ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
M. POIARES MADURO
της 18ης Ιουλίου 2007 (1)
Υπόθεση C‑64/05 P
Βασίλειο της Σουηδίας
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κ.λπ.
«Αίτηση αναιρέσεως – Πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων – Έγγραφα των γερμανικών αρχών αφορώντα τον αποχαρακτηρισμό τοποθεσίας προστατευόμενης από την οδηγία για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων – Άρνηση»
1. Το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί της αιτήσεως αναιρέσεως του Βασιλείου της Σουηδίας κατά της αποφάσεως του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 30ής Νοεμβρίου 2004, T‑168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds κατά Επιτροπής (2), (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή της IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (στο εξής: IFAW) με αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής, της 26ης Μαρτίου 2002, να της αρνηθεί την πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα αφορώντα τον αποχαρακτηρισμό προστατευόμενης τοποθεσίας.
2. Κατά το αναιρεσείον, το Πρωτοδικείο έκρινε εσφαλμένα ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (στο εξής: κανονισμός) (3), επί του οποίου θεμελιώνεται η επίδικη απόφαση, επιβάλλει στα θεσμικά όργανα την υποχρέωση να απορρίπτουν οποιαδήποτε αίτηση προσβάσεως σε έγγραφο προερχόμενο από κράτος μέλος και ευρισκόμενο στην κατοχή τους, σε περίπτωση κατά την οποία το οικείο κράτος μέλος αντιτίθεται στη δημοσιοποίησή του.
3. Όπως θα καταδειχθεί με την ανάλυση της υπό κρίση υποθέσεως, το νομικό διακύβευμά της και η συζήτηση που αυτή προκάλεσε αναδεικνύουν τις συγκρουόμενες μεταξύ τους πολιτισμικές διαφορές σε θέματα διαφανείας. Διαφορά μεταξύ του κοινοτικού πολιτισμού, ο οποίος ασπάστηκε μόλις πρόσφατα, ως έναν βαθμό με επιφυλακτικότητα, την απαιτούμενη διαφάνεια, και του πολιτισμού των σκανδιναβικών χωρών, οι οποίες έχουν παλαιά και ιδιαίτερα αισθητή παράδοση επί του θέματος (4). Διαφορά μεταξύ των πολιτισμών των κρατών μελών, μάρτυρας της οποίας αποτελεί η παρούσα δίκη, καθόσον έξι κράτη μέλη ενεπλάκησαν στη διαφορά, τέσσερα παρεμβάντα ενώπιον του Πρωτοδικείου και/ή ενώπιον του Δικαστηρίου προκειμένου να διατυπώσουν την αντίθεσή τους προς την επιλεγείσα από το Πρωτοδικείο ερμηνεία, και δύο για να υπεραμυνθούν αυτής. Η υπόθεση και το νομικό ζήτημα που αυτή εγείρει αποτελεί επίσης απόδειξη των αλλελεπιδράσεων μεταξύ των διαφόρων εννόμων τάξεων σε θέματα διαφανείας: «nourries des transparences nationales, les transparences européennes génèrent à leur tour des mutations qui touchent les États membres» (5). Τέλος, η υπόθεση, αφορά διάταξη του κανονισμού, η οποία αποτελεί αντικείμενο ένδικων διαφορών: σε διάστημα δύο ετών από την εφαρμογή του κανονισμού, επί ένδεκα προσφυγών ενώπιον του Πρωτοδικείου κατά αρνητικών αποφάσεων της Επιτροπής, έξι αφορούσαν την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 5 (6).
I – Πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως
4. Για την ορθή κατανόηση της υποθέσεως, του διακυβεύματός της και της λύσεως που επιδέχεται η διαφορά, επιβάλλεται η υπόμνηση των κυρίων εφαρμοστέων διατάξεων, των πραγματικών περιστατικών και της λύσεως που επέλεξε το Πρωτοδικείο.
Α – Οι εφαρμοστέες διατάξεις
5. Το άρθρο 255, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ προβλέπει:
«1. Κάθε πολίτης της Ενώσεως και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος, έχει δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, υπό την επιφύλαξη των αρχών και των προϋποθέσεων που θα καθοριστούν σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3.
2. Οι γενικές αρχές και τα όρια, εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν αυτό το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα, καθορίζονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, εντός διετίας από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ».
6. Η προσαρτώμενη στην Τελική Πράξη της Συνθήκης του Άμστερνταμ δήλωση αριθ. 35 (στο εξής: δήλωση αριθ. 35) αναφέρει:
«Η Διάσκεψη συμφωνεί ότι οι κατά το άρθρο 255, παράγραφος 1, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας αρχές και προϋποθέσεις επιτρέπουν στα κράτη μέλη να ζητούν από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο να μην ανακοινώνουν σε τρίτους έγγραφα προερχόμενα από το εκάστοτε αιτούν κράτος χωρίς την προηγούμενη συγκατάθεσή του».
7. Το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό με βάση το άρθρο 255, παράγραφος 2 ΕΚ. Η τέταρτη, έκτη, ένατη, δέκατη και δέκατη πέμπτη αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού έχουν ως εξής:
«(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί στο να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της προσβάσεως αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ.
[...]
(6) Θα πρέπει να εξασφαλιστεί ευρύτερη πρόσβαση σε έγγραφα οσάκις τα θεσμικά όργανα ενεργούν ως νομοθέτες, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες ενεργούν κατόπιν αναθέσεως εξουσιών, ενώ συγχρόνως θα πρέπει να διαφυλαχθεί η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων του οικείου οργάνου. Τα έγγραφα αυτά πρέπει να είναι άμεσα προσβάσιμα στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό.
[...]
(9) Λαμβανομένου υπόψη του άκρως ευαίσθητου περιεχομένου τους, ορισμένα έγγραφα θα πρέπει να τυγχάνουν ειδικής μεταχειρίσεως. Οι διακανονισμοί για την ενημέρωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε ό,τι αφορά το περιεχόμενο παρόμοιων εγγράφων θα πρέπει να λάβουν χώρα μέσω διοργανικής συμφωνίας.
(10) Προκειμένου να βελτιωθεί η διαφάνεια των εργασιών των θεσμικών οργάνων, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα θα πρέπει να χορηγείται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή όχι μόνο για έγγραφα που συντάσσονται από τα θεσμικά όργανα αλλά και για έγγραφα που παραλαμβάνονται από αυτά. Στο πλαίσιο αυτό υπενθυμίζονται τα προβλεπόμενα στη δήλωση αριθ. 35, που επισυνάπτεται στη Συνθήκη του Άμστερνταμ, σύμφωνα με τα οποία ένα κράτος μέλος δύναται να ζητήσει από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο να μην κοινοποιήσει ένα έγγραφο προς τρίτους όταν το εν λόγω έγγραφο προέρχεται από το κράτος μέλος αυτό, χωρίς την προηγούμενη συγκατάθεσή του.
[...]
(15) Ο παρών κανονισμός δεν έχει ούτε ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα. Ωστόσο, εξυπακούεται ότι δυνάμει της αρχής της εντίμου συνεργασίας που διέπει τις σχέσεις των θεσμικών οργάνων με τα κράτη μέλη, τα τελευταία αυτά θα πρέπει να μεριμνούν ώστε να μην θίγεται η ορθή εφαρμογή του παρόντος κανονισμού και να τηρούνται οι κανόνες ασφαλείας των οργάνων.»
8. Το άρθρο 1, στοιχείο α΄, του κανονισμού ορίζει:
«Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι:
α) να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημόσιου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (εφεξής “τα θεσμικά όργανα”), όπως προβλέπεται στο άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ, ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα».
9. Το άρθρο 2 του κανονισμού ορίζει:
«Δικαιούχοι και πεδίο εφαρμογής
1. Κάθε πολίτης της Ενώσεως και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε κράτος μέλος έχει δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.
[...]
3. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
[...]
5. Τα κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, ευαίσθητα έγγραφα υφίστανται ειδική μεταχείριση, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο.
[...]»
10. Κατά το άρθρο 3, στοιχείο β΄, του κανονισμού και για τους σκοπούς αυτού, νοείται ως «τρίτος», «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή οντότητα εκτός του αρμόδιου θεσμικού οργάνου, περιλαμβανομένων των κρατών μελών, άλλων κοινοτικών ή εξωκοινοτικών θεσμών και φορέων και των τρίτων χωρών».
11. Το άρθρο 4 του κανονισμού προβλέπει:
«Εξαιρέσεις
1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
α) του δημόσιου συμφέροντος, όσον αφορά:
– τη δημόσια ασφάλεια,
– την άμυνα και τις στρατιωτικές υποθέσεις,
– τις διεθνείς σχέσεις,
– τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Κοινότητας ή ενός κράτους μέλους,
β) της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, ιδίως σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
– των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου, συμπεριλαμβανομένης της πνευματικής ιδιοκτησίας,
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
– του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου,
εκτός [αν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί] τη γνωστοποίηση του εγγράφου.
3. Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο και σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση αν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων, εκτός [αν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί] τη γνωστοποίηση του εγγράφου.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, αν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων, εκτός [αν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί] τη γνωστοποίηση του εγγράφου.
4. Στην περίπτωση εγγράφων τρίτων, το θεσμικό όργανο διαβουλεύεται με τον τρίτο προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον μπορεί να εφαρμοσθεί η εξαίρεση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 ή 2, εκτός αν είναι σαφές ότι το έγγραφο θα δημοσιοποιηθεί ή όχι.
5. Ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από το θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιήσει ένα έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς προηγούμενη συμφωνία του.
[...]
7. Οι εξαιρέσεις που περιέχονται στις παραγράφους 1 έως 3 εφαρμόζονται μόνον ενόσω η προστασία δικαιολογείται ως εκ του περιεχομένου του εγγράφου. Οι εξαιρέσεις μπορούν να εφαρμοστούν για μέγιστη περίοδο 30 ετών. Στην περίπτωση εγγράφων [καλυπτομένων] από τις εξαιρέσεις οι οποίες σχετίζονται με το σεβασμό της ιδιωτικής ζωής ή τα εμπορικά συμφέροντα, και στην περίπτωση ευαίσθητων εγγράφων, οι εξαιρέσεις μπορούν εν ανάγκη να εξακολουθήσουν και μετά την περίοδο αυτή.»
