KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MELCHIOR WATHELET
esitatud 20. mail 2014(1)
Kohtuasi C‑333/13
Elisabeta Dano,
Florin Dano
versus
Jobcenter Leipzig
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sozialgericht Leipzig (Saksamaa))
Määrus (EÜ) nr 883/2004 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Liidu kodakondsus – Võrdne kohtlemine – Majanduslikult mitteaktiivsed liidu kodanikud, kes elavad teise liikmesriigi territooriumil – Liikmesriigi õigusnormid, milles on välistatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste maksmine neile isikutele, kui nende elamisõigus põhineb üksnes ELTL artiklil 20
1. Käesolevas asjas menetletavas eelotsusetaotluses on sisuliselt küsitud, kas liikmesriik võib välistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta(2) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 988/2009(3)) (edaspidi „määrus nr 883/2004”) tähenduses mitteosamakseliste toimetulekutoetuste maksmise teiste liikmesriikide puudustkannatavatele kodanikele, selleks et vältida nende toetuste muutumist liikmesriigi jaoks põhjendamatult koormavaks, ning seda vaatamata asjaolule, et neid toetusi makstakse liikmesriigi enda kodanikele, kes on samasuguses olukorras.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimuste tõttu peab Euroopa Kohus taas kord kaaluma suhet määruse nr 883/2004 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ(4), vahel ning esiteks määruses nr 883/2004 sätestatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste mõistet ja teiseks sotsiaalabi mõistet direktiivi 2004/38 tähenduses.
3. Seetõttu leian ma, et kuigi eelotsuse küsimused sõnaselgelt ei puuduta põhikohtuasjas kõne all olevate toetuste kvalifitseerimist nende kahe õigusnormi alusel, ei saa Euroopa Kohus seda tegemata jätta, kui ta soovib eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse anda.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
4. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklis 1 „Inimväärikus” on sätestatud, et „[i]nimväärikus on puutumatu. Seda tuleb austada ja kaitsta”.
5. Harta artiklis 20 „Võrdsus seaduse ees” on sätestatud, et „[k]õik on seaduse ees võrdsed”.
2. Määrus nr 883/2004
6. Määruse nr 883/2004 põhjendused 16 ja 37 on sõnastatud järgmiselt:
„(16) Ühenduse piires pole üldjuhul õigustatud sotsiaalkindlustusalaste õiguste sidumine asjaomase isiku elukohaga; siiski võib erijuhtumitel, eriti asjaomase isikuga seotud majanduslikel ja sotsiaalsetel kaalutlustel hüvitistega seonduvalt elukohta arvesse võtta.
[…]
(37) Nagu Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud, tuleb sotsiaalkindlustushüvitise eksporditavuse põhimõttest lahknevaid sätteid tõlgendada rangelt. See tähendab, et neid saab kohaldada üksnes määratletud tingimustele vastavate hüvitiste suhtes. Seega saab käesoleva määruse III jaotise 9. peatükki kohaldada üksnes käesoleva määruse X lisas loetletud mitteosamakselistele erihüvitistele.”
7. Määruse nr 883/2004 artikli 2 lõikes 1, mis reguleerib määruse isikulist kohaldamisala, on ette nähtud:
„Käesolevat määrust kohaldatakse liikmesriigi kodanike, liikmesriigis elavate kodakondsuseta isikute ja pagulaste suhtes, kes on või on olnud sotsiaalkindlustusalaste õigusaktidega hõlmatud ühes või mitmes liikmesriigis, samuti nende pereliikmete ning nende ülalpidamisel olnud isikute suhtes.”
8. Määruse nr 883/2004 esemelist kohaldamisala on omakorda kirjeldatud artiklis 3:
„1. Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:
[…]
h) töötushüvitised;
[…]
2. Kui XI lisas ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse käesolevat määrust üld- ja erisotsiaalkindlustusskeemide, osamakseliste või mitte-osamakseliste ning tööandja või laevaomaniku kohustustega seotud skeemide suhtes.
3. Käesolevat määrust kohaldatakse ka artikliga 70 hõlmatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes.
[…]
5. Käesolevat määrust ei kohaldata
a) sotsiaal- ja arstiabi suhtes ega
b) hüvitiste suhtes, mille puhul liikmesriik võtab vastutuse isikutele põhjustatud kahju eest ja annab selle eest kompensatsiooni, näiteks hüvitised sõja ja sõjalise tegevuse ohvritele või nende sündmuste tagajärgede tõttu kannatanutele; kuritegude, tapmise või terroriaktide ohvritele; liikmesriigi esindajate poolt nende kohustuste täitmisel tekitatud kahju kannatanutele; või poliitilistel, usulistel või päritoluga seotud põhjustel ebasoodsa kohtlemise all kannatanud isikutele.”
9. Määruse artiklis 4 „Võrdne kohtlemine” on ette nähtud:
„Kui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti, võimaldatakse isikutele, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, iga liikmesriiki õigusaktide alusel samasuguseid soodustusi ja nende suhtes kehtivad samasugused kohustused kui nimetatud riigi kodanike suhtes.”
10. Määruse nr 883/2004 III jaotise 9. peatükk käsitleb „Mitteosamakselis[i] rahalis[i] erihüvitis[i]”. See koosneb ainult artiklist 70 „Üldsäte”, milles on ette nähtud:
„1. Käesolevat artiklit kohaldatakse mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes, mida makstakse nende õigusaktide alusel, millel oma ulatuse, eesmärkide ja/või kohaldamistingimuste tõttu on nii artikli 3 lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustust kui ka sotsiaalabi reguleerivate õigusaktide iseloom.
2. Käesolevas peatükis tähendavad mitteosamakselised rahalised erihüvitised hüvitisi, mis:
a) on kavandatud andma kas:
i) täiendavat, asendavat või alternatiivset kaitset riskide vastu, mis on hõlmatud artikli 3 lõikes 1 osutatud sotsiaalkindlustusliikidega ja mis tagavad asjaomastele isikutele minimaalse toimetulekutulu, võttes arvesse majandus- ja sotsiaalolukorda asjaomases liikmesriigis; või
ii) üksnes eriloomuga kaitset puuetega isikutele, mis on tihedalt seotud nimetatud isiku sotsiaalse keskkonnaga asjaomases liikmesriigis,
ja
b) rahastamise allikaks on eranditult üldiseloomuga avalike kulude katmiseks kavandatud kohustuslikud maksud ning hüvitiste andmise ja arvutamise tingimused ei sõltu hüvitisesaaja osamaksetest. Siiski ei loeta osamakseliste hüvitiste lisahüvitisi üksnes sel põhjusel veel osamakselisteks hüvitisteks,
ja
c) on loetletud X lisas.
3. Artiklit 7 ja käesoleva jaotise teisi peatükke ei kohaldata käesoleva artikli lõikes 2 osutatud hüvitiste suhtes.
4. Lõikes 2 osutatud hüvitisi antakse eranditult asjaomase isiku elukohajärgses liikmesriigis kooskõlas selle riigi õigusaktidega. Selliseid hüvitisi annab elukohajärgne asutus oma kulul.”
11. Määruse nr 883/2004 X lisa, mis reguleerib „Mitteosamakselis[i] rahalis[i] erihüvitis[i]”, sisaldab pealkirja „Saksamaa” all järgmist täpsustust:
„[…]
b) Hüvitised elamiskulude katmiseks tööotsijaid käsitlevate põhisätete alusel, välja arvatud juhul, kui seoses kõnealuste hüvitistega on täidetud abikõlblikkuse kriteeriumid ajutise lisasumma saamiseks pärast töötushüvitise saamist (sotsiaalseadustiku II köite paragrahvi 24 lõige 1).”
3. Direktiiv 2004/38
12. Direktiivi 2004/38 põhjendustes 10, 16 ja 21 on märgitud:
„(10) Elamisõigust kasutavad isikud ei tohiks siiski vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata. Seepärast peaks üle kolmekuulise perioodi puhul kehtestama liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigusele tingimused.”
[…]
(16) Kuni elamisõiguse kasutajad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei tohiks neid välja saata. Seepärast ei tohiks väljasaatmine olla sotsiaalabisüsteemi kasutamise automaatne tagajärg. Vastuvõttev liikmesriik peaks kaaluma, kas tegemist on ajutiste raskustega, ja võtma arvesse elamisperioodi kestust, isiklikke asjaolusid ja antud abi suurust, et otsustada, kas abisaaja on muutunud selle riigi sotsiaalabisüsteemile põhjendamatuks koormaks ja tuleks riigist välja saata. Mitte mingil juhul ei või väljasaatmist rakendada töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja Euroopa Kohtu määratletud tööotsijate suhtes, välja arvatud avaliku korra ja julgeoleku huvides.
[…]
(21) Siiski peab vastuvõttev liikmesriik ise otsustama, kas ta annab muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, selle staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele sotsiaalabi elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või tööotsijate puhul pikema aja jooksul või toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, enne alalise elamisõiguse omandamist.”
13. Artikli 6 „Kuni kolmekuuline elamisõigus” lõikes 1 on ette nähtud:
„Liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi.”
14. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 on sätestatud:
„Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a) nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b) neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus […]
[…]”
15. Direktiivi 2004/38 artikli 8 „Haldusformaalsused liidu kodanikele” lõikes 4 on ette nähtud:
„Liikmesriigid ei või näha ette konkreetset summat, mida nad peavad „piisavateks vahenditeks”, kuid nad peavad arvesse võtma asjaomase isiku olukorda. Igal juhul ei tohi see summa olla suurem kui lävi, millest allpool võivad vastuvõtva liikmesriigi kodanikud saada sotsiaalabi, või kui seda kriteeriumi ei saa kohaldada, suurem kui vastuvõtvas liikmesriigis makstav miinimumpension.”
16. Direktiivi 2004/38 artikkel 14 käsitleb „Elamisõiguse säilitami[st]”. See säte on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklis 6 sätestatud elamisõigus seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
[…]
3. Kui liidu kodanik või tema pereliige kasutab vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ei ole väljasaatmine automaatne tagajärg.
4. Erandina lõigetest 1 ja 2 ning ilma et see piiraks VI peatüki sätete kohaldamist, ei või liidu kodanikke või nende pereliikmeid mitte mingil juhul välja saata, kui:
a) liidu kodanikud on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või
b) liidu kodanikud on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile töö otsimiseks. Sellisel juhul ei või liidu kodanikke ja nende pereliikmeid välja saata seni, kuni liidu kodanikud saavad tõendada, et nad jätkavad töö otsimist ja neil on tegelik võimalus tööd leida.”
17. Lõpuks on artiklis 24 „Võrdne kohtlemine” sätestatud:
„1. Kui asutamislepingu ja teiseste õigusaktide erisätetes ei ole selgelt ette nähtud teisiti, koheldakse kõiki käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega. Seda õigust saavad kasutada ka pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on seal elamisõigus või alaline elamisõigus.
2. Erandina lõikest 1 ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või, kui see on asjakohane, artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud pikema ajavahemiku jooksul, samuti pole ta kohustatud enne alalise elamisõiguse omandamist andma stipendiumide või õppelaenudena toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele.”
B. Saksa õigus
1. Sotsiaalseadustik
18. Sotsiaalseadustiku I osas (Sozialgesetzbuch Erstes Buch; edaspidi „SGB I”) sisalduva § 19a lõikes 1 on tööotsijatele makstavate elementaarsete kindlustushüvitiste kahte liiki kirjeldatud järgmiselt:
„(1) Tööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitisena võib taotleda:
1. hüvitist isiku töölerakendumise soodustamiseks,
2. hüvitist toimetuleku tagamiseks.
[…]”
19. Sotsiaalseadustiku II osa (Sozialgesetzbuch Zweites Buch; edaspidi „SGB II”) § 1 „Tööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitise ülesanne ja eesmärk” lõigetes 1 ja 3 on sätestatud:
„(1) Tööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitise eesmärk on tagada selle saajatele inimväärne elu.
[…]
(3) Tööotsijatele makstav elementaarne kindlustushüvitis hõlmab hüvitisi,
1. mille eesmärk on lõpetada puuduse kannatamine või vähendada seda, eelkõige isiku töölerakendamise abil, ja
2. mille eesmärk on tagada toimetulek.”
20. SGB II §‑s 7 „Hüvitise saajad” on sätestatud:
„(1) Käesoleva osa alusel makstavad hüvitised on mõeldud isikutele, kes
1. on saanud 15‑aastaseks, kuid ei ole veel ületanud §‑s 7a sätestatud vanusepiiri,
2. on töövõimelised,
3. vajavad abi ja
4. elavad alaliselt Saksamaa Liitvabariigis (töövõimelised hüvitise saajad). Hüvitise saajate hulgast on välistatud:
1. välismaalased, kes ei ole Saksamaa Liitvabariigis töötajad ega füüsilisest isikust ettevõtjad ning kellel tulenevalt liidu kodanike vaba liikumise seaduse [(Freizügigkeitsgesetz/EU; edaspidi „FreizügG/EU”)] § 2 lõikest 3 ei ole õigust vabalt liikuda, ja nende pereliikmed nende riigis viibimise esimese kolme kuu jooksul,
2. välismaalased, kelle elamisõigus on põhjendatud üksnes töö otsimisega, ja nende pereliikmed,
[…]
Teise lause punkt 1 ei kehti välismaalaste suhtes, kes elavad Saksamaa Liitvabariigis elamisloa alusel, mis on väljastatud vastavalt elamisõiguse seaduse 2. peatüki 5. jaole. Elamisõigust reguleerivad sätted jäävad kehtima muutumatul kujul.
[…]”
21. SGB II §‑s 8, mis käsitleb mõistet „töövõime”, on ette nähtud:
„(1) Töövõimeline on igaüks, kas ei ole haiguse või puude tõttu kindla ajavahemiku vältel võimetu tööd tegema vähemalt kolm tundi päevas tööturul kehtivatel tavapärastel tingimustel.
[…]”
22. SGB II §‑s 9 on sätestatud:
„(1) Abi vajab igaüks, kes arvesse võtmisele kuuluva sissetuleku või vara arvel ei suuda üldse või piisavalt tagada oma toimetulekut ega saa vajalikku abi teistelt, eelkõige oma pereliikmetelt või muude sotsiaalhüvitiste saajatelt. […]
[…]”
23. SGB II §‑s 20 on kehtestatud täiendavad sätted toimetuleku aluseks olevate põhivajaduste kohta, SGB II §‑s 21 lisavajaduste kohta ja SGB II §‑s 22 eluaseme ja küttega seotud vajaduste kohta. Lõpuks on SGB II §‑des 28–30 käsitletud koolituse ja huvialategevusega seotud hüvitisi.
24. Sotsiaalseadustiku XII osa (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch; edaspidi „SGB XII”) §‑s 1, mis puudutab sotsiaalabi, on sätestatud:
„Sotsiaalabi ülesanne on tagada selle saajatele inimväärne elu. […]”
25. SGB XII §‑s 21 on ette nähtud:
„Toimetulekutoetust ei maksta isikule, kes II osa kohaselt saab hüvitisi töövõimelise isikuna või oma perekondliku sideme tõttu. […]”
26. SGB XII § 23 „Sotsiaalabi välismaalastele” on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Käesoleva osa alusel antav abi toimetuleku tagamiseks, abi haigetele, abi rasedatele ja emadele ning abi ravi saamiseks peab olema tagatud välismaalastele, kes tegelikult elavad Saksamaa territooriumil. See ei mõjuta neljanda peatüki sätteid. Peale selle võib sotsiaalabi anda juhul, kui see on põhjendatud konkreetse juhtumi asjaoludega. Esimeses lauses ette nähtud piirangud ei kehti välismaalastele, kellel on tähtajatu elamisluba [Niederlassungserlaubnis] või tähtajaline elamisluba [befristeter Aufenthaltstitel] ja kes kavatsevad Saksamaa territooriumil alaliselt elada. See ei mõjuta sätteid, mille kohaselt tuleb maksta muud liiki sotsiaalabi kui see, mida on nimetatud esimeses lauses.
[…]
(3) Välismaalastel, kes on Saksamaa territooriumile sisenenud eesmärgiga saada sotsiaalabi või kelle elamisõigus tuleneb ainuüksi eesmärgist otsida tööd, ega ka nende pereliikmetel ei ole õigust sotsiaalabile. Kui nad on Saksamaa territooriumile sisenenud haiguse ravimiseks või leevendamiseks, võib haigetele abi maksta üksnes eluohtliku kriitilise seisundi parandamiseks või raske või nakkusliku haiguse ravimiseks, mis on korraga nii vältimatu kui ka kiireloomuline.
(4) Sotsiaalabi saavaid välismaalasi tuleb teavitada kodumaale naasmise ja ümberasumise programmidest, mis on neile kohaldatavad; sobival juhul tuleb tagada, et välismaalased neid programme kasutavad.
[…]”
2. FreizügG/EU
27. FreizügG/EU kohaldamisala on reguleeritud selle seaduse §‑s 1:
„Käesolev seadus reguleerib Euroopa Liidu teiste liikmesriikide kodanike (liidu kodanike) ja nende pereliikmete riiki sisenemist ning seal elamist.”
28. FreizügG/EU §‑s 2 on seoses riiki sisenemise ja seal elamise õigusega ette nähtud:
„(1) Vaba liikumise õigust omavatel liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on õigus Saksamaa Liitvabariiki siseneda ja seal elada vastavalt käesolevas seaduses sätestatule.
(2) Ühenduse õigusest tulenev vaba liikumise õigus on:
1. liidu kodanikel, kes soovivad riigis elada töötamise, töö otsimise või kutsealasel koolitusel osalemise eesmärgil,
[…]
5. mittetöötavatel liidu kodanikel §‑s 4 sätestatud tingimustel,
6. pereliikmetel §‑des 3 ja 4 sätestatud tingimustel,
[…]”.
29. FreizügG/EU §‑s 4 on seoses mittetöötavate isikutega, kellel on liikumisvabadus, sätestatud:
„Mittetöötavatel liidu kodanikel ja nende pereliikmetel, kes on liidu kodanikuga kaasas või ühinevad temaga, on § 2 lõikes 1 viidatud õigus juhul, kui neil on piisav ravikindlustus ja piisavalt elatusvahendeid. Kui liidu kodanik elab Saksamaa territooriumil üliõpilasena, saavad selle õiguse üksnes tema abikaasa või elukaaslane ja tema lapsed, kelle toimetulek on tagatud.”
