PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
8. svibnja 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2008/98/EZ – Oporaba ili zbrinjavanje otpada – Uspostava sveobuhvatnog sustava gospodarenja otpadom kojim se jača nacionalna samodostatnost – Izgradnja postrojenjâ za spaljivanje ili povećanje kapaciteta postojećih postrojenja – Kvalifikacija postrojenjâ za spaljivanje kao ‚infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa’ – Poštovanje načela ‚hijerarhije otpada’ – Direktiva 2001/42/EZ – Potreba provedbe ‚procjene učinaka na okoliš’”
U predmetu C‑305/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij, Italija) odlukom od 28. veljače 2018., koju je Sud zaprimio 4. svibnja 2018., u postupku
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus,
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
protiv
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Regione Lazio,
Regione Toscana,
Regione Lombardia,
uz sudjelovanje:
Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus,
Comitato Donne 29 Agosto,
SUD (šesto vijeće),
u sastavu: C. Toader (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, A. Rosas i M. Safjan, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Hogan,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus i Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, F. Pernazza i A. Ciervo, avvocati,
– za Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus i Comitato Donne 29 Agosto, C. Auriemma, avvocatessa,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju M. Santora, avvocato dello Stato,
– za Europsku komisiju, G. Gattinara, M. Noll‑Ehlers i F. Thiran, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17., u daljnjem tekstu: Direktiva o PUPP‑u) i Direktive br. 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99., u daljnjem tekstu: Direktiva o otpadu).
2 Taj je zahtjev upućen u okviru spora između udruga za zaštitu okoliša Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus i Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, s jedne strane, i Presidenza del Consiglio dei Ministri (Predsjedništvo Vijeća ministara, Italija) i dr., s druge strane, u vezi s tužbom za poništenje decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (uredba predsjednika Vijeća ministara o utvrđivanju ukupnog kapaciteta obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje koja su u uporabi ili odobrena na nacionalnoj razini, kao i preostalih potreba koje treba zadovoljiti izgradnjom postrojenja za spaljivanje za obnovu komunalnog i sličnog otpada) od 10. kolovoza 2016. (GURI br. 233 od 5. listopada 2016., u daljnjem tekstu: uredba od 10. kolovoza 2016.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o PUPP‑u
3 U skladu s uvodnim izjavama 4. i 15. do 18. Direktive o PUPP‑u:
„(4) Procjena [učinaka na] okoliš važan je instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš u državama članicama jer omogućava da se ti učinci provođenja planova i programa uzmu u obzir tijekom njihove izrade i prije njihovog usvajanja.
[…]
(15) Kako bi se doprinijelo transparentnom donošenju odluka, a s ciljem osiguranja sveobuhvatnosti i pouzdanosti informacija koje se dostavljaju za procjenu, potrebno je osigurati da se tijekom procjene planova i programa provode savjetovanja s tijelima koja imaju odgovarajuće odgovornosti za okoliš i s javnošću i da su postavljeni odgovarajući rokovi koji omogućuju dovoljno vremena za savjetovanje, uključujući i izražavanje mišljenja.
(16) Kada bi provođenje plana ili programa izrađenog u jednoj državi članici moglo imati značajni učinak na okoliš druge države članice, potrebno je predvidjeti da se dotične države članice priključe savjetovanjima i da se relevantna tijela i javnost informiraju te da im se omogući da izraze svoje mišljenje.
(17) Tijekom izrade plana i programa i prije nego što se on usvoji ili uputi u zakonodavni postupak, potrebno je uzeti u obzir izvješće o okolišu i mišljenja koja su iznijele odgovorna tijela i javnost, kao i rezultate svih prekograničnih savjetovanja.
(18) Države članice trebaju osigurati da su, kada se plan i program usvoji, odgovorna tijela i javnost informirani i da im je omogućen pristup relevantnim informacijama.”
4 Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Ciljevi”, propisuje se:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena [učinaka na] okoliš.”
5 Članak 2. navedene direktive glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive:
(a) ,planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
– koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
– koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;
(b) ,procjena [učinaka na] okoliš’ znači izrada izvješća o okolišu, obavljanje savjetovanja, uzimanje u obzir izvješća o okolišu i rezultata savjetovanja u donošenju odluka, te prikupljanje informacija o odluci u skladu s člancima 4. do 9.;
[…]”
6 U skladu s člankom 3. Direktive o PUPP‑u naslovljenim „Područje primjene”:
„1. Procjena [učinaka na] okoliš u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2. Podložno stavku 3., procjena [učinaka na] okoliš provodi se za sve planove i programe:
(a) koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 85/337/EEZ [Vijeća od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.)]; ili
(b) za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive 92/43/EEZ.
