prispevanju k uresničevanju nacionalnih splošnih ciljev, vsake od teh držav nujno, da te države lahko določijo, ali in v kolikšni meri se njihovi nacionalni programi podpore uporabljajo za zeleno energijo, proizvedeno v drugih državah članicah, in da s tem soglašajo, tako da uporabijo mehanizme sodelovanja, ki jih določa navedena direktiva.
51 Dalje, člen 3(3) Direktive 2009/28 izrecno določa, da imajo brez poseganja v člena 107 PDEU in 108 PDEU države članice v skladu s členi od 5 do 11 navedene direktive pravico odločiti, v kolikšni meri bodo podpirale energijo iz obnovljivih virov, proizvedeno v drugih državah članicah.
52 Nazadnje je treba v zvezi z nacionalnimi programi, ki uporabljajo zelene certifikate, natančneje navesti, da je zakonodajalec Unije v uvodnih izjavah 52 in 56 te direktive izrecno poudaril, da je treba potrdila o izvoru, ki se za izvršitev navedene direktive podelijo v različnih državah članicah, razlikovati od zelenih certifikatov, ki se uporabljajo v okviru nacionalnih programov podpore, in da ne dajejo pravice do sodelovanja v takih programih. Kot izhaja tudi iz členov 2, drugi odstavek, točka (j), in 15(1) in (9) iste direktive, so lahko potrdila o izvoru, katerih funkcija je le to, da se končne potrošnike obvesti o deležu zelene energije, ki ga vsebuje mešanica energijskih virov ponudnika energije, vzajemno priznana med državami članicami le iz tega naslova.
53 Taka podrobna pojasnila potrjujejo, da zakonodajalec Unije državam članicam, ki so se odločile za program podpore, ki uporablja zelene certifikate, ni želel naložiti, da upravičenje do tega programa razširijo na zeleno električno energijo, ki je proizvedena na ozemlju druge države članice.
54 Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve, je treba na prvo vprašanje odgovoriti tako, da je treba določbe členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(3) Direktive 2009/28 razlagati tako, da državi članici dopuščajo, da vzpostavi program podpore, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem zelene električne energije ob upoštevanju zgolj zelene električne energije, ki se proizvede na območju te države, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu skupne dobavljene ali uporabljene količine električne energije.
Drugo in tretje vprašanje
55 Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 34 PDEU razlagati tako, da pomeni nacionalni predpis, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem zelene električne energije ob upoštevanju zgolj zelene električne energije, ki se proizvede na območju zadevne države članice, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu skupne dobavljene ali uporabljene količine električne energije, sicer morajo plačati posebno dajatev, ukrep, ki je enakovreden količinski omejitvi pri uvozu v smislu navedene določbe.
Uporaba člena 34 PDEU
56 Po mnenju Energimyndigheten ter švedske in nemške vlade glede na člen 34 PDEU ni treba opraviti preizkusa omejitve, ki opredeljuje ozemeljsko področje uporabe predpisa iz postopka v glavni stvari, ker je Direktiva 2009/28 usklajevalni ukrep, ki izrecno določa, da države članice niso dolžne odpreti svojih programov podpore za zeleno električno energijo, proizvedeno v drugih državah članicah, in da je tako morebitno odprtje za te države članice zgolj možnost, ki se mora v takem primeru izvajati izključno na način, določen v tej direktivi.
57 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vsak nacionalni ukrep na področju, ki je predmet izčrpnega usklajevanja na ravni Skupnosti, presojati glede na določbe tega ukrepa usklajevanja, in ne glede na določbe primarnega prava (glej zlasti sodbo Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, točka 53 in navedena sodna praksa).
58 V obravnavanem primeru je torej treba določiti, ali je treba šteti, da je bilo z Direktivo 2009/28 opravljeno tako usklajevanje, ki izključuje preizkus skladnosti predpisa, kot je ta iz postopka v glavni stvari, s členom 34 PDEU.
59 V zvezi s tem je treba najprej navesti, da je zakonodajalec Unije – daleč od tega, da bi želel izčrpno uskladiti nacionalne programe podpore za proizvodnjo zelene energije – kot je razvidno iz uvodne izjave 25 te direktive, po eni strani izhajal iz ugotovitve, da države članice uporabljajo različne programe podpore, in po drugi iz načela, da je treba zagotoviti dobro delovanje teh programov, da bi se ohranilo zaupanje investitorjev in tem državam omogočilo, da določijo učinkovite nacionalne ukrepe za uresničitev obveznih nacionalnih splošnih ciljev, ki jim jih nalaga navedena direktiva.