II. Põhikohtuasja asjaolud
30. E. Dano, sündinud 1989. aastal, ja tema poeg Florin, sündinud 2. juulil 2009 Saarbrückenis (Saksamaa), on mõlemad Rumeenia kodanikud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatud faktide kohaselt sisenes E. Dano Saksamaale viimati 10. novembril 2010.
31. Leipzigi linn väljastas 19. juulil 2011 E. Danole Euroopa Liidu kodaniku elamisõigust tõendava tähtajatu elamisloa ning märkis Saksamaa territooriumile sisenemise kuupäevaks 27. juuni 2011. Leipzigi linn väljastas 28. jaanuaril 2013 talle lisaks elamisloa duplikaadi.
32. E. Dano ja tema poeg elavad alates Leipzigisse saabumisest E. Dano õe korteris ja õde varustab neid toiduga.
33. E. Dano saab oma poja Florini eest lapsetoetust (Kindergeld), mida maksab Leipzigi peretoetuste kassa liitvabariigi tööturuameti nimel summas 184 eurot kuus. Leipzigi noortele ja lastele antava sotsiaalabi osakond maksab lapse eest lisaks elatisabi summas 133 eurot kuus.
34. E. Dano käis Rumeenias koolis kolm aastat ja tal ei ole mingit kooli lõpetamise tunnistust. Ta saab saksa keelest aru ja suudab ennast selles keeles algtasemel väljendada. Seevastu ei oska ta saksa keeles kirjutada ja arusaamine saksakeelsest tekstist on kesine. Ta ei ole õppinud ühtegi ametit ega ei ole Saksamaal ega Rumeenias seni töötanud.(5)
35. E. Dano ja tema poeg esitasid esimese taotluse saada SGB II alusel toetust. Jobcenter Leipzig jättis taotluse 28. septembri 2011. aasta otsusega SGB II § 7 lõike 1 teise lause punkti 2 alusel rahuldamata. Põhikohtuasja kaebajad seda otsust ei vaidlustanud ja see jõustus.
36. Kaebajad esitasid 25. jaanuaril 2012 uue taotluse. Teise taotluse rahuldamata jätmise tõttu Jobcenter Leipzigi poolt esitasid kaebajad selle 23. veebruaril 2012 tehtud otsuse peale vaide. Vaie tugines ELTL artiklitele 18 ja 45 ning Euroopa Kohtu otsusele Vatsouras ja Koupatantze.(6) Vaie jäeti 1. juuni 2012. aasta otsusega siiski rahuldamata.
37. Viimati nimetatud otsuse peale esitasid põhikohtuasja kaebajad 1. juulil 2012 kaebuse Sozialgericht Leipzigile (Leipzigi sotsiaalkohus). Kaebuses paluvad nad uuesti, et neile makstaks SGB II alusel tööotsijatele mõeldud elementaarseid kindlustushüvitisi ehk toimetulekutoetust, sotsiaalabi ja osalist hüvitist nende kulude eest eluasemele ja küttele (edaspidi „elementaarsed kindlustushüvitised”) ajavahemiku eest alates 25. jaanuarist 2012.
III. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
38. Sozialgericht Leipzig leiab, et vastavalt SGB II § 7 lõike 1 teise lause punktile 2 ja SGB XII § 23 lõikele 3 ei ole põhikohtuasja kaebajatel õigust elementaarsetele kindlustushüvitistele. Sellel kohtul on siiski tekkinud küsimus, kas nimetatud Saksa õigusnormid ei ole vastuolus liidu õigusnormide, eelkõige määruse nr 883/2004 artikli 4, ELTL artiklist 18 tuleneva diskrimineerimiskeelu üldpõhimõtte ja ELTL artiklist 20 tuleneva üldise elamisõigusega.
39. Seetõttu otsustas Sozialgericht Leipzig 3. juunil 2013 tehtud otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. juunil 2013, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas määruse nr 883/2004 artikli 4 isikuline kohaldamisala hõlmab isikuid, kes ei soovi saada sotsiaalkindlustus- ja perehüvitisi määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 tähenduses, vaid [nõuavad] mitteosamakselist rahalist erihüvitist määruse artikli 3 lõike 3 ja artikli 70 tähenduses?
2. Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis kas määruse nr 883/2004 artikkel 4 keelab liikmesriikidel arvata määruse artikli 70 kohaste toimetuleku tagamiseks mõeldud mitteosamakseliste sotsiaaltoetuste põhjendamatu saamise vältimise eesmärgil nimetatud toetuste saajate hulgast täielikult või osaliselt välja puudust kannatavad liidu kodanikud, kuigi neid toetusi makstakse liikmesriigi enda kodanikele, kes on samasuguses olukorras?
3. Kui esimesele või teisele küsimusele tuleb vastata eitavalt, siis kas ELTL artikkel 18 ja/või ELTL artikli 20 lõike 2 […] punkt a koostoimes ELTL artikli 20 lõike 2 [teise lõigu] ja direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikega 2 keelab liikmesriikidel arvata määruse artikli 70 kohaste toimetuleku tagamiseks mõeldud mitteosamakseliste sotsiaaltoetuste põhjendamatu saamise vältimise eesmärgil nimetatud toetuste saajate hulgast täielikult või osaliselt välja puudust kannatavad liidu kodanikud, kuigi neid toetusi makstakse liikmesriigi enda kodanikele, kes on samasuguses olukorras?
4. Kui eelmistele küsimustele antud vastuste põhjal on liidu kodanike osaline väljaarvamine toimetulekutoetuste saajate hulgast liidu õigusega kooskõlas, siis kas liidu kodanikule, kes ei ole kriisiolukorras, mitteosamakselise toimetulekutoetuse määramisel võib piirduda talle päritoluriiki pöördumiseks vajalike vahendite eraldamisega või tuleneb […] harta artiklitest 1, 20 ja 51 kohustus maksta alalist elamist võimaldavat suuremat toetust?”
40. Saksamaa ja Austria (ainult teise küsimuse kohta) valitsus, Iirimaa ning Ühendkuningriigi valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad.
41. Nad kõik väljendasid oma seisukohti ka 18. märtsil 2014 toimunud kohtuistungil. Kohtuistungil väljendasid oma seisukohti ka põhikohtuasja kaebajate ning Taani ja Prantsuse valitsuse esindajad, kes kirjalikke seisukohti ei esitanud.
IV. Analüüs
A. Elementaarsete kindlustushüvitiste laad lähtuvalt määrusest nr 883/2004 ja direktiivist 2004/38
42. Nagu ma oma sissejuhatavates märkustes mainisin, ei puuduta eelotsuse küsimused otseselt põhikohtuasjas kõne all olevate elementaarsete kindlustushüvitiste kvalifitseerimist määruse nr 883/2004 ja direktiivi 2004/38 alusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib siiski Euroopa Kohtult, kas Saksa õigusnormid on õiguspärased, kui arvestada eelkõige määruse artiklis 4 silmas peetud võrdse kohtlemise põhimõtet ja direktiivi artikli 24 lõike 2 kohaselt nõutavat piisavate vahendite kriteeriumi. Kuna aga nende kahe õigusnormi kohaldamisala sõltub kõnealuste meetmete laadist, ei saa Euroopa Kohus minu hinnangul neid kvalifitseerimata jätta, kui ta soovib anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse.
43. Seega asun ma kõigepealt kindlaks tegema nende elementaarsete kindlustushüvitiste laadi, mida põhikohtuasja kaebajad nõuavad ja mille maksmisest keeldumise põhjuste tõttu on eelotsusetaotlus esitatud.
1. Mitteosamakselised rahalised erihüvitised tulenevalt määrusest nr 883/2004
a) Teoreetiline mõiste
44. Mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste mõiste toodi liidu õigusesse nõukogu 30. aprilli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 1247/92, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes,(7) ning seda selleks, et võtta arvesse Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt siseriiklikes õigusnormides ette nähtud teatud hüvitised võivad kuuluda korraga nii sotsiaalkindlustuse kui ka sotsiaalabi valdkonda.(8)
45. Euroopa Kohtu praktikast lähtuv mõiste ei ole seega uus ja selle määratlus on praeguseks välja kujunenud. Mitteosamakseline rahaline erihüvitis on määratletav selle eesmärgi kaudu. Esiteks peab see olema mõeldud mõne sotsiaalkindlustushüvitise asendamiseks või täiendamiseks, kuid samas sellest eristuma, teiseks peab see oma olemuselt olema sotsiaalabi, mida antakse majanduslikel ja sotsiaalsetel põhjustel, ning kolmandaks tuleb see määrata õigusnormide alusel, milles on ette nähtud objektiivsed kriteeriumid.(9) Lisaks peab see neljandaks olema ka mitteosamakseline selles tähenduses, et kõnealune hüvitis ei tohi otseselt ega kaudselt olla tagatud sotsiaalkindlustuse sissemaksetega, vaid see tuleb katta avalikest vahenditest,(10) ning viiendaks peab hüvitist määruse nr 883/2004 artikli 70 lõike 2 punkti c kohaselt olema nimetatud määruse X lisas.
