GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2018 m. gruodžio 5 d.(1)
Byla C‑341/17 P
Graikijos Respublika
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – EŽŪOGF, EŽŪGF ir EŽŪFKP – Europos Sąjungos nefinansuojamos išlaidos – Graikijos Respublikos patirtos išlaidos – Reglamentas (EB) Nr. 1782/2003 – Reglamentas (EB) Nr. 796/2004 – Pagalbos už plotą schema – „Daugiametės ganyklos“ sąvoka – Fiksuoto dydžio finansinė korekcija“
I. Įžanga
1. Šiuo apeliaciniu skundu Graikijos Respublika siekia, kad būtų panaikintas 2017 m. kovo 30 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimas byloje Graikija / Komisija(2) tiek, kiek Bendrasis Teismas šiuo sprendimu atmetė jos ieškinį dėl Europos Komisijos įgyvendinimo sprendimo 2014/950/ES(3), kuriuo fiksuoto dydžio sumomis buvo sumažinti Europos Sąjungos įnašai į Graikijos Respublikai išmokėtą žemės ūkio paramą.
2. Sąjungos bendrosios žemės ūkio politikos (BŽŪP) pagalbos mechanizmui yra būdingas ne tik tam tikras techninis kompleksiškumas, bet ir tai, kad jo nuostatos nuolat tikslinamos, atnaujinamos ir plėtojamos.
3. Dėl šios priežasties, apibrėžiant tinkamus pagalbai gauti žemės ūkio plotus, be kita ko, vartojama daug įvairių sąvokų. Skirtingi terminai, kurių pagrindinė atsiradimo priežastis yra specifinis reguliavimo kontekstas, kuriame atitinkamos sąvokos yra vartojamos, gali sukelti didelių sunkumų nustatant, ar atitinkami plotai yra tinkami pagalbai gauti.
4. Šiame apeliaciniame procese šie sunkumai išryškėja bandant nustatyti „daugiametės ganyklos“ sąvokos, kuri buvo vartojama BŽŪP sistemoje 2005–2015 m., aprėptį. Jame visų pirma kyla klausimas, ar yra teisėtas Komisijos taikomas siauras šios sąvokos aiškinimas, kuriam Bendrasis Teismas skundžiamame sprendime pritarė(4). Pagal šį aiškinimą plotas gali būti laikomas „daugiamete ganykla“ tik tada, kai jame daugiausia auga žolė ir žoliniai pašarai, bet ne medingieji augalai. Toks siauras aiškinimas turi reikšmingų padarinių žemės ūkio paramos išmokoms Viduržemio jūros regiono šalyse; tai buvo priežastis, paskatinusi Ispanijos Karalystę įstoti į bylą Graikijos Respublikos pusėje. Be šio proceso, „daugiametės ganyklos“ sąvokos aprėpties nustatymas turi reikšmės ir dar viename Teisingumo Teisme vykstančiame Graikijos Respublikos inicijuotame apeliaciniame procese(5) ir Bendrajame Teisme vykstančiame Ispanijos Karalystės inicijuotame procese(6).
II. Teisinis pagrindas
5. Šiame apeliaciniame procese nagrinėjami Sąjungos įnašų į paramą už 2008 paraiškų teikimo metus sumažinimai. Taikytiną teisinį pagrindą sudaro Reglamentas (EB) Nr. 1782/2003(7), ir juo remiantis priimti įgyvendinimo reglamentai (EB) Nr. 795/2004(8) ir Nr. 796/2004(9).
6. Reglamentą Nr. 1782/2003 pakeitė Reglamentas (EB) Nr. 73/2009(10), o jį savo ruožtu pakeitė Reglamentas (ES) Nr. 1307/2013(11). Pastarąjį argumentuodama mini Graikijos Respublika, nes jame pateikta daugiametės ganyklos apibrėžtis bent jau pagal formuluotę yra akivaizdžiai platesnė nei ta, kuri pateikiama šioje byloje taikytiname Reglamente Nr. 1782/2003.
A. Reglamentas Nr. 1782/2003
7. Reglamente Nr. 1782/2003 buvo nustatytos bendrosios tiesioginių išmokų mokėjimo pagal įvairias BŽŪP numatytas pajamų rėmimo schemas sąlygos. Reglamento Nr. 1782/2003 3, 4, 21 ir 24 konstatuojamosiose dalyse šiuo atžvilgiu buvo numatyta:
„(3) Siekiant išvengti žemės ūkio paskirties žemės apleidimo ir užtikrinti, kad būtų išlaikoma gera jos agrarinė ir aplinkosauginė būklė, reikėtų nustatyti standartus, kurie galėtų arba negalėtų būti pagrindu valstybių narių nuostatoms. Dėl to reikėtų sukurti Bendrijos sistemą, pagal kurią valstybės narės galėtų patvirtinti standartus, atsižvelgdamos į konkrečias atitinkamų teritorijų charakteristikas, įskaitant dirvos ir klimato sąlygas bei egzistuojančias ūkininkavimo sistemas (žemėnaudą, sėjomainą, ūkininkavimo praktikas) ir ūkių struktūrą.
(4) Kadangi daugiametės ganyklos daro teigiamą poveikį aplinkai, reikėtų patvirtinti priemones, skatinančias išlaikyti esamas daugiametes ganyklas, kad būtų išvengta masinio jų pavertimo ariamąja žeme.
<…>
(21) Bendros žemės ūkio politikos paramos schemose numatytas tiesioginis pajamų rėmimas siekiant užtikrinti tinkamą žemės ūkio bendruomenės pragyvenimo lygį. Šis tikslas yra glaudžiai susijęs su kaimo vietovių išlaikymu. Siekiant išvengti neteisingo Bendrijos fondų paskirstymo, paramos išmokos neturėtų būti mokamos ūkininkams, dirbtinai sukūrusiems sąlygas, reikalingas tokioms išmokoms gauti.
<…>
(24) Dėl Bendrijos žemės ūkio konkurencingumo stiprinimo ir skatinimo laikytis maisto kokybės bei aplinkos standartų visada sumažėja nustatytos žemės ūkio produktų kainos ir padidėja Bendrijos žemės ūkio valdų gamybos sąnaudos. Siekiant šių tikslų ir skatinant labiau į rinką orientuotą ir tvarų žemės ūkį, būtina užbaigti perėjimą nuo paramos gamybai prie paramos gamintojui, įdiegiant nuo gamybos apimčių atsietą kiekvieno ūkio pajamų rėmimo sistemą. Nors dėl atsiejimo nuo gamybos apimčių faktinės ūkininkams sumokėtos sumos nesikeis, dėl to gerokai padidės pajamų rėmimo pagalbos veiksmingumas. Dėl to reikėtų, kad bendroji išmoka ūkiui priklausytų nuo kompleksinio paramos susiejimo su aplinkosaugos, maisto saugos, gyvūnų sveikatos ir gerovės reikalavimais bei geros agrarinės ir aplinkosauginės būklės išlaikymu ūkyje.“
8. Reglamento Nr. 1782/2003 2 straipsnio pirmos pastraipos c punkte išdėstyta:
„„žemės ūkio veikla“ – tai žemės ūkio produktų gamyba ir auginimas, įskaitant derliaus nuėmimą, melžimą, gyvūnų veisimą ir ūkinės paskirties gyvūnų laikymą ar žemės išlaikymą geroje agrarinėje ir aplinkosauginėje būklėje, kaip nustatyta 5 straipsnyje“.
9. Reglamento Nr. 1782/2003 29 straipsnyje buvo nustatyta:
„Nepažeidžiant atskirų paramos schemų konkrečių nuostatų, išmokų gavėjams, dirbtinai sukūrusiems sąlygas, reikalingas tokioms išmokoms gauti siekiant įgyti paramos schemos tikslams prieštaraujantį pranašumą, išmokos nemokamos.“
10. Pagrindinis Reglamento Nr. 1782/2003 elementas buvo III dalyje reglamentuojama nuo gamybos atsieta bendroji išmoka. Norėdami ją gauti, ūkininkai turėdavo įgyti „teises į išmokas“, kurios, susietos su kiekvienu ūkininko deklaruotu tinkamo pagalbai gauti ploto hektaru, būdavo pagrindas skirti bendrąją išmoką. Šioje byloje taikytinos redakcijos(12) 44 straipsnio („Naudojimasis teisėmis į išmokas“) 2 dalyje buvo nustatyta:
„2. „Reikalavimus atitinkantis hektaras“ – tai valdos žemės ūkio paskirties žemė, kurioje yra ariamoji žemė ir daugiametė ganykla, išskyrus daugiametėmis kultūromis apsėtus plotus, miškus ar ne žemės ūkio veiklai naudojamus plotus.“
B. Reglamentai Nr. 795/2004 ir Nr. 796/2004
11. Šioje byloje taikytinos redakcijos(13) Reglamento Nr. 795/2004 2 straipsnyje, be kita ko, buvo nustatyta:
„Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 III antraštinėje dalyje ir šiame reglamente vartojami šie sąvokų apibrėžimai:
a) „žemės ūkio paskirties žemė“ – tai bendras ariamos žemės, daugiamečių ganyklų ir daugiamečių kultūrų plotas“.