[…]”
7 U članku 4. stavku 1. Direktive o PUPP‑u navodi se:
„Procjena [učinaka na] okoliš iz članka 3. obavlja se tijekom izrade plana ili programa, te prije njegovog usvajanja ili upućivanja u zakonodavni postupak.”
8 U članku 6. te direktive naslovljenom „Savjetovanja” u stavku 2. određuje se:
„Tijelima […] i javnosti […] osigurava se pravovremena i učinkovita prilika u odgovarajućim vremenskim okvirima da prije usvajanja plana ili programa ili njegovog upućivanja u zakonodavni postupak izraze svoje mišljenje o nacrtu plana ili programa i priloženom izvješću o okolišu.”
Direktiva o otpadu
9 U skladu s uvodnim izjavama 6., 8., 28. i 31. Direktive o otpadu:
„(6) Prvi cilj svake politike o otpadu trebao bi biti smanjenje na najmanju moguću mjeru negativnih učinaka nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na zdravlje ljudi i okoliš. Politikom o otpadu također bi trebalo težiti smanjivanju uporabe resursa te poticati praktičnu primjenu hijerarhije otpada.
[…]
(8) Stoga je Direktivu 2006/12/EZ potrebno revidirati kako bi se razjasnili ključni pojmovi kao što su definicije otpada, oporabe i zbrinjavanja, ojačale mjere koje je potrebno poduzeti s obzirom na sprečavanje nastanka otpada, uveo pristup pri kojem se uzima u obzir cijeli životni ciklus proizvoda i materijala, a ne samo faza otpada, i težište stavilo na smanjenje utjecaja nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na okoliš te time ojačala ekonomska vrijednost otpada. Nadalje bi trebalo poticati oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se očuvali prirodni resursi. Radi jasnoće i čitljivosti, Direktivu 2006/12/EZ trebalo bi staviti izvan snage i zamijeniti novom direktivom.
[…]
(28) Ova bi Direktiva trebala pomoći EU‑u da se približi pojmu ,društva koje svoj otpad reciklira’, koje nastoji stvarati što manje otpada i otpad koristiti kao resurs. Posebno, Šesti program djelovanja Zajednice za okoliš poziva na uvođenje mjera koje imaju za cilj osigurati odvajanje na mjestu nastanka, skupljanje i recikliranje prioritetnih tijekova otpada. U skladu s tim ciljem, kao i radi olakšavanja ili povećanja potencijala za oporabu, otpad bi trebalo skupljati odvojeno ako je to tehnički, ekonomski i okolišno izvedivo, prije podvrgavanja postupcima oporabe koji daju najbolji mogući cjelokupni rezultat u pogledu okoliša. Države članice trebale bi poticati odvajanje opasnih komponenti iz tijekova otpada, ako je to potrebno, kako bi se postiglo gospodarenje na okolišu prihvatljiv način.
[…]
(31) Hijerarhijom otpada općenito se utvrđuje redoslijed prioriteta elemenata koji na području zakonodavstva i politike o otpadu predstavljaju najbolje cjelokupno rješenje za okoliš, ali odstupanje od te hijerarhije može biti potrebno za specifične tijekove otpada ako je to opravdano zbog, među ostalim, tehničke provedivosti, ekonomske održivosti i zaštite okoliša.”
10 Poglavlje I. te direktive, naslovljeno „Predmet, područje primjene i definicije”, obuhvaća članke 1. do 7. Članak 1. navedene direktive glasi:
„Ovom se Direktivom utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili umanjenjem štetnih učinaka proizvodnje i gospodarenja otpadom i umanjenjem sveukupnih učinaka uporabe resursa te poboljšanjem efikasnosti te uporabe.”
11 U članku 4. Direktive o otpadu, pod naslovom „Hijerarhija otpada”, određuje se:
„1. Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a) sprečavanje;
(b) priprema za ponovnu uporabu;
(c) recikliranje;
(d) drugi postupci oporabe, osobito energetska oporaba; i
(e) zbrinjavanje.
2. Kad primjenjuju hijerarhiju otpada koja se spominje u stavku 1., države članice poduzimaju mjere kojima potiču rješenja koja nude najbolji ukupni učinak na okoliš. To može zahtijevati da se za specifične tijekove otpada odstupi od navedene hijerarhije u slučajevima poduzimanja mjera koje imaju najbolji ukupni učinak na okoliš i zasnivaju se na razmatranju životnog ciklusa o ukupnim utjecajima pri nastanku i gospodarenju takvim otpadom.