12. Το άρθρο 5 του κανονισμού προβλέπει:
«Έγγραφα εντός των κρατών μελών
Όταν ένα κράτος μέλος παραλαμβάνει αίτηση για έγγραφο που βρίσκεται στην κατοχή του, προερχόμενο από θεσμικό όργανο, εκτός αν είναι σαφές ότι το έγγραφο θα δοθεί ή όχι, διαβουλεύεται με το σχετικό θεσμικό όργανο προκειμένου να ληφθεί απόφαση η οποία δεν θα θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού.
Ένα κράτος μέλος μπορεί αντ’ αυτού να παραπέμψει το αίτημα στο θεσμικό όργανο».
13. Κατά το άρθρο 9 του κανονισμού:
«1. Ευαίσθητα έγγραφα είναι τα έγγραφα που προέρχονται από τα θεσμικά όργανα ή τους οργανισμούς που αυτά ιδρύουν, από τα κράτη μέλη, τις τρίτες χώρες ή τους διεθνείς οργανισμούς, τα οποία διαβαθμίζονται ως “TRÈS SECRET/TOP SECRET”, “SECRET” ή “CONFIDENTIEL” σύμφωνα με τους κανόνες των σχετικών οργάνων οι οποίοι προστατεύουν βασικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ενώσεως ή ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών της στους τομείς που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, και κυρίως στους τομείς της δημόσιας ασφαλείας, της άμυνας και των στρατιωτικών υποθέσεων.
2. Τις αιτήσεις για πρόσβαση σε ευαίσθητα έγγραφα, στο πλαίσιο των διαδικασιών που προβλέπονται στα άρθρα 7 και 8, χειρίζονται μόνον πρόσωπα που έχουν δικαίωμα να λάβουν γνώση των εγγράφων αυτών. Τα εν λόγω πρόσωπα αξιολογούν επίσης, τηρουμένων των διατάξεων του άρθρου 11, παράγραφος 2, ποιες αναφορές σε ευαίσθητα έγγραφα θα μπορούσαν να καταχωριστούν στο δημόσιο μητρώο.
3. Τα ευαίσθητα έγγραφα καταχωρίζονται στο μητρώο ή δίδονται στη δημοσιότητα μόνον μετά από σύμφωνη γνώμη του συντάκτη τους.
4. Το θεσμικό όργανο που αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε ευαίσθητο έγγραφο αιτιολογεί την απόφασή του κατά τρόπον ώστε να μη θίγονται τα προστατευόμενα με το άρθρο 4 συμφέροντα.
5. Κατά τον χειρισμό αιτήσεων για ευαίσθητα έγγραφα, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των αρχών του παρόντος άρθρου και του άρθρου 4.
6. Οι κανόνες που θεσπίζουν τα θεσμικά όργανα σχετικά με τα ευαίσθητα έγγραφα δημοσιοποιούνται.
7. Η Επιτροπή και το Συμβούλιο ενημερώνουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τα ευαίσθητα έγγραφα σύμφωνα με τους διακανονισμούς που συμφωνούν τα θεσμικά όργανα μεταξύ τους.»
Τα πραγματικά περιστατικά
14. Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εξέδωσε στις 19 Απριλίου 2000 γνώμη παρέχουσα στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας την άδεια να προχωρήσει σε αποχαρακτηρισμό της τοποθεσίας Mühlenberger Loch, η οποία μέχρι τότε ήταν προστατευόμενη ζώνη δυνάμει της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (7), προκειμένου να πραγματοποιηθεί σχέδιο για τη διεύρυνση του εργοστασίου της Daimler Chrysler Aerospace Airbus και την κατάληψη τμήματος του δέλτα για την επέκταση ενός διαδρόμου προσγειώσεως.
15. Με έγγραφο της 20ής Δεκεμβρίου 2001 που απηύθυνε στην Επιτροπή, η IFAW, μη κυβερνητική οργάνωση δραστηριοποιούμενη στον τομέα της προασπίσεως της ευημερίας των ζώων και της προστασίας της φύσεως, ζήτησε την πρόσβαση ιδίως στην ανταλλαγείσα μεταξύ της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της πόλεως του Αμβούργου αλληλογραφία με αντικείμενο την ως άνω τοποθεσία και το συναφές σχέδιο, καθώς και στην αλληλογραφία του Γερμανού Καγκελαρίου.
16. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, με την οποία διαβουλεύθηκε η Επιτροπή επ’ ευκαιρία της ανωτέρω αιτήσεως, εναντιώθηκε στη δημοσιοποίηση των ανωτέρω εγγράφων, οπότε η Επιτροπή έκρινε ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5 του κανονισμού της απαγόρευε, υπό τις ανωτέρω περιστάσεις, να επιτρέψει την πρόσβαση και εξέδωσε, συνακόλουθα, στις 26 Μαρτίου 2002 την προσβαλλόμενη απόφαση περί απορρίψεως της αιτήσεως της IFAW.
17. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 4 Ιουνίου 2002, η IFAW άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως της Επιτροπής της 26ης Μαρτίου 2002.
Γ – Η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
18. Προς στήριξη των αιτημάτων της περί ακυρώσεως, η προσφεύγουσα προέβαλε μεταξύ άλλων ως λόγο ακυρώσεως την παράβαση του άρθρου 4 του κανονισμού. Ισχυρίστηκε ότι είναι πεπλανημένη η εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, σύμφωνα με την οποία το εν λόγω θεσμικό όργανο οφείλει να απορρίψει την πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο παρέλαβε από κράτος μέλος εφόσον το τελευταίο εναντιώνεται στη δημοσιοποίησή του. Η αναγνωριζόμενη, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, σε κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται έγγραφο ευχέρεια να ζητήσει από θεσμικό όργανο, στην κατοχή του οποίου αυτό ευρίσκεται, να μην το δημοσιοποιήσει δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως δικαίωμα αρνησικυρίας, δεδομένου ότι η τελική απόφαση εναπόκειται κατ’ ανάγκη στο θεσμικό όργανο.
19. Με βάση συλλογιστική η οποία παρατίθεται στις σκέψεις 50 έως 65 της αποφάσεώς του, το Πρωτοδικείο απέρριψε τον λόγο ακυρώσεως, κατόπιν δε αυτού έκρινε αβάσιμη την προσφυγή ακυρώσεως.
20. Κατά την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, η αναγνωριζόμενη με το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού σε κράτος μέλος ευχέρεια να ζητεί από θεσμικό όργανο να μην επιτρέπει πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο το κράτος μέλος του έχει διαβιβάσει, χωρίς την προηγούμενη συμφωνία του, συνιστά επιταγή προς το θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιεί παρόμοιο έγγραφο σε περίπτωση εκδηλώσεως επ’ εαυτού εναντιώσεως. Το κράτος μέλος δεν οφείλει να αιτιολογεί το αίτημά του και το θεσμικό όργανο δεσμεύεται από την επιταγή, αδυνατώντας να ελέγξει αν η μη δημοσιοποίηση του εγγράφου δικαιολογείται λόγω, επί παραδείγματι, δημόσιου συμφέροντος.
21. Το Πρωτοδικείο έκρινε ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού θεσπίζει υπέρ των κρατών μελών lex specialis σε σχέση με το άρθρο 4, παράγραφος 4, το οποίο αναγνωρίζει υπέρ των τρίτων απλώς το δικαίωμα να τύχουν διαβουλεύσεως εκ μέρους των θεσμικών οργάνων προκειμένου να προσδιοριστεί αν το έγγραφο που τους έχουν κοινοποιήσει εμπίπτει σε μια από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 ή 2, του κανονισμού εξαιρέσεις, και πάλι υπό την προϋπόθεση ότι δεν είναι σαφές αν το έγγραφο πρέπει ή όχι να δημοσιοποιηθεί.
22. Το Πρωτοδικείο θεμελιώνει την ερμηνεία του περί του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού στη συλλογιστική ότι η υποχρέωση να ληφθεί προηγουμένως η συμφωνία του κράτους μέλους θα υπήρχε κίνδυνος, αν δεν του ανταγνωριζόταν δικαίωμα αρνησικυρίας, να παραμείνει γράμμα κενό περιεχομένου. Στηρίζεται επίσης στη δήλωση αριθ. 35, σύμφωνα με την οποία η Διάσκεψη συμφωνεί οι τιθέμενες στο άρθρο 255 ΕΚ αρχές και προϋποθέσεις να επιτρέπουν σε κράτος μέλος να ζητεί από την Επιτροπή ή από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως να μην κοινοποιεί σε τρίτους έγγραφο προερχόμενο από το ίδιο χωρίς την προηγούμενη συμφωνία του. Εξ αυτού προκύπτει, πάντοτε κατά το Πρωτοδικείο, ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού ευχέρεια εξηγείται από το γεγονός ότι ο επίδικος κανονισμός δεν έχει ούτε ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των εθνικών νομοθεσιών σε θέματα προσβάσεως στα έγγραφα, όπως άλλωστε υπενθυμίζει η δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη του. Επομένως, αν κράτος μέλος διατύπωσε αίτημα με αντικείμενο έγγραφο κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, τότε η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό διέπεται όχι από τον κανονισμό αλλά από τις συναφείς εθνικές διατάξεις του οικείου κράτους μέλους τις οποίες δεν τροποποίησε η θέσπιση του κανονισμού.
23. Το Πρωτοδικείο προσέθεσε ότι, «Προκειμένου να επιτευχθεί, όσον αφορά τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, ερμηνεία σύμφωνη προς τη δήλωση αριθ. 35 και να διευκολυνθεί η πρόσβαση στο σχετικό έγγραφο, επιτρέποντας στο κράτος μέλος, ενδεχομένως, να δώσει τη συναίνεσή του για τη δημοσιοποίηση αυτού, στο θεσμικό όργανο εναπόκειται να διαβουλευθεί με το οικείο κράτος μέλος όταν μια αίτηση προσβάσεως αφορά έγγραφο προερχόμενο από αυτό. Εάν το κράτος μέλος, ύστερα από τη σχετική διαβούλευση, δεν υποβάλει αίτημα κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, στο θεσμικό όργανο εναπόκειται πάντοτε να εκτιμήσει, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 4, του κανονισμού, εάν το έγγραφο πρέπει να δημοσιοποιηθεί ή όχι» (8).