12. Šioje byloje taikytinos redakcijos(14) (reglamentais Nr. 239/2005 ir Nr. 972/2007 iš dalies pakeisto) Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmoje pastraipoje buvo pateiktos šios apibrėžtys:
„1) „ariama žemė“ – tai augalininkystei naudojama žemė ir atidėta žemė ar išlaikoma pagal geros agrarinės ir aplinkosauginės būklės reikalavimus žemė pagal Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 5 straipsnį, neatsižvelgiant į tai, ar ši žemė naudojama šiltnamiams bei į tai, ar ji padengta pastoviai arba nepastovia danga;
1a) „žemės ūkio paskirties sklypas“ – tai vientisas žemės plotas, kuriame vienas ūkininkas augina vienos rūšies kultūrą; tačiau jei pagal šį reglamentą reikalaujama pateikti atskirą deklaraciją apie konkrečios rūšies kultūrai auginti naudojamą plotą, ta konkreti paskirtis toliau apriboja minėto žemės ūkio paskirties sklypo naudojimą;
<…>
2) „daugiametė ganykla“ – tai žemė, kurioje natūraliai (t. y. nesėjama) auga žolė ar kitokie žoliniai pašarai arba ji yra auginama (t. y. pasėta) ir kuri penkerius ar daugiau metų nebuvo įtraukta į ūkio sėjomainą, išskyrus žemę, kuriai <…> taikomos atidėtos žemės schemos <…>;
2a) „žolė ar kitokie žoliniai pašarai“ – tai visi žoliniai augalai, kurie paprastai valstybėje narėje natūraliai auga ganykloje arba kurių paprastai dedama į sėklų mišinius žolei ganyklose arba pievose (kurios naudojamos arba nenaudojamos gyvuliams ganyti) auginti. <…>“
13. Dėl Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkto ir 2a punkto Reglamento Nr. 239/2005 1 konstatuojamojoje dalyje, kuria šios nagrinėjamoje byloje taikytinos redakcijos nuostatos yra grindžiamos, buvo numatyta:
„Reikia pateikti Komisijos reglamento (EB) Nr. 796/2004 2 straipsnyje numatytų kelių apibrėžimų patikslinimus. Pirmiausia būtina patikslinti to straipsnio 2 punkte esantį „daugiametės ganyklos“ apibrėžimą ir taip pat apibrėžti terminą „žolė ir kitokie žoliniai pašarai“. Tačiau šiuo atveju būtina atsižvelgti į tai, kad valstybėms narėms reikia užtikrinti tam tikrą lankstumą, kad jos galėtų atsižvelgti į agronomines vietos sąlygas.“
14. Šioje byloje taikytinos redakcijos (t. y. Reglamentu Nr. 380/2009 dar iš dalies nepakeisto)(15) Reglamento Nr. 796/2004 8 straipsnio („Bendrieji principai dėl žemės ūkio paskirties sklypų“) 1 dalyje buvo numatyta:
„1. Pagalbos už plotą schemų atžvilgiu sklypas, kuriame yra medžių, laikomas žemės ūkio paskirties sklypu, jei Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 51 straipsnyje nurodytos žemės ūkio veiklos rūšys arba, kai taikoma, numatoma žemės ūkio gamyba jame gali būti vykdoma panašiai kaip ir to paties ploto sklypuose, kuriuose medžių nėra.“
15. Reglamento Nr. 796/2004 30 straipsnio 2 dalyje, kuri niekada nebuvo keista, nustatyta:
„2. Gali būti atsižvelgiama į bendrą žemės ūkio paskirties sklypo plotą, jei jis visiškai panaudojamas konkrečios valstybės narės ar regiono įprastų standartų prasme. Kitais atvejais atsižvelgiama į faktiškai naudojamą plotą.
Kai kuriuose regionuose, kur tam tikri požymiai, ypač gyvatvorės, grioviai ir sienos tradiciškai yra laikomi geros augalininkystės arba žemės ūkio paskirties žemės panaudojimo praktika, valstybės narės gali priimti sprendimą, kad tas plotas būtų laikomas visiškai panaudojamo ploto dalimi, jei ji neviršija bendrojo valstybių narių nustatytino pločio. Tas plotis turi atitikti regione įprastą gyvatvorių, griovių ir sienų plotį, bet neviršyti 2 metrų.
<…>“
C. Reglamentas Nr. 1307/2013
16. Reglamentas Nr. 1307/2013 buvo priimtas atsižvelgiant į XX a. 10 dešimtmečio ir XXI a. 1 dešimtmečio BŽŪP reformas.
17. Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnyje nuo šiol nustatyta:
„1. Šiame reglamente vartojamų terminų apibrėžtys:
<…>
h) daugiametis žolynas ir daugiametė ganykla (bendrai vadinami daugiamečiais žolynais) – žemė, kurioje natūraliai auga (t. y. nesėjama) arba specialiai auginama (t. y. pasėta) žolė ar kiti žoliniai pašarai ir kuri penkerius metus ar ilgiau neįtraukta į valdos sėjomainą; joje gali augti ir kitos augalų rūšys, pavyzdžiui, krūmokšniai ir (arba) medžiai, kurie gali būti panaudoti ganymui, su sąlyga, kad joje tebevyrauja žolė ir kiti žoliniai pašarai, taip pat, jei valstybės narės taip nusprendžia – žemė, kurią galima panaudoti ganymui ir kuri sudaro dalį nusistovėjusios vietos praktikos, kai žolė ir kiti žoliniai pašarai ganyklų plotuose tradiciškai nevyrauja;
<…>
2. Valstybės narės:
<…>
Valstybės narės gali nuspręsti, kad žemė, kurią galima panaudoti ganymui ir kuri sudaro dalį nusistovėjusios vietos praktikos, kai žolė ir kiti žoliniai pašarai ganyklų plotuose tradiciškai nevyrauja, būtų laikoma daugiamečiais žolynais, kaip nurodyta 1 dalies h punkte.“
18. Be to, dėl bazinės išmokos sistemos, kuri iš esmės atitinka Reglamento Nr. 1782/2003 bendrosios išmokos schemą, taikymo Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnio 5 dalyje numatyta:
„Apibrėždamos terminą „reikalavimus atitinkantis hektaras“, valstybės narės, priimdamos sprendimą kaip nurodyta 4 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje, gali taikyti sumažinimo koeficientą atitinkamus hektarus pertvarkydamos į „reikalavimus atitinkančius hektarus.“
III. Bylos aplinkybės
A. Komisijos sprendimas
19. Pagal skundžiamo sprendimo 1–11 punktus esminės teisminio ginčo aplinkybės yra tokios, kaip nurodyta toliau.
20. 2008 m. rugsėjį ir 2009 m. vasarį Europos Komisija atliko du tyrimus dėl Graikijos Respublikos išlaidų, patirtų dėl pagalbos už plotą ir dėl plotu pagrįstų kaimo plėtros priemonių iš Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) Garantijų skyriaus ir Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP)(16).
21. 2008 m. lapkričio 21 d. ir 2009 m. gegužės 13 d. raštais Komisija informavo Graikijos Respubliką apie tyrimų rezultatus, o dėl jų Graikijos Respublika 2009 m. sausį ir 2009 m. liepą pateikė nuomonę raštu.
22. 2010 m. balandžio 8 d. įvyko dvišalis posėdis. 2010 m. birželio 2 d. Komisija pateikė Graikijos Respublikai savo išvadas; į jas ši valstybė narė atsakė 2010 m. rugpjūčio 2 d.
23. 2013 m. gegužės 31 d. raštu Komisija pranešė Graikijos Respublikai, kad laikosi savo pozicijos dėl neto sumos ir dėl planuojamų korekcijų motyvų.
24. Graikijos Respublika 2013 m. liepos 11 d. kreipėsi į taikinimo komisiją, kuri 2014 m. sausio 31 d. išvadoje konstatavo, kad nebuvo galima suderinti skirtingų šalių pozicijų, tačiau paragino šalis atnaujinti pokalbius.
25. 2014 m. kovo 26 d. Komisija priėmė savo galutinę poziciją. Pirma, ji konstatavo žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistemos ir geografinės informacinės sistemos(17) veikimo trūkumus, kurie daro poveikį kryžminiams ir administraciniams patikrinimams, antra, trūkumus atliekant patikrinimus vietoje ir, trečia, klaidingus mokesčių ir sankcijų apskaičiavimus. Be to, Komisija pabrėžė, kad šie trūkumai konstatuoti pakartotinai. Galutinė Graikijos Respublikai nustatytos korekcijos neto suma buvo 86 007 771,11 EUR.
26. 2014 m. gruodžio 19 d. Komisija priėmė ginčijamą įgyvendinimo sprendimą. Šiame sprendime Komisija nepatvirtino, kiek tai susiję su Graikijos Respublika, 61 012 096,85 EUR dydžio išlaidų už 2008 paraiškų teikimo metus pagalbos už plotą srityje, iš kurių ji atskaitė 2 135 439,32 EUR; taip susidarė 58 876 657,53 EUR finansinio poveikio suma. Komisija taip pat nepatvirtino 10 504 391,90 EUR dydžio išlaidų plotu pagrįstų kaimo plėtros priemonių srityje, iš kurių ji atskaitė 2 588 231,20 EUR; taip susidarė 7 916 160,70 EUR finansinio poveikio suma.
27. Korekcijos buvo taikomos pagal tokią klasifikaciją:
– Žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, buvo nustatyta fiksuota 10 % korekcija.
– Žemdirbiams, kurie nedeklaravo ganyklų, buvo nustatyta fiksuota 2 % korekcija.
– Papildomai pagalbai už plotą buvo nustatyta fiksuota 5 % korekcija.
– Visoms kaimo plėtros priemonėms, pagrįstoms plotu, buvo nustatyta fiksuota 5 % korekcija.
28. Prie ginčijamo įgyvendinimo sprendimo pridėtoje suvestinėje ataskaitoje(18) Komisija grindė korekcijas pasikartojančiais integruotos valdymo ir kontrolės sistemos trūkumais, konkrečiai susijusiais su sistemos veikimu ir patikrinimais vietoje, kurie, jos nuomone, neatitiko Reglamento Nr. 1782/2003 20 straipsnio ir Reglamento Nr. 796/2004 23 ir 30 straipsnių reikalavimų. Komisijos teigimu, be kita ko, buvo nustatyti šie neatitikimai:
– Taikant sistemas, visų pirma plotuose, naudotuose kaip ganykla, nustatytos klaidos dėl referencinių sklypų ribų ir jų leistino maksimalaus ploto. Dėl šios priežasties kryžminiai patikrinimai, kuriais siekiama, kad ta pati pagalba nebūtų nepagrįstai suteikta kelis kartus už tą patį sklypą, neretai buvo neįtikinantys.
– Patikrinimų vietoje metu tinkamais pagalbai gauti buvo pripažinti plotai, neatitinkantys ganyklų kriterijų pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktą ir 2a punktą; šie plotai buvo apaugę medingaisiais augalais ir žoliniais pašarais, buvo nutolusiose zonose ir be matomų ribų. Plotai tariamai buvo neišmatuoti. Be to, nuotoliniai patikrinimai vietoje ir klasikiniai patikrinimai vietoje buvo nepakankami.
29. Konstatuotos spragos buvo nuolat ydinga pagrindinių ir papildomų patikrinimų tvarka ir tai kėlė nuostolių riziką žemės ūkio fondams, kiek tai susiję su pagalba už plotą. Be to, konstatuotos spragos turėjo poveikį ir papildomai „susietai“ pagalbai už plotą.
B. Bendrojo Teismo sprendimas
30. Bendrajam Teismui pateiktame 2015 m. kovo 2 d. ieškinyje Graikijos Respublika paprašė panaikinti ginčijamą įgyvendinimo sprendimą, kiek pagal jį Europos Sąjungos lėšomis nefinansuojamos išlaidos, patirtos dėl pagalbos už plotą 2008 paraiškų teikimo metais ir sudarančios 10 % visos išlaidų, patirtų dėl pagalbos už ganyklas, sumos, 5 % visos išlaidų, patirtų dėl papildomos pagalbos už plotą, sumos ir 5 % visos išlaidų kaimo plėtros priemonėms, pagrįstoms plotu, sumos.