46. See määratlus on lähedane põhimõttele, mille Euroopa Kohus töötas välja seoses nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrusega (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes (muudetud ja ajakohastatud nõukogu 2. detsembri 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 118/97 (EÜT 1997, L 28, lk 1; ELT eriväljaanne 05/03, lk 3) ja mille kohaselt „sotsiaalkindlustushüvitiste eksporditavusest erandeid tegevaid määruse nr 1408/71 artikli 10a sätteid tuleb tõlgendada kitsalt. [Mis tähendab järelikult, et s]ee artikkel saab hõlmata üksnes hüvitisi, mis vastavad sama määruse artikli 4 lõikes 2a nimetatud tingimustele, st tegemist peab olema hüvitisega, mis on ühtaegu erihüvitis ja mitteosamakseline ning mida on mainitud selle määruse IIa lisas”.(11)
47. Määruse nr 883/2004 vastavad sätted ehk artikli 3 lõige 3 ja artikkel 70 ning X lisa ei anna alust selle hinnangu muutmiseks.(12)
48. Kokkuvõtteks, nagu kohtujurist Wahl kohtuasjas Brey esitatud ettepaneku 8. joonealuses märkuses täiuslikult järeldas, „[peab] selline [mitteosamakseline rahaline eri]hüvitis […] tagama kaitse ühe [määruse nr 883/2004] artikli 3 lõikes 1 osutatud riski eest. See peab tagama saajale minimaalse toimetulekutulu, mille suurus määratakse kindlaks asjaomase liikmesriigi majanduslikku ja sotsiaalset olukorda arvestades. Lisaks tuleb seda rahastada üldiseloomuga maksude abil, mitte hüvitisesaaja osamaksetega. Peale selle peab hüvitis olema loetletud määruse X lisas […]”.(13)
b) SGB II‑st tulenevad elementaarsed kindlustushüvitised
49. SGB II‑s ette nähtud elementaarsed kindlustushüvitised hõlmavad E. Dano puhul toimetulekutoetusi ning tema poja puhul sotsiaaltoetusi ja osalist hüvitist kulude eest eluasemele ja küttele.
50. Kõik pooled on nõus, et need tuleb kvalifitseerida mitteosamakselisteks rahalisteks erihüvitisteks määruse nr 883/2004 tähenduses.
51. Nimelt, kui vaadelda käesoleva ettepaneku punktis 45 loetletud viit tingimust, siis on neid hüvitisi määruse nr 883/2004 X lisas nimetatud (viies tingimus). Nende mitteosamakselisus on tuvastatud (neljas tingimus)(14) ning SGB II §‑st 7 (hüvitise saaja kindlaksmääramine), §‑st 8 (töövõime määratlus), §‑st 9 (abi vajamise määratlus) ja § 1 lõigetest 1 ja 3 (elementaarse kindlustuse ülesanne ja eesmärgid) ilmneb, et neid hüvitisi võib pidada oma olemuselt sotsiaalabiks, mida antakse majanduslikel ja sotsiaalsetel põhjustel (teine tingimus), ning nende andmine otsustatakse õigusnormide alusel, milles on ette nähtud objektiivsed kriteeriumid eespool viidatud Euroopa Kohtu praktika tähenduses (kolmas tingimus).(15)
52. Esimest tingimust ehk seda, et hüvitis peab määruse nr 883/2004 artikli 3 lõikes 1 ammendavalt loetletud riskide suhtes olema täiendav, on minu hinnangul seevastu keerulisem tuvastada.
53. Komisjon on seisukohal, et elementaarsed kindlustushüvitised on seotud töötushüvitistega määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 punkti h tähenduses. Komisjoni hinnangul on nimelt tegemist hüvitistega, mille eesmärk on asendada töötasu, mida oma äraelamise tagamiseks ei saa töötu isik, kes samas on töövõimeline.
54. Saksamaa valitsus leiab vastupidi, et SGB II‑s ette nähtud elementaarset kindlustust ei saa liigitada määruse nr 883/2004 artikli 3 lõikes 1 nimetatud ühegi sotsiaalkindlustusharu alla. Saksamaa valitsus on seisukohal, et elementaarne kindlustusskeem ei ole seotud töötuse riskiga, vaid selle alusel makstakse hüvitisi isikutele, kes on küll töövõimelised, kuid kannatavad siiski puudust. See ei takista siiski nende hüvitiste liigitamist mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste hulka.(16)
55. Ma saan Saksamaa valitsuse antud selgitustest aru, et SGB II‑ga kehtestatud süsteem tuleneb kahe varasema süsteemi kokkuliitmisest (esiteks töötusabi ja teiseks sotsiaalabi) ning et see on mõeldud töövõimelistele isikutele ja nende pereliikmetele.
56. Olgu samuti märgitud, et Saksamaa valitsus täpsustab, et SGB II kõrval kehtib jätkuvalt veel üks sotsiaalabi süsteem, milleks on SGB XII‑s määratletud sotsiaalabi selle kitsas tähenduses.
57. Nende kaalutluste põhjal panevad SGB II‑ga kehtestatud süsteemi (mis tuleneb kahe varasema süsteemi ühendamisest, millest üks oli pühendatud eranditult töötusabile) kui segasüsteemi laad, SGB II‑st eraldiseisva sotsiaalabisüsteemi säilimine ja elementaarse kindlustuse kandmine määruse nr 883/2004 X lisasse mind samuti nägema selles süsteemis mitteosamakselist rahalist erihüvitist.
2. Sotsiaalabi tulenevalt direktiivist 2004/38
a) Teoreetiline mõiste: sõltumatus määrusest nr 883/2004
58. See, kui hüvitis ei ole tulenevalt määrusest nr 883/2004 sotsiaalabi, ei tähenda, et hüvitis ei võiks kuuluda direktiivi 2004/38 tähenduses sotsiaalabisüsteemi.
59. Võimalus, et mitteosamakseline rahaline erihüvitis määruse nr 883/2004 tähenduses võiks kuuluda ka mõiste „sotsiaalabi” alla direktiivi 2004/38 tähenduses, oli ka kohtuasja Brey keskmes.(17)
60. Analüüsides kahe õigusinstrumendiga (millest esimene on seotud peamiselt sotsiaalkindlustusega ja teine üldiselt liikumisvabaduste, diskrimineerimiskeelu ja liidu kodakondsusega) taotletavaid eesmärke, jõudis kohtujurist Wahl järeldusele, et mõiste „sotsiaalabi” ei pruugi mõlemas õigusaktis olema sama.(18)
61. Euroopa Kohus järgis seda lähenemisviisi ning leidis, et „direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b sisalduvat mõistet „sotsiaalabisüsteem” [ei saa] piirata nii, et see hõlmab ainult sotsiaalabi, mis määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 5 punkti a kohaselt ei kuulu selle määruse kohaldamisalasse”.(19)
62. Vastupidi, Euroopa Kohus leidis, et mõiste „sotsiaalabisüsteem” direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses tuleb kindlaks määrata lähtuvalt selle sättega taotletavast eesmärgist, mitte formaalsete kriteeriumide alusel.(20) Kõnealust mõistet tuleb seega tõlgendada nii, et „sellega peetakse silmas kõiki abiskeeme, mille avalik võim on kehtestanud kas riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ja oma perekonna elementaarsed vajadused, ja kes võib seetõttu hakata oma elamisperioodi vältel koormama vastuvõtva liikmesriigi eelarvevahendeid, kusjuures selline koormamine võib mõjutada niisuguse abi üldist ulatust, mida see riik on võimeline andma”.(21)
63. Kohtuotsusest Vatsouras ja Koupatantze(22) tuleneb siiski, et rahalisi hüvitisi, mis sõltumata nende kvalifitseerimisest siseriiklikes õigusnormides on mõeldud töö saamise hõlbustamiseks, ei saa seevastu käsitada „sotsiaalabina” direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses.
64. See täpsustus tundub mulle oluline, kuna kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer väljendas oma ettepanekus täpselt vastupidist arvamust, mille kohaselt „võib olla direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 silmas peetud „sotsiaalabi” meetmetega sama laadi meetmeid, mis soodustavad inimeste integreerimist tööturule”.(23)
b) SGB II‑st tulenevad elementaarsed kindlustushüvitised
65. Kohtuotsuse Vatsouras ja Koupatantze(24) punktis 43 esitas Euroopa Kohus hüpoteesi, et SGB II § 7 lõikes 1 ette nähtud tingimus, mille kohaselt isik peab SGB II‑s ette nähtud elementaarsete kindlustushüvitiste saamiseks olema töövõimeline, võib olla viide sellele, et kõnealuste hüvitiste eesmärk on hõlbustada töö saamist.
66. Kui see oleks nii, ei saaks SGB II‑s ette nähtud elementaarseid kindlustushüvitisi käesoleva ettepaneku punktis 63 meenutatud täpsustust arvestades käsitada sotsiaalabina direktiivi 2004/38 tähenduses.
67. Ma ei ole siiski kindel, et töövõime kriteeriumi tuleks pidada selliseks, mis üksi määrab kindlaks nendele hüvitistele direktiivi alusel antava kvalifikatsiooni.
68. Metodoloogilise kriteeriumi kohaselt, mida Euroopa Kohus kohaldas kohtuotsuses Brey, tuleb mõiste „sotsiaalabisüsteem” direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkti b tähenduses nimelt kindlaks määrata lähtuvalt selle sättega taotletavast eesmärgist, mitte formaalsete kriteeriumide alusel.(25)
69. Selle kohta tuleb märkida, et kuigi SGB I §‑s 19a on ette nähtud, et nii hüvitist toimetuleku tagamiseks kui ka hüvitist isiku töölerakendumise soodustamiseks võib taotleda tööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitisena, on SGB II § 1 „Tööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitise ülesanne ja eesmärk” lõikes 1 täpsustatud, et „[t]ööotsijatele makstava elementaarse kindlustushüvitise eesmärk on tagada selle saajatele inimväärne elu”.