Države članice osiguravaju da razvoj zakonodavstva i politike o otpadu bude potpuno transparentan postupak u kojem se poštuju postojeći nacionalni propisi o savjetovanju i uključivanju građana i svih dionika.
Države članice uzimaju u obzir opća načela zaštite okoliša kao što su predostrožnost i održivost, tehnička provedivost i ekonomska održivost, zaštita resursa, kao i ukupne učinke na okoliš i zdravlje ljudi te gospodarske i socijalne učinke, u skladu s člancima 1. i 13.”
12 Poglavlje II. te direktive, naslovljeno „Opći zahtjevi”, obuhvaća, među ostalim, njezin članak 13. naslovljen „Zaštita zdravlja ljudi i okoliša” u kojem je predviđeno:
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, ne šteti okolišu, a posebno:
(a) ne ugrožava voda, zrak, tlo, biljke ili životinje;
(b) ne uzrokuju neugodnosti u pogledu buke ili neugodnih mirisa; i
(c) bez štetnih utjecaja na krajolik ili mjesta od posebnog interesa.”
Talijansko pravo
13 U članku 35. decreto‑legge br. 133 (Uredba sa zakonskom snagom br. 133) od 12. rujna 2014. (GURI br. 212 od 12. rujna 2014.), koji je pretvoren u zakon, s izmjenama, Zakonom br. 164 od 11. studenoga 2014. (GURI br. 262 od 11. studenoga 2014.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 133/2014), u njegovu stavku 1. propisuje se:
„U roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Zakona o potvrđivanju ove uredbe predsjednik Vijeća ministara na prijedlog ministra okoliša i teritorijalne i pomorske zaštite, nakon što je saslušao stalni odbor za odnose između države, regija i autonomnih pokrajina Trento i Bolzano, uredbom na nacionalnoj razini određuje ukupni kapacitet obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje koja su u uporabi ili odobrena na nacionalnoj razini, izričito navodeći kapacitet svakog postrojenja i postrojenja za spaljivanje za energetsku oporabu komunalnog i sličnog otpada koje treba izgraditi radi zadovoljavanja preostalih potreba koje se utvrđuju za postizanje socijalno‑gospodarske ravnoteže među dijelovima državnog područja i poštovanje ciljeva odvojenog prikupljanja i recikliranja te uzimajući u obzir regionalno planiranje. Tako određena postrojenja čine infrastrukturu i strateške objekte od pretežnog nacionalnog interesa kojima se provodi sveobuhvatni sustav i moderno upravljanje komunalnim i sličnim otpadom, čime se jamči nacionalna sigurnost i samodostatnost, omogućava se prevladavanje i sprečavanje daljnjih postupaka povrede zbog neprovedbe pravila Europske unije iz tog područja te se ograničava količina otpada koji se isporučuje u odlagališta”.
14 Uredba od 10. kolovoza 2016. usvojena je na temelju te odredbe.
15 Članak 1. uredbe od 10. kolovoza 2016., naslovljen „Predmet”, glasi kako slijedi:
„1. Na temelju članka 35. stavka 1. [Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014] predmet ove uredbe je:
(a) utvrđivanje sadašnjih kapaciteta nacionalne obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje koja su u pogonu od studenoga 2015.;
(b) utvrđivanje potencijalnog kapaciteta nacionalne obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje koja su odobrena, ali nisu u uporabi od studenoga 2015.;
(c) utvrđivanje, prema makropodručjima i regijama, postrojenja za spaljivanje i energetsku oporabu komunalnog i sličnog otpada koja treba izgraditi ili poboljšati kako bi se zadovoljile preostale nacionalne potrebe obrade tog otpada.”
16 Članci 3. do 5. uredbe od 10. kolovoza 2016. sadržavaju tablice u kojima su naznačene tri kategorije postrojenja, odnosno postrojenja za spaljivanje u uporabi uz naznaku odobrenog kapaciteta obrade i kapaciteta obrade komunalnog i sličnog otpada (tablica A), postrojenja za spaljivanje koja su odobrena a nisu u uporabi, uz naznaku potencijalnog kapaciteta obrade i položaja na regionalnoj razini (tablica B) i postrojenja koja treba izgraditi ili poboljšati uzimajući u obzir regionalno programiranje (tablica C). Za svaku od tih triju kategorija u odgovarajućim tablicama navode se i ukupni nacionalni kapacitet obrade postrojenja za spaljivanje otpada u uporabi u studenome 2015. (tablica A), potencijalni nacionalni kapacitet obrade koji proizlazi iz postrojenja koja su odobrena, ali koja nisu u uporabi na taj isti datum (tablica B) i regije u kojima postrojenja potrebna za zadovoljavanje nacionalnih potreba trebaju biti izgrađena ili poboljšana te odnosni kapaciteti (tablica C).