31. Dėl 10 % visos išlaidų, patirtų dėl pagalbos už ganyklas, sumos korekcijos Bendrasis Teismas pirmiausia konstatavo, kad ši korekcija, nepriklausomai nuo „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimo, buvo pagrįsta ir proporcinga vien dėl valdymo ir kontrolės sistemos trūkumų(19). Šiuo atžvilgiu Bendrasis Teismas visų pirma rėmėsi ydingu sistemų taikymu, kuris darė poveikį pasikartojimų aptikimui ir kryžminių administracinių patikrinimų patikimumui, vykdant patikrinimus vietoje neatliktu plotų išmatavimu ir ydingais nuotoliniais patikrinimais vietoje; jo nuomone, taip pat nebuvo išsaugoti duomenys, kurie būtų leidę atsekti faktiškai atliktus patikrinimus vietoje(20). Atsižvelgdamas į šiuos didelius trūkumus, Bendrasis Teismas manė, kad klausimas dėl deklaruotų plotų tinkamumo daugiametėms ganykloms skiriamai pagalbai gauti pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktą ir kartu klausimas dėl šios sąvokos aiškinimo nėra reikšmingi sprendimui byloje priimti(21). Vis dėlto Bendrasis Teismas aiškiai pritarė tam, kaip Komisija įvertino plotų tinkamumą pagalbai gauti, ir „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimui, kuriuo buvo grindžiamas šis vertinimas(22).
32. Antra, Bendrasis Teismas paliko galioti 5 % visų išlaidų, patirtų dėl papildomos pagalbos už plotą, sumos korekciją(23).
33. Trečia, Bendrasis Teismas panaikino ginčijamą įgyvendinimo sprendimą tiek, kiek jis susijęs su 5 007 867,36 EUR korekcijos sumos ir 2 689 811,61 EUR finansinio poveikio sumos (atskaičius 2 318 055,75 EUR sumą), susijusių su išlaidomis dėl plotu grindžiamų paramos kaimo plėtrai priemonių ir nustatytų už 2009 biudžetinius metus dėl 2008 paraiškų teikimo metų, apskaičiavimu. Bendrojo Teismo teigimu, Komisija nepakankamai pagrindė tai, kiek buvo atsižvelgta į ankstesnę Įgyvendinimo sprendime 2013/214/ES(24) atliktą korekciją siekiant išvengti korekcijos taikymo du kartus(25).
34. Likusias ieškinio dalis Bendrasis Teismas atmetė ir nurodė Graikijos Respublikai padengti bylinėjimosi išlaidas.
IV. Reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
35. 2017 m. birželio 6 d. Graikijos Respublika apskundė Bendrojo Teismo sprendimą apeliacine tvarka. Teisingumo Teismo ji prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą tiek, kiek juo atmestas jos ieškinys dėl ginčijamo įgyvendinimo sprendimo,
– panaikinti ginčijamą įgyvendinimo sprendimą ir
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
36. Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti apeliacinį skundą iš dalies kaip nepriimtiną ir iš dalies kaip nepagrįstą ir
– priteisti iš Graikijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
37. Ispanijos Karalystė įstojo į bylą Graikijos Respublikos pusėje. Teisingumo Teismo ji prašo:
– patenkinti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
38. Bylos dalyvės pateikė pastabas raštu. Teismo posėdis įvyko 2018 m. rugsėjo 13 d.
V. Teisinis vertinimas
39. Apeliacinis skundas, kuris, kaip teigia Komisija, yra nepriimtinas (žr. toliau A dalį), iš viso grindžiamas šešiais pagrindais. Pirmais trimis apeliacinio skundo pagrindais Graikijos Respublika nesutinka su tuo, kaip Bendrasis Teismas įvertino fiksuoto dydžio 10 % korekciją, taikytą dėl žemdirbių, kurie deklaravo tik ganyklas (žr. toliau B dalį). Apeliacinio skundo ketvirtuoju ir penktuoju pagrindais ji prieštarauja tam, kaip Bendrasis Teismas įvertino fiksuoto dydžio 5 % korekciją, taikytą papildomai pagalbai už plotą (žr. toliau C dalį). Galiausiai apeliacinio skundo šeštuoju pagrindu Graikijos Respublika kritikuoja tai, kaip Bendrasis Teismas įvertino fiksuoto dydžio 5 % korekciją, taikytą kaimo plėtrai, kiek Bendrasis Teismas jos nepanaikino (žr. toliau D dalį).
A. Dėl apeliacinio skundo priimtinumo
40. Priešingai, nei teigia Komisija, Graikijos Respublikos argumentai nėra tik pirmojoje instancijoje dėl pirminio Komisijos sprendimo pareikštų ieškinio pagrindų pakartojimas. Nors apeliacinio skundo pagrindai ir dėl Komisijos sprendimo iš pradžių pareikšti ieškinio pagrindai panašūs, o apeliaciniame skunde daroma daug nuorodų į pirmojoje instancijoje pateiktus procesinius dokumentus, Graikijos Respublika, remdamasi konkrečiomis, iš dalies žodis žodin kartojamomis Bendrojo Teismo sprendimo vietomis, pateikia savarankišką teisinę Bendrojo Teismo argumentų kritiką.
41. Vadinasi, ieškinys yra priimtinas.
B. Apeliacinio skundo pagrindai, reiškiami dėl Bendrojo Teismo atlikto fiksuoto dydžio 10 % korekcijos, taikytos išlaidoms žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, vertinimo
42. Dėl to, kaip Bendrasis Teismas įvertino fiksuoto dydžio 10 % korekciją, taikytą išlaidoms žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas(26), Graikijos Respublika reiškia tris apeliacinio skundo pagrindus.
43. Apeliacinio skundo pirmasis ir antrasis pagrindai yra susiję su deklaruotų plotų tinkamumu gauti pagalbai pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktą, kuriame apibrėžiama „daugiametės ganyklos“ sąvoka (žr. toliau 1 ir 2 skyrius). Apeliacinio skundo trečiuoju pagrindu Graikijos Respublika nesutinka su Bendrojo Teismo įvertinimu, kad fiksuoto dydžio 10 % korekcija galėjo būti nustatyta vien dėl integruotos valdymo ir kontrolės sistemos trūkumų (žr. toliau 3 skyrių).
1. Apeliacinio skundo pirmasis pagrindas
44. Apeliacinio skundo pirmajame pagrinde Graikijos Respublika teigia, kad, pirma, neteisingai aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką buvo pažeistas Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktas (žr. toliau a skirsnį). Antra, ji nesutinka su, kaip pati teigia, neteisingu ir nepakankamai pagrįstu argumentavimu, pateiktu skundžiamo sprendimo 66 punkte (žr. toliau b skirsnį). Trečia, ji kaltina Bendrąjį Teismą nepakankamai paaiškinus kriterijus, kurie turi lemiamą reikšmę aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką (žr. toliau c skirsnį).
a) Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis
45. Graikijos Respublika teigia, kad skundžiamame sprendime neteisingai aiškinama „daugiametės ganyklos“ sąvoka, kiek ji susijusi su joje minimais augalų tipais.
46. Pasak Bendrojo Teismo, kalbant apie pagalbą ganykloms, Reglamento Nr. 796/2004 kriterijus buvo nagrinėjamame plote augančių augalų rūšis. Bendrojo Teismo manymu, jis buvo nustatytas siekiant užtikrinti, kad pagalba nebūtų skiriama už plotus, kuriuose nevykdoma žemės ūkio veikla. Kitų nei žolinių augalų vyravimas reiškė, kad nagrinėjamame plote žemės ūkio veikla nebevykdoma. Todėl „daugiametės ganyklos“ apibrėžtį taikant tik plotams, apaugusiems žole ir žoliniais pašarais, siekta užkirsti kelią rizikai, kad pagalba gali būti suteikta plotams, kurie iš tikrųjų nenaudojami gyvuliams auginti(27).
47. Todėl, kaip aiškina Bendrasis Teismas(28), pagal reglamentus Nr. 1782/2003 ir Nr. 796/2004 plotas gali būti laikomas „daugiamete ganykla“ tik tada, jei tai yra plotas, kuriame „vyko žemės ūkio gamyba“(29), t. y. kuriame augo tik „žol[ė] ir žolini[iai] pašar[ai]“(30), o „miškai ir sklypai, apaugę medingaisiais augalais“, iš principo negalimi(31). Leistinas galėjo būti „tik ribinis medingųjų augalų kiekis“, jeigu jis „netrukdė plėstis žolinių pašarų resursams ir kartu veiksmingai eksploatuoti sklypų kaip ganyklų“(32).
48. Detalių paaiškinimų pateikta nebuvo, ypač dėl to, kokios apimties konkrečiai yra leidžiamas žolinių ir medingųjų augalų sambūvis. Šiuo atžvilgiu Bendrasis Teismas daro nuorodą į Komisijos Jungtinio tyrimų centro vadovą, kuriame valstybėms narėms pateikiamos gairės, kaip geriausiai laikytis teisės nuostatų dėl BŽŪP(33) (2008 m.(34)), tačiau nepaaiškina, kokią tiksliai reikšmę šis vadovas, jo nuomone, turi(35).
49. Graikijos Respublika, palaikoma Ispanijos Karalystės, palaiko platų „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimą, kuris apimtų ir vadinamąsias „Viduržemio tipo ganyklas“, kuriose taip pat auga (arba – tik) brūzgai ir medingieji augalai.
50. Pagal suformuotą Sąjungos teismų jurisprudenciją Sąjungos teisės nuostatas reikia aiškinti atsižvelgiant ne tik į jų tekstą, bet ir į kontekstą bei teisės akto, kuriame jos įtvirtintos, tikslus(36).
51. Aiškinimo pagrindas nagrinėjamoje byloje yra pagalbos už plotą sistema, įtvirtinta 2008 paraiškų teikimo metais galiojusiuose reglamentuose Nr. 1782/2003 ir Nr. 796/2004.
52. Graikijos Respublika taip pat daro nuorodą į Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies h punktą, kuriame pateikta plati „daugiametės ganyklos“ sąvokos apibrėžtis. Pagal ją daugiamete ganykla gali būti laikomi ir plotai, kuriuose gali augti ir kitų rūšių augalai, pavyzdžiui, krūmokšniai ir (arba) medžiai, kurie gali būti naudojami ganymui, su sąlyga, kad atitinkamame plote tebevyrauja žolė ir kiti žoliniai pašarai, taip pat plotai, kurie sudaro dalį nusistovėjusios vietos praktikos, kai žolė ir kiti žoliniai pašarai ganyklų plotuose tradiciškai nevyrauja(37).