70. SGB II § 1 lõikes 3 on samuti märgitud, et tööotsijatele makstav elementaarne kindlustushüvitis hõlmab hüvitisi, mille eesmärk on lõpetada puuduse kannatamine või vähendada seda, eelkõige isiku töölerakendamise abil, ja tagada toimetulek.
71. Lisaks katavad kõnealused hüvitised SGB II § 19 kohaselt „põhivajadusi, lisavajadusi ning eluaseme ja küttega seotud vajadusi”. Hüvitist isiku töölerakendumise soodustamiseks, millega on tegemist tööotsijatele mõeldud elementaarse kindlustuse raames, on seevastu kirjeldatud peamiselt sotsiaalseadustiku III osas (Sozialgesetzbuch Drittes Buch). Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab aga, et need sätted ei ole käesoleva vaidluse esemeks, kuna põhikohtasja kaebajate nõuded ei puuduta hüvitist isiku töölerakendumise soodustamiseks.
72. Põhikohtuasjas käsitletavad elementaarsed kindlustushüvitised vastavad minu hinnangul seega direktiivi 2004/38 tähenduses „sotsiaalabisüsteemi” määratlusele, millest lähtus Euroopa Kohus kohtuotsuses Brey, ehk tegemist on abiskeemiga, mille on kehtestanud avalik võim ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ja oma perekonna elementaarsed vajadused, ning kes võib seetõttu hakata oma elamisperioodi vältel koormama vastuvõtva liikmesriigi eelarvevahendeid, kusjuures selline koormamine võib mõjutada niisuguse abi üldist ulatust, mida see riik on võimeline andma.(26)
3. Vahejäreldus elementaarsete kindlustushüvitiste laadi kohta
73. Sissejuhatava analüüsi tulemusena jõuan ma järeldusele, et elementaarsed kindlustushüvitised kujutavad endast esiteks määruse nr 883/2004 tähenduses mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi ja teiseks direktiivi 2004/38 tähenduses sotsiaalabi.
74. Kui Euroopa Kohus peaks elementaarseid kindlustushüvitisi vastupidi käsitama „sotsiaalabina” määruse nr 883/2004 tähenduses, lükates tagasi nende kvalifitseerimise mitteosamakselisteks rahalisteks erihüvitisteks, ei oleks esimesele eelotsuse küsimusele vaja vastata. See küsimus on nimelt suunatud üksnes selle väljaselgitamisele, kas määruse artikkel 4 on kohaldatav mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes. Lisaks oleks vastus seda vähem vajalik, et määruse artikli 3 lõikega 5 on sotsiaalabi määruse kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud.
B. Esimene eelotsuse küsimus
75. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas määruse nr 883/2004 artikkel 4 on kohaldatav mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes selle määruse artikli 3 lõike 3 ja artikli 70 tähenduses.
76. Määruse artiklis 3 on määratletud selle esemeline reguleerimisala. Selle lõikes 3 on sõnaselgelt täpsustatud, et seda „kohaldatakse ka artikliga 70 hõlmatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes”.
77. Artiklis 70 on neli lõiget. Esimeses on kindlaks määratud artikli kohaldamisala, andes mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste määratluse. Teises on määratlust täpsustatud, loetledes nõutavad koostisosad. Neljandas on kehtestatud põhimõte, mille kohaselt antakse neid hüvitisi asjaomase isiku elukohajärgses liikmesriigis kooskõlas selle riigi õigusaktidega. Lõpuks on kolmandas lõikes sätestatud, et „[a]rtiklit 7 ja käesoleva jaotise teisi peatükke ei kohaldata käesoleva artikli lõikes 2 osutatud hüvitiste suhtes”.
78. Määruse nr 883/2004 artikli 3 lõikest 3 ja artikli 70 lõikest 3 nähtub seega vaieldamatult, et sama määruse artikkel 4 on mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes kohaldatav.
79. Määruse nr 883/2004 artikli 3 lõikes 3 on nimelt otsesõnu ja ilma igasuguste eranditeta sätestatud, et määrust kohaldatakse artikliga 70 hõlmatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste suhtes. Kuigi selle artikliga on erandina määruse teatud sätted muudetud samade hüvitiste suhtes kohaldamatuks, ei kuulu artikkel 4 nende sätete hulka.
80. Selline tõlgendus vastab lisaks seadusandja tahtele, mida on väljendatud määruse nr 1247/92 – millega, nagu ma eespool selgitasin, muudeti määrust nr 1408/71, et sinna lisada mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi reguleerivad sätted – põhjenduses 7.
81. Põhjenduses on märgitud, et hüvitisi, mis kuuluvad samal ajal nii sotsiaalkindlustuse kui ka sotsiaalabi alla, ehk mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi „tuleks […] anda üksnes vastavalt asjaomase isiku või tema perekonna elukohariigi õigusaktidele […] ja ilma kodakondsuse alusel diskrimineerimata”.(27)
82. Sellest tulenevalt oleks mitte ainult määruse nr 883/2004 sõnastuse, vaid ka seadusandja tahtega vastuolus see, kui mitteosamakselised rahalised erihüvitised jäetaks artiklis 4 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte kohaldamisalast välja.
83. Kuna – kui korrata määruse artikli 4 sõnastust – miski selles ei võimalda väita, et selles on „sätestatud teisiti”, siis leian ma, et üldjuhul „võimaldatakse isikutele, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, iga liikmesriigi õigusaktide alusel samasuguseid [mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi] ja nende suhtes kehtivad samasugused kohustused kui nimetatud riigi kodanike suhtes”.
84. Seega teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele, et määruse nr 883/2004 artikli 4 isikuline kohaldamisala hõlmab isikuid, kes taotlevad mitteosamakselist rahalist erihüvitist määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 3 ja artikli 70 tähenduses.
85. Olgu siiski kõigepealt täpsustatud, et see järeldus ei tähenda tingimata, et põhikohtuasjas käsitletav diskrimineerimine on vastuolus võrdsuse põhimõttega, mis on ette nähtud määruse nr 883/2004 artiklis 4.
86. Selle probleemi kaalumine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise ja kolmanda küsimuse keskmes. Seega analüüsin ma neid küsimusi koos.
C. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
1. Teise ja kolmanda eelotsuse küsimuse ese ja kohaldatavad õigusnormid
87. Oma teise ja kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas liidu õigusega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt teise liikmesriigi kodanike puhul, kes on majanduslikult mitteaktiivsed, on täielikult või osaliselt välistatud määruse nr 883/2004 tähenduses teatud mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste maksmine, samas kui need hüvitised peaksid olema tagatud asjaomase liikmesriigi kodanikele, kes on samas olukorras.
88. Lisaks määruse nr 883/2004 artiklis 4 ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõttele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka ELTL artiklile 18, artikli 20 lõike 2 punktile a ja teisele lõigule ning direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikele 2.
89. ELTL artiklis 18 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist, on aluslepingutes käsitletud valdkondades” keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel. ELTL artikli 20 lõike 2 teises lõigus on omakorda sõnaselgelt täpsustatud, et selle artikliga liidu kodanikele antud õigusi kasutatakse „vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega”. Olgu lisatud, et ka ELTL artikli 21 lõikes 1 on liidu kodanike õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada eeldusena ette nähtud, et „aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti”.
90. Määrus nr 883/2004 ja direktiiv 2004/38 kujutavadki endast niisuguseid tingimusi ja piiranguid, mis on vastu võetud aluslepinguid rakendades või nende rakendamise tagamiseks.(28)
91. Seetõttu on need minu hinnangul ainsad õigusaktid, mis on teisele ja kolmandale küsimusele vastamiseks vajalikud, välja arvatud direktiivi artikli 24 lõige 2, millel minu arvates ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu lahendatavas asjas tähtsust.
92. Toimikust nähtub nimelt, et põhikohtuasja kaebaja ei sisenenud Saksamaale töö otsimiseks ja et ta ei püüagi seal tööd leida. Direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaselt on aga liikmesriikidel lubatud mitte tagada õigust sotsiaalabile muudele isikutele „kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele” ning seda elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või sellest esmasest ajavahemikust kauem kestva tööotsimisperioodi jooksul.(29) Kuna E. Dano on Saksamaal olnud kauem kui kolm kuud, kuna ta ei otsi tööd ja kuna ta ei ole sellesse riiki sisenenud töö otsimiseks, ei kuulu ta selle sätte isikulisse kohaldamisalasse. Seevastu käsitleb tema olukorda direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkt b, mis puudutab nõuet omada piisavaid vahendeid, et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
2. Teise ja kolmanda eelotsuse küsimuse ulatus lähtuvalt Euroopa Kohtu praktikast
a) Võimalus piirata võrdse kohtlemise põhimõtte ulatust
93. Võimalik ebavõrdne kohtlemine oma liikumis- ja elamisvabadust kasutanud liidu kodanike ja vastuvõtva liikmesriigi kodanike vahel on direktiivi 2004/38 vältimatu tagajärg.