60 Iz opredelitve „programov podpore“ za namen uporabe iste direktive, kot je navedena v členu 2, drugi odstavek, točka (k), te direktive, je razvidno, da so instrumenti, programi ali mehanizmi v glavnem državnega izvora, ob tem pa so s precej splošnimi izrazi navedene le obstoječe vrste nacionalnih ukrepov za spodbujanje, ki so namenjeni spodbujanju uporabe energije, proizvedene iz obnovljivih virov.
61 Člen 1 Direktive 2009/28, ki opisuje predmet te direktive, tudi ne vsebuje navedb, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da je cilj te direktive usklajevanje značilnosti, ki so značilne za različne nacionalne programe podpore.
62 Člen 3(3) navedene direktive, ki se v bistvu omejuje na dopuščanje in spodbujanje nacionalnih programov podpore za proizvodnjo zelene energije, pa tudi ne vsebuje navedb glede takih značilnosti, razen pojasnila, da lahko države članice v skladu s členi od 5 do 11 iste direktive odločijo, v kolikšni meri podpirajo zeleno energijo, ki je proizvedena v drugi državi članici.
63 V tako opisanih okoliščinah ni mogoče šteti, da je bilo z Direktivo 2009/28 s tem, da je bilo na ta način obravnavano ozemeljsko področje uporabe nacionalnih programov podpore, opravljeno izčrpno usklajevanje področja, ki se nanaša na te programe, zaradi katerega bi bilo izključeno opravljanje preizkusa skladnosti teh programov s členom 34 PDEU (glej po analogiji sodbo Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, EU:C:2004:799, točke od 54 do 57).
64 Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba določbe Pogodbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, razlagati z gledišča, opredeljenega v drugem in tretjem vprašanju.
Omejitve trgovine
65 Prosti pretok blaga med državami članicami je temeljno načelo Pogodbe, ki je izraženo v prepovedi, določeni v členu 34 PDEU (glej zlasti sodbo Komisija/Danska, C‑192/01, EU:C:2003:492, točka 38).
66 V skladu z ustaljeno sodno prakso se navedena določba s prepovedjo ukrepov z enakim učinkom, kot so količinske omejitve pri uvozu med državami članicami, nanaša na vsak nacionalni ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti (glej zlasti sodbi Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, točka 5, in PreussenElektra, EU:C:2001:160, točka 69).
67 Vendar je treba v zvezi s tem ugotoviti, da utegne predpis iz postopka v glavni stvari vsaj posredno in potencialno ovirati uvoz zlasti zelene električne energije iz drugih držav članic in to na različnih osnovah.
68 Po eni strani iz navedenega predpisa izhaja, da morajo dobavitelji in nekateri porabniki ob koncu določenega letnega obdobja posedovati neko količino certifikatov za električno energijo, da bi izpolnili kvotno obveznost, ki jim je naložena in ki je opredeljena glede na celotno količino dobavljene oziroma porabljene električne energije.
69 Vendar pa je zlasti ob neobstoju mednarodnega sporazuma v zvezi s tem za izpolnitev te obveznosti mogoče uporabiti le certifikate, ki so dodeljeni na podlagi nacionalne ureditve. Tako morajo navedeni dobavitelji in porabniki za električno energijo, ki jo uvozijo, načeloma kupiti take certifikate, sicer bi morali plačati posebno dajatev.
70 Zato bi taki ukrepi lahko ovirali uvoz električne energije iz drugih držav članic (glej po analogiji zlasti sodbo Ligur Carni in drugi, C‑277/91, C‑318/91 in C‑319/91, EU:C:1993:927, točka 36).
71 Po drugi strani predložitveno sodišče v svoji odločbi in v svojih vprašanjih navaja, da lahko proizvajalci zelene električne energije v okviru programa podpore, ki je določen s predpisom iz postopka v glavni stvari, sicer prodajo svoje certifikate na trgu, ki je odprt za konkurenco in ki je namenjen tem prodajam, vendar pa ta predpis tem proizvajalcem ne prepoveduje prodaje certifikatov skupaj z električno energijo, ki jo proizvajajo.
72 Zdi pa se, da lahko obstoj take možnosti v praksi spodbuja morebiten začetek pogajanj in konkretizacijo pogodbenih razmerij – v določenih primerih dolgoročnih – v zvezi z dobavo nacionalne električne energije, ki jo proizvajalci dobavijo dobaviteljem ali porabnikom električne energije, saj slednji na ta način lahko hkrati pridobijo električno energijo in zelene certifikate, ki jih potrebujejo za izpolnitev kvotne obveznosti, ki jim je naložena.