53. Kaip teisingai pažymi visi bylos dalyviai, tiesiogiai šios nuostatos taikyti negalima, nes ji įsigaliojo po šioje byloje nagrinėjamo laikotarpio ir negalioja atgaline data. Priešingai, nei teigia Graikijos Respublika, aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką į šią nuostatą galima atsižvelgti tik su tam tikromis išlygomis. Juk vėliau priimtose nuostatose nėra išdėstyta nieko imperatyvaus apie pradinės nuostatos norminį turinį, nes teksto pakeitimai gali būti padaryti ne tik patikslinimo tikslais, bet ir siekiant pakeisti teisinę padėtį(38). Tačiau nagrinėjamu atveju konstatuotina, kad „daugiametės ganyklos“ apibrėžtis Reglamente Nr. 1307/2013 bent jau neprieštarauja plačiam šios sąvokos aiškinimui galiojant Reglamentui Nr. 1782/2003.
54. Taigi aiškinimo atspirties taškas yra nagrinėjamoje byloje taikytinos redakcijos Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktas(39). Jame „daugiametė ganykla“ apibrėžiama kaip „žemė, kurioje natūraliai (t. y. nesėjama) auga žolė ar kitokie žoliniai pašarai arba ji yra auginama (t. y. pasėta) ir kuri penkerius ar daugiau metų nebuvo įtraukta į ūkio sėjomainą“. „Žolė ar kitokie žoliniai pašarai“ pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2a punktą yra „visi žoliniai augalai, kurie paprastai valstybėje narėje natūraliai auga ganykloje arba kurių paprastai dedama į sėklų mišinius žolei ganyklose arba pievose (kurios naudojamos arba nenaudojamos gyvuliams ganyti) auginti“(40).
55. Iš to galima daryti tris išvadas: pirma, Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 ir 2a punktuose nustatomas reikalavimas, kad daugiamete ganykla gali būti laikomas tik plotas, kuriame auga „žoliniai augalai“(41). Antra, šių augalų kilmė neturi reikšmės. Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte aiškiai nustatyta, kad žolė gali būti auganti ir natūraliai (t. y. nesėjama), ir auginama (t. y. pasėta). Iš to, trečia, išplaukia, kad formuluotę „[auginama] žolė ar kitokie žoliniai pašarai“ reikia suprasti ne įprasta žodžio „auginti“ prasme, t. y. ne kaip sodinimą ir aktyvų žemės dirbimą siekiant pagaminti žemės ūkio produktus. Bet kuriuo atveju ji gali būti įrodymas, kad atitinkamas plotas yra naudojamas žemės ūkio paskirčiai.
56. Taigi į Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkto taikymo sritį pagal jo formuluotę neabejotinai patenka tik žemės ūkio paskirčiai naudojami plotai, kuriuose auga išimtinai žoliniai augalai. Neaiški yra su mišriais plotais susijusi formuluotė: pavyzdžiui, kyla klausimas, ar aiškiai nurodant „žolę ar kitokius žolinius pašarus“ buvo siekiama kategoriškai atmesti kitokių augalų buvimo ar naudojimo žemės ūkio paskirčiai galimybę.
57. Tačiau siaurą sampratą, pagal kurią mišrūs plotai ir plotai, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, nepatenka į daugiametės ganyklos sąvoką, reikia atmesti.
58. Pirma, Reglamento Nr. 239/2005 1 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad, apibrėžiant „daugiamet[ę] ganykl[ą]“ ir (arba) „žol[ę] ar kitok[ius] žolin[ius] pašar[us]“, valstybėms narėms reikia užtikrinti tam tikrą lankstumą, kad jos galėtų atsižvelgti į agronomines vietos sąlygas(42). Iš to darytina išvada, kad daugiametės ganyklos apibrėžtis Reglamento Nr. 796/2004, iš dalies pakeisto Reglamentu Nr. 239/2005, 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte, visų pirma atsižvelgiant į augalus, negali būti aiškinama pernelyg siaurai. Kaip per posėdį teigė ir Graikijos Respublika, ir Ispanijos Karalystė, faktoriai, turintys poveikį agronominėms sąlygoms, visų pirma yra aplinkos sąlygos, kaip antai geografija, klimatas ir žemės ūkio tradicijos.
59. Antra, reikia atsižvelgti į tai, kad, Reglamente Nr. 796/2004 apibrėžiant „daugiametę ganyklą“, įgyvendinamas Reglamentas Nr. 1782/2003, kuriame, be kita ko, reglamentuojama bendroji išmoka, kurią skiriant laikoma, kad „daugiametė ganykla“ yra plotas, tinkamas pagalbai gauti(43). Įgyvendinimo reglamentas, kiek įmanoma, turi būti aiškinamas pagal pagrindinį reglamentą(44).
60. Reglamente Nr. 1782/2003 nėra nustatyta jokių specialių reikalavimų, kokie augalai turi augti „daugiametėje ganykloje“. Jo 44 straipsnio 2 dalyje tiktai pasakyta, kad tai negali būti „daugiamet[ės] kultūr[os]“ ir „mišk[ai]“(45). Nors, skaitant šios nuostatos versijas kai kuriomis kalbomis, galima manyti, kad daugiametėse ganyklose turi augti „žoliniai augalai“(46), absoliučioje daugumoje versijų vartojamos augalų atžvilgiu neutralios sąvokos, kurias galima versti kaip „daugiametė (‑ės) ganykla (‑os)“(47).
61. Be to, pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį, siejamą su Reglamento Nr. 795/2004 2 straipsnio a punktu, „daugiametė ganykla“ yra žemės ūkio paskirties žemės porūšis. Juk Reglamento Nr. 795/2004 2 straipsnio a punkte žemės ūkio paskirties žemė apibrėžta kaip „bendras ariamos žemės, daugiamečių ganyklų ir daugiamečių kultūrų plotas“(48).
62. Žemės ūkio paskirties žemės, tinkamos pagalbai gauti, esminis bruožas yra joje vykdoma „žemės ūkio veikla“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1782/2003 2 straipsnio 1 dalies c punktą(49). Tai, viena vertus, išplaukia iš jos atskyrimo nuo apleistų žemės ūkio žemės plotų, minimų šio reglamento 3 konstatuojamojoje dalyje, kita vertus, iš 21 ir 24 konstatuojamosiose dalyse įtvirtintos bendrosios išmokos funkcijos – stabilizuoti pajamas iš žemės ūkio veiklos, taip užtikrinant tinkamą žemės ūkio bendruomenės pragyvenimo lygį(50). Tačiau, kaip teigiama Komisijos pasiūlymo dėl Reglamento Nr. 1782/2003 aiškinamajame memorandume, su pajamomis susijusią pagalbą turėtų gauti tik aktyvūs ūkininkai, „kurie iš tiesų užsiima gamyba arba išlaiko gerą agrarinę žemės būklę <…>; taip yra išlaikoma sąsaja su žemės naudojimu“ (neoficialus vertimas)(51).
63. Tai reiškia, kad apibrėžiant „daugiametę ganyklą“ augalų tipai, palyginti su žemės naudojimu, yra antraeilis kriterijus. Taigi lemiamą reikšmę turi faktinis ploto naudojimas žemės ūkio veiklai, kuri yra tipiška „daugiametėje ganykloje“(52). Kaip teigė Graikijos Respublika ir Ispanijos Karalystė, pagal Reglamento Nr. 1782/2003 2 straipsnio 1 dalies c punktą tai, pavyzdžiui, gali būti gyvulininkystė.
64. Taigi medingieji augalai nėra kliūtis laikyti plotą „daugiamete ganykla“, jei jie netrukdo veiksmingai vykdyti žemės ūkio veiklą. Taip gali būti, pavyzdžiui, tada, kai medingųjų augalų vaidmuo, palyginti su žoliniais augalais, yra tik antraeilis. Be to, medingieji augalai netgi gali padėti veiksmingai vykdyti žemės ūkio veiklą. Juk veiksmingumas yra visada susijęs su jau minėtomis(53) agronominėmis sąlygomis. Tai reiškia, kad „daugiametės ganyklos“ sąvoka turi apimti ir mišrius plotus, kuriuose dominuoja arba auga tik medingieji augalai, bet kuriuo atveju tada, kai dėl vyraujančių agronominių sąlygų žolinių augalų dominavimas nėra tikėtinas ir todėl „daugiamečių ganyklų“ tipinei veiklai vykdyti tenka naudoti šiuos plotus.
65. Toks platus „daugiametės ganyklos“ sąvokos, kuri, be išimtinai žolinių augalų plotų, apima mišrius plotus ir plotus, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, jei šie plotai yra veiksmingai naudojami žemės ūkio veiklai vykdyti, aiškinimas atitinka ir Reglamento Nr. 1782/2003 tikslus – stabilizuoti pajamas iš žemės ūkio veiklos, išsaugoti kaimo vietoves ir saugoti aplinką.
66. Pagal Reglamento Nr. 1782/2003 koncepciją siekis stabilizuoti pajamas iš žemės ūkio veiklos(54) taikomas absoliučiai visiems Sąjungos žemės ūkiu besiverčiantiems gyventojams. Tai reiškia, kad regioninė ūkininko kilmė negali (net ir netiesiogiai) lemti, ar ūkininkas turės galimybę gauti šiame reglamente numatytą bendrąją išmoką. Tačiau taip būtų, jei žemės ūkio plotų tinkamumą pagalbai gauti lemtų augalų tipai, kurie labai priklauso nuo klimato sąlygų. Todėl būtų nepriimtina, jei aktyvūs ūkininkai, esamomis agronominėmis sąlygomis veiksmingai naudojantys turimus žemės plotus, tik dėl augalų, kurie yra kitokie dėl klimato, gautų mažiau naudos iš pajamoms stabilizuoti skirtos bendrosios išmokos nei kitų Sąjungos valstybių narių ūkininkai.
67. Be to, pagal Reglamento Nr. 1782/2003 21 konstatuojamąją dalį pajamų stabilizavimas yra glaudžiai susijęs su kaimo vietovių išsaugojimu(55). Per 2003 m. BŽŪP reformą Komisija šiuo tikslu orientavosi ir į tikslingą įvairialypių tradicinių ir didelės ekologinės vertės ūkininkavimo sistemų rėmimą siekiant kompensuoti labiau specializuotos gyvulininkystės ir augalininkystės produkcijos bei daugiamečių kultūrų tendencijas(56). Atsižvelgiant į tai, būtent tradiciškai dirbami mišrūs plotai ir plotai, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, atrodo verti gauti paramą.