94. Nagu kohtujurist Wahl kohtuasjas Brey esitatud ettepaneku punktis 38 juba märkis, „[k]ui direktiivi [2004/38] üldeesmärk on lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust, siis [direktiivi] artikli 7 lõike 1 punkti b konkreetne eesmärk on tagada, et elamisõigust kasutavad isikud ei koormaks esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. See näitab, et nimetatud sättega on püütud vältida võimalust, et majanduslikult mitteaktiivsed liidu kodanikud kasutavad vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi elatise hankimiseks”.(30)
95. Euroopa Kohus nõustus kohtujurist Wahli analüüsi tulemustega. Ta leidis oma otsuse(31) punktis 57 nimelt, et „kui määruse nr 883/2004 eesmärk on tagada liidu kodanikele, kes on kasutanud töötajate õigust vabalt liikuda, õiguse nende päritoluliikmesriigi poolt makstavatele teatavatele sotsiaalkindlustushüvitistele säilimise, siis direktiiv 2004/38 võimaldab omalt poolt vastuvõtval liikmesriigil kehtestada liidu kodanikele juhul, kui neil ei ole töötaja staatust või kui nad on selle kaotanud, õiguspärased piirangud sotsiaalkindlustushüvitisi puudutavas osas selleks, et nad ei koormaks põhjendamatult selle liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi”.
96. Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artiklis 7 liidu seadusandja kehtestatud seosest ühelt poolt riigis elamise eeldusena piisavate vahendite omamise nõude ja teiselt poolt huvi vahel mitte koormata liikmesriikide sotsiaalabisüsteemi tuleneb sotsiaalabi andmisel tingimata vastuvõtva liikmesriigi kodanike ja muude liidu kodanike ebavõrdse kohtlemise võimalus.
97. Käesoleva kohtuasja keskmes olev probleem on minu hinnangul seega küsimus, kas direktiivi 2004/38 ja proportsionaalsuse põhimõtet arvestades on õiguspärane see, kui üldiselt välistatakse sotsiaalabi andmine teiste liikmesriikide kodanikele, kes on sisenenud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile „eesmärgiga saada sotsiaalabi või kelle elamisõigus tuleneb ainuüksi eesmärgist otsida tööd”, kui korrata SGB XII § 23 lõike 3 sõnastust.
b) Püüd analüüsida Euroopa Kohtu olemasolevat praktikat
98. Seistes kohtuasjas Brey silmitsi sarnase probleemiga – selles kohtuasjas kõne all olnud siseriiklike õigusnormide kohaselt oli sotsiaalabi andmise eelduseks seaduslik viibimine selle liikmesriigi territooriumil –, oli kohtujurist Wahl kategooriline ja leidis, et „[d]irektiivi [2004/38] lugedes näib õigustatud liikmesriigi soov kaitsta oma sotsiaalabisüsteemi majanduslikult mitteaktiivsete liidu kodanike eest, kes ei ole veel saanud alalist elamisõigust. Kuid […] direktiivi [2004/38] artikli 8 lõikega 4 ja artikli 14 lõikega 3 ei ole kooskõlas eeskirjad, mis näevad elamisõiguse tingimusena ette, et isik ei ole kasutanud vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ega nõua liidu kodaniku majandusliku olukorra individuaalset hindamist”.(32)
99. Tuleb tõdeda, et Euroopa Kohus järgis direktiivi 2004/38 sellist tõlgendust, kui ta kohtuotsuse Brey(33) punktis 77 leidis, et „selline majanduslikult mitteaktiivsete teiste liikmesriikide kodanike võimaluse saada teatud sotsiaalhüvitist automaatne välistamine vastuvõtva liikmesriigi poolt […] jätab vastuvõtva liikmesriigi pädevad asutused juhul, kui huvitatud isiku käsutuses olevad vahendid on väiksemad selle hüvitise saamiseks ette nähtud viitesummast, ilma võimalusest anda vastavalt eeskätt selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktist b ja artikli 8 lõikest 4 ning proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele üldine hinnang koormusele, mida selle hüvitise andmine kujutaks endast konkreetselt kogu sotsiaalabisüsteemile, võttes seejuures aluseks huvitatud isiku olukorda iseloomustavad individuaalsed asjaolud”.
100. Järeldus, millele kohtuotsuses Brey jõuti, jätkab sotsiaalabi küsimust käsitlevas varasemas Euroopa Kohtu praktikas võetud suunda.
101. Kohtuotsuses Grzelczyk(34) leidis Euroopa Kohus nimelt, et EÜ artiklitega 6 ja 8 (nüüd ELTL artiklid 18 ja 20) on vastuolus see, kui mitteosamakselist sotsiaaltoetust makstakse liikmesriikide kodanikele, kes ei ole vastuvõtva liikmesriigi kodanikud, kuid kes elavad selle territooriumil seaduslikult, tingimusel et nad kuuluvad töötajate liikumisvabadust reguleeriva määruse kohaldamisalasse, samas kui vastuvõtva liikmesriigi kodanikele ei ole niisugust tingimust kehtestatud.
102. See kohtupraktika viidi äärmuseni kahtlemata kohtuotsuses Trojani,(35) milles Euroopa Kohus kõigepealt leidis, et liidu kodanik, kellel tulenevalt ELTL artiklist 45, 49 või 56 ei ole vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigust, võib ainuüksi liidu kodaniku staatuse tõttu saada elamisõiguse vahetult ELTL artikli 20 lõike 1 alusel, ning lisas seejärel, et „kui on tõendatud, et põhikohtuasja hagejaga sarnases olukorras olev isik omab elamisluba, on tal [ELTL] artikli 1[8] alusel õigus […] sotsiaaltoetusele”.
c) Kohtupraktika vastastamine käesoleva kohtuasja ning direktiivi 2004/38 mõtte ja sättega
103. Ma pean vajalikuks vastastada Euroopa Kohtu praktika käesoleva kohtuasja ning direktiivi 2004/38 mõtte ja sättega.(36)
104. Direktiivis 2004/38 on sõnaselgelt ette nähtud, et mittetöötava (kes ei ole töötaja ega füüsilisest isikust ettevõtja) liidu kodaniku õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud sõltub kahest tingimusest: tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ning tal on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus.(37)
105. Kui just direktiivi õiguspärasust ei seata tulenevalt ELTL artiklitest 18, 20 ja 21 kahtluse alla, on minu hinnangul liikmesriigil õiguspäraselt võimalik keelduda andmast sotsiaalabi kodanikele, kes teostavad oma liikumisvabadust ainsa eesmärgiga saada teise liikmesriigi sotsiaalabi, samas kui neil ei ole piisavaid vahendeid, et saada elamisõigust kauemaks kui kolm kuud.
106. Neile selle õiguse andmisest keeldumise tagajärg oleks see, et liikmesriigi kodanik, kellel teise liikmesriigi territooriumile sisenemisel ei ole piisavaid vahendeid oma vajaduste rahuldamiseks, saaks selle õiguse automaatselt ja faktiliselt mitteosamakselise rahalise erihüvitise kaudu, mille eesmärk on tagada hüvitise saaja toimetulek, võimaldades tal elada inimväärselt.
107. Kahe teisese õigusnormi – milleks on määrus nr 883/2004 ja direktiiv 2004/38 – kumulatiivne kohaldamine juhul, kui neid tõlgendada nii, et need takistavad üldiselt välistamast seda liiki sotsiaalabi andmist teiste liikmesriikide kui vastuvõtva liikmesriigi kodanikele, tooks kaasa direktiivis seadusandja väljendatud tahte eiramise.
108. Direktiivi 2004/38 põhjenduse 10 kohaselt tuleb nimelt vältida seda, et elamisõigust kasutavad isikud põhjendamatult koormavad vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, mis tähendab, et „[s]eepärast peaks üle kolmekuulise perioodi puhul kehtestama liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigusele tingimused”. Põhjenduses 21 on lisatud, et vastuvõttev liikmesriik „peab [seega] ise otsustama, kas ta annab muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, selle staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele sotsiaalabi elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või tööotsijate puhul pikema aja jooksul”.
109. Olgu lisatud, et kuigi direktiivi 2004/38 artikli 14 lõikega 1 on liidu kodanikele ja nende pereliikmetele antud elamisõigus esimese kolme kuu jooksul(38) „seni, kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi”, on artikli 7 lõike 1 punktis b liidu kodanikule, kes on teostanud oma liikumisvabadust ja soovib jääda vastuvõtva liikmesriigi territooriumile kauemaks kui kolmeks kuuks, omakorda pandud kohustus omada piisavaid vahendeid, et mitte koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, nõudmata, et koormamine toimuks „põhjendamatult”.
110. Direktiivi 2004/38 põhjenduses 16, milles on selgitatud elamisõiguse säilitamiseks vajalike piisavate vahendite tingimuse aluseks olevat mõtet, on väljendit „ei koorma põhjendamatult” pealegi seostatud kõigi „elamisõiguse kasutajatega”. Neid käsitletakse seega kollektiivselt.