73 Iz navedenega izhaja, da program podpore iz postopka v glavni stvari tudi v tem oziru vsaj potencialno zavira uvoz električne energije iz drugih držav članic (glej v tem smislu sodbo Komisija/Irska, 249/81, EU:C:1982:402, točke od 27 do 29).
74 V teh okoliščinah je treba zlasti opozoriti, da to, da država članica ne sprejme zadovoljivih ukrepov, da bi preprečila ovire za prosti pretok blaga, ki nastanejo zlasti zaradi dejanj gospodarskih subjektov, ki pa so tem subjektom omogočena na podlagi posebnega predpisa, lahko ovira menjavo znotraj Skupnosti tako kot pozitivni akt (glej v tem smislu sodbi Komisija/Francija, C‑265/95, EU:C:1997:595, točka 31, in Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, točka 58).
75 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da predpis, kot je ta iz postopka v glavni stvari, utegne ovirati uvoz – zlasti zelene – električne energije iz drugih držav članic in da gre zato za ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, ki načeloma ni v skladu z obveznostmi prava Unije, ki izhajajo iz člena 34 PDEU, razen če je mogoče ta predpis objektivno upravičiti (glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Avstrija, C‑320/03, EU:C:2005:684, točka 69).
Morebitna upravičenost
76 Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse je lahko nacionalni predpis ali praksa, ki pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve, upravičen na podlagi razlogov v splošnem interesu, naštetih v členu 36 PDEU, ali na podlagi nujnih razlogov. V obeh primerih mora biti v skladu z načelom sorazmernosti nacionalni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se doseže (glej zlasti sodbo Komisija/Avstrija, C‑524/07, EU:C:2008:717, točka 54 in navedena sodna praksa).
– Cilj spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije
77 V skladu z ustaljeno sodno prakso je mogoče nacionalne ukrepe, ki bi lahko ovirali trgovino znotraj Skupnosti, upravičiti med drugim z nujnimi zahtevami v zvezi z varstvom okolja (glej v tem smislu sodbo Komisija/Avstrija, EU:C:2008:717, točka 57 in navedena sodna praksa).
78 V zvezi s tem je treba spomniti, da je uporaba obnovljivih virov energije za proizvodnjo električne energije, ki se spodbuja s predpisom, kot je ta iz postopka v glavni stvari, koristna za varstvo okolja, ker prispeva k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, ki je eden glavnih vzrokov za podnebne spremembe, k boju zoper katere so se zavezale Evropska unija in države članice (glej v tem smislu sodbo PreussenElektra, EU:C:2001:160, točka 73).
79 V zvezi s tem predstavlja povečanje te uporabe – kot je med drugim navedeno v uvodni izjavi 1 Direktive 2009/28 – pomemben del svežnja ukrepov, potrebnih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in izpolnitev Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o podnebnih spremembah ter nadaljnjih obveznosti Skupnosti in mednarodnih obveznosti glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov po letu 2012.
80 Kot je že navedlo Sodišče, se tako povečanje nanaša tudi na varovanje zdravja in življenja ljudi in živali ter na ohranitev rastlin, kar so razlogi v splošnem interesu, našteti v členu 36 PDEU (glej v tem smislu sodbo PreussenElektra, EU:C:2001:160, točka 75).
81 Poleg tega iz člena 194(1)(c) PDEU izhaja, da je razvoj obnovljivih energij eden od ciljev, ki usmerjajo politiko Unije na področju energije.
82 Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba sprejeti, da je s ciljem spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije za proizvodnjo električne energije, kot je ta, ki se uresničuje s predpisi iz postopka v glavni stvari, načeloma mogoče upravičiti morebitne ovire prostega pretoka blaga.
– Sorazmernost
83 Kot je bilo opozorjeno v točki 76 te sodbe, mora navedeni predpis, da bi lahko bil upravičen, vendarle izpolnjevati zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, in sicer, da je z njim mogoče doseči zasledovani legitimni cilj in da je ta predpis nujen za ta namen.
84 Najprej in v odgovor na nekatera vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče v zvezi s tem, je treba ob upoštevanju razvoja upoštevnega prava Unije ponovno preučiti nekatere posebnosti trga električne energije, ki jih je Sodišče upoštevalo pri preizkusu sorazmernosti, ki ga je opravilo v sodbi PreussenElektra (EU:C:2001:160).