68. Be to, aplinkos apsauga yra ne tik vienas iš bendrųjų BŽŪP tikslų(57), bet ir vienas iš konkrečių bendrosios išmokos schemos tikslų pagal Reglamentą Nr. 1782/2003(58). Pagal šio reglamento 3 ir 4 konstatuojamąsias dalis „daugiametės ganyklos“ rėmimui tenka ypatinga reikšmė, nes taip sukuriamos finansinės paskatos, kuriomis siekiama išvengti ekologiniu požiūriu nepageidaujamų scenarijų – žemės ūkio paskirties žemės apleidimo ir masinio ganyklų pavertimo ariamąja žeme. Tačiau šio mechanizmo veiksmingumas sumažėtų, jei „daugiametės ganyklos“ apibrėžtis Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte augalų atžvilgiu būtų aiškinama pernelyg siaurai. Ir net jei žemės apleidimo ar ganyklos pavertimo ariamąja žeme grėsmės ir nekyla, atsižvelgiant į aplinkos apsaugą atrodo reikalinga plati apibrėžtis. Priešingu atveju būtų sukurta paskata šalinti kitokius augalus neatsižvelgiant į jų ekologinę naudą, net jei jie ir netrukdytų vykdyti žemės ūkio veiklos atitinkamame plote.
69. Tačiau Reglamento Nr. 1782/2003 tikslais grindžiama plati „daugiametės ganyklos“ samprata, iš esmės paremta veiksmingu naudojimu žemės ūkio paskirčiai, nereiškia, kad Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte įtvirtintas augalų kriterijus nebereikalingas. Veikiau tai yra pagrindas teisinei prezumpcijai, kad žemės ūkio paskirčiai naudojamas plotas, kuriame auga vien tik žoliniai augalai, iškart gali būti laikomas „daugiamete ganykla“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktą. O mišrūs plotai ir plotai, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, turi būti nuodugniai patikrinti siekiant nustatyti, ar jie tikrai yra veiksmingai naudojami ir (arba) juose tikrai yra tradiciškai ūkininkaujama.
70. Be to, Reglamento Nr. 796/2004 8 straipsnio 1 dalyje ir 30 straipsnio 2 dalyje(59) pabrėžiama, kad vertinant ploto tinkamumą pagalbai gauti veiksmingas naudojimas žemės ūkio paskirčiai ir (arba) tradicinės ūkininkavimo formos yra svarbiau nei kraštovaizdžio požymiai. Pagal šias nuostatas žemės sklypai, kuriuose auga medžiai arba kuriems būdingi kiti kraštovaizdžio požymiai, kaip antai gyvatvorės, grioviai ir sienos, vis tiek laikomi žemės ūkio paskirties sklypais, jei žemės ūkio veikla nėra ribojama ir (arba) šie kraštovaizdžio elementai yra vietos žemės ūkio tradicijų dalis(60).
71. Bet Reglamento Nr. 1782/2003 132 straipsnio 3 dalies antra pastraipa (reglamentuojanti ekstensyvinimo išmoką), į kurią daro nuorodą Ispanijos Karalystė, aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką neturi tiesioginės reikšmės. Ekstensyvinimo išmoka yra dalis ne plotu grindžiamos pagalbos schemos, kuria siekiama sumažinti intensyviąją gyvulininkystę ir kuri buvo taikoma dar prieš patvirtinant bendrąją išmoką. Šiuo atžvilgiu vartojama „kultūrinės ganyklos“ sąvoka nėra apibūdinamas tinkamas pagalbai gauti plotas; ji yra tik orientacinis dydis apskaičiuojant gyvulių laikymo tankį, t. y. gyvulių vienetų santykį su hektarų skaičiumi. Tiesa, kad „daugiametės ganyklos“ visų pirma naudojamos gyvuliams ganyti ir todėl šios sąvokos, tikėtina, yra susijusios, bet „daugiametės ganyklos“ sąvoka visgi privalo būti nustatyta tik pagal jos specifinį kontekstą.
72. Galiausiai pažymėtina, kad į Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte pateiktą „daugiametės ganyklos“ apibrėžtį įtraukiant mišrius plotus ir plotus, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, piktnaudžiavimo rizika neišauga. Reglamento Nr. 1782/2003 21 konstatuojamojoje dalyje ir 29 straipsnyje numatyta, kad išmokų gavėjams, dirbtinai sukūrusiems sąlygas, reikalingas tokioms išmokoms gauti siekiant įgyti paramos schemos tikslams prieštaraujantį pranašumą, išmokos nemokamos(61). Tačiau už mišrius plotus ir vien tik medingaisiais augalais apaugusius plotus, kurie, bent jau formaliai, t. y. specialiai nesiekiant išnaudoti su žemės ūkiu susijusio plotų potencialo, naudojami tik tinkamumo pagalbai gauti sukūrimo tikslams, parama nebus mokama net ir aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką plačiai, nes joje iš esmės remiamasi plotų naudojimu žemės ūkio paskirčiai.
73. Galiausiai pažymėtina, kad plati „daugiametės ganyklos“ sąvokos, kuri vartojama 2008 paraiškų teikimo metais galiojusiuose reglamentuose Nr. 1782/2003 ir Nr. 796/2004, samprata, grindžiama veiksmingu ploto naudojimu žemės ūkio veiklai, kuri yra tipiška „daugiametei ganyklai“, smarkiai priartėja prie „daugiametės ganyklos“ apibrėžties vėlesnio Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies h punkte. Be vien tik žole apaugusių plotų, pastaroji aiškiai apima ir plotus, kuriuose auga kitokių augalų ir kurie sudaro dalį vietos ganymo praktikos(62). Iš to išplaukia, kad (net jei vien iš Reglamento Nr. 1307/2013 iš esmės ir negalima daryti imperatyvios išvados dėl Reglamento Nr. 796/2004 aiškinimo(63)) „daugiametės ganyklos“ sąvoka pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punktą bet kuriuo atveju neturi būti suprantama plačiau nei pagal Reglamento Nr. 1307/2013 4 straipsnio 1 dalies h punktą.
74. Šiuo atžvilgiu, apskaičiuojant bendrąją išmoką, pagal Reglamentą Nr. 1307/2013 yra leidžiama atsižvelgti į tai, kad vien tik žole apaugusių plotų išlaikymo sąnaudos, palyginti su mišriais plotais ir plotais, kuriuose auga vien tik medingieji augalai, paprastai yra kitokios. Tam Reglamento Nr. 1307/2013 32 straipsnio 5 dalyje yra numatytas sumažinimo koeficientas, kurį valstybės narės gali taikyti fakultatyviai. Pagal savo poveikį šis koeficientas panašus į pro rata sistemą, pavyzdžiui, numatytą skundžiamame sprendime minimame 2012 m. Graikijos Respublikos veiksmų plane(64) atsižvelgiant į naująjį reglamentavimą pagal Reglamentą Nr. 1307/2013(65). Taikant tokią sistemą, apskaičiuojant skirtiną bendrąją išmoką bendras „daugiametės ganyklos“ hektarų skaičius procentine dalimi sumažinamas priklausomai nuo medingųjų augalų kiekio.
75. Jeigu Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkte apibrėžta „daugiametės ganyklos“ sąvoka suprantama kaip plotas, naudojamas tipiškai žemės ūkio veiklai vykdyti, tai neprieštarauja tokios pro rata sistemos taikymui. Tai leidžia, apskaičiuojant išmoką, proporcingai atsižvelgti į žolinių augalų kiekį daugiametėse ganyklose.
76. Vis dėlto taip nėra kvestionuojamas principinis atitinkamų plotų kvalifikavimas kaip „daugiamečių ganyklų“. Ispanijos Karalystė per teismo posėdį teisingai pažymėjo, kad, priešingai, nei mano Komisija, „daugiametės ganyklos“ tinkamumo pagalbai gauti klausimas yra pirmesnis nei klausimas, ar už šį plotą skirta išmoka dėl jame augančių medingųjų augalų taikant pro rata sistemą gali būti procentine dalimi sumažinta.
77. Skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas konstatavo, kad pagal Reglamentą Nr. 1782/2003 pagalba už plotą turėjo būti teikiama tik tiems plotams, kuriuose iš tiesų veiksmingai buvo vykdoma žemės ūkio veikla(66). Tačiau galiausiai Bendrasis Teismas patvirtino Komisijos vertinimą, atliktą ginčijamame įgyvendinimo sprendime, taip pripažindamas pernelyg didelę žolinių augalų požymio, kaip esminės ploto laikymo „daugiamete ganykla“ sąlygos, reikšmę(67). Todėl reikia pritarti apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirmai daliai.
b) Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antra dalis
78. Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo antroje dalyje Graikijos Respublika nesutinka su Bendrojo Teismo skundžiamo sprendimo 66 punkte padaryta išvada, kad plotai, dėl kurių vyko ginčas, nebuvo tinkami pagalbai gauti neatsižvelgiant į „daugiametės ganyklos“ sąvokos apibrėžtį. Graikijos Respublika teigia, kad Bendrasis Teismas, kaip ir Komisija ginčijamame įgyvendinimo sprendime, nepakankamai atsižvelgė į tai, kad iš deklaruotų plotų tik nedidelė dalis buvo panaudota teisėms į bendrąją išmoką aktyvuoti(68).
79. Šiuo kaltinimu Graikijos Respublika daro užuominą į vadinamąjį „rezultato [kompensacinį] poveikį“. Kompensacinis poveikis išplaukia iš to, kad daugelis ūkininkų turi daugiau žemės nei teisių į išmoką, todėl tik dalis deklaruotos „daugiamečių ganyklų“ žemės gali būti pagrindas gauti bendrąją išmoką. Taip sumažinama žemės ūkio fondų nuostolių rizika, kuri atsiranda, kai teisėms į išmoką aktyvuoti naudojami plotai, neatitinkantys nustatytų kriterijų. Laikoma, kad yra dar nedeklaruotų plotų, kurie šiuos kriterijus būtų tenkinę. Todėl kompensacinis poveikis yra svarbus veiksnys apskaičiuojant korekcijos dydį, kuris nustatomas pagal kontrolės sistemos trūkumų mastą ir jo nulemtą žemės ūkio fondų nuostolių riziką.
80. Tačiau skundžiamo sprendimo 66 punkte Bendrasis Teismas nenagrinėja korekcijos dydžio apskaičiavimo, o tik konstatuoja, kad plotai, dėl kurių vyko ginčas, nebuvo tinkami pagalbai gauti neatsižvelgiant į „daugiametės ganyklos“ sąvokos sampratą. Kaip rodo 40 punktas ir kaip per posėdį patvirtino Komisija, plotai, dėl kurių vyko ginčas, nebuvo nei vien tik žoliniais augalais apaugę plotai, nei mišrūs plotai ar plotai, kuriuose augo vien tik medingieji augalai; tiek, kiek jie galėjo būti lokalizuoti, tai buvo smėlingas jūros krantas, miškai ar pan.