111. Sellega seoses nõustun ma kohtujurist Wahli arvamusega, milles ta tõdes, et „[s]otsiaalabitaotlus ise ei saa olla [vastuvõtva] liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi põhjendamatu koormamine ega põhjustada elamisõiguse kaotamist”.(39) Nimelt on keeruline ette kujutada, et üheleainsale taotlejale antud abi võiks olla liikmesriigi jaoks talumatu, kuivõrd see abi on nii väike. Seega pidas seadusandja kahtlemata silmas kõikide üksiktaotluste võimalikku summaarset tagajärge, kui ta võimaldas liikmesriikidel nõuda igalt elamisõiguse taotlejalt, et ta tõendaks, et tal on piisavad vahendid ja üldine ravikindlustus, selleks et ta võiks kauem kui kolm kuud elada mõne teise liikmesriigi territooriumil kui see, mille kodanik ta on.
112. Mul on seetõttu teatud raskusi nende kaalutluste ühitamisel teesiga, mis sisaldub kohtuasjas Brey esitatud ettepaneku samas punktis ja mille kohaselt „direktiivi[ga 2004/38] ei ole kooskõlas eeskirjad, mis näevad elamisõiguse tingimusena ette, et isik ei ole kasutanud vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ega nõua liidu kodaniku majandusliku olukorra individuaalset hindamist”.
113. Selline arutluskäik võib minu meelest viia tupikusse. Direktiiviga 2004/38 on elamisõiguse eelduseks seatud kaks objektiivset tingimust – piisavate vahendite ja üldise ravikindlustuse omamine. Üks kahest: kas liidu kodanikul on piisavad vahendid ning sel juhul võib ta elada oma valitud liikmesriigi territooriumil ja tal ei ole vaja juba piisavate vahendite omamise fakti tõttu kasutada sotsiaalabi, mille eesmärk on elatusmiinimumi tagamine, või tal ei ole piisavaid vahendeid ja teoreetiliselt vastab ta seega seda liiki sotsiaalabi saamise tingimustele, kuid ta ei või sel juhul elada muus liikmesriigis kui see, mille kodanik ta on, nagu nähtub direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktist b. Kui liikmesriikidel takistataks välistada seda liiki olukorrad sotsiaalabi andmisest, tooks see kaasa piisavate vahendite tingimuse kunstliku täitmise liidu kodaniku puhul, kes liigub ainsa eesmärgiga saada mõne teise liikmesriigi sotsiaalabi kui see, mille kodanik ta on.
114. Määruse nr 883/2004 ja direktiivi 2004/38 tõlgendamine Euroopa Kohtu praktika(40) suundumusi järgides toob minu hinnangul samuti kaasa direktiivi artikli 24 lõike 2 seisukohalt paradoksaalse olukorra.
115. Kuigi direktiivi artikli 24 lõikes 1 on sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte, on lõikes 2 sellest tehtud erand, andes vastuvõtvale liikmesriigile sõnaselgelt loa keelduda tööotsijatele tagamast õigust sotsiaalabile.
116. Järelikult, kui Euroopa Kohus peaks selliseid õigusnorme, nagu on kõne all põhikohtuasjas, pidama liidu õigusega vastuolus olevaks, tekiks olukord, kus liikmesriigi kodanik, kes on kasutanud oma õigust liidu kodanikuna vabalt liikuda, ilma et ta sooviks vastuvõtvas liikmesriigis tööle asuda, oleks soodsamas olukorras kui liikmesriigi kodanik, kes on lahkunud oma päritoluriigist teises liikmesriigis töö otsimiseks. Teisele saaks nimelt direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaselt vastu võetud õigusnormide alusel keelduda sotsiaalabi andmast, samas kui esimesele sotsiaalabi andmisest saaks keelduda üksnes tema isikliku olukorra põhjaliku analüüsimise tulemusel.(41)
117. Ma lõpetan need mõtisklused, mis puudutavad direktiiviga 2004/38 kehtestatud süsteemi järjekindlust, sellega, et toon esile teesi, mille kohaselt sotsiaalabi andmine koormab tingimata sotsiaalabisüsteemi. See tagajärg tuleneb Euroopa Kohtu poolt sotsiaalabisüsteemile antud määratlusest endast, mille kohaselt peetakse sellega silmas „kõiki abiskeeme, mille avalik võim on kehtestanud kas riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ja oma perekonna elementaarsed vajadused, ja kes võib seetõttu hakata oma elamisperioodi vältel koormama vastuvõtva liikmesriigi eelarvevahendeid, kusjuures selline koormamine võib mõjutada niisuguse abi üldist ulatust, mida see riik on võimeline andma”.(42)
118. Ma leian, et neid kaalutlusi arvestades ei ole liikmesriigi sellised õigusnormid, mis on kõne all põhikohtuasjas ja milles on määruse nr 883/2004 tähenduses mitteosamakselise rahalise erihüvitise (mis muu hulgas kujutab endast ka direktiivi 2004/38 tähenduses sotsiaalabi) maksmine välistatud isikutele, kes saabuvad selle liikmesriigi territooriumile ainsa eesmärgiga saada sellest meetmest kasu või otsida tööd, vastuolus määruse nr 883/2004 artikliga 4 ega direktiivis 2004/38 kehtestatud süsteemiga.
119. Need õigusnormid võimaldavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b ettenähtu kohaselt vastupidi välistada, et liidu kodanik „koorma[b] sotsiaalabisüsteemi” seetõttu, et tal ei ole piisavaid vahendeid, et ise oma vajadusi rahuldada.
3. Kas kohtuasja Brey on võimalik põhikohtuasjast eristada?
120. Käesolevas kohtuasjas on vaidlustes keskendutud kohtuotsuse Brey tagajärgedele. Kas eespool esitatud mõttekäiku arvestades ei tuleks neid kahte kohtuasja teineteisest eristada?
121. Kohtuasjas Brey oli Austria õigusnormide kohaselt sotsiaalabi andmise eelduseks selles liikmesriigis seaduslik viibimine, mis tähendab, et – nagu ma juba märkisin – pärast esimest kolme kuud peab isik olema kas vastuvõtvas liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja või peavad tal olema piisavad vahendid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ning vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus.(43)
122. Sellisel juhul oleks lähtuvalt direktiivi 2004/38 üldisest ülesehitusest nõutav individuaalne analüüs. Direktiiviga läheks nimelt vastuollu see, kui sotsiaaltoetuse maksmise automaatne välistamine oleks lubatud üldise ja abstraktse viitega riigis viibimise seaduslikkusele, samas kui direktiivi artiklis 8 on otsesõnu sätestatud, et seaduslikkuse hindamisel on liikmesriikidel keelatud kehtestada konkreetset summat, mida nad peavad piisavateks vahenditeks, ja nad on kohustatud arvesse võtma asjaomase isiku olukorda, ning kui direktiivi artikli 14 lõikes 3 on täpsustatud, et kui liidu kodanik kasutab sotsiaalabisüsteemi, ei tohi selle automaatne tagajärg olla väljasaatmine.
123. Ümberpööratult ei ole SGB II § 7 lõike 1 teise lause punktis 2 ega SGB XII § 23 lõikes 3 viidatud taotleja riigis viibimise seaduslikkusele, vaid neis on ette nähtud keeldumine sotsiaalabi andmisest isikutele, kelle elamisõigus tuleneb ainuüksi eesmärgist otsida tööd või saada sotsiaalabi.
124. Selliste õigusnormide korral ei sõltu sotsiaalabi andmine direktiivi 2004/38 tähenduses taotleja riigis viibimise seaduslikkusest. Korrates kohtuotsuse Grzelczyk(44) sõnastust, ei sõltu see kitsas tähenduses direktiivi 2004/38 „kohaldamisalasse” kuulumise tingimusest.
125. Selline vahetegemine näib mulle siiski kui mitte kunstlik, siis vähemalt habras. Nimelt, kuigi – nagu Saksamaa valitsuse esindaja kohtuistungil kinnitas – Saksa õigusnormid ei seo formaalselt riigis viibimise seaduslikkust ja toimetulekutoetuste saamist, on siiski tõenäoline, et põhikohtuasja kaebajate riigis viibimine muudetakse toimetulekutoetuste välistamise korral ebakindlaks.
4. Õiguspärane nõue omada tegelikku seost vastuvõtva liikmesriigiga
126. Lõpetuseks on minu hinnangul vaja veel viia läbi analüüs proportsionaalsuse põhimõtte seisukohalt. Nimelt tuleb kaaluda suhet, mis ühendab Saksa õigusnormides kasutatud üldist kriteeriumi ja „tegelikku” seost nende normide kohaldamisalasse kuuluvate isikute ja vastuvõtva liikmesriigi vahel.
127. Ma tõden, et näiteks üliõpilaste toimetulekutoetuste valdkonnas on Euroopa Kohus korduvalt möönnud, et kuigi liikmesriigid peaksid oma sotsiaalabisüsteemi korraldamisel ja rakendamisel üles näitama teatud rahalist solidaarsust teiste liikmesriikide kodanike suhtes, on liikmesriikidel lubatud jälgida, et teistest liikmesriikidest pärit õppijatele antav toetus ei muutuks ebamõistlikuks koormaks, millel võiksid olla tagajärjed selles riigis võimaldatava toetuse kogumahule. Seda arvestades leidis Euroopa Kohus, et on õiguspärane, kui liikmesriik annab toetust vaid neile õppijatele, kes on üles näidanud teatavat selle riigi ühiskonda integreerumise taset.(45)
128. Euroopa Kohus võttis sarnase hoiaku esimest töökohta otsivatele noortele makstava ootetoetuse või tööotsimistoetuse suhtes. Neil juhtudel pidas Euroopa Kohus nimelt õiguspäraseks ka seda, kui siseriiklik seadusandja soovib veenduda, et toetuse taotleja ja asjaomase geograafilise tööturu vahel esineb tegelik seos.(46)
129. Sellest kohtupraktikast tuleneb, et majanduslikult mitteaktiivsete liidu kodanike õigus sotsiaalabile nõuab üldiselt teatud integreeritust vastuvõtvasse liikmesriiki.
