GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2006 m. kovo 9 d.(1)
Byla C‑484/04
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Jungtinę Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystę
„Darbo laikas – Minimalus dienos ir savaitės poilsio laikas – Nacionalinės valdžios institucijos gairės, pagal kurias darbdaviai neprivalo užtikrinti realaus poilsio laikotarpių laikymosi – Maksimalios savaitės ir naktinio darbo laiko ribos – Negalėjimas Direktyvos 93/104/EB 17 straipsnio 1 dalyje numatytų išimčių taikyti tik darbo laiko daliai“
I – Įvadas
1. Šiame procese dėl įsipareigojimų neįvykdymo Komisija kaltina Jungtinę Karalystę, kad kai kurios jos nacionalinės teisės nuostatos, reglamentuojančios darbuotojų darbo laiką, arba su jomis susijusios gairės pažeidžia Bendrijos teisę.
2. Konkrečiai kalbant, šalys ginčijasi dėl to, ar Jungtinė Karalystė ėmėsi visų būtinų priemonių, reikalingų įgyvendinti darbuotojų teisę į minimalų dienos ir savaitės poilsio laiką. Tam galėtų prieštarauti Prekybos ir pramonės ministerijos priimtos gairės, pagal kurias darbdaviai neprivalo užtikrinti, kad jų darbuotojai šiais laikotarpiais realiai pasinaudotų.
3. Kartu nagrinėjamas klausimas, ar Bendrijos teisė leidžia daryti išimtis savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalioms riboms taip pat ir tokių darbuotojų atžvilgiu, kurių tik dalis darbo laiko yra skaičiuojama ar iš anksto nustatoma, arba patys darbuotojai ją gali nusistatyti tik iš dalies.
II – Teisinis pagrindas
A – Bendrijos teisės aktai
4. Šiame procese taikytina Bendrijos teisė yra 1993 m. lapkričio 23 d. Tarybos direktyva 93/104/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų(2) (toliau – Darbo laiko direktyva). Šios direktyvos 1 straipsnio 1 dalyje sakoma, kad ji nustato būtiniausius saugos ir sveikatos reikalavimus dėl darbo laiko organizavimo.
5. Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniai reglamentuoja minimalų dienos ir savaitės poilsio laiką. Remiantis šiais straipsniais, valstybės narės yra įpareigotos imtis būtinų priemonių užtikrinti, kad kiekvienas darbuotojas turėtų teisę į minimalų 11 valandų nepertraukiamo kasdienio poilsio laiką per parą (3 straipsnis) ir per kiekvieną septynių dienų laikotarpį kiekvienas darbuotojas turėtų teisę į minimalų 24 valandų nepertraukiamo poilsio laiką, prie kurio pridedama 11 kasdienio poilsio valandų (5 straipsnio pirmoji pastraipa).
6. Atsižvelgiant į atitinkamos veiklos ypatybes, Darbo laiko direktyva valstybėms narėms leidžia taikyti kai kurių šios direktyvos nuostatų išlygas, susijusias, be kita ko, su minimaliu poilsio laiku bei su savaitės ir naktinio darbo laiko maksimaliomis ribomis. Šiuo požiūriu Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalis nustato:
„Deramai laikydamosi darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos bendrųjų principų, valstybės narės gali taikyti 3, 4, 5, 6, 8 arba 16 straipsnių išlygas, kai, atsižvelgiant į atitinkamos veiklos konkrečias ypatybes, darbo laikas neskaičiuojamas ir (arba) iš anksto nenustatomas, arba jį gali nusistatyti patys darbuotojai <...>“.
B – Nacionalinės teisės aktai
7. Jungtinėje Karalystėje Darbo laiko direktyva į nacionalinę teisę buvo perkelta Working Time Regulations(3) (Taisyklėmis dėl darbo laiko, toliau – TDDL). TDDL įsigaliojo 1998 m. spalio 1 dieną.
8. TDDL 10 straipsnio 1 dalis, kuria buvo perkeltas Darbo laiko direktyvos 3 straipsnis dėl kasdienio poilsio laiko, numato:
„Suaugęs darbuotojas per kiekvieną 24 valandų laikotarpį, kai jis dirba savo darbdaviui, turi teisę į minimalų 11 valandų nepertraukiamo poilsio laiką.“
9. TDDL 11 straipsnio 1 dalis, kuria buvo perkeltos Darbo laiko direktyvos 5 straipsnio nuostatos dėl savaitės poilsio laiko, suformuluota taip:
„Jei 2 dalies nuostatos nenustato kitaip, suaugęs darbuotojas per kiekvieną septynių dienų laikotarpį, kai jis dirba savo darbdaviui, turi teisę į minimalų 24 valandų nepertraukiamo poilsio laiką.“
10. Be to, siekdama darbdaviams ir darbuotojams palengvinti TDDL nuostatų taikymą, Jungtinės Karalystės Prekybos ir pramonės ministerija priėmė gaires(4). Dienos ir savaitės poilsio laiko atžvilgiu šių gairių 5 straipsnyje, be kita ko, nustatyta:
„Darbdaviai turi užtikrinti, kad darbuotojai galėtų pasinaudoti savo teise į poilsio laiką, tačiau neprivalo užtikrinti, kad jie šia teise realiai pasinaudotų.“(5)
11. Be to, taikant Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalį, 1999 metais TDDL buvo papildytos 20 straipsnio 2 dalimi(6), kuri yra suformuluota taip:
„Kai darbuotojo darbo laiko dalis yra skaičiuojama ar iš anksto nustatoma, arba darbuotojas negali jos pats nusistatyti, tačiau dėl atitinkamos veiklos konkrečių ypatybių, nors darbdavys to ir nereikalauja, darbuotojas taip pat gali dirbti darbą, kurio laikas nėra skaičiuojamas ar iš anksto nėra nustatomas, arba jį gali nusistatyti pats darbuotojas, 4 straipsnio 1 ir 2 dalys bei 6 straipsnio 1, 2 ir 7 dalys taikomos tik tai jo darbo laiko daliai, kuri yra skaičiuojama ar iš anksto nustatoma arba kurios darbuotojas negali pats nusistatyti.“(7)
III – Ikiteisminė procedūra ir šalių reikalavimai
12. 2002 m. kovo 21 d. laišku Komisija išreiškė nepasitenkinimą tuo, kad TDDL 20 straipsnio 2 dalis pernelyg viršija Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje nustatytas leistinas išimtis ir kad Prekybos ir pramonės ministerijos gairėmis pasiūlytas teisės taikymas prieštarauja Darbo laiko direktyva siekiamiems tikslams.