24. Διαπιστώνοντας ότι τα έγγραφα, την κοινοποίηση των οποίων είχε ζητήσει η προσφεύγουσα, συνιστούσαν έγγραφα προερχόμενα από κράτος μέλος κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού και ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε ζητήσει από την Επιτροπή να μην τα δημοσιοποιήσει, το Πρωτοδικείο έκρινε ότι η απόφαση της Επιτροπής ουδόλως είχε παραβιάσει το άρθρο 4 του κανονισμού.
II – Ανάλυση της αιτήσεως αναιρέσεως
25. Κατά της ανωτέρω αποφάσεως που εξέδωσε το Πρωτοδικείο στις 30 Νοεμβρίου 2004 το Βασίλειο της Σουηδίας, το οποίο παρενέβη προς υποστήριξη των αιτημάτων της προσφεύγουσας στα πλαίσια της ενώπιον του Πρωτοδικείου διαδικασίας, άσκησε αναίρεση ενώπιον του Δικαστηρίου. Προς στήριξη της αναιρέσεώς του, το αναιρεσείον προβάλλει έναν και μόνο λόγο αναιρέσεως, αντλούμενο από την παραβίαση του κοινοτικού δικαίου λόγω μη τηρήσεως του περιεχομένου του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού: πόρρω απέχοντας από το να καθιερώνει δικαίωμα αρνησικυρίας υπέρ των κρατών μελών, όπως έκρινε το Πρωτοδικείο, το άρθρο 4, παράγραφος 5, τους αναγνωρίζει το δικαίωμα διαβουλεύσεως πριν από οποιαδήποτε δημοσιοποίηση εγγράφου εκ μέρους του θεσμικού οργάνου προς το οποίο το απηύθυναν· πάντως, το θεσμικό όργανο παραμένει υπεύθυνο ως προς τη λήψη της αποφάσεως αν συντρέχει ή όχι λόγος δημοσιοποιήσεως του εγγράφου, ενώ τυχόν απόφαση να μην επιτραπεί η πρόσβαση δικαιολογείται μόνον εφόσον συντρέχει μία από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού εξαιρέσεις για λόγους εμπιστευτικότητας.
26. Είναι προφανές ότι υποστηρίζονται δύο διαμετρικά αντίθετες απόψεις ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού. Για την αποσαφήνιση της ερμηνείας της ανωτέρω διατάξεως απαιτείται να αξιολογηθεί η ορθότητά της. Υπό την προοπτική αυτή, προτίθεμαι να καταδείξω ότι ούτε η γραμματική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, ούτε ο σεβασμός της βουλήσεως των κρατών μελών, όπως εκφράζεται με τη δήλωση αριθ. 35, υπαγόρευαν την επιλεγείσα λύση, σε αντίθεση προς όσα έκρινε το Πρωτοδικείο. Αντιθέτως, η συστηματική και τελεολογική ερμηνεία της διατάξεως επιβάλλει άλλη λύση.
Ηβασιζόμενη στη γραμματική ερμηνεία και στη διερεύνηση της βουλήσεως των μερών απάντηση δεν είναι πειστική
1. Το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού
27. Υπενθυμίζω προκαταρκτικώς ότι, υπό το κράτος του προϊσχύσαντος της θεσπίσεως του κανονισμού δικαίου, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα αφορούσε απλώς τα συντασσόμενα από τα θεσμικά όργανα έγγραφα (9). Αντιθέτως εάν επρόκειτο για έγγραφα ευρισκόμενα στην κατοχή ενός θεσμικού οργάνου αλλά συνταχθέντα από τρίτο, ήτοι από φυσικό ή νομικό πρόσωπο, από κράτος μέλος, από άλλο θεσμικό όργανο ή κοινοτική υπηρεσία ή οποιονδήποτε άλλο εθνικό οργανισμό, υπερίσχυε ο αποκαλούμενος «κανόνας του συντάκτη». Δυνάμει του κανόνα αυτού, το θεσμικό όργανο αδυνατούσε να δημοσιοποιήσει τα προερχόμενα από τρίτους έγγραφα, ο δε αιτούμενος την πρόσβαση όφειλε να απευθύνει το αίτημά του απευθείας στον συντάκτη του εγγράφου (10). Μολονότι εξαρχής η νομολογία εξέλαβε τον κανόνα αυτό ως περιορισμό από τη γενική αρχή του δικαιώματος προσβάσεως και υπό την έννοια αυτή ως επιδεχόμενο στενής ερμηνείας και εφαρμογής (11), πάντως ο κανόνας του συντάκτη είχε χαρακτηριστεί ως «απόλυτη […] παρέκκλιση καθόσον αφορά τα έγγραφα των οποίων συντάκτης είναι τρίτος» (12).
28. Μία από τις πλέον σημαντικές συνεισφορές του κανονισμού είναι ότι επεξέτεινε το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων καταργώντας τον κανόνα του συντάκτη. Δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 3, του κανονισμού, το δικαίωμα προσβάσεως ισχύει για «όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και ευρίσκονται στην κατοχή του». Επομένως, τα θεσμικά όργανα υφίσταται το ενδεχόμενο να κοινοποιούν έγγραφα προερχόμενα από τρίτους, μεταξύ των οποίων καταλέγονται, ιδίως, τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τον ορισμό της εννοίας του τρίτου που παρατίθεται στο άρθρο 3, στοιχείο β΄, του κανονισμού. Πάντως, η εγκατάλειψη του κανόνα του συντάκτη αντισταθμίστηκε με ειδική μεταχείριση της οποίας τυγχάνουν ειδικότερα προερχόμενα από τα κράτη μέλη έγγραφα, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού. Στον καθορισμό σε τι ακριβώς συνίσταται η ειδική αυτή μεταχείριση έγκειται όλο το διακύβευμα της υπό κρίση διαφοράς.
29. Αν η διατύπωση της επίδικης διατάξεως ήταν σαφής, θα μπορούσε να υποτεθεί νόμιμα ότι υφίσταται υποχρέωση εφαρμογής του κανόνα όπως αυτός εξαγγέλλεται: in claris non fit interpretatio. Πάντως, εν προκειμένω, η επιδιωκόμενη από το γράμμα της διατάξεως απάντηση καθίσταται αδύνατη επειδή πόρρω απέχει του να είναι μονοσήμαντη. Προβλέπει ότι «ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από το θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιήσει ένα έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς προηγούμενη συμφωνία του». Όπως δέχεται η ίδια η Επιτροπή, η ανωτέρω «διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφος 5, δεν διευκρινίζει σε ποιο βαθμό τα θεσμικά όργανα οφείλουν να σεβαστούν την αρνητική γνώμη που διατυπώνει κράτος μέλος όσον αφορά τη δημοσιοποίηση ενός από τα έγγραφά του» (13). Πράγματι, αν δοθεί έμφαση στο γεγονός ότι οποιαδήποτε δημοσιοποίηση εκ μέρους θεσμικού οργάνου ενός εγγράφου που του διαβίβασε κράτος μέλος μπορεί να εξαρτάται, κατόπιν αιτήματος του οικείου κράτους μέλους, από την «προηγούμενη συμφωνία» του, τότε αναγνωρίζεται δικαίωμα αρνησικυρίας υπέρ του κράτους μέλους. Αντιστρόφως, η χρήση του όρου «ζητώ» οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η απόφαση περί δημοσιοποιήσεως ανήκει οριστικά στο κατέχον το έγγραφο θεσμικό όργανο επειδή, όπως ορθώς ισχυρίστηκε ενώπιον του Πρωτοδικείου η προσφεύγουσα, ως «αίτημα» μπορεί να προσδιοριστεί η πράξη ή το γεγονός του αιτείσθαι κάτι συγκεκριμένο, οπότε σημαίνει ότι ο υποβαλών αίτημα περιμένει την απάντηση επ’ αυτού αλλά και την άσκηση εξουσίας εκτιμήσεως εκ μέρους εκείνου ο οποίος απαντά επ’ αυτού. Η ανωτέρω αμφισημία του γράμματος του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού καθίσταται έντονη σε σχέση με την αντίφαση έναντι της αναγνώσεως του άρθρου 9, παράγραφος 3, από το οποίο προκύπτει αναμφισβήτητα ότι υφίσταται δικαίωμα αρνησικυρίας, δεδομένου ότι η ανωτέρω διάταξη προβλέπει ότι «Τα ευαίσθητα έγγραφα καταχωρίζονται στο μητρώο ή δίδονται στη δημοσιότητα μόνο μετά από σύμφωνη γνώμη του συντάκτη τους». Επομένως, υφίσταται αδυναμία παρακολουθήσεως της συλλογιστικής του Πρωτοδικείου, το οποίο, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφασή του, έκρινε ότι την επιβαλλόμενη στο κατέχον έγγραφο προερχόμενο από κράτος μέλος θεσμικό όργανο υποχρέωση να επιτύχει προηγουμένως τη συμφωνία του τελευταίου πριν από οποιαδήποτε δημοσιοποίηση του εγγράφου «καθιέρωσε σαφώς» το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού (14).
30. Ομοίως, οι τροποποιήσεις των εσωτερικών κανονισμών τους τις οποίες επέφεραν τα τρία θεσμικά όργανα σε εκτέλεση της υποχρεώσεως προσαρμογής τους προς τις διατάξεις του κανονισμού, η οποία τους επεβλήθη με το άρθρο 18 αυτού, επιβεβαιώνουν, εν ανάγκη, την αμφισημία του γράμματος του άρθρου 4, παράγραφος 5. Από την ανάγνωσή τους προκύπτει ότι η Επιτροπή αναγνωρίζει προφανώς εις εαυτήν τη δυνατότητα δημοσιοποιήσεως του προερχόμενου από κράτος μέλος εγγράφου, παρά τη ρητή περί του αντιθέτου γνώμη του συντάκτου του, και μάλιστα μολονότι το κράτος μέλος της ζήτησε να μην το πράξει χωρίς την προηγούμενη συμφωνία τους (15). Εξάλλου, το Συμβούλιο περιορίστηκε να επαναλάβει την διάταξη του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού (16). Όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, οι εσωτερικοί κανόνες του ουδεμία ειδική μεταχείριση επιφυλάσσουν στα προερχόμενα από τα κράτη μέλη έγγραφα και περιορίζονται στην πρόβλεψη, σε περίπτωση εγγράφων που προέρχονται από τρίτους, διαβουλεύσεων με αυτούς «ώστε να καθοριστεί κατά πόσον έχει εφαρμογή μία από τις εξαιρέσεις που προβλέπουν τα άρθρα 4 και 9 του κανονισμού 1049/2001» (17).