81. Todėl šį kaltinimą reikia atmesti.
c) Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo trečia dalis
82. Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo trečioje dalyje Graikijos Respublika reiškia kaltinimą dėl motyvavimo stokos: Bendrasis Teismas, pateikdamas paaiškinimus skundžiamo sprendimo 20–22 punktuose, nepakankamai paaiškino ieškinio pirmojo pagrindo vertinimo kriterijus. Graikijos Respublikos teigimu, Bendrojo Teismo paaiškinimai nebuvo susiję su esmine teisine ieškinio pirmojo pagrindo problema – Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkto „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimu.
83. Šis kaltinimas grindžiamas netinkamu skundžiamo sprendimo 20–22 punktų interpretavimu. Juose pateikti paaiškinimai ir neturi atspindėti ieškinio pirmojo pagrindo vertinimo kriterijų. Veikiau tai yra paaiškinimai, pateikiami prieš imantis vertinti visus ieškinio pagrindus, ir juose pristatomi visam sprendimui bendrai reikšmingi jurisprudencijos principai, susiję su įrodinėjimo ir įrodymų surinkimo našta, kuri tenka Komisijai, kiek ji atsisako skirti išmokas iš žemės ūkio fondų dėl Sąjungos teisės pažeidimų. O aiškinant „daugiametės ganyklos“ sąvoką, Bendrojo Teismo manymu, reikšmingos normos yra apibūdintos skundžiamo sprendimo 27–32 punktuose. Juose teisės klaidų nepadaryta.
84. Todėl apeliacinio skundo pirmojo pagrindo trečia dalis yra nepagrįsta.
2. Apeliacinio skundo antrasis pagrindas
85. Antrajame apeliacinio skundo pagrinde Graikijos Respublika, viena vertus, teigia, kad buvo pažeistas SESV 296 straipsnis, kuriame nustatyta, kad Sąjungos teisės aktai turi būti motyvuoti, nes Bendrasis Teismas, atmesdamas kaltinimą, kad įgyvendinimo sprendimas buvo nepakankamai motyvuotas, padarė teisės klaidą (žr. toliau a skirsnį). Be to, Graikijos Respublika teigia, kad nepakankamai motyvuotas ir pats skundžiamas sprendimas, nes Bendrasis Teismas, pažeisdamas Teisingumo Teismo statuto 36 straipsnį, siejamą su 53 straipsnio pirma pastraipa, ir Bendrojo Teismo procedūros reglamento 117 straipsnį, nepakankamai jį motyvavo (žr. toliau b skirsnį).
a) Apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirma dalis
86. Apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmoje dalyje Graikijos Respublika kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 68–76 punktuose pažeidė SESV 296 straipsnį. Graikijos Respublikos manymu, Bendrasis Teismas, atmesdamas teiginį, kad ginčijamame įgyvendinimo sprendime Komisija atsižvelgė ne į visus Graikijos Respublikos argumentus, susijusius su „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimu, padarė teisės klaidą.
87. Kaip paaiškina Bendrasis Teismas, darydamas nuorodą į taikytiną jurisprudenciją(69), sprendimo nefinansuoti dalies išlaidų iš žemės ūkio fondų motyvavimas yra pakankamas, kai sąskaitų patvirtinimo procedūros metu vykęs susirašinėjimas ir suvestinė ataskaita rodo, kad atitinkama valstybė narė aktyviai dalyvavo sprendimą rengiant ir žinojo esmines jo priežastis. Tai yra pagrįsta atsižvelgiant į sąskaitų patvirtinimo procedūros, kurioje yra numatytas aktyvus valstybių narių dalyvavimas, specifiką. Kaip skundžiamo sprendimo 72–74 punktuose, kurių Graikijos Respublika neginčijo, konstatuoja Bendrasis Teismas, „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimo klausimas nagrinėjamu atveju buvo išsamiai aptartas vykstant sąskaitų patvirtinimo procedūrai. Todėl nematyti, kad atmesdamas Graikijos Respublikos teiginį, jog Komisijos sprendimas buvo nepakankamai motyvuotas, Bendrasis Teismas būtų padaręs teisės klaidą.
88. Todėl apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirma dalis yra nepagrįsta.
b) Apeliacinio skundo antrojo pagrindo antra dalis
89. Apeliacinio skundo antrojo pagrindo antroje dalyje reiškiamą kaltinimą, kad pačiame skundžiamame sprendime buvo nepakankamai išnagrinėti Graikijos Respublikos argumentai, susiję su „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimu, taip pat reikia atmesti.
90. Bendrasis Teismas išsamiai išnagrinėjo „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimą, atsižvelgdamas ir į Graikijos Respublikos argumentus(70). Be kita ko, Bendrasis Teismas aptarė ir Graikijos Respublikos apeliacinio skundo antrajame pagrinde minimus argumentus, susijusius su Viduržemio tipo ganyklų tinkamumo pagalbai gauti reikšme Viduržemio jūros regiono šalims ir su nauja reglamentavimo tvarka, įtvirtinta Reglamente Nr. 1307/2013.
3. Apeliacinio skundo trečiasis pagrindas
91. Apeliacinio skundo trečiajame pagrinde Graikijos Respublika kritikuoja tai, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 88–103 punktuose pripažino, jog, nepriklausomai nuo „daugiametės ganyklos“ sąvokos apibrėžties, 10 % korekcija, taikyta pagalbai žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, yra proporcinga. Graikijos Respublika iš esmės teigia, kad Bendrasis Teismas neleistinai papildė ginčijamo įgyvendinimo sprendimo motyvus, taip pat ir šiuo aspektu nepakankamai motyvavo skundžiamą sprendimą (žr. a skirsnį) ir pažeidė proporcingumo principą (žr. b skirsnį).
a) Apeliacinio skundo trečiojo pagrindo pirma dalis
92. Graikijos Respublikos manymu, skundžiamo sprendimo 88–103 punktai yra klaidingi trejopu atžvilgiu: pirma, Bendrasis Teismas, laikydamas, kad vien tik valdymo ir kontrolės sistemos pažeidimų pakanka pagrįsti 10 % korekcijai, taikytai žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, neleistinai papildė ginčijamą įgyvendinimo sprendimą. Graikijos Respublika mano, kad Komisijos sprendimas grindžiamas vien tik plotų, deklaruotų kaip „daugiametės ganyklos“, netinkamumu pagalbai gauti, vadinasi, klaidingu Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkto „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimu. Antra, Bendrasis Teismas neatsižvelgė nei į nepagrįstą korekcijos padidinimą nuo ankstesniais metais taikytų 5 % iki 10 %, nei į nustatytus klasikinių patikrinimų vietoje patobulinimus. Trečia, Bendrasis Teismas nepakankamai išnagrinėjo vadinamąjį „rezultato [kompensacinį] poveikį“(71) ir jo įtaką korekcijai.
93. Tačiau, priešingai, nei mano Graikijos Respublika, iš suvestinės ataskaitos, kurioje pateikti ginčijamo įgyvendinimo sprendimo motyvai, matyti, kad Komisija 10 % korekciją, taikytą pagalbai žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, iš esmės grindė ne tuo, kad tam tikri plotai buvo netinkami pagalbai gauti, o kontrolės sistemos trūkumais. Netinkamumas pagalbai gauti minimas tik kaip patikrinimų vietoje trūkumų požymis. Taigi Bendrasis Teismas, skundžiamame sprendime pagrįsdamas korekciją atskirais kontrolės sistemos trūkumais, nepapildė Komisijos sprendimo neleistinu būdu(72).
94. Be to, Bendrasis Teismas aiškiai išnagrinėjo patikrinimų vietoje nustatytų patobulinimų reikšmę(73), ankstesnių metų korekciją(74) ir kompensacinį poveikį(75).
95. Atsižvelgiant į tai, šio vertinimo išvada, kad kontrolės sistemos trūkumai, nepriklausomai nuo „daugiametės ganyklos“ apibrėžties, yra pagrindas taikyti minėtąją korekciją, nei neleistinai papildo Komisijos motyvus, nei yra nepakankamai motyvuota. Todėl apeliacinio skundo trečiojo pagrindo pirma dalis yra nepagrįsta.
b) Apeliacinio skundo trečiojo pagrindo antra dalis
96. Graikijos Respublika mano, kad Bendrasis Teismas, skundžiamo sprendimo 88–103 punktuose patvirtindamas 10 % korekciją, taikytą pagalbai žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, pažeidė proporcingumo principą. Korekcija turėjo būti 5 %. 10 % korekcija buvo pritaikyta todėl, kad kontrolės sistemos trūkumai buvo vertinami visų deklaruotų plotų atžvilgiu, nepakankamai atsižvelgiant į kompensacinį poveikį(76).
97. Pagal kriterijus, kuriais rėmėsi Bendrasis Teismas ir kurie buvo suformuluoti jurisprudencijoje(77), fiksuoto dydžio korekcijos dydis nustatomas remiantis kontrolės sistemos trūkumų mastu ir iš to išplaukiančia žemės ūkio fondų nuostolių rizika dėl į Sąjungos teisės aktų taikymo skirtį nepatenkančių išlaidų. Nustatant korekcijos dydį, visuomet privaloma vadovautis proporcingumo principu.
98. Nagrinėjamoje byloje Bendrasis Teismas, pritardamas Komisijos nuomonei, laikėsi nuomonės, kad nustatyti sistemų ir patikrinimų vietoje pažeidimai turi būti vertinami kaip labai ydingas kontrolės sistemos vykdymas, paprastai sukeliantis didelę nuostolių riziką fondams. Bendrojo Teismo manymu, pagal Komisijos finansinių pasekmių apskaičiavimo gaires rengiant sprendimą dėl EŽŪOGF Garantijų skyriaus sąskaitų patikrinimo(78) iš esmės būtų buvę pagrįsta taikyti 25 % korekciją(79). Apeliacinės instancijos teismo posėdyje Komisija netgi nurodė svarsčiusi taikyti iki 50 % siekiančią korekciją. Vėliau iš naujo registruojant ginčijamus plotus Graikijoje, kai buvo remiamasi platesne apibrėžtimi, tinkamų pagalbai gauti plotų skaičius sumažėjo maždaug 50 %; tai atskleidė kontrolės sistemos vykdymo pirminės problemos mastą. Į šį aspektą buvo atkreiptas dėmesys dar skundžiamame sprendime(80). Taigi, palyginti su 25 % ar 50 % korekcija, gerokai sumažinta 10 % dydžio korekcija buvo nustatyta atsižvelgiant į kompensacinį poveikį(81).