85 Natančneje, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah od 83 do 86 sklepnih predlogov, ugotovitev Sodišča v točki 78 navedene sodbe, v skladu s katero je Direktiva 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3), ki je takrat veljala, zgolj faza liberalizacije trga z električno energijo, ki dopušča ovire pri trgovanju z električno energijo med državami članicami, ni več aktualna.
86 Spomniti je namreč treba, da je Unija za tem sprejela različne predpise, katerih namen je postopna odstranitev navedenih ovir, da bi se omogočila vzpostavitev polno delujočega notranjega trga električne energije, na katerem je zlasti okrepljeno čezmejno trgovanje z električno energijo v Uniji in na katerem bodo lahko vsi ponudniki dobavljali svoje proizvode in porabniki prosto izbirali svoje dobavitelje. Tako je bilo določeno, natančneje, z zaporednimi direktivami 2003/54 in 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (UL L 211, str. 55) ter zaporednimi uredbami (ES) Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije (UL L 176, str. 1) in (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1228/2003 (UL L 211, str. 15).
87 Nasprotno pa ugotovitev Sodišča v točki 79 sodbe PreussenElektra (EU:C:2001:160), v skladu s katero je značilnost električne energije, da je, ko vstopi v prenosno ali distribucijsko omrežje, težko ugotoviti poreklo in izvor energije, iz katere je bila proizvedena, še vedno drži.
88 Okoliščina, da sta zaporedni direktivi 2001/77 in 2009/28 določali, da se izvor zelene električne energije lahko dokaže s potrdili o izvoru, ne more izpodbiti navedene ugotovitve.
89 Po eni strani, kot je že bilo navedeno v točki 52 te sodbe, je edina funkcija potrdila o izvoru to, da se končne potrošnike obvesti o deležu zelene energije, ki ga vsebuje mešanica energijskih virov ponudnika električne energije.
90 Po drugi strani je treba ugotoviti, da glede na to, da je električna energija v transportnih in distribucijskih omrežjih potrošno blago, navedena potrdila o izvoru ne omogočajo dokaza, da je določena količina električne energije, ki je dobavljena prek teh omrežij, točno tista, ki prihaja iz obnovljivih virov, na podlagi katerih so bila izdana navedena potrdila, tako da je sistematična singularizacija električne energije kot zelene električne energije v fazi distribucije in porabe še vedno težko izvedljiva.
91 Na podlagi teh uvodnih ugotovitev je treba na prvem mestu preučiti enega od vidikov predpisa iz postopka v glavni stvari, ki ga je izpostavilo predložitveno sodišče v svojih vprašanjih in ob upoštevanju katerega je bila druži Ålands Vindkraft zavrnjena odobritev, in sicer dejstva, da se na podlagi tega predpisa certifikati za električno energijo podeljujejo le za zeleno električno energijo, ki je proizvedena na nacionalnem ozemlju.
92 V zvezi s tem je treba priznati, da je v trenutnem stanju prava Unije tako ozemeljsko omejitev mogoče šteti za nujno za dosego legitimnega cilja, ki se uresničuje v obravnavanem primeru in ki je spodbujanje povečanja uporabe obnovljivih virov v proizvodnji električne energije.
93 Dejansko je res, kot je navedla družba Ålands Vindkraft, da se a priori zdi, da se cilj varstva okolja, na katerem temelji povečanje proizvodnje in porabe zelene električne energije, to je zlasti zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, in z njim povezani cilji varovanja zdravja in življenja ljudi in živali ter ohranitev rastlin, v Uniji lahko zasledujejo neodvisno od dejstva, da to povečanje izhaja iz naprav, ki so na ozemlju ene ali druge države članice.
94 Vendar lahko države članice, ker pravo Unije med drugim ni uskladilo nacionalnih programov podpore zeleni električni energiji, načeloma omejijo upravičenje do teh programov na proizvodnjo zelene električne energije na njihovem ozemlju.
95 Prvič, okoliščina, da je nacionalni program podpore zasnovan tako, da določa upravičenost neposredno za proizvodnjo zelene električne energije, ne pa le za porabo te energije, se lahko pojasni glede na okoliščino, da se to, da je električna energija zelena, nanaša le na način proizvodnje te energije in da se s tem okoljevarstveni cilji, ki se nanašajo na zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, lahko dejansko uresničujejo najprej v fazi proizvodnje.