31. Και η θεωρία εμφανίζεται διχασμένη ως προς τη σημασία που πρέπει να αποδοθεί στην έκταση εφαρμογής των όρων του άρθρου 4, παράγραφος 5. Ορισμένοι θεώρησαν ότι, όπως προκύπτει από το γράμμα της διατάξεως, αναγνωρίζεται ρητώς δικαίωμα αρνησικυρίας υπέρ των κρατών μελών (18). Άλλοι, αντιθέτως, υποστήριξαν διαφορετική ερμηνεία, αναγνωρίζοντας υπέρ του κατέχοντος το έγγραφο θεσμικού οργάνου δικαίωμα να έχει την τελευταία λέξη επί της αιτήσεως προσβάσεως (19).
32. Στην πραγματικότητα, η αμφισημία των όρων του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού ανταποκρίνεται, όπως υπογράμμισε εύστοχα η Δανική Κυβέρνηση, σε ένα «εποικοδομητικό διφορούμενο», το οποίο κατέστησε έτσι εφικτή τη θέσπισή του από τον κοινοτικό νομοθέτη (20). Πράγματι, η ανωτέρω αμφισημία είναι το αποτέλεσμα των εντάσεων οι οποίες συνόδευσαν τη γένεση του κανονισμού, δεδομένου ότι και οι διάφοροι πρωταγωνιστές της νομοθετικής διαδικασίας διαφωνούσαν εμφανιζόμενοι είτε ως οπαδοί της διατηρήσεως ενός σχετικού απορρήτου είτε ως υποστηρικτές μεγαλύτερης διαφανείας (21). Η βούληση της Επιτροπής ήταν τα κράτη μέλη να διατηρήσουν κάποιον έλεγχο επί της δημοσιοποιήσεως των εγγράφων τα οποία διαβιβάζουν στα θεσμικά όργανα. Επίσης, η αρχική πρότασή της προέβλεπε, στο άρθρο 4, στοιχείο δ΄, ότι «Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση στα έγγραφα, η γνωστοποίηση των οποίων θα μπορούσε να θίξει σοβαρά την προστασία της εχεμυθείας που ζητεί ο τρίτος ο οποίος έχει προσκομίσει το έγγραφο ή την πληροφορία ή της εχεμυθείας που απαιτεί η νομοθεσία του κράτους μέλους» (22). Εξάλλου, το Κοινοβούλιο τασσόταν υπέρ της απόψεως ότι η απόφαση περί δημοσιοποιήσεως ενός εγγράφου προερχόμενου από κράτος μέλος έπρεπε να ανήκει στο θεσμικό όργανο, στην κατοχή του οποίου αυτό ευρίσκεται, οπότε και υπέβαλε τροποποίηση της προτάσεως κανονισμού της Επιτροπής προς την κατεύθυνση αυτή (23). Εντός του Συμβουλίου, τα κράτη μέλη ήσαν και αυτά διηρημένα, όπως αποδεικνύει το γεγονός ότι πρόταση της γαλλικής προεδρίας, υποβληθείσα τον Δεκέμβριο του 2000, αναγνωρίζουσα σαφώς υπέρ των κρατών μελών δικαίωμα αρνησικυρίας, δεν έγινε τελικά δεκτή.
2. Το περιεχόμενο της δηλώσεως αριθ. 35
33. Έτσι, η συμβιβαστική λύση δεν ήταν άλλη από την επανάληψη διά του άρθρου 4, παράγραφος 5, αυτολεξεί της δηλώσεως αριθ. 35, όπως επισήμανε το ίδιο το Πρωτοδικείο (24) και όπως αναφέρεται στη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, σύμφωνα με την οποία, κατ’ ουσίαν, η επέκταση του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα που παραλαμβάνουν τα θεσμικά όργανα είναι νοητή υπό το φως της δηλώσεως αριθ. 35.
34. Πως, λοιπόν, να σταθμιστεί η σημασία της εν λόγω παραπομπής στη δήλωση αριθ. 35; Το καθεστώς των προσαρτημένων στις Συνθήκες δηλώσεων εξακολουθεί να παραμένει σχετικά θολό. Καίτοι το άρθρο 311 ΕΚ ορίζει ότι τα Πρωτόκολλα τα οποία έχουν προσαρτηθεί στις ιδρυτικές Συνθήκες με κοινή συμφωνία των κρατών μελών «αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα τους», οπότε έχουν την αυτή νομική ισχύ (25), η Συνθήκη σιωπά ως προς την τύχη των δηλώσεων. Η κρατούσα θεωρία (26) συμφωνεί επί του ότι δεν αναγνωρίζεται οποιοδήποτε δεσμευτικό κανονιστικό αποτέλεσμα στις περιλαμβανόμενες στην Τελική Πράξη των κοινοτικών Συνθηκών δηλώσεις, τις οποίες χαρακτηρίζουν απλώς ως έκφραση πολιτικής δεσμεύσεως. Επί μακρόν, η νομολογία δεν είχε αποφανθεί συναφώς. Μόλις πρόσφατα τους αναγνωρίστηκε νομολογιακώς ερμηνευτική σημασία (27). Η λύση αυτή στοιχεί σε εκείνες που γίνονται δεκτές κατά το διεθνές δίκαιο. Το άρθρο 31 της Συμβάσεως της Βιέννης για το δίκαιο των Συνθηκών, της 23ης Μαΐου 1969, προβλέπει ότι μια Συνθήκη πρέπει να ερμηνεύεται λαμβάνοντας υπόψη την αλληλουχία της, στην οποία περιλαμβάνονται «εκτός του κειμένου, περιέχοντος το προοίμιο και τα παραρτήματα αυτής: […] παν έγγραφο, το οποίο συνετάγη υφενός ή πλειόνων μερών εν σχέσει προς τη σύναψη της Συνθήκης, το οποίο εγένετο αποδεκτό υπό των άλλων μερών ως έγγραφο σχετιζόμενο προς τη Συνθήκη». Επομένως, οι δηλώσεις στις οποίες προέβησαν τα μέρη λαμβάνονται ως ερμηνευτικές βάσεις (28). Η ούτω διδόμενη ερμηνεία μιας Συνθήκης διά κοινής συμφωνίας των συμβαλλομένων κρατών με συγκεκριμένη δήλωση μπορεί να εξικνείται μέχρι της τροποποιήσεως των διατάξεων της; Αν το διεθνές δίκαιο συνέβη ήδη να προσφέρει συναφώς ορισμένα δείγματα στο μέτρο κατά το οποίο τα υπογράψαντα κράτη είναι οι αυθεντικοί ερμηνευτές της Συνθήκης (29), τούτο δε συμβαίνει στην περίπτωση του κοινοτικού δικαίου λόγω του αυστηρού χαρακτήρα των ιδρυτικών Συνθηκών οι οποίες αποτελούν τον συνταγματικό χάρτη των Κοινοτήτων (30).
35. Η δήλωση αριθ. 35 μπορεί έτσι να αποτελέσει θεμιτώς την ερμηνευτική βάση του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, οπότε απομένει να καθοριστεί αν παρέχει τη δυνατότητα αποσαφηνίσεως του περιεχομένου του. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, η ανωτέρω δήλωση είναι αποκαλυπτική του ότι, υιοθετώντας το άρθρο 255 ΕΚ, η έκταση εφαρμογής του οποίου περιλαμβάνει τα συνταχθέντα από τρίτους έγγραφα και κατεχόμενα από τα κοινοτικά θεσμικά όργανα, τα κράτη μέλη απήτησαν να λάβουν εγγυήσεις ώστε τα προερχόμενα από τα ίδια έγγραφα να μην δημοσιοποιούνται από τα θεσμικά όργανα χωρίς τη συναίνεσή τους. Το Πρωτοδικείο τού αναγνώρισε την ίδια έκταση εφαρμογής, καθόσον, αφού υπενθύμισε το γράμμα του, συνήγαγε εξ αυτού την ύπαρξη δικαιώματος αρνησικυρίας των κρατών μελών επί οποιασδήποτε αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφο που αυτά διαβίβασαν σε θεσμικό όργανο (31). Πάντως, συνταχθείσα με τους ίδιους όρους όπως το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, η δήλωση αριθ. 35 χαρακτηρίζεται από την ίδια αμφισημία. Επομένως, ουδόλως μπορεί να συνδράμει στη διευκρίνιση του περιεχομένου του: ούτε από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5, ούτε από τη διατύπωσή του μπορεί να συναχθεί σαφώς και ανεπιφυλάκτως δικαίωμα αρνησικυρίας υπέρ των κρατών μελών.
36. Πρέπει να συμφωνήσουμε ότι το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5, διακρίνεται από αθεράπευτη αμφισημία. Ασφαλώς, δεν αποκλείει την ερμηνεία που του προσέδωσε το Πρωτοδικείο· οι όροι υπό τους οποίους είναι διατυπωμένη η εν λόγω διάταξη δεν μειώνουν ρητώς τις παρεχόμενες στα κράτη μέλη εγγυήσεις σε περίπτωση αιτήσεως περί δημοσιοποιήσεως εγγράφου το οποίο προέρχεται από αυτά και απευθύνεται σε θεσμικό όργανο σε τέτοιο σημείο ώστε να πρόκειται για απλή διαβούλευση. Συναφώς, το άρθρο 4, παράγραφος 5, δεν μπορεί να εκληφθεί, αμιγώς ως προς το γράμμα του, ως εξαρτώμενο από το άρθρο 5, το οποίο προβλέπει ότι «όταν ένα κράτος μέλος παραλαμβάνει αίτηση για έγγραφο που ευρίσκεται στην κατοχή του, προερχόμενο από θεσμικό όργανο, […] διαβουλεύεται με το οικείο θεσμικό όργανο προκειμένου να ληφθεί απόφαση η οποία δεν θα θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων του παρόντος κανονισμού». Πάντως, η διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφος 5, δεν επιτάσσει την επιλεγείσα από το Πρωτοδικείο ερμηνεία. Η επιφυλασσόμενη υπέρ των κρατών μελών με την ανωτέρω διάταξη ευχέρεια να ζητούν τη μη δημοσιοποίηση των εγγράφων τους σε τρίτους, πλην εκ των προτέρων συμφωνίας εκ μέρους τους, χαρακτηρίστηκε ρητώς από το Πρωτοδικείο ως «εξαίρεση» από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων (32). Κατά πάγια νομολογία, οποιαδήποτε εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων πρέπει να ερμηνεύεται και εφαρμόζεται στενά (33). Επομένως, η ερμηνεία διά της οποίας αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη ανεπιφύλακτο δικαίωμα αρνησικυρίας σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα που τα ίδια διαβιβάζουν σε θεσμικό όργανο μπορούσε να γίνει δεκτή μόνον αν είχε τη δυνατότητα να εύρει επαρκές έρεισμα στο ίδιο το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5.