17 U skladu s člankom 6. uredbe od 10. kolovoza 2016., naslovljenim „Završne odredbe”:
„1. […] postrojenja koja se nalaze u tablicama A, B i C su infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa i čine sveobuhvatni i moderan sustav gospodarenja komunalnim i sličnim otpadom, čime se jamči nacionalna sigurnost i samodostatnost ciklusa sveobuhvatnog gospodarenja otpadom, kao što se to zahtijeva u članku 16. [Direktive o otpadu].
2. Da bi se zajamčila nacionalna sigurnost i samodostatnost uz istodobno poštovanje ciljeva postizanja socijalno‑gospodarske ravnoteže među dijelovima državnog područja […] smanjeni kapaciteti obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje zbog politika predviđenih u stavku 6. preraspodjeljuju se unutar istog makropodručja u skladu s općim kriterijima i postupcima imenovanja navedenima u Prilogu III.”
18 U trima prilozima uredbi od 10. kolovoza 2016. navode se postupci za utvrđivanje triju kategorija navedenih u trima tablicama A, B i C. Točnije, Prilog I. sadržava elemente kojima se utvrđuje sadašnji nacionalni kapacitet obrade komunalnog i sličnog otpada postrojenja za spaljivanje koja su u uporabi ili su odobrena, ali koja nisu u uporabi u studenome 2015. U Prilogu II. navode se uvjeti pod kojima su bile utvrđene preostale potrebe za spaljivanje komunalnog i sličnog otpada, s podjelom izračuna za svaku regiju pojedinačno. Nadalje, u Prilogu III. pojašnjavaju se „opći kriteriji”, navedeni u stavku 1. članka 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014, koji se primjenjuju za utvrđivanje postrojenja koja treba izgraditi ili poboljšati radi zadovoljavanja preostalih nacionalnih potreba za spaljivanje komunalnog ili sličnog otpada.
Glavni postupak i prethodna pitanja
19 Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodno pitanje proizlazi da su udruge VAS i Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare podnijeli sudu koji je uputio zahtjev Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij, Italija) tužbu za poništenje uredbe od 10. kolovoza 2016. u kojoj su istaknuli pet tužbenih razloga.
20 Ti tužbeni razlozi mogu se, u biti, podijeliti u dvije skupine. Prvu među njima čine oni koji se temelje na povredi načela „hijerarhije otpada” iz članaka 4. i 13. Direktive o otpadu s obzirom na to da su uredbom od 10. kolovoza 2016. postrojenja za spaljivanje kvalificirana kao „infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa”. Međutim, prema mišljenju tužitelja u glavnom postupku, spaljivanjem otpada trebalo bi se koristiti samo kao krajnjim sredstvom kada više nije moguće primijeniti tehnike oporabe ili recikliranja. Druga skupina tužbenih razloga odnosi se na povredu Direktive o PUPP‑u s obzirom na to da donošenju te uredbe nije prethodila procjena njezinih učinaka na okoliš.
21 Sud koji je uputio zahtjev napominje da su tuženici u glavnom postupku u fazi izvođenja dokaza dostavili samo dokumente i izvješće kojima nisu priložili pisane podneske ili očitovanja. Iz toga proizlazi da su se za potrebe svoje obrane ograničili na to da tvrde da je nacionalni propis u skladu s pravom Unije.
22 Taj sud koji je uputio zahtjev, s jedne strane, smatra nužnim da Sud protumači načela „hijerarhije otpada”, kako je predviđeno Direktivom o otpadu. S druge strane, pita se je li nacionalno tijelo bez prethodne procjene učinaka na okoliš moglo povećati kapacitete postrojenja za spaljivanje otpada.