130. Kõnealune õiguspärane huvi kajastub direktiivi 2004/38 põhjendustes 10 ja 21, mida on eespool meenutatud ja mille kohaselt esiteks „[ei tohiks e]lamisõigust kasutavad isikud […] vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata” ning teiseks „peab vastuvõttev liikmesriik ise otsustama, kas ta annab muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, selle staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele sotsiaalabi elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või tööotsijate puhul pikema aja jooksul”.
131. Mis puudutab käesolevas asjas siseriiklikke õigusnorme, milles on ette nähtud keeldumine elementaarseid kindlustushüvitisi maksmast isikutele, kes tulevad Saksamaale ainsa eesmärgiga selle liikmesriigi sotsiaalabisüsteemist kasu saada ja kes ei püüagi tööturule integreeruda, siis minu hinnangul vastavad need liidu seadusandja tahtele. Need võimaldavad vältida seda, et oma liikumisvabadust teostavad isikud, kellel puudub tahe integreeruda, koormaksid sotsiaalabisüsteemi. Samuti on need kooskõlas liikmesriikidele selles valdkonnas jäetud tegutsemisruumiga. Teisisõnu võimaldavad need vältida kuritarvitusi ja teatud liiki „sotsiaalturismi”.(47)
132. Olgu samuti märgitud, et Euroopa Kohus on otsustanud – olgugi, et teistsuguses valdkonnas –, et „üldreeglina [ei saa] nõuda, et sellise meetme korral […] tuleks uurida eraldi iga üksikjuhtumit, […] kuna asjaomane kord peab olema nii tehniliselt kui ka majanduslikult rakendatav”.(48) Kohus on samuti möönnud, et sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu tõsise kahjustamise ohu ärahoidmine võib endast kujutada ülekaalukat üldist huvi, millega võivad olla põhjendatavad põhivabaduste teatud piirangud.(49) Sellest käsitlusest lähtub ka liikmesriikidele jäetud võimalus jälgida, et teistest liikmesriikidest pärit õppijatele antav toimetulekutoetus ei muutuks ebamõistlikuks koormaks, millel võiksid olla tagajärjed selles riigis võimaldatava toetuse kogumahule.(50)
133. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole andnud täpset teavet sellise ohu esinemise kohta, viitab ta siiski maksude arvelt rahastatava elementaarse kindlustuse süsteemi piiridele, arvestades kõnealuste summade suurust, mis võivad ajendada sisse rändama liidu kodanikke, kelle keskmine sissetulek on tunduvalt madalam.
134. Lisaks on tõenäoline, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas ei ole sotsiaalabi kasutamine ajutine, vaid kestab määramatu aja vältel, kuivõrd isik üldse tööd ei otsi.
135. Kokkuvõtteks tuleb märkida, et põhikohtuasjas kõne all olevates õigusnormides valitud kriteerium – milleks on Saksamaa territooriumile sisenemine ainsa eesmärgiga otsida tööd või saada sotsiaalabi – on selline, mis võimaldab kindlaks teha vastuvõtva liikmesriigi territooriumiga tegeliku seose ja riiki integreerumise puudumise. See võimaldab tagada süsteemi majandusliku jätkusuutlikkuse ja mitte seada ohtu selle finantstasakaalu. Nendel õigusnormidel on seega eespool viidatud kohtupraktika tähenduses õiguspärane eesmärk.
136. Valitud tingimus on minu hinnangul lisaks ka proportsionaalne siseriiklikus õiguses taotletava õiguspärase eesmärgiga.
137. Elementaarsete kindlustushüvitiste andmisest keeldumiseks peavad liikmesriigi ametiasutused tingimata teatud ulatuses analüüsima taotleja isiklikku olukorda, et teha kindlaks, kas ta kuulub SGB II § 7 lõike 1 teise lause punktis 2 või SGB XII § 23 lõikes 3 ette nähtud erandi kohaldamisalasse.
138. Selle erandi piiratud kohaldamisala välistab ka ohu, et isik saadetakse ainuüksi sotsiaalabi taotluse esitamise tõttu automaatselt välja – meede, mis on direktiivi 2004/38 artikli 14 lõike 3 kohaselt keelatud.
139. Seetõttu leian ma, et eespool esitatut silmas pidades tuleb teisele ja kolmandale eelotsuse küsimusele vastata, et määruse nr 883/2004 ja direktiiviga 2004/38 ei ole vastuolus see, kui siseriiklik seadusandja otsustab välistada mitteosamakselise rahalise erihüvitise maksmise teiste liikmesriikide kodanikele üldkriteeriumi alusel, milleks on näiteks vastuvõtva liikmesriigi territooriumile saabumise põhjus ja mis võib anda tunnistust selle riigiga tegeliku seose puudumisest, ning seda eesmärgiga vältida oma sotsiaalabisüsteemi põhjendamatut koormamist.
140. Olgu veel igaks juhuks täpsustatud, et see järeldus ei mõjuta liikmesriikide õigust anda juhul, kui nad seda soovivad, selliseid hüvitisi, nagu on põhikohtuasjas kõne all oleva elementaarse kindlustuse raames ette nähtud, soodsamatel tingimustel.
D. Neljas eelotsuse küsimus
141. Neljanda ja ühtlasi viimase küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas harta artiklitega 1, 20 ja 51 on liikmesriikidele pandud kohustus maksta liidu kodanikele mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi, mis muudavad alaliselt riigis viibimise võimalikuks.
142. Harta artiklis 1 on sätestatud inimväärikuse puutumatus ja artiklis 20 võrdsus seaduse ees.
143. Tuleb märkida, et ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlust menetledes võib Euroopa Kohus tõlgendada liidu õigust üksnes Euroopa Liidule antud pädevuse piires.(51)
144. Vastavalt harta artikli 51 lõikele 1 kohaldatakse harta sätteid „liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral”. Lisaks nähtub ELL artikli 6 lõikest 1, millega on hartale antud siduv jõud, et hartaga ei anta liidule uut pädevust ega muudeta tema olemasolevat pädevust.(52)
145. Käesolevas asjas tuleb asuda seisukohale, nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Brey kinnitas, et määruse nr 883/2004 artikli 70 – milles on määratletud mitteosamakselise rahalise erihüvitise mõiste – „eesmärk [ei ole] määrata kindlaks õiguse [sellisele] hüvitisele olemasolu sisulised tingimused. Need tingimused määratakse [vastupidi] põhimõtteliselt kindlaks liikmesriikide endi õigusnormides”.(53) Määruse nr 883/2004 artikli 70 lõikes 4 on kehtestatud üksnes „kollisiooninorm”.(54)
146. Kui liikmesriikidel on pädevus kehtestada mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste maksmise tingimused, siis on minu hinnangul neil ka pädevus määrata kindlaks seda liiki hüvitistega tagatud sotsiaalabi ulatus.
147. Järelikult, kui liikmesriigid määravad kindlaks mitteosamakseliste rahaliste erihüvitiste tingimused ja ulatuse, ei rakenda nad liidu õigust.
148. Sellest tulenevalt ei ole Euroopa Kohtul pädevust neljandale eelotsuse küsimusele vastata.
149. Lisaks on harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte ette nähtud ka ELTL artiklites 20 ja 21. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 90 märkisin, täpsustavad määrus nr 883/2004 ja direktiiv 2004/38 nendes sätetes ette nähtud võrdsuse põhimõtte tähendust ja ulatust.
150. Vastavalt harta artikli 52 lõikele 2 teostatakse hartaga tunnustatud õigusi, mis rajanevad aluslepingute teiste osade sätetel, neis määratletud tingimustel ja piires.
151. Kuna teine ja kolmas eelotsuse küsimus puudutavad teiseseid õigusnorme, milles on määratletud ELTL artiklitega 20 ja 21 kaitstavate õiguste tingimused ja piirid, piisab minu meelest nende analüüsimisest, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus.(55)
V. Ettepanek
152. Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sozialgericht Leipzigi esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 988/2009) artikli 4 isikuline kohaldamisala hõlmab isikuid, kes taotlevad mitteosamakselist rahalist erihüvitist määruse artikli 3 lõike 3 ja artikli 70 tähenduses.
2. Määruse nr 883/2004 (muudetud määrusega nr 988/2009) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ei ole vastuolus see, kui siseriiklik seadusandja otsustab välistada mitteosamakselise rahalise erihüvitise maksmise teiste liikmesriikide kodanikele üldkriteeriumi alusel, milleks on näiteks vastuvõtva liikmesriigi territooriumile saabumise põhjus ja mis võib anda tunnistust selle riigiga tegeliku seose puudumisest, ning seda eesmärgiga vältida oma sotsiaalabisüsteemi põhjendamatut koormamist.
3. Euroopa Liidu Kohtul ei ole pädevust neljandale eelotsuse küsimusele vastata.