Η συστηματική και τελεολογική ερμηνεία
37. Ελλείψει σαφούς απαντήσεως η οποία θα προέκυπτε από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια αποσαφηνίσεως της εννοίας της επίδικης διατάξεως με την επανένταξή της στο συνολικό κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εμπίπτει και με την επίκληση των στόχων της κανονιστικής ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί μέρος. Συναφώς, η επίδικη διάταξη εντάσσεται σε νομική αλληλουχία χαρακτηριζόμενη από αργή μεν αλλ’ ανένδοτη αύξηση στο κοινοτικό δίκαιο της δυνάμεως της εν γένει επιταγής για διαφάνεια και του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων ειδικότερα.
38. Επί μακρόν, για το κοινοτικό δίκαιο το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων ήταν άγνωστο. Παρατηρείται όμως εξέλιξη υπό τη μορφή «προοδευτικής επιβεβαιώσεως» (34) του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα τα οποία κατέχουν οι δημόσιες αρχές, τους σημαντικότερους σταθμούς της οποίας προτίθεμαι να υπενθυμίσω εν συντομία. Η σύνδεση της διαφανείας με τη διαδικασία λήψεως των αποφάσεων εκφράστηκε επισήμως για πρώτη φορά με τη δήλωση αριθ. 17 σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση, η οποία προσαρτάται στην Τελική Πράξη της υπογραφείσας στο Μάαστριχτ στις 7 Φεβρουαρίου 1992 Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, προτρέπουσα συναφώς για τη θέσπιση μέτρων με προορισμό τη βελτίωση της προσβάσεως του κοινού στην πληροφόρηση που διαθέτουν τα θεσμικά όργανα. Ελλείψει γενικών κοινοτικών κανόνων σχετικά με το περιεχόμενο του ως άνω δικαιώματος προσβάσεως, τα θεσμικά όργανα επιφορτίστηκαν με το έργο της ρήξεως με την παραδοσιακή αρχή του διοικητικού απορρήτου, αποφασίζοντας τα ίδια αν επιθυμούσαν ή όχι να επιτρέψουν πρόσβαση σε αιτηθέν έγγραφο ευρισκόμενο στην κατοχή τους. Μετά την έκδοση στις 6 Δεκεμβρίου 1993, διά κοινής συμφωνίας, ενός κώδικα συμπεριφοράς όπου απαριθμούνται οι διέπουσες την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα που αυτά κατέχουν αρχές (35), το Συμβούλιο και η Επιτροπή, στηριζόμενα στην εξουσία τους να ρυθμίζουν τα της εσωτερικής οργανώσεώς τους (36), εξέδωσαν αντίστοιχα απόφαση εφαρμογής των ανωτέρω αρχών (37) και απόφαση υιοθετούσα επισήμως τον εν λόγω κώδικα (38). Παρά την ανωτέρω προοδευτική επιβεβαίωση του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, παρά τις επανειλημμένες εκκλήσεις των γενικών του εισαγγελέων (39) ή ορισμένων από τα μέλη του (40), παρά τις προτροπές του Πρωτοδικείου μέσω ορισμένων εκτιμήσεών του (41) και παρότι το ίδιο το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές κατοχυρώνεται ως συνταγματική ή νομοθετική αρχή από την πλειονότητα των κρατών μελών (42), το Δικαστήριο δεν το αναβάθμισε επισήμως σε γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου (43).
39. Πάντως, η εξέλιξη δεν παρέμεινε στάσιμη στο σημείο αυτό. Το επόμενο στάδιο ήταν η καταξίωση, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, αφενός, και συγκεκριμένα με το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, μιας «αρχής ανοικτής προσβάσεως», αφετέρου, με το άρθρο 255 ΕΚ, ενός δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Ασφαλώς, ελλείψει άμεσου αποτελέσματος, οι ανωτέρω διατάξεις αδυνατούν να αποτελέσουν τη βάση αιτήματος για τη δημοσιοποίηση εγγράφου ενός θεσμικού οργάνου· η άσκηση ενός δικαιώματος προσβάσεως εξακολουθεί να εξαρτάται από τη θέσπιση συναφώς νομοθεσίας (44). Εν προκειμένω, το άρθρο 255, παράγραφος 2, ΕΚ, προϊόν της Συνθήκης του Άμστερνταμ, παρέχει συναφώς νομική βάση, αναθέτοντας στο Συμβούλιο, το οποίο συναποφασίζει με το Κοινοβούλιο, την αποστολή να αποσαφηνίσει τις γενικές αρχές και τα όρια του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Με την ως άνω νομική βάση εκδόθηκε ο κανονισμός 1049/2001, ο οποίος αποτελεί τη γενική κοινοτική νομοθεσία σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα. Γεγονός, πάντως, παραμένει ότι του λοιπού η ύπαρξη του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων δεν εδράζεται πλέον σε μέτρα εσωτερικής φύσεως, θεσπιζόμενα από τα θεσμικά όργανα, μέτρα τα οποία τα όργανα αυτά οφείλουν να τηρούν σύμφωνα με το αξίωμα «patere legem quam ipse fecisti», ούτε καν στον κανονισμό, αλλά σε διάταξη συνταγματικής ισχύος.
40. Η σχετική κανονιστική αναβάθμιση του δικαιώματος προσβάσεως συνδυάστηκε και με ουσιαστική προώθηση. Υπήρξε μετάβαση από μία απλώς χαριστική αντιμετώπιση του διοικουμένου εκ μέρους των θεσμικών οργάνων κατά την άσκηση της διακριτικής εξουσίας τους σε ένα γνήσιο δικαίωμα θεμελιώδους σημασίας αναγνωριζόμενο στους ιδιώτες. Πράγματι, ενόσω η πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων επαφιόταν στη διάκρισή τους, τα μέτρα που αυτά ελάμβαναν προς αποσαφήνιση του χειρισμού παρομοίων αιτήσεων αποσκοπούσαν αποκλειστικά στο να διασφαλίσουν την εσωτερική λειτουργία των ιδίων των οργάνων προς το συμφέρον μιας χρηστής διοικήσεως. Δεν αναγνώριζαν υπέρ των ιδιωτών οποιοδήποτε δικαίωμα τέτοιας φύσεως ώστε να τους επιτρέπει να λάβουν τις αιτηθείσες πληροφορίες, έστω και αν είχαν τη δυνατότητα να αξιώσουν την τήρηση των ανωτέρω ληφθέντων μέτρων (45). Με τη θέσπιση του άρθρου 255 ΕΚ διά της Συνθήκης του Άμστερνταμ, η πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων καθίσταται δικαίωμα αναγνωριζόμενο σε «κάθε πολίτη της Ενώσεως και (σε) κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε κράτος μέλος». Και μάλιστα το εν λόγω δικαίωμα προσβάσεως προσλαμβάνει τον χαρακτήρα θεμελιώδους δικαιώματος, όπως επιβεβαιώνει το γεγονός ότι επαναλαμβάνεται στο άρθρο 42 του Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων (46).
41. Η σχετική ενδυνάμωση του νομικού καθεστώτος του δικαιώματος προσβάσεως συνδέεται στενά με τη μεταβολή των στόχων που επιδιώκεται με την «επιταγή περί διαφανείας» (47). Οι ελάχιστες υποχρεώσεις που ανέλαβαν τα θεσμικά όργανα και συνδέονται στενά ή μη με την ως άνω επιταγή κατέτειναν εξαρχής και κυρίως στο να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της κοινοτικής δράσεως και ο έλεγχος της νομιμότητάς της. Αναφέρομαι στην τήρηση των δικαιωμάτων άμυνας ή στην υποχρέωση αιτιολογήσεως και δημοσιότητας των κοινοτικών πράξεων. Με την αναγνώριση του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν οι δημόσιες αρχές, η διαφάνεια σκοπεί περισσότερο στην ενδυνάμωση της δημοκρατικής νομιμότητας της κοινοτικής δράσεως (48). Θα μπορούσε κανείς ασφαλώς, αν είχε τη διάθεση να προκαλέσει, να αμφισβητήσει την υποστηριζόμενη σχέση μεταξύ διαφανείας και δημοκρατίας. Δεν αποτελεί το σύμπτωμα ενός γενικού αισθήματος καχυποψίας εκ μέρους των πολιτών έναντι των κυβερνώντων και του αντιπροσωπευτικού δημοκρατικού συστήματος; Εξάλλου, υφίσταται ο κίνδυνος η διαφάνεια να μην χρησιμοποιείται με τον ίδιο τρόπο από όλους τους πολίτες και να υπηρετεί την προώθηση μιας προνομιούχου προσβάσεως ορισμένων ομάδων συμφερόντων στο πολιτικό σύστημα. Εν πάση περιπτώσει, ο ανωτέρω δεσμός με την αρχή της δημοκρατίας, επί της οποίας εδράζεται η Ένωση (49), υπογραμμίστηκε εξαρχής. Ήδη η δήλωση αριθ. 17 σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση, η οποία προσαρτάται στην Τελική Πράξη της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, αναφέρει ότι «η διαφάνεια της διαδικασίας λήψεως των αποφάσεων ενισχύει τον δημοκρατικό χαρακτήρα των θεσμικών οργάνων». Η νομολογία υπενθυμίζει επανειλημμένα τους όρους της ανωτέρω δηλώσεως (50), ακολούθως δε διευκρινίζει ότι η σκοπούσα στο να παράσχει στο κοινό την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα διαφάνεια εγγυάται «μεγαλύτερη νομιμοποίηση, αποτελεσματικότητα, και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών στα πλαίσια ενός δημοκρατικού συστήματος» (51), στο μέτρο κατά το οποίο τους παρέχει τη δυνατότητα «να ασκούν πραγματικό και αποτελεσματικό έλεγχο κατά την άσκηση της εξουσίας που έχει ανατεθεί στα κοινοτικά όργανα» (52). «Πράγματι, μόνον όταν εξασφαλίζεται η προσήκουσα δημοσιότητα των δραστηριοτήτων της νομοθετικής εξουσίας, της εκτελεστικής εξουσίας και της δημόσιας διοικήσεως εν γένει, καθίστανται δυνατές η άσκηση πραγματικού και αποτελεσματικού ελέγχου, ακόμη και στο επίπεδο της κοινής γνώμης, επί του έργου των κυβερνώντων, καθώς και η εφαρμογή, στις σχέσεις μεταξύ διοικήσεως και διοικουμένων, πραγματικά συμμετοχικών οργανωτικών προτύπων» (53). Τέλος, οι σχέσεις μεταξύ διαφανείας και δημοκρατίας, όπως αυτές υπογραμμίστηκαν, παρατίθενται και στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001.