23 U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Protive li se člancima 4. i 13. Direktive [o otpadu], u vezi s [njezinim] uvodnim izjavama 6., 8., 28. i 31., nacionalno primarno zakonodavstvo i s njime povezani podzakonski provedbeni propisi – to jest članak 35. stavak 1. [Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014] i [uredba od 10. kolovoza 2016.] – u dijelu u kojem se samo tamo razmatrana postrojenja za spaljivanje, obuhvaćena prilozima i tablicama iz [uredbe od 10. kolovoza 2016.], kvalificiraju kao infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa kojima se provodi sveobuhvatan i moderan sustav gospodarenja komunalnim i sličnim otpadom i kojima se osigurava nacionalna sigurnost i samodostatnost, s obzirom na to da nacionalni zakonodavac nije jednako priznao istu kvalifikaciju postrojenjima namijenjenima obradi otpada radi recikliranja i ponovne uporabe, bez obzira na to što ta dva postupka prevladavaju u hijerarhiji otpada iz Direktive [o otpadu]?
(2) Podredno tome, u slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se člancima 4. i 13. Direktive [o otpadu] nacionalno primarno zakonodavstvo i s njime povezani podzakonski provedbeni propisi – to jest članak 35. stavak 1. [Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014] i [uredba od 10. kolovoza 2016.] – u dijelu u kojem se postrojenja za spaljivanje komunalnog otpada kvalificiraju kao infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa radi prevladavanja i sprečavanja daljnjih postupaka povrede zbog neprovedbe pravila Europske unije iz tog područja te radi ograničavanja količine otpada koji se isporučuje u odlagališta?
(3) Protivi li se člancima 2. do 4. i 6. do 12. Direktive o [PUPP‑u], čak i ako se zajednički tumače, primjena nacionalnog primarnog zakonodavstva i s njime povezanih podzakonskih provedbenih propisa – to jest članak 35. stavak 1. [Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014] i [uredba od 10. kolovoza 2016.] – u dijelu u kojem se njima predviđa da predsjednik Vijeća ministara može odlučiti o povećanju kapaciteta postojećih postrojenja za spaljivanje i odrediti broj, kapacitet i regionalni položaj postrojenja za spaljivanje i energetsku oporabu komunalnog i sličnog otpada koja treba izgraditi radi zadovoljavanja određenih preostalih potreba za postizanje socijalno‑gospodarske ravnoteže među dijelovima državnog područja i poštovanje ciljeva odvojenog prikupljanja i recikliranja, a da te nacionalne norme ne predviđaju da se, u fazi pripreme tog plana koji proizlazi iz uredbe predsjednika Vijeća ministara, primjenjuju propisi o strateškoj procjeni učinaka na okoliš predviđeni u navedenoj Direktivi o [PUPP‑u]?”
24 Predsjednik Suda je rješenjem od 3. srpnja 2018., Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus i dr. (C‑305/18, neobjavljeno, EU:C:2018:549), odlučio ne prihvatiti zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se o ovom predmetu odluči u ubrzanom postupku predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije i članku 105. stavku 1. Poslovnika Suda.
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
25 Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li se načelo „hijerarhije otpada”, kako je određeno u članku 4. Direktive o otpadu i u vezi s člankom 13. te direktive, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se postrojenja za spaljivanje otpada kvalificiraju kao „infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa”.
26 Čini se da su pitanja tog suda povezana s činjenicom da slična kvalifikacija nije zadržana u uredbi od 10. kolovoza 2016. u pogledu postrojenja namijenjenih obradi otpada radi recikliranja i ponovne uporabe, iako se člankom 4. navedene direktive državama članicama nalaže da u svojem zakonodavstvu i politici u području sprečavanja nastanka otpada i gospodarenja otpadom primijene hijerarhiju postupaka obrade.
27 Valja podsjetiti da članak 4. stavak 1. Direktive o otpadu propisuje da se „[k]ao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje […] hijerarhija otpada: (a) sprečavanje; (b) priprema za ponovnu uporabu; (c) recikliranje; (d) drugi postupci oporabe npr. energetska oporaba; i (e) zbrinjavanje”.
28 Tom odredbom kojom se uspostavlja hijerarhija otpada, na način na koji je treba primjenjivati u zakonodavstvu i politici u području sprečavanja nastanka otpada i gospodarenja otpadom, ne dopušta zaključak o davanju prioriteta sustavu koji samim proizvođačima otpada omogućava njegovo zbrinjavanje. Naime, zbrinjavanje otpada nalazi se na posljednjem mjestu u toj hijerarhiji (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, t. 44.).
29 Valja dodati da je hijerarhija otpada cilj koji državama članicama ostavlja marginu prosudbe ne obvezujući ih da se odluče za specifično rješenje sprečavanja nastanka otpada i gospodarenja otpadom.