96 Ko pa je, kot je bilo navedeno v točkah 87 in 90 te sodbe, zelena električna energija sprejeta v transportno in distribucijsko omrežje, je težko določiti poseben izvor te energije, tako da je sistematična singularizacija električne energije kot zelene električne energije v fazi porabe težko izvedljiva.
97 Poleg tega je treba spomniti, da je zakonodajalec Unije – kot med drugim izhaja iz uvodnih izjav 1 in 25 ter členov 3(1) in 5(1) in (3) Direktive 2009/28 in kot je bilo navedeno pri preučitvi prvega vprašanja – za zagotovitev izpolnitve mednarodnih okoljevarstvenih zavez, ki jih je sprejela Unija, različnim državam članicam določil obvezne nacionalne cilje, ki so določeni s kvotami za proizvodnjo zelene električne energije.
98 Drugič in v zvezi z dejstvom, da je program podpore iz postopka v glavni stvari zasnovan tako, da je do njega upravičena le proizvodnja zelene električne energije na nacionalnem ozemlju, je treba navesti, da se začetni položaji, možnosti razvoja energije iz obnovljivih virov in mešanice energetskih virov – kot je navedel zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 15 Direktive 2009/28 – razlikujejo od ene države članice do druge, zaradi česar je navedeni zakonodajalec štel, da bi bilo treba med te države ob upoštevanju teh razlik pravično in primerno porazdeliti prizadevanja za izpolnitev navedenih mednarodnih zavez Unije.
99 Poleg tega – in kot je tudi navedel ta zakonodajalec v uvodni izjavi 25 navedene direktive – je za dobro delovanje nacionalnih programov podpore bistvenega pomena, da lahko države članice nadzorujejo učinke in stroške svojih nacionalnih programov podpore v skladu s svojim potencialom, pri tem pa ohranijo zaupanje vlagateljev.
100 Opozoriti je treba tudi, da je zakonodajalec Unije ob ohranitvi tega, da so obstoječi programi podpore nacionalni in načeloma vezani na določeno ozemlje, določil tudi različne mehanizme, katerih namen je državam članicam omogočiti sodelovanje v kolikor je mogoče širokem obsegu za uresničitev obveznih ciljev, ki jim jih določa navedena direktiva. Med temi mehanizmi je tudi možnost, določena v členu 11 iste direktive, da se vzpostavijo skupni programi podpore.
101 Kot je bilo navedeno v točki 22 te sodbe sta to možnost med drugimi izkoristili Kraljevina Švedska in Kraljevina Norveška, ki obe uporabljata program podpore v obliki zelenih certifikatov in ki sta te zelene certifikate obojestransko vključili v svoje programe podpore.
102 V zvezi z okoliščino, na katero se sklicuje družba Ålands Vindkraft, da indikatorji kažejo, da Kraljevina Švedska že razpolaga s proizvodnimi zmogljivostmi za proizvodnjo zelene električne energije, ki ji omogočajo uresničitev obveznih nacionalnih ciljev, ki so ji naloženi z navedeno direktivo, je treba ugotoviti, da tudi če bi se štelo, da je ta trditev resnična, z njo ni mogoče utemeljiti sklepa, da ozemeljska omejitev, ki je značilna za program podpore iz postopka v glavni stvari, ni več potrebna.
103 V zvezi s tem namreč zadošča navedba, da je cilj takega programa podpore zeleni energiji, katere stroški proizvodnje so, kot sta navedli švedska vlada in Komisija, še vedno precej visoki v primerjavi s stroški proizvodnje električne energije iz neobnovljivih virov energije, v bistvu dolgoročno spodbujanje investicij v nove naprave s tem, da se dajo proizvajalcem nekatera jamstva glede prihodnjega poteka njihove proizvodnje zelene električne energije. Tako je za učinkovitost takega programa po definiciji potrebna neka stalnost, s katero je zlasti mogoče zagotoviti spoštovanje legitimnih pričakovanj investitorjev, ki so investirali v ta sektor, in zagotoviti nadaljevanje dejavnosti teh naprav.
104 Iz zgoraj navedenih ugotovitev ne izhaja, da je Kraljevina Švedska zgolj s tem, da je upravičenost do programa podpore, ki uporablja zelene certifikate, kot je ta iz postopka v glavni stvari, omejila na zgolj zeleno električno energijo, ki je proizvedena na nacionalnem ozemlju, kršila načelo sorazmernosti. Glede na trenutno stanje prava Unije je ta država članica lahko upravičeno menila, da taka ozemeljska omejitev ne gre prek tega, kar je potrebno za uresničitev cilja povečanja proizvodnje in posredno porabe zelene električne energije v Uniji, kar je cilj, ki se uresničuje z nacionalnim predpisom in z Direktivo 2009/28, v katere okvir spada ta nacionalni predpis.