42. Υπενθυμίζω ότι, όταν ακόμη η αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα είχε καθιερωθεί μόνο μέσω των μέτρων εσωτερικής οργανώσεως, το Δικαστήριο είχε συναγάγει εξ αυτού ότι οι επιβαλλόμενες με τα μέτρα αυτά εξαιρέσεις και οι περιορισμοί έπρεπε να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενά, κατά τρόπον ώστε να μην αναιρείται η εφαρμογή της αρχής (54). Αφότου το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων κατέστη θεμελιώδες δικαίωμα συνταγματικής ισχύος, συνδεόμενο προς τις αρχές της δημοκρατίας και της ανοικτής προσβάσεως, οποιαδήποτε πράξη του παράγωγου δικαίου, αντικείμενο της οποίας είναι η ρύθμιση της ασκήσεως του ως άνω δικαιώματος, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως αυτού, τα δε όρια που του επιβάλλονται πρέπει να ερμηνεύονται κατ’ ακόμη περιοριστικότερο τρόπο (55). Εξ αυτού προκύπτει ιδίως ότι, δοθέντος ότι, ενόσω το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων αναγνωριζόταν μόνο με μέτρα εσωτερικής οργανώσεως, τα τελευταία υπήρχε περίπτωση να αποκλείσουν από το πεδίο εφαρμογής τους ορισμένες κατηγορίες εγγράφων, ειδικότερα εκείνες των οποίων τα θεσμικά όργανα δεν ήσαν οι συντάκτες τους, η ύπαρξη ενός θεμελιώδους δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, το οποίο κατοχυρώνεται με διάταξη υπέρτερης ισχύος, απαγορεύει του λοιπού στον κοινοτικό νομοθέτη να περιορίζει το πεδίο εφαρμογής του (56). Τέτοιος περιορισμός είναι απόρροια ερμηνείας συνιστάμενης στη θέση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού αναγνωρίζει υπέρ των κρατών μελών δικαίωμα αρνησικυρίας έναντι της δημοσιοποιήσεως εγγράφων προερχομένων από αυτά. Πράγματι, σε παρόμοια περίπτωση, σύμφωνα με την κρίση του Πρωτοδικείου, το έγγραφο έναντι του οποίου κράτος μέλος υπέβαλε αίτημα περί μη δημοσιοποιήσεως δεν διέπεται από το κοινοτικό δίκαιο αλλά από τις συναφθείσες εθνικές διατάξεις του οικείου κράτους μέλους (57). Περαιτέρω και εν πάση περιπτώσει, η αναγνώριση ανεπιφύλακτου δικαιώματος αρνησικυρίας στα κράτη μέλη σχετικά με την εκ μέρους των θεσμικών οργάνων δημοσιοποίηση εγγράφων τα οποία τους κοινοποιήθηκαν θίγει σε εξαιρετικά σημαντικό βαθμό το θεμελιώδες δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα και τη διαφάνεια της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως των αποφάσεων την οποία το ως άνω δικαίωμα επιδιώκει να κατοχυρώσει. Πράγματι, πρώτον, μεγάλος αριθμός εγγράφων βάσει των οποίων λαμβάνεται κοινοτική απόφαση προέρχονται από τα κράτη μέλη. Δεύτερον, δεδομένου ότι τα περισσότερα δίκαια των κρατών μελών σε θέματα διαφανείας προβλέπουν εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως, αφής στιγμής τα αιτούμενα έγγραφα αφορούν την εξωτερική πολιτική του κράτους, ήτοι τις σχέσεις που αυτό διατηρεί με άλλα κράτη ή διεθνείς οργανισμούς, θα υπήρχε αυξημένος φόβος μήπως γίνεται σχεδόν συστηματική επίκληση του άρθρου 4, παράγραφος 5 προκειμένου να παρεμποδιστεί η δημοσιοποίηση των εγγράφων τα οποία διαβίβασαν τα κράτη στα θεσμικά όργανα της Ενώσεως.
43. Εξάλλου, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, όπως προκύπτει από τον δεσμό που θεσπίστηκε εντός της Ευρωπαϊκής Ενώσεως μεταξύ της αρχής της διαφανείας και του δημοκρατικού συστήματος, η πρόσβαση στο άλφα ή βήτα έγγραφο πρέπει να καθορίζεται με γνώμονα λιγότερο την ταυτότητα του συντάκτη του και περισσότερο τη σημασία που το εν λόγω έγγραφο έχει για τη γνώση και την ανάληψη ευθύνης ως προς την κοινοτική διαδικασία λήψεως των αποφάσεων.
44. Κατά τα λοιπά, ο κανονισμός έχει ακριβώς ως αντικείμενο να συγκεκριμενοποιεί το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, το οποίο καθιέρωσε το άρθρο 255 ΕΚ θέτοντας προς τούτο τις γενικές αρχές, τους όρους και τα όρια του δικαιώματος. Όπως προκύπτει από το άρθρο 1, σε συνδυασμό μεταξύ άλλων με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, και όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο, «σκοπός του κανονισμού είναι να προσδώσει όσον το δυνατόν πληρέστερη πρακτική αποτελεσματικότητα στο δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα» (58). Υπό την οπτική αυτή γωνία, όπως παρατήρησα ήδη και όπως υπογράμμισε το Πρωτοδικείο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφασή του (59), ένα από τα σημαντικότερα βήματα προόδου σε σχέση με την προγενέστερη κατάσταση του δικαιώματος που έγιναν μέσω του κανονισμού συνίσταται στην εγκατάλειψη του κανόνα του συντάκτη. Κατόπιν αυτού, η αναγνώριση υπέρ των κρατών μελών, όπως έπραξε το Πρωτοδικείο, ενός ανεπιφύλακτου δικαιώματος αρνησικυρίας έναντι της δημοσιοποιήσεως εκ μέρους των θεσμικών οργάνων εγγράφων που τους έχουν διαβιβάσει τα πρώτα ισοδυναμεί με επαναφορά, τουλάχιστον εν μέρει, διά καταστρατηγήσεως, του εν λόγω κανόνα του συντάκτη. Παρόμοια ερμηνεία θεωρώ ότι είναι ασυμβίβαστη τόσο προς το αντικείμενο όσο και προς τον σκοπό του κανονισμού.
45. Πάντως, κατά την Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο, η μη αναγνώριση ενός δικαιώματος αρνησικυρίας υπέρ του κράτους μέλους από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο και η επιφόρτιση του θεσμικού οργάνου, στην κατοχή του οποίου αυτό ευρίσκεται, με τη μέριμνα να αποφασίσει για τη δημοσιοποίησή του θα οδηγούσε σε διά καταστρατηγήσεως εναρμόνιση των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων που αφορούν το δικαίωμα προσβάσεως, αγνοώντας το διακηρυγμένο αντικείμενο του κανονισμού και κατά παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας. Αυτή είναι και η άποψη του Πρωτοδικείου, το οποίο στήριξε τη λύση που επέλεξε στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, σύμφωνα με την οποία ο κανονισμός «δεν έχει ούτε ως σκοπό ούτε ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των εθνικών νομοθεσιών σε θέματα προσβάσεως στα έγγραφα» (60). Επίσης, προκειμένου να διαφυλαχθεί η εφαρμογή των εθνικών δικαίων σε θέματα διαφανείας, το Πρωτοδικείο αποφάνθηκε ότι οποιοδήποτε αίτημα περί αρνήσεως προσβάσεως που διατυπώνει κράτος μέλος κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 5, έχει ως αποτέλεσμα, καθόσον «αποτελεί επιταγή προς το όργανο να μη δημοσιοποιήσει το εν λόγω έγγραφο» (61), το διαβιβασθέν έγγραφο να παύει να διέπεται από το κοινοτικό δίκαιο περί προσβάσεως, υποκείμενο στο εθνικό δίκαιο του οικείου κράτους μέλους (62).
46. Πάντως, η ερμηνεία αυτή τελεί σε δυσαρμονία προς τους ρητούς όρους του άρθρου 2, παράγραφος 3, του κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο ο κανονισμός «εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του». Επίσης, δυσχερώς συμβιβάζεται με το άρθρο 2, παράγραφος 2, σύμφωνα με το οποίο «τα θεσμικά όργανα μπορούν, υπό την επιφύλαξη των ιδίων αρχών, όρων και περιορισμών να [επιτρέψουν] πρόσβαση στα έγγραφα σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που δεν κατοικεί ή δεν έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος». Από τη συνδυασμένη ερμηνεία των δύο αυτών διατάξεων προκύπτει ότι ένα έγγραφο το οποίο εθνική αρχή διαβίβασε σε θεσμικό όργανο υπόκειται αποκλειστικά, από τη συγκεκριμένη αυτή χρονική στιγμή, στο κοινοτικό δίκαιο και τελεί υπό την ευθύνη του οικείου θεσμικού οργάνου. Η εκ παραλλήλου ανάγνωσή του με το άρθρο 5 είναι έτσι σαφώς αποκαλυπτική της συλλογιστικής που διαπνέει τον κανονισμό: το εφαρμοστέο επί αιτήσεως προσβάσεως δίκαιο και η αρμόδια να αποφασίσει τη δημοσιοποίησή του αρχή εξαρτώνται όχι από την προέλευση του εγγράφου, από την ιδιότητα του συντάκτη του, αλλά από την ταυτότητα αυτού στον οποίον έχει κατατεθεί ή ακριβέστερα από την ιδιότητα του οργάνου ενώπιον του οποίου υποβλήθηκε ή αίτηση προσβάσεως.