30 Stoga, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive o otpadu, pri provedbi načela „hijerarhije otpada” države članice poduzimaju mjere kojima potiču rješenja kojima se postiže najbolji ukupni rezultat za okoliš. To može zahtijevati da se za specifične tijekove otpada odstupi od navedene hijerarhije u slučajevima poduzimanja mjera koje imaju najbolji ukupni učinak na okoliš i zasnivaju se na razmatranju životnog ciklusa o ukupnim utjecajima pri nastanku i gospodarenju takvim otpadom.
31 Nadalje, u skladu s člankom 13. Direktive o otpadu, države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, koji ne šteti okolišu, a posebno se ne ugrožava voda, zrak, tlo, biljke ili životinje.
32 U tom pogledu Sud je već presudio da, iako taj članak 13. ne precizira konkretan sadržaj mjera koje treba poduzeti kako bi se osiguralo da se otpadom gospodari bez dovođenja u opasnost zdravlja ljudi i bez nanošenja štete okolišu, to ne mijenja činjenicu da navedeni članak obvezuje države članice u pogledu cilja koji treba ostvariti, ostavljajući im pritom marginu prosudbe prilikom procjene nužnosti takvih mjera (presuda od 6. travnja 2017., Komisija/Slovenija, C‑153/16, neobjavljena, EU:C:2017:275, t. 61. i navedena sudska praksa).
33 U ovom slučaju činjenica da se nacionalnim propisom, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, postrojenja za spaljivanje otpada kvalificiraju kao „infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa” ne znači da nacionalni zakonodavac nije namjeravao slijediti smjernice koje proizlaze iz načela „hijerarhije otpada”, kako je predviđeno Direktivom o otpadu.
34 Naime, s jedne strane, kao što to tvrde tužitelji u glavnom postupku, navedena nacionalna kvalifikacija primjenjuje se samo za ta postrojenja.
35 Međutim, činjenica da se nacionalnim propisom postrojenja za spaljivanje otpada kvalificiraju kao „prioritetna” ne znači da se s njima povezani postupci obrade jednako kvalificiraju i, stoga, da se navedenim postupcima daje bilo kakav stupanj prioriteta u odnosu na druge postupke sprečavanja nastanka otpada i gospodarenja otpadom.
36 S druge strane, kao što to ističe talijanska vlada, takvom se kvalifikacijom nastoji pojednostavniti i olakšati odvijanje postupka izdavanja odobrenja kako bi se ublažile posljedice nedostatka odgovarajuće nacionalne mreže za gospodarenje otpadom, kao što je to utvrđeno u ranijim presudama Suda od 26. travnja 2007., Komisija/Italija (C‑135/05, EU:C:2007:250), od 14. lipnja 2007., Komisija/Italija (C‑82/06, neobjavljena, EU:C:2007:349), od 4. ožujka 2010., Komisija/Italija (C‑297/08, EU:C:2010:115), od 15. listopada 2014., Komisija/Italija (C‑323/13, neobjavljena, EU:C:2014:2290), od 2. prosinca 2014., Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407), i od 16. srpnja 2015., Komisija/Italija (C‑653/13, neobjavljena, EU:C:2015:478).
37 U tom pogledu, kao što to proizlazi iz članka 260. stavka 1. UFEU‑a, ako Sud Europske unije ustanovi da država članica nije ispunila neku obvezu na temelju Ugovorâ, ta je država dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda.
38 Naposljetku, iako je na državama članicama da izaberu najprikladniji način poštovanja načela „hijerarhije otpada”, one se ipak moraju pridržavati drugih odredaba te direktive kojima su predviđene specifične obveze.
39 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da načelo „hijerarhije otpada”, kako je navedeno u članku 4. Direktive o otpadu i u vezi s člankom 13. te direktive, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se postrojenja za spaljivanje otpada kvalificiraju kao „infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa”, pod uvjetom da je taj propis u skladu s drugim odredbama te direktive kojima se predviđaju specifičnije obveze.
Treće pitanje
40 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu o PUPP‑u tumačiti na način da je nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji se sastoji od osnovnog i provedbenog propisa, kojim se utvrđuje povećanje kapaciteta postojećih postrojenja za spaljivanje otpada i kojim se predviđa izgradnja novih postrojenja te vrste, obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu te direktive, koji bi mogao imati značajne učinke na okoliš i, stoga, mora podlijegati prethodnoj procjeni učinaka na okoliš.