105 Vendar je treba na drugem mestu preučiti, ali druge značilnosti predpisa iz postopka v glavni stvari, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, skupaj z ozemeljsko omejitvijo, ki je bila obravnavana zgoraj, omogočajo sklepanje, da ta predpis kot celota izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.
106 V zvezi s tem je treba namreč spomniti, da iz predložitvene odločbe izhaja, da je za ta predpis med drugim značilna obveznost, ki je za vsako posamezno leto naložena dobaviteljem in nekaterim uporabnikom električne energije, da imajo in da pristojnemu organu vrnejo neko količino certifikatov za električno energijo, ki ustreza določenemu deležu njihovih dobav ali porabe, sicer morajo plačati posebno dajatev.
107 Iz opisa, ki ga vsebuje navedena odločba tudi izhaja, da si lahko zainteresirani subjekti priskrbijo certifikate za električno energijo, ki jih prodajajo proizvajalci na posebnem trgu, ki je odprt za konkurenco in na katerem se cena certifikata določi na podlagi ponudbe in povpraševanja, in da se na podlagi tega predpisa ne zahteva niti ni izključeno, da se električna energija in certifikati pridobijo hkrati od istega proizvajalca.
108 Iz predpisa iz postopka v glavni stvari tako izhaja, da se pri trženju ali porabi zelene električne energije, ki jo je na Finskem proizvedla družba Ålands Vindkraft, če se ta energija uvozi na Švedsko, od dobaviteljev ali zadevnih porabnikov – v ustreznih okoliščinah primera od družbe Ålands Vindkraft kot morebitnega dobavitelja – načeloma zahteva, da kupijo certifikate za električno energijo za količino električne energije, ki je tako uvožena.
109 Glede na te raznovrstne ugotovitve je treba navesti, prvič, da je cilj nacionalnega programa podpore, ki tako kot ta iz postopka v glavni stvari uporablja zelene certifikate, med drugim to, da presežne stroške, ki nastanejo pri proizvodnji zelene električne energije, prevzame neposredno trg, to so dobavitelji in uporabniki električne energije, ki jim je naložena kvotna obveznost, in na koncu potrošniki.
110 Država članica s sprejetjem take odločitve ne presega polja proste presoje, ki ga še vedno ima pri uresničevanju legitimnega cilja povečanja proizvodnje zelene električne energije.
111 Drugič, navesti je treba, da je cilj tega programa, drugače kakor na primer podpora investicijam, podpora delovanju naprav za proizvodnjo zelene električne energije, potem ko so začele obratovati. V zvezi s tem je kvotna obveznost zlasti namenjena temu, da se proizvajalcem električne energije zagotavlja povpraševanje po certifikatih, ki so jim bili podeljeni, in s tem olajšanju prodaje zelene energije, ki jo proizvajajo, po ceni, ki je višja od tržne cene klasične energije.
112 Zdi se, da spodbujevalnega učinka, ki ga ima tak program na proizvajalce električne energije na splošno – med njimi zlasti na tiste, ki so hkrati proizvajalci in dobavitelji ali porabniki – in s katerim se jih želi spodbuditi k povečanju njihove proizvodnje zelene električne energije, ni mogoče izpodbiti, s tem pa tudi ne zmožnosti tega programa, da izpolni legitimni cilj, ki se uresničuje v obravnavani zadevi.
113 Vendar je treba, tretjič, navesti, da je za dobro delovanje takega programa nujno potreben obstoj tržnih mehanizmov, ki lahko omogočijo subjektom, ki jim je naložena kvotna obveznost in ki še nimajo certifikatov, ki se zahtevajo za izpolnitev navedene obveznosti, da certifikate pridobijo na učinkovit način in pod pravičnimi pogoji.
114 Zato je pomembno, da obstajajo določeni mehanizmi, ki omogočajo vzpostavitev pravega trga certifikatov, na katerem se lahko ponudba in povpraševanje dejansko srečata in težita k ravnovesju, tako da je zainteresiranim ponudnikom in uporabnikom dejansko omogočeno, da na tem trgu pridobijo certifikate pod pravičnimi pogoji.
115 V skladu z navedbami predložitvenega sodišča pa se zeleni certifikati v zadevni državi članici dejansko prodajajo na trgu, ki je odprt za konkurenco, tako da se njihova cena oblikuje na podlagi ponudbe in povpraševanja.