47. Προφανώς, είναι αβάσιμος ο φόβος αμφισβητήσεως των εθνικών νομοθεσιών σε θέματα διαφανείας σε περίπτωση αναγνωρίσεως υπέρ του θεσμικού οργάνου που το κατέχει της εξουσίας να αποφασίζει για τη δημοσιοποίηση εγγράφου προερχόμενου από κράτος μέλος. Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση και οι εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις παραμένουν αυτόνομες καθόσον αφορούν διαφορετικούς τομείς. Ασφαλώς, ενδέχεται να προκύψουν παρεμβολές υπό την έννοια ότι το ίδιο έγγραφο ενδέχεται να εμπίπτει ταυτόχρονα στο εθνικό και στο κοινοτικό δίκαιο. Αλλά ακόμη και στην περίπτωση αυτή, η λαμβανόμενη από θεσμικό όργανο βάσει του κανονισμού απόφαση δεν δεσμεύει το κράτος μέλος από το οποίο το αιτηθέν έγγραφο προέρχεται εφόσον του έχει υποβληθεί επίσης αίτηση κοινοποιήσεως του εγγράφου· η σχετική αίτηση εξετάζεται με βάση το εθνικό δίκαιο. Υπό την επιφύλαξη, όπως επιτάσσει το άρθρο 5 του κανονισμού, να μη θιγούν διά του τρόπου αυτού οι στόχοι του κανονισμού, ένα κράτος μέλος δύναται υπό την έννοια αυτή να δημοσιοποιήσει έγγραφο, την πρόσβαση στο οποίο αρνήθηκε το κοινοτικό θεσμικό όργανο, δοθέντος ότι οι επί θεμάτων διαφανείας εθνικοί κανόνες είναι κατά πολύ ανεκτικότεροι. Αντιστρόφως, ένα θεσμικό όργανο δύναται, υπό τις προϋποθέσεις ή τα όρια στα οποία αναφέρομαι κατωτέρω, να επιτρέψει πρόσβαση σε έγγραφο, την κοινοποίηση του οποίου αρνήθηκε το κράτος μέλος το οποίο του το διαβίβασε, καθόσον οι κοινοτικοί κανόνες τους οποίους τα κράτη μέλη συμφώνησαν από κοινού να επιβάλουν στα θεσμικά όργανα επιτρέπουν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα απ’ ό,τι το εθνικό δίκαιο του οικείου κράτους μέλους. Οι ως άνω διχογνωμίες ως προς την εκτίμηση, τις οποίες η προπαρατεθείσα υπόθεση Svenska Journalistförbundet κατά Συμβουλίου απηχεί κατά τρόπο εμβληματικό (63), δεν πρέπει να μας πτοούν. Αποτελούν ακριβώς το σημείο και το αποτέλεσμα του ότι η αφορώσα το δικαίωμα προσβάσεως κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν έχει ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα την εναρμόνιση των επί του θέματος εθνικών δικαίων.
48. Ναι μεν, όπως μόλις προεξέθεσα, η τελεολογική και συστηματική ερμηνεία επιβάλλει τη μη αναγνώριση υπέρ των κρατών μελών δικαιώματος αρνησικυρίας με το άρθρο 4, παράγραφος 5, γεγονός όμως παραμένει ότι στην ως άνω διάταξη πρέπει να προσδοθεί μια πρακτική αποτελεσματικότητα. Υπό το πρίσμα αυτό, πρέπει να γίνει δεκτό, όπως έκρινε και το Πρωτοδικείο (64), ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, εξαγγέλλει lex specialis, θέτοντας τα κράτη μέλη σε διαφορετική κατάσταση από εκείνη των λοιπών τρίτων, η οποία διέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 4. Πάντως, αρκεί, προκειμένου να διασφαλιστεί πρακτική αποτελεσματικότητα στο άρθρο 4, παράγραφος 5, η αναγνώριση του δικαιώματος κράτους μέλους, εφόσον υπέβαλε σχετικό αίτημα, να τύχει υποχρεωτικά διαβουλεύσεως εκ μέρους του θεσμικού οργάνου προς το οποίο απευθύνθηκε η αίτηση δημοσιοποιήσεως του εγγράφου το οποίο το κράτος μέλος του διαβίβασε. Το κράτος μέλος που προτίθεται να επικαλεστεί το άρθρο 4, παράγραφος 5, τελεί υπό την έννοια αυτή σε προνομιακή κατάσταση σε σχέση με τους λοιπούς τρίτους, καθόσον του διασφαλίζεται η εξουσία να εκθέσει στο κατέχον το προερχόμενο από το ίδιο έγγραφο θεσμικό όργανο τους λόγους οι οποίοι επιβάλλουν, κατά την άποψή του, τη μη δημοσιοποίησή του, ακόμη και αν είναι σαφές για το θεσμικό όργανο το αν το έγγραφο πρέπει ή όχι να δημοσιοποιηθεί. Με άλλους λόγους, είτε το κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο δεν υποβάλλει αίτημα δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, οπότε το κατέχον το έγγραφο θεσμικό όργανο δεν διαβουλεύεται με το οικείο κράτος μέλος, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, όπως συμβαίνει και με τους λοιπούς τρίτους, παρά μόνον αν δεν είναι σαφές ότι το οικείο έγγραφο πρέπει ή όχι να κοινοποιηθεί, είτε το κράτος μέλος διατυπώνει παρόμοιο αίτημα, περίπτωση κατά την οποία το κοινοτικό όργανο πρέπει να διαβουλευθεί μαζί του σε κάθε περίπτωση.
49. Γεγονός είναι ότι το Ηνωμένο Βασίλειο αντιτάσσει ότι η συρρίκνωση του άρθρου 4, παράγραφος 5, σε απλή δικονομική υποχρέωση συστηματικής διαβουλεύσεως με το κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο, εφόσον χωρεί παρόμοιο αίτημα, δεν προσδίδει γνήσιο περιεχόμενο στην ως άνω διάταξη σε σχέση με το άρθρο 4, παράγραφος 4, καθόσον η δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, διαβούλευση, η οποία χωρεί σε περιπτώσεις όπου είναι σαφές ότι το επίδικο έγγραφο πρέπει ή όχι να δημοσιοποιηθεί, δεν εμφανίζει ενδιαφέρον. Η αντίρρηση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή, καθόσον οι λόγοι τους οποίους ένα κράτος μέλος προβάλλει ενδεχομένως προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη δημοσιοποίηση εκ μέρους του κατέχοντος το διαβιβασθέν έγγραφο θεσμικού οργάνου δεν περιορίζονται στις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως, οι οποίες απαντούν στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, οι οποίες δικαιολογούν αποκλειστικά και μόνο το κατά πόσον είναι σαφές για το οικείο θεσμικό όργανο ότι το επίδικο έγγραφο πρέπει ή όχι να δημοσιοποιηθεί.
50. Ασφαλώς, το κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο δεν μπορεί να επικαλεστεί οποιουσδήποτε λόγους προκειμένου να εναντιωθεί στη δημοσιοποίηση του εγγράφου εκ μέρους του θεσμικού οργάνου προς το οποίο απευθύνθηκε η αίτηση προσβάσεως. Όπως προκύπτει από το άρθρο 255, παράγραφος 2, ΕΚ οι λόγοι αυτοί πρέπει κατ’ ανάγκη να ανάγονται στο δημόσιο ή ιδιωτικό συμφέρον. Πλην όμως, οι «λόγοι δημόσιου ή ιδιωτικού συμφέροντος» που μπορεί να προβάλει το κράτος μέλος δεν περιορίζονται στις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στις οποίες αναφέρεται ο κανονισμός, αλλά μπορούν επίσης να αντληθούν και από το εθνικό δίκαιο του οικείου κράτους μέλους.
51. Εν κατακλείδι, εναπόκειται, πάντως, στο κατέχον το έγγραφο θεσμικό όργανο να αποφανθεί επί της αιτήσεως προσβάσεως, χωρίς να δεσμεύεται από τη γνώμη του κράτους μέλους από το οποίο προέρχεται το έγγραφο. Συναφώς, και στο σημείο αυτό δεν είναι περαιτέρω δυνατόν να γίνει δεκτή η ερμηνεία του Πρωτοδικείου ότι το κράτος μέλος δεν οφείλει να αιτιολογεί το αίτημά του περί μη δημοσιοποιήσεως που υποβάλλει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5 (65). Αν το κράτος μέλος δεν διευκρινίζει του λόγους οι οποίοι, κατά την άποψή του, δικαιολογούν άρνηση προσβάσεως, τότε πώς θα μπορούσε το θεσμικό όργανο να είναι ενημερωμένο και κατά μείζονα λόγο πεπεισμένο ως προς την ύπαρξη ειδικής ανάγκης εμπιστευτικότητας;
52. Πάντως, ναι μεν, στο πλαίσιο της εξετάσεως της αιτιολογήσεως που προέβαλε το κράτος μέλος, το θεσμικό όργανο δύναται να ανασκευάσει την εκτίμησή του ως προς ειδική ανάγκη εμπιστευτικότητας δυνάμει μιας των εξαιρέσεων από το δικαίωμα προσβάσεως στις οποίες αναφέρεται ο κανονισμός, αλλά δεν μπορεί προφανώς να το πράξει σε περίπτωση κατά την οποία το διατυπούμενο από το κράτος μέλος αίτημα περί μη δημοσιοποιήσεως δικαιολογείται εκ λόγων προστασίας δημόσιου ή ιδιωτικού συμφέροντος, προβλεπόμενου από το εθνικό δίκαιο.