41 U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ima za cilj povećanje operativnih kapaciteta 40 postrojenja za spaljivanje otpada od 42 postojeća postrojenja koja su u uporabi na području te države članice te izgradnju novih postrojenja te vrste. Takvim nacionalnim propisom provode se strateške odluke države članice u području oporabe ili zbrinjavanja otpada, poput izračuna preostalih nacionalnih potreba kvantificiranih na 1 818 000 tona godišnje i njihove raspodjele na makroregije, povećanja djelatnosti postojećih postrojenja do granice njihova pojedinačnog odobrenog kapaciteta te regionalnog položaja novih postrojenja.
42 Potrebno je utvrditi ulazi li takav propis u područje primjene Direktive o PUPP‑u.
43 U tom pogledu, člankom 3. Direktive predviđa se da određeni planovi ili programi koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš moraju podlijegati procjeni učinaka na okoliš.
44 Članak 2. točka (a) Direktive o PUPP‑u definira „planove i program[e]” na koje se ona odnosi kao one koji ispunjavaju dva kumulativna uvjeta, odnosno, s jedne strane, da su izrađeni i/ili usvojeni od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili da ih je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade i, s druge strane, da su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
45 Sud je tu odredbu protumačio na način da se „propisanima”, u smislu i za potrebe primjene Direktive o PUPP‑u i stoga podvrgnutima procjeni svojih učinaka na okoliš pod uvjetima koji su njome predviđeni, moraju smatrati planovi i programi čije je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim i regulatornim odredbama kojima se utvrđuju tijela nadležna za njihovo donošenje kao i njihov postupak izrade (presuda od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 37. i navedena sudska praksa).
46 U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se uredbom od 10. kolovoza 2016. ispunjavaju ta dva uvjeta, s obzirom na to da ga je na temelju članka 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 133/2014 usvojio predsjednik Vijeća.
47 Valja dodati da u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Direktive o PUPP‑u sustavnoj procjeni učinaka na okoliš podliježu planovi i programi koji su izrađeni za određene sektore i kojima se određuje okvir u kojem će se u budućnosti moći odobriti provedba projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3., u daljnjem tekstu: Direktiva o PUO‑u) kojom je izvan snage stavljena Direktiva 85/337.
48 U tom pogledu, kao prvo, gospodarenje otpadom spada među sektore na koje se ta odredba odnosi tako da je prvi od tih kriterija ispunjen.
49 Kao drugo, postrojenja za zbrinjavanje otpada spaljivanjem i njihove izmjene ili proširenja predviđena su točkama 9., 10. i 24. Priloga I. Direktivi o PUO‑u te, u slučajevima kada ne spadaju u gore navedene kategorije, točkom 11. podtočkom (b) Priloga II. Direktivi o PUO‑u.
50 Kad je riječ o pitanju određuje li nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, okvir u kojem bi se u budućnosti mogla odobriti provedba projekata, valja podsjetiti da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam „planovi i programi” odnosi na svaki akt kojim se, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i postupaka za odobravanje i provedbu jednog ili više projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (presude od 27. listopada 2016., D’Oultremont i dr., C‑290/15, EU:C:2016:816, t. 49.; od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 53. i od 7. lipnja 2018., Thybaut i dr., C‑160/17, EU:C:2018:401, t. 54.).
51 U tom pogledu izraz „značajan skup kriterija i postupaka” treba tumačiti kvalitativno. Naime, potrebno je izbjeći moguće strategije zaobilaženja obveza propisanih Direktivom o PUPP‑u, koje se mogu pojaviti u obliku fragmentiranja mjera, čime se smanjuje koristan učinak te direktive (presude od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 55. i od 7. lipnja 2018., Thybaut i dr., C‑160/17, EU:C:2018:401, t. 55.).
52 Takvim tumačenjem pojma „planovi i programi” koje uključuje ne samo njihovu izradu nego i njihovu izmjenu nastoji se osigurati da odredbe koje bi mogle imati značajne učinke na okoliš budu predmetom procjene učinaka na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 54. i 58.).
53 Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 50. do 52. ove presude, određuje li nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku okvir u kojem će se moći odobriti provedba projekata.
54 Pod pretpostavkom da je tome tako, valja utvrditi da bi taj propis, na čiji se cilj podsjeća u točki 41. ove presude, mogao imati značajne učinke na okoliš, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
55 Osim toga, kao što to predlaže taj sud, povećanje operativnih kapaciteta postrojenja za spaljivanje otpada dovodi u sumnju dostatnost procjena koje su prethodno bile provedene radi odobravanja puštanja u rad postojećih postrojenja za spaljivanje.