116 V zvezi z okoliščino, da predpis iz postopka v glavni stvari določa, da morajo dobavitelji in uporabniki, ki ne izpolnijo kvotne obveznosti, ki jim je naložena, plačati posebno dajatev, je treba navesti naslednje. Čeprav se dejansko lahko šteje, da je naložitev take dajatve po eni strani potrebna za spodbujanje proizvajalcev, da povečajo proizvodnjo zelene električne energije, in po drugi subjektov, ki jim je naložena kvotna obveznost, da dejansko pridobijo zahtevane certifikate, je vendar treba, da način določitve in višina te dajatve ne presegata tistega, kar je potrebno za ta namen spodbujanja, pri čemer se je treba zlasti izogniti sankcioniranju zadevnih subjektov na način, ki bi bil prekomeren.
117 Četrtič, opozoriti je treba, da predložitveno sodišče poudarja, da predpis iz postopka v glavni stvari ne izključuje možnosti, da bi dobavitelji in uporabniki, ki jim je naložena kvotna obveznost, pri nacionalnih proizvajalcih zelene električne energije hkrati pridobili električno energijo in certifikate za električno energijo. Družba Ålands Vindkraft navaja, da lahko zaradi tega nacionalni proizvajalci zelene električne energije z združevanjem prodaje certifikatov za električno energijo in prodaje električne energije spodbujajo prodajo zadnjenavedene.
118 V zvezi s tem je treba navesti, da dejstvo, da nacionalni predpis iz postopka v glavni stvari – ker obstaja trg zelenih certifikatov, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah 113 in 114 te sodbe, in na katerem lahko proizvajalci, ki so uvozili električno energijo iz drugih držav članic, pridobijo certifikate na učinkovit način in na podlagi pravičnih pogojev – ne prepoveduje proizvajalcem zelene električne energije, da subjektom, ki jim je naložena kvotna obveznost, prodajo hkrati električno energijo in certifikate, ne pomeni, da ureditev sistema kvot presega tisto, kar je potrebno za uresničitev cilja povečanja proizvodnje zelene električne energije. Taka možnost lahko dodatno spodbuja proizvajalce, da povečajo njihovo proizvodnjo zelene električne energije.
119 Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 34 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem zelene električne energije ob upoštevanju zgolj zelene električne energije, ki se proizvede na območju zadevne države članice, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu njihove skupne dobavljene ali porabljene količine električne energije, sicer morajo plačati posebno dajatev.
Četrto vprašanje
120 Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem, branim v povezavi z obrazložitvijo, ki jo vsebuje predložitveni sklep, v bistvu izvedeti, ali pravo Unije in zlasti načelo pravne varnosti, ki ga to pravo določa – če se predpostavi, da je treba člen 34 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, v delu, v katerem ta določa, da je do ukrepov podpore, ki so z njim določeni, upravičena le proizvodnja zelene električne energije na ozemlju zadevne države članice – nasprotuje temu, da ta ozemeljska omejitev področja uporabe ne izhaja izrecno iz določb tega predpisa.
121 V zvezi s tem je treba opozoriti, da navedeno sodišče meni, da v skladu s predpisom iz postopka v glavni stvari naprave za proizvodnjo zelene električne energije, ki niso na švedskem ozemlju, niso upravičene do sistema certifikatov za električno energijo. Navaja, da navedena omejitev sicer izrecno ne izhaja iz besedila, vendar je treba zlasti glede na pripravljalna dela tega predpisa uporabiti tako razlago.
122 Komisija v zvezi s tem navaja, da ta omejitev izrecno izhaja iz besedila člena 5 zakona iz leta 2011, ki je v Poglavju I tega zakona, tako da Sodišču ni treba odgovoriti na postavljeno vprašanje.
123 Vendar je treba navesti, da je za odgovor na vprašanje, ali morebitna omejitev ozemeljskega področja uporabe predpisa iz postopka v glavni stvari izhaja iz besedila tega predpisa, potrebna razlaga tega predpisa in je zato to vprašanje v izključni pristojnosti nacionalnih sodišč (glej v tem smislu zlasti sodbo ČEZ, C‑115/08, EU:C:2009:660, točka 57 in navedena sodna praksa).
124 V zvezi z vprašanjem, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je treba najprej opozoriti, da je glede na odgovor Sodišča na prvo vprašanje program podpore iz postopka v glavni stvari program podpore v smislu členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(3) Direktive 2009/28, katerega namen je – zaradi tega in kot izhaja iz te zadnjenavedene določbe – prispevanje k temu, da Kraljevina Švedska uresniči obvezne cilje, ki so ji naloženi z navedeno direktivo glede proizvodnje zelene električne energije na njenem ozemlju.