99. Šie samprotavimai liudija, kad Bendrasis Teismas tinkamai ir teisiškai teisingai įvertino proporcingumo principą ir jam reikšmingus aspektus. Be to, šiuo atžvilgiu visada reikia turėti galvoje, kad korekcija yra fiksuoto dydžio. Atrodo, kad kaip tik to Graikijos Respublika ir neįžvelgia, siekdama, kad į kontrolės sistemos klaidas būtų atsižvelgta tik tiek, kiek jos susijusios su plotais, panaudotais teisėms į išmokas aktyvuoti.
100. Be to, Graikijos Respublika teigia, kad proporcingumo principo pažeidimas išplaukia iš to, kad išvados skundžiamo sprendimo 103 punkte prieštarauja Teisingumo Teismo išvadoms Sprendime Planes Bresco(82). Tačiau nematyti, kad Sprendimo Planes Bresco ištrauka, kurioje atskiriamos Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalyje vartojama reikalavimus atitinkančio daugiametės ganyklos hektaro sąvoka ir šio reglamento 43 straipsnio 2 dalyje vartojama pašarų plotų sąvoka, kuria remiantis anksčiau buvo nustatomos ūkio teisės į pagalbos išmokas, būtų svarbi vertinant korekcijos proporcingumą.
101. Todėl ir apeliacinio skundo trečiojo pagrindo antrą dalį reikia atmesti kaip nepagrįstą.
4. Tarpinė išvada
102. Taigi apibendrinant konstatuotina, kad tenkintina yra tik apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis. Bendrasis Teismas, skundžiamame sprendime remdamasis pernelyg siauru Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio pirmos pastraipos 2 punkto „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimu, padarė teisės klaidą.
103. Tačiau ši teisės klaida nereiškia, kad skundžiamas sprendimas turi būti panaikintas(83). Juk Bendrasis Teismas aiškiai pripažino, kad, nepriklausomai nuo daugiametės ganyklos apibrėžties klausimo, vien integruotos valdymo ir kontrolės sistemos trūkumai yra pagrindas nustatyti 10 % korekciją, taikytą pagalbai žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas(84). Vadinasi, pats Bendrasis Teismas nurodė motyvus, kuriais rezoliucinė sprendimo dalis yra grindžiama nepriklausomai nuo „daugiametės ganyklos“ sąvokos aiškinimo. Šios Bendrojo Teismo išvados Graikijos Respublikai nepavyko veiksmingai užginčyti. Dėl šios priežasties, nepaisant to, kad apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis yra pagrįsta, skundžiamo sprendimo panaikinti negalima.
104. Šios išvados nepaneigia ir tai, kad nagrinėjamu atveju ne tik pagalba žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, bet ir visa ginčijamu įgyvendinimo sprendimu sumažinta pagalba buvo su deklaruotais žemės ūkio plotais susieta pagalba(85).
105. Viena vertus, papildoma pagalba už plotą yra siejama ne su daugiamečių ganyklų, kaip tinkamų pagalbai gauti plotų, buvimu, o su plotais, naudojamais tam tikriems žemės ūkio produktams auginti(86). Kita vertus, Bendrojo Teismo išvadas dėl pagalbos plotu pagrįstų kaimo plėtros priemonių sumažinimo Graikijos Respublika savo apeliaciniame skunde kritikavo ne dėl naudotų plotų tinkamumo pagalbai gauti ar dėl sumažinimo proporcingumo, o tik tuo aspektu, kad Bendrasis Teismas neatsižvelgė į Įgyvendinimo sprendimą 2013/214, kiek tai susiję su 2008 paraiškų teikimo metais (2010 biudžetiniais metais)(87).
106. Todėl nagrinėjant šį apeliacinį skundą padaryta išvada, kad Bendrasis Teismas, aiškindamas „daugiametės ganyklos“ sąvoką, padarė teisės klaidą, neturi reikšmės vertinant papildomos pagalbos už plotą ir pagalbos, skirtos plotu pagrįstoms kaimo plėtros priemonėms, sumažinimą.
C. Apeliacinio skundo pagrindai, teikiami dėl Bendrojo Teismo fiksuoto dydžio 5 % korekcijos, taikytos papildomai pagalbai už plotą, vertinimo
107. Ketvirtuoju ir penktuoju apeliacinio skundo pagrindais Graikijos Respublika prieštarauja tam, kaip Bendrasis Teismas įvertino fiksuoto dydžio 5 % korekciją, taikytą papildomai pagalbai už plotą(88).
1. Apeliacinio skundo ketvirtasis pagrindas
108. Apeliacinio skundo ketvirtajame pagrinde Graikijos Respublika teigia, kad klaidingai ir (arba) nepakankamai motyvuojant buvo aiškinamas ir taikomas Reglamento (EB) Nr. 1290/2005(89) 31 straipsnis, siejamas su Reglamento (EB) Nr. 885/2006(90) 11 straipsniu. Pagal juos yra reikalaujama, kad visus patikrinimo rezultatus, kuriais galiausiai yra grindžiama finansinė korekcija, Komisija savo iniciatyva su atitinkama valstybe nare aptartų dvišaliame posėdyje.
109. Bendrasis Teismas dvišalio posėdžio nelaikė tokiu reikšmingu. Pasak Bendrojo Teismo, pagal Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą rungimosi procedūra, po kurios priimamas sprendimas dėl sąskaitų patikrinimo, pradedama pirmuoju rašytiniu pranešimu, kuris turi leisti valstybei narei išsamiai susipažinti su patikrinimo rezultatais tam, kad jai būtų užtikrinta galimybė pateikti savo poziciją(91). Jeigu Komisija įvykdė šią savo pareigą informuoti, valstybė narė negali remtis tuo, kad rezultatai nebuvo aptarti ir dvišaliame posėdyje, numatytame Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies trečioje pastraipoje(92).
110. Toks aiškinimas nėra teisiškai klaidingas.
111. Nei Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnyje, nei Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnyje nėra reikalavimų dėl dvišalio posėdžio turinio. Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnyje tik numatyta, kad patikrinimo rezultatus valstybei narei reikia pranešti raštu, o Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnyje patikslinama, kad tai turi būti padaryta dar pirmuoju rašytiniu pranešimu.
112. Paties dvišalio posėdžio pirminė paskirtis visų pirma tokiu atveju yra ne valstybę narę informuoti, o suteikti galimybę, remiantis prieš tai pasikeista informacija, dar šiame ankstyvame procedūros etape pasiekti Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnio 3 dalyje reikalaujamą susitarimą dėl teisinio neatitikimų vertinimo ir priemonių, kurių būtina imtis.
113. Be to, Bendrasis Teismas logiškai ir suprantamai įvertino reikšmingas aplinkybes remdamasis savo pozicija dėl Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnyje, siejamame su Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsniu, numatytų procesinių garantijų turinio(93).
114. Be to, Bendrojo Teismo paaiškinimai yra pakankamai išsamūs ir aiškūs. Taigi Graikijos Respublikos kritiką, kad Bendrojo Teismo motyvai, susiję su minėtomis procedūrinėmis garantijomis, yra netinkami ir prieštaringi, reikia atmesti.
115. Todėl apeliacinio skundo visas ketvirtasis pagrindas yra nepagrįstas.
2. Apeliacinio skundo penktasis pagrindas
116. Apeliacinio skundo penktajame pagrinde Graikijos Respublika teigia, kad skundžiamo sprendimo 126–128, taip pat 132 ir 133 punktuose buvo nepakankamai pagrįsta nustatyta 5 % korekcija, taikyta papildomai pagalbai už plotą, ir neleistinai papildyti ginčijamo įgyvendinimo sprendimo motyvai.
117. Priešingai, nei mano Komisija, šio apeliacinio skundo penktojo pagrindo negalima atmesti kaip nepriimtino. Jo motyvai, kaip, beje, ir kitos apeliacinio skundo dalys, yra gana neapibrėžti, tačiau visų pirma dėl nuorodų į tam tikras skundžiamo sprendimo dalis jis iš esmės yra pakankamai konkretus, kad būtų galima įvertinti jo pagrįstumą.
118. Tačiau, priešingai, nei mano Graikijos Respublika, aspektai, nulėmę nustatytą 5 % korekciją papildomai pagalbai už plotą, aiškiai išplaukia iš skundžiamo sprendimo(94). Šie aspektai yra jau minėtieji kontrolės sistemos pažeidimai, kurie, kaip jau minėta, yra nurodyti suvestinėje ataskaitoje(95), ir papildomos pagalbos už plotą atveju neturintis reikšmės kompensacinis poveikis(96) ir kartu aplinkybė, kad papildomos pagalbos už plotą sumažinimas 5 % buvo didesnis nei pagalbos žemdirbiams, kurie deklaravo tik ganyklas, sumažinimas 2 %(97). Šiais klausimais pateikdamas paaiškinimus, Bendrasis Teismas tinkamai atsižvelgė ir į atitinkamus Graikijos Respublikos argumentus.
119. Tai reiškia, kad ir apeliacinio skundo penktasis pagrindas yra nepagrįstas.
D. Dėl apeliacinio skundo pagrindo, teikiamo dėl to, kaip Bendrasis Teismas įvertino finansinę 5 % korekciją, taikytą pagalbai plotu pagrįstoms kaimo plėtros priemonėms (apeliacinio skundo šeštasis pagrindas)
120. Apeliacinio skundo šeštasis pagrindas susijęs su fiksuoto dydžio 5 % korekcija kaimo plėtros srityje, kiek Bendrasis Teismas nepripažino jos negaliojančia(98).
121. Šiuo atžvilgiu Graikijos Respublika teigia, kad Bendrasis Teismas visapusiškai neišnagrinėjo jos pirmojoje instancijoje pareikšto kaltinimo, o tai prilygsta motyvavimo stokai. Pavyzdžiui, kaltinimą, kad buvo nepakankamai atsižvelgta į dar Įgyvendinimo sprendimu 2013/214 atliktą pagalbos kaimo plėtrai korekciją, Bendrasis Teismas išnagrinėjo tik dėl 2008 paraiškų teikimo metų (2009 biudžetinių metų), bet ne dėl 2008 paraiškų teikimo metų (2010 biudžetinių metų).