13. Jungtinės Karalystės vyriausybė savo nuomonę šiuo klausimu išreiškė 2002 m. gegužės 31 d. laišku. Jos nuomone, direktyvą perkeliančios nacionalinės teisės nuostatos, įskaitant ir gaires, atitinka Darbo laiko direktyvos reikalavimus.
14. 2003 m. gegužės 2 d. Komisija nusiuntė pagrįstą nuomonę, kurioje ji pakartojo savo kaltinimus. Komisija Jungtinei Karalystei nurodė per du mėnesius nuo šios nuomonės gavimo dienos imtis būtinų priemonių.
15. Tačiau 2003 m. birželio 30 d. laišku Jungtinės Karalystės vyriausybė vėl patvirtino savo anksčiau išsakytą požiūrį.
16. Šiomis aplinkybėmis Komisija, vadovaudamasi EB 226 straipsnio 2 dalimi, 2004 m. lapkričio 23 d. pareiškė ieškinį. Iš pradžių ji Teisingumo Teismo prašė:
– pripažinti, kad Jungtinė Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 93/104 17 straipsnio 1 dalį ir EB 249 straipsnį, nes
1) taiko išimtį darbuotojams, kurių darbo laiko dalis neskaičiuojama ar iš anksto nenustatoma, arba ją gali nusistatyti pats darbuotojas, ir
2) nepriėmė priemonių, reikalingų darbuotojų teisėms į dienos ir savaitės poilsį įgyvendinti;
– priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
17. 2006 m. sausio 26 d. Komisija per posėdį Teisingumo Teisme performulavo savo ieškinio dalį. Dabar ji prašo:
– pripažinti, kad Jungtinė Karalystė
1) neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 93/104 17 straipsnio 1 dalį ir EB 249 straipsnį, taikydama išimtį darbuotojams, kurių darbo laiko dalis neskaičiuojama ar iš anksto nenustatoma, arba ją gali nusistatyti pats darbuotojas, ir
2) neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 249 straipsnį, susijusių su darbuotojų teisės į dienos ir savaitės poilsio laiką įgyvendinimu, šiuo klausimu palikdama galioti savo oficialių gairių dabartinę redakciją;
– priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
18. Jungtinė Karalystė Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
19. Be to, ikiteisminėje procedūroje Komisija pareiškė kaltinimą dar ir dėl Jungtinėje Karalystėje esančios teisinės situacijos, susijusios su naktinio darbo trukmės apskaičiavimu, kurią lemia TDDL 6 straipsnio 6 dalis bei Prekybos ir pramonės ministerijos gairės; šie teisės aktai prieštarauja Darbo laiko direktyvos 8 straipsniui, skaitomam kartu su šios direktyvos vienuolikta ir dvylikta konstatuojamosiomis dalimis. Todėl Jungtinė Karalystė pakeitė atitinkamas nuostatas per nustatytą terminą(8). Tokiomis aplinkybėmis Komisija savo ieškinyje daugiau nebekartojo paskutinio kaltinimo.
IV – Teisinis vertinimas
A – Dėl pirmo kaltinimo: TDDL 20 straipsnio 2 dalyje numatytos išimties nesuderinamumas su Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalimi
20. Komisijos pirmas kaltinimas yra susijęs su 1999 m. galiojusios TDDL redakcijos 20 straipsnio 2 dalimi, pagal kurią darbuotojo savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalios ribos taikomos tik tai jo darbo laiko daliai, „kuri yra skaičiuojama arba iš anksto nustatoma ar kurios darbuotojas pats nusistatyti negali“.
21. Komisija kritikuoja tai, kad ši nuostata nesuderinama su Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalimi suteikta galimybe taikyti išimtį. Tokia išimtis gali būti taikoma tik darbuotojams, kurių visas darbo laikas nėra skaičiuojamas ir (arba) iš anksto nustatomas, arba kurį darbuotojai gali nusistatyti patys. Priešingai, ši išimtis neleidžia taikyti nuostatų, susijusių su maksimaliu savaitės ir naktinio darbo laiku, apsiribojant tik darbuotojų vykdomos veiklos dalimi, kaip vis dėlto