125 Iz ustaljene sodne prakse pa izhaja, da morajo države članice, ko sprejmejo ukrepe, s katerimi izvajajo pravo Unije, spoštovati temeljna načela tega prava, med katerimi je med drugim načelo pravne varnosti (glej v tem smislu zlasti sodbi Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, točka 43 in navedena sodna praksa, in IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, točka 49).
126 Predložitveno sodišče mora preučiti, ali je nacionalni predpis, kot je ta iz postopka v glavni stvari, v skladu z navedenim načelom, Sodišče pa je pri odločanju o predlogu za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU pristojno le za to, da temu sodišču predloži vse elemente razlage, ki mu omogočajo presojo te skladnosti (glej v tem smislu zlasti sodbo Plantanol, EU:C:2009:539, točka 45 in navedena sodna praksa).
127 V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo pravne varnosti po eni strani zahteva jasnost in natančnost pravnih pravil, po drugi pa predvidljivost njihove uporabe za upravičence (glej zlasti sodbo Plantanol, EU:C:2009:539, točka 46 in navedena sodna praksa).
128 Zlasti je treba spomniti, da navedeno načelo zahteva, da predpis subjektom, na katere se nanaša, omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, in da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (glej zlasti sodbo ArcelorMittal Luxembourg/Komisija in Komisija/ArcelorMittal Luxembourg in drugi, C‑201/09 P in C‑216/09 P, EU:C:2011:190, točka 68 in navedena sodna praksa).
129 V zvezi z ozemeljskim področjem uporabe programa podpore, ki ga določa nacionalni predpis iz postopka v glavni stvari, lahko predložitveno sodišče, da bi odločilo, ali so zahteve načela pravne varnosti izpolnjene, upošteva vse upoštevne elemente, ki izhajajo iz besedila, cilja in sistematike tega predpisa (glej po analogiji sodbo Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07, EU:C:2009:167, točka 32).
130 To sodišče lahko upošteva tudi okoliščino, da navedeni nacionalni predpis spada v kontekst izvedbe Direktive 2009/28, na katero se tudi sicer izrecno sklicuje v pripravljalnih delih zakona iz leta 2011, zlasti ker ta direktiva, kot izhaja iz presoje Sodišča prvega vprašanja, izrecno omogoča, da države članice vzpostavijo podobne programe podpore, ki so ozemeljsko omejeni, zlasti da bi bilo tem državam omogočeno uresničiti obvezne cilje, ki so jim naloženi z navedeno direktivo glede proizvodnje zelene energije na njihovem ozemlju.
131 Glede na zgoraj navedene ugotovitve in brez poseganja v končno presojo, za katero je pristojno le nacionalno sodišče, ni razvidno, da predpis iz postopka v glavni stvari krši načelo pravne varnosti.
132 Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba na četrto vprašanje odgovoriti, da je nacionalno sodišče pristojno, da ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, med katerimi je med drugim lahko normativni okvir prava Unije, v katerega spada predpis iz postopka v glavni stvari, preveri, ali navedeni predpis z vidika njegovega ozemeljskega področja uporabe izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela pravne varnosti.
Stroški
133 Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Določbe členov 2, drugi odstavek, točka (k), in 3(3) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, je treba razlagati tako, da državi članici dopuščajo, da vzpostavi program podpore, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov energije ob upoštevanju zgolj električne energije, ki se proizvede iz teh virov na območju te države, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu njihove skupne dobavljene ali uporabljene količine električne energije.
2. Člen 34 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu predpisu, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa dodelitev certifikatov, s katerimi se lahko trguje, proizvajalcem električne energije iz obnovljivih virov energije ob upoštevanju zgolj električne energije, ki se proizvede iz teh virov na območju zadevne države članice, in ki za dobavitelje in nekatere uporabnike določa obveznost, da pristojnemu organu enkrat na leto vrnejo neko količino takih certifikatov, ki ustreza deležu njihove skupne dobavljene ali porabljene količine električne energije, sicer morajo plačati posebno dajatev.
3. Nacionalno sodišče je pristojno, da ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, med katerimi je med drugim lahko normativni okvir prava Unije, v katerega spada predpis iz postopka v glavni stvari, preveri, ali navedeni predpis z vidika njegovega ozemeljskega področja uporabe izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela pravne varnosti.
Podpisi