122. Savo pirmosios instancijos ieškinio pagrinde, susijusiame su 5 % pagalbos kaimo plėtrai korekcija, Graikijos Respublika pirmiausia reiškė kaltinimą motyvavimo stoka ir teigė, kad vertinant faktus buvo padaryta klaida ir kad buvo pažeistas proporcingumo principas, taip ginčydama visą atitinkamą korekciją (t. y. 5 % susijusių išlaidų, o tai sudaro 10 504 391,90 EUR(99)). Antra, Graikijos Respublika teigė, kad Komisija, iš 10 504 391,90 EUR sumos atskaitydama tik 2 588 231,20 EUR, nepakankamai atsižvelgė į ankstesnę Įgyvendinimo sprendimu 2013/214 dėl tų pačių priežasčių atliktą korekciją, kuri siekė 6 175 094,49 EUR(100). Šiuo argumentu Graikijos Respublika siekė ne to, kad būtų panaikinta pagrindinė pagalbai kaimo plėtrai taikytos korekcijos suma (5 % susijusių išlaidų, t. y.10 504 391,90 EUR suma), o kad būtų panaikintas ginčijamas įgyvendinimo sprendimas tiek, kiek apskaičiuojant iš šios pagrindinės sumos atskaitytiną sumą nebuvo atsižvelgta į Įgyvendinimo sprendimą 2013/214.
123. Skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas pirmiausia atmetė kaltinimą motyvavimo stoka ir (nors ir netiesiogiai) kaltinimą, kad vertinant faktus buvo padaryta klaida ir kad buvo pažeistas proporcingumo principas(101). Šiuo atžvilgiu Graikijos Respublika teigė, kad Komisija nepakankamai atsižvelgė į išaugusį patikrinimų vietoje skaičių, nors sustiprinta kontrolė ir gerokai sumažino nustatomų klaidų riziką. Bendrasis Teismas išnagrinėjo šio kaltinimo turinį ir jį atmetė, nors teisinių pagrindų, susijusių su klaida vertinant faktus ir proporcingumo principo pažeidimu, jis dar kartą eksplicitiškai ir nepaminėjo(102). Šis atmetimas lėmė, kad Bendrasis Teismas atmetė visą Graikijos Respublikos prašymą panaikinti 5 % korekciją, taikytą pagalbai kaimo plėtrai.
124. Tačiau kalbant apie atitinkamo ieškinio pagrindo antrą dalį, kurioje buvo teigiama, kad buvo nepakankamai atsižvelgta į dar ankstesniu Įgyvendinimo sprendimu 2013/214 atliktą korekciją ir į kurį daroma nuoroda šiame apeliacinio skundo pagrinde, Bendrasis Teismas Graikijos Respublikos reikalavimus iš dalies patenkino. Bendrasis Teismas, nepaisydamas savo paties atlikto tyrimo ir skaičiavimų, priėjo prie išvados, kad nematyti, kaip buvo apskaičiuotos sumos, kurias Komisija atskaitė iš 5 % korekcijos, taikytos pagalbai kaimo plėtrai. Tuo remdamasis Bendrasis Teismas nusprendė, kad ginčijamas įgyvendinimo sprendimas yra nepakankamai motyvuotas tiek, kiek jis susijęs su atsižvelgimu į ankstesnę, Įgyvendinimo sprendimu 2013/214 atliktą, korekciją, taikytą pagalbai kaimo plėtrai(103).
125. Tačiau, pateikdamas atitinkamus paaiškinimus, ir motyvacinėje, ir rezoliucinėje skundžiamo sprendimo dalyse Bendrasis Teismas be aiškios priežasties apsiribojo tik ginčijamu įgyvendinimo sprendimu atlikta korekcija už 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus) ir atitinkama atskaityta suma (5 007 867,36 EUR korekcija, 2 318 055,75 EUR atskaitymas ir 2 689 811,61 EUR galutinė suma(104)). Bet Graikijos Respublika, savo pirmosios instancijos ieškinyje kalbėdama apie ginčijamą Įgyvendinimo sprendimą 2014/950, aiškiai prašė atsižvelgti į įgyvendinimo sprendimu 2013/214 atliktų korekcijų, taikytų pagalbai kaimo plėtrai, visumą – t. y. ir į 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus), ir į 2008 paraiškų teikimo metus (2010 biudžetinius metus). Iš Įgyvendinimo sprendimo 2013/214, ginčijamo įgyvendinimo sprendimo ir atitinkamų suvestinių ataskaitų iš tiesų matyti, kad abiejuose įgyvendinimo sprendimuose yra numatytos pagalbos kaimo plėtrai korekcijos už 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus) ir už 2008 paraiškų teikimo metus (2010 biudžetinius metus)(105).
126. Todėl Bendrasis Teismas, savo paaiškinimuose apsiribodamas korekcija už 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus), neišnagrinėjo visų Graikijos Respublikos argumentų. Tai yra pareigos motyvuoti pažeidimas(106).
127. Atitinkamai apeliacinio skundo šeštasis pagrindas yra pagrįstas.
128. Iš šios išvados 122 ir 125 punktų, beje, matyti, kad šiame apeliacinio skundo pagrinde, priešingai, nei teigia Komisija, nėra išplečiami pirmosios instancijos ieškinio pagrindai. Be to, šis apeliacinio skundo pagrindas susijęs su skundžiamo sprendimo motyvais ir klausimu, ar Bendrasis Teismas pakankamai išnagrinėjo Graikijos Respublikos argumentus, o ne, kaip mano Komisija, su faktiniais klausimais, kurie apeliacinėje instancijoje negali būti peržiūrimi.
129. Tačiau reikia pritarti Komisijai, kad skundžiamo sprendimo rezoliucinę dalį, atsižvelgiant į jo motyvus, reikia suprasti taip, kad Bendrasis Teismas panaikino ne pagrindinę 5 % korekcijos sumą, taikytą pagalbai kaimo plėtrai už 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus), o tik (nepakankamą) sumą, kurią Komisija atskaitė iš šios pagrindinės sumos, atsižvelgdama į dar Įgyvendinimo sprendimu 2013/214/ES atliktą korekciją(107). Taigi šį apeliacinio skundo pagrindą reikia suprasti taip, kad Graikijos Respublika prašo panaikinti skundžiamą sprendimą tiek, kiek Bendrasis Teismas, nagrinėdamas pagalbą kaimo plėtrai, neatsižvelgė į dar Įgyvendinimo sprendimu 2013/214/ES dėl tų pačių priežasčių atliktą korekciją už 2008 paraiškų teikimo metus (2010 biudžetinius metus).
VI. Skundžiamo sprendimo panaikinimas ir galutinis sprendimas byloje
130. Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmą pastraipą, kai apeliacinis skundas yra pagrįstas, Teisingumo Teismas Bendrojo Teismo sprendimą panaikina. Jis gali pats paskelbti galutinį sprendimą, jei toje bylos stadijoje tai galima daryti, arba grąžinti bylą Bendrajam Teismui.
131. Apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis ir šeštasis pagrindas yra tenkintini. Tačiau jau buvo konstatuota, kad, nepaisant to, jog apeliacinio skundo pirmojo pagrindo pirma dalis yra pagrįsta, ji negali būti pagrindas panaikinti skundžiamą sprendimą(108). Todėl skundžiamas sprendimas yra panaikintinas tik tiek, kiek jis susijęs su tuo, kaip Bendrasis Teismas įvertino finansinę 5 % korekciją, taikytą pagalbai kaimo plėtrai (apeliacinio skundo šeštasis pagrindas).
132. Šiuo atžvilgiu nagrinėjamoje byloje galima priimti sprendimą. Kaltinimą, kad korekcija buvo nustatyta du kartus, Bendrasis Teismas išnagrinėjo atsižvelgdamas tik į 2008 paraiškų teikimo metus (2009 biudžetinius metus). Tačiau jo argumentai, kad Komisija negalėjo pagrįstai paaiškinti, kokio masto įtaką Įgyvendinimo sprendime 2013/214/ES nustatyta korekcija padarė ginčijame įgyvendinimo sprendime nustatytos korekcijos dydžiui, tinka ir kalbant apie 2008 paraiškų teikimo metus (2010 biudžetinius metus). Todėl šiuo klausimu Teisingumo Teismas gali byloje priimti galutinį sprendimą.
VII. Bylinėjimosi išlaidos
133. Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 3 dalyje, taikomoje apeliaciniame procese pagal jo 184 straipsnio 1 dalį, numatyta, kad jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, kiekviena šalis padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Tačiau Teisingumo Teismas gali nuspręsti, kad, be savo bylinėjimosi išlaidų, šalis padengia dalį kitos šalies bylinėjimosi išlaidų, jeigu tai pateisinama atsižvelgiant į nagrinėjamos bylos aplinkybes.
134. Nagrinėjamu atveju turi būti patenkinta dalis Graikijos Respublikos reikalavimų, pareikštų ir apeliaciniame skunde, ir pirmosios instancijos procese.
135. Todėl ir dėl bylinėjimosi pirmojoje instancijoje išlaidų, ir dėl bylinėjimosi apeliacinėje instancijoje išlaidų atrodo pagrįsta nuspręsti, kad Graikijos Respublika turi padengti vieną trečdalį savo išlaidų ir vieną trečdalį Komisijos išlaidų, o Komisija – du trečdalius savo išlaidų ir du trečdalius Graikijos Respublikos išlaidų.
VIII. Išvada
136. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Panaikinti 2017 m. kovo 30 d. Bendrojo Teismo sprendimą (T‑112/15, EU:T:2017:239) tiek, kiek Bendrasis Teismas atmetė kaltinimą, kad, nagrinėjant finansinę 5 % korekciją, taikytą pagalbai kaimo plėtrai, už 2008 paraiškų teikimo metus (2010 biudžetinius metus), korekcija buvo dėl tos pačios priežasties nustatyta du kartus, ir tiek, kiek Bendrasis Teismas priteisė iš Graikijos Respublikos padengti visas bylinėjimosi pirmojoje instancijoje išlaidas.
2. 2014 m. gruodžio 19 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimą 2014/950/ES dėl Graikijos Respublikos išlaidų, patirtų kaimo plėtros sektoriuje dėl EŽŪFKP 2 krypties priemonių(2007–2013 m. su plotu susijusios priemonės), pripažinti negaliojančiu tiek, kiek jame atsižvelgta į 2013 m. gegužės 2 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimą 2013/214/ES apskaičiuojant korekciją už 2010 biudžetinius metus dėl žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistemos ir patikrinimų vietoje (antrasis ramstis, 2008 paraiškų teikimo metai) trūkumų.
3. Likusią apeliacinio skundo dalį atmesti.
4. Graikijos Respublika padengia trečdalį savo bylinėjimosi pirmojoje ir apeliacinėje instancijose išlaidų ir trečdalį Komisijos bylinėjimosi pirmojoje ir apeliacinėje instancijose išlaidų.
5. Komisija padengia du trečdalius savo bylinėjimosi pirmojoje ir apeliacinėje instancijose išlaidų ir du trečdalius Graikijos Respublikos bylinėjimosi pirmojoje ir apeliacinėje instancijose išlaidų.