53. Πάντως, κατ’ εμέ, το θεσμικό όργανο έχει τη δυνατότητα να μη δώσει συνέχεια στο αίτημα περί μη δημοσιοποιήσεως που θεμελιώνεται στην ειδική ανάγκη εμπιστευτικότητας, όπως αυτή συνάγεται από το εθνικό δίκαιο, εφόσον εκτιμά ότι το επιτάσσει η διαφάνεια της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως των αποφάσεων. Με άλλους λόγους, αν τούτο απαιτεί η ορθή κατανόηση των λόγων που οδήγησαν στην έκδοση της οικείας κοινοτικής αποφάσεως, το θεσμικό όργανο πρέπει να μπορεί –και μάλιστα οφείλει– να επιτρέψει την πρόσβαση στο προερχόμενο από κράτος μέλος έγγραφο στο πρόσωπο που το ζήτησε, ακόμη και αν το οικείο κράτος μέλος εναντιώνεται σε κάτι τέτοιο επικαλούμενο προστατευόμενο από το εθνικό δίκαιό του απόρρητο. Τούτο είναι απόρροια της τηρήσεως του στόχου περί διαφανείας ως στοιχείου του θεμελιώδους δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα (66). Βαίνει ακόμη μακρύτερα από την αποτελεσματικότητα της αρχής περί δημοκρατίας με την οποία, όπως προανέφερα, η διαφάνεια συνδέεται σήμερα στενά. Τέλος, είναι απόρροια της απαιτούμενης δομικής αντιστοιχίας, δεδομένου ότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα δεν πρέπει να οδηγεί σε μείωση του δημοκρατικού ελέγχου της εξουσίας εκ μέρους των πολιτών των κρατών μελών. Τούτο θα μπορούσε ιδίως να συμβεί αν ένα κράτος μέλος επικαλούνταν, για όλα τα έγγραφα που κοινοποιεί στα θεσμικά όργανα με σκοπό τη λήψη κοινοτικής αποφάσεως, την αρυόμενη από το εθνικό δίκαιο που αφορά την εξωτερική πολιτική του κράτους εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως. Αν αρκούσε απλώς η επίκληση μιας εξαιρέσεως του τύπου αυτού εκ μέρους κράτους μέλους προκειμένου να παρακαμφθεί συστηματικά οποιαδήποτε αίτηση προσβάσεως σε έγγραφο αφορών τη συμμετοχή στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Κοινότητας, τότε θα διακυβευόταν ο ρόλος που καλείται να διαδραματίζει η αρχή της διαφανείας κατά τον δημοκρατικό έλεγχο της πολιτικής διαδικασίας. Πράγματι, δεν νοείται να επιτρέπονται ορισμένες εξουσίες οι οποίες υπάγονταν σε εθνικό επίπεδο σε μηχανισμούς δημοκρατικού ελέγχου να μην εμπίπτουν, ως αποτέλεσμα της μεταβιβάσεώς τους στην Κοινότητα, του λοιπού και κατά συστηματικό τρόπο στους αντίστοιχους μηχανισμούς δημοκρατικού ελέγχου με το αιτιολογικό ότι υπάγονται εφεξής στον τομέα της «εξωτερικής πολιτικής των κρατών».
54. Αξιολογώντας την επιταγή περί διαφανείας της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως των αποφάσεων στα πλαίσια της αποφάσεως επί της τύχης της αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφο προερχόμενο από κράτος μέλος που του έχει υποβληθεί, πάντως, το θεσμικό όργανο πρέπει επίσης να λάβει υπόψη την ακεραιότητα του εθνικού δικαίου, για λόγους τηρήσεως της οποίας το οικείο κράτος μέλος ζήτησε τη δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, μη δημοσιοποίηση. Και, επαναλαμβάνω, το θεσμικό όργανο επιδεικνύει ακόμη μεγαλύτερη ευαισθησία συναφώς σε περίπτωση κατά την οποία το κράτος μέλος, αιτιολογώντας το αίτημά του περί μη δημοσιοποιήσεως, του παρέχει τη δυνατότητα να κατανοήσει τους λόγους για τους οποίους η εμπιστευτικότητα είναι αναγκαία για την τήρηση του εθνικού δικαίου και των στόχων του. Την εξισορρόπηση αυτή επιβάλλει η αρχή περί αγαστής συνεργασίας που διέπει τις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων και των κρατών μελών, όπως υπενθυμίζεται στη δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, ακριβώς όπως επιβάλλεται και στα κράτη μέλη η υποχρέωση να κοινοποιούν στα θεσμικά όργανα τα αναγκαία για τη λήψη κοινοτικής αποφάσεως έγγραφα, αλλά, πέραν όλων, η ανωτέρω αρχή υποχρεώνει αντιθέτως τα κράτη μέλη να μη θέτουν σε κίνδυνο την υλοποίηση των στόχων του κανονισμού οσάκις, σύμφωνα με όσα προβλέπει το άρθρο 5 αυτού, αποφαίνονται με βάση το εθνικό δίκαιο επί αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφο που κατέχουν και που προέρχεται από θεσμικό όργανο.
55. Οφείλω να επιμείνω ότι η αναγνώριση ενός δικαιώματος ως προς τον τελικό λόγο το οποίο πλαισιώνει υπό την έννοια αυτή το κατέχον έγγραφο προερχόμενο από κράτος μέλος θεσμικό όργανο σε σχέση με την αίτηση προσβάσεως που του απευθύνεται είναι η μόνη, κατά τη γνώμη μου, ερμηνεία που συνάδει με τη φύση του, επέχοντος θέση θεμελιώδους δικαιώματος, δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζω ότι οποιοσδήποτε περιορισμός ενός θεμελιώδους δικαιώματος δικαιολογείται μόνον εφόσον τείνει στην προστασία νόμιμου συμφέροντος και εφόσον, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, δεν υπερβαίνει τα όρια που ενδείκνυνται και απαιτούνται για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (67).
56. Τέλος, σημειώνω ότι, επιβαλλόμενη από το δίκαιο, η ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, του κανονισμού που προτείνω έχει, αν όχι κατά νόμον τουλάχιστον στην πράξη, περιορισμένη επίπτωση όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της διαβουλεύσεως με το κράτος μέλος. Πράγματι, μπορεί να γίνει αντιληπτό ότι η γνώμη του κράτους μέλους από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο θα γίνει αποδεκτή από το θεσμικό όργανο (68).
57. Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση πάσχει πλάνη περί το δίκαιο καθόσον ερμήνευσε το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού υπό την έννοια ότι παρέχει στα κράτη μέλη δικαίωμα αρνησικυρίας έναντι της δημοσιοποιήσεως, κατόπιν σχετικής αιτήσεως προσβάσεως, εκ μέρους του θεσμικού οργάνου εγγράφων τα οποία του διαβιβάστηκαν και τα οποία αυτό κατέχει.
58. Σε περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο δεν ακολουθούσε τις προτάσεις μου, εκτιμώντας, αντιθέτως, ότι οφείλει να επιβεβαιώσει την επιλεγείσα με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση λύση, θα έπρεπε σε κάθε περίπτωση να επιφέρει διόρθωση του σκεπτικού που ακολούθησε το Πρωτοδικείο, αντικαθιστώντας το με νέο σκεπτικό. Συγκεκριμένα, θεωρώ ότι η επιλεγείσα ερμηνεία (69) του άρθρου 4, παράγραφος 5, σύμφωνα με την οποία η εν λόγω διάταξη υποχρεώνει το κατέχον αιτηθέν έγγραφο θεσμικό όργανο να διαβουλεύεται συστηματικά με το κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται το έγγραφο προτού λάβει οποιαδήποτε απόφαση σχετικά με τη δημοσιοποίησή του, έστω και αν το κράτος μέλος δεν διατύπωσε προηγουμένως αίτημα περί εμπιστευτικότητας, ώστε να διερευνήσει, προφανώς, αν έχει την πρόθεση να υποβάλει παρόμοιο αίτημα δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, έρχεται σε πλήρη διάσταση με το σαφές γράμμα της διατάξεως, η οποία εξαρτά ρητώς την υποχρέωση διαβουλεύσεως με το κράτος μέλος από την προηγούμενη εκ μέρους του διατύπωση αιτήματος περί μη δημοσιοποιήσεως. Ασφαλώς, εν προκειμένω, τα αιτηθέντα εθνικά έγγραφα είχαν διαβιβαστεί στην Επιτροπή από τις γερμανικές αρχές πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού. Στην περίπτωση αυτή, οι διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού, τις οποίες προσέθεσε η Επιτροπή στον εσωτερικό κανονισμό της (70), προβλέπουν τη διαβούλευση με την αρχή προελεύσεως, ανεξάρτητα από προηγούμενη διατύπωση αιτήματος δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5. Επομένως, ελάχιστη έχει ως προς τη νομιμότητα της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως σημασία το ότι η διαβούλευση της Επιτροπής με τις γερμανικές αρχές έλαβε χώρα εν προκειμένω χωρίς τη διατύπωση οποιουδήποτε προγενέστερου αιτήματος αυτών. Πλην όμως, η γενικότητα των όρων που χρησιμοποίησε το Πρωτοδικείο δίδει λαβή να υποτεθεί ότι η πρόσκληση που απευθύνει στα θεσμικά όργανα να διαβουλεύονται με το κράτος μέλος από το οποίο προέρχεται το αιτηθέν έγγραφο, προκειμένου να διερευνήσουν αν υπάρχει πρόθεση επικλήσεως του άρθρου 4, παράγραφος 5, παράγραφος 5, ισχύει τόσο για τα έγγραφα που τους διαβιβάστηκαν πριν από την έναρξη εφαρμογής του κανονισμού όσο και για τα κοινοποιηθέντα μετά την ως άνω ημερομηνία έγγραφα. Κατά τούτο, το σκεπτικό της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως έρχεται σε αντίθεση προς το ρητό γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5, οπότε δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Κατόπιν αυτού, προτείνω στο Δικαστήριο να χωρήσει σε διόρθωση του σκεπτικού κατά τρόπον ώστε να περιορίσει τις εκ μέρους του επιληφθέντος αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφο που προέρχεται από το οικείο κράτος μέλος θεσμικού οργάνου διαβουλεύσεις με το εν λόγω κράτος μέλος προκειμένου να διερευνηθεί αν υφίσταται πρόθεση να κάνει χρήση του άρθρου 4, παράγραφος 5, μόνο στις περιπτώσεις όπου πρόκειται για έγγραφο διαβιβασθέν πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού.
III – Πρόταση
59. Για τους λόγους αυτούς, προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτό τον λόγο αναιρέσεως που αντλείται από την παραβίαση του κοινοτικού δικαίου και να ακυρώσει, συνακόλουθα, την απόφαση του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 30ής Νοεμβρίου 2004 στην υπόθεση T‑168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds κατά Επιτροπής.