56 Osim toga, činjenica da će procjena učinaka na okoliš u smislu Direktive o PUPP‑u, tijekom planiranja na regionalnoj razini, naknadno biti provedena ne utječe na primjenjivost odredaba koje se odnose na takvu procjenu. Osim toga, procjena učinaka na okoliš provedena na temelju Direktive o PUO‑u ne može značiti oslobođenje od obveze provođenja procjene učinaka na okoliš koja se zahtijeva Direktivom o PUPP‑u kako bi se odgovorilo na njezine specifične zahtjeve zaštite okoliša (presuda od 7. lipnja 2018., Thybaut i dr., C‑160/17, EU:C:2018:401, t. 64.).
57 Osim toga, i u svakom slučaju, ne može se prihvatiti prigovor koji je podnijela talijanska vlada prema kojem je nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku samo referentni okvir i da drugi uvjet naveden u članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o PUPP‑u nije ispunjen. Naime, činjenica da nacionalni propis ima određenu razinu apstrakcije i teži cilju transformacije postojećeg okvira odražava njegovu programsku ili plansku dimenziju i nije prepreka njegovu uključenju u pojam „planovi i programi” (presuda od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 60. i navedena sudska praksa).
58 Takvo tumačenje potvrđeno je, s jedne strane, zahtjevima koji proizlaze iz članka 6. Direktive o PUPP‑u, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 15. do 18., u dijelu u kojem se tom Direktivom ne želi samo pridonijeti zaštiti okoliša, nego i omogućiti sudjelovanje javnosti u postupku odlučivanja. S druge strane, kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 1. te direktive, „[p]rocjena [učinaka na okoliš] […] obavlja se tijekom izrade plana ili programa, te prije njegovog usvajanja ili upućivanja u zakonodavni postupak”. Također, iz članka 6. stavka 2. navedene direktive proizlazi da procjenu učinaka na okoliš treba provesti što je prije moguće kako bi njezini zaključci još uvijek mogli utjecati na moguće odluke. Naime, upravo se u tom stadiju mogu analizirati različite mogućnosti i donijeti strateške odluke (vidjeti u tom smislu presude od 20. listopada 2011., Seaport (NI) i dr., C‑474/10, EU:C:2011:681, t. 45. i od 7. lipnja 2018., Inter‑Environnement Bruxelles i dr., C‑671/16, EU:C:2018:403, t. 63.).
59 S obzirom na te elemente, čiju stvarnost i doseg s obzirom na dotični propis treba ocijeniti sud koji je uputio zahtjev, valja smatrati da nacionalni propis kojim se povećava kapacitet postojećih postrojenja za spaljivanje otpada i planira izgradnja novih postrojenja te vrste, poput onog u pitanju u glavnom postupku, može biti obuhvaćen pojmom „planovi i programi” u smislu članka 3. stavaka 1. i 2. Direktive o PUPP‑u koji mora podlijegati procjeni učinaka na okoliš.
60 Iz toga slijedi da je na treće pitanje potrebno odgovoriti da članak 2. točku (a), članak 3. stavak 1. i članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive o PUPP‑u treba tumačiti na način da je nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji se sastoji od osnovnog i provedbenog propisa, kojim se utvrđuje povećanje kapaciteta postojećih postrojenja za spaljivanje otpada i kojim se predviđa izgradnja novih postrojenja te vrste, obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu te direktive, ako bi mogao imati značajne učinke na okoliš i, stoga, mora podlijegati prethodnoj procjeni učinaka na okoliš.
Troškovi
61 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje:
1. Načelo „hijerarhije otpada”, kako je određeno u članku 4. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva u vezi s člankom 13. te direktive, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se postrojenja za spaljivanje otpada kvalificiraju kao „infrastruktura i strateški objekti od pretežnog nacionalnog interesa”, pod uvjetom da je taj propis u skladu s drugim odredbama te direktive kojima se predviđaju specifičnije obveze.
2. Članak 2. točku (a), članak 3. stavak 1. i članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš treba tumačiti na način da je nacionalni propis, poput onoga u glavnom postupku, koji se sastoji od osnovnog i provedbenog propisa, kojim se utvrđuje povećanje kapaciteta postojećih postrojenja za spaljivanje otpada i kojim se predviđa izgradnja novih postrojenja te vrste, obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu te direktive, ako bi mogao imati značajne učinke na okoliš i, stoga, mora podlijegati prethodnoj procjeni učinaka na okoliš.
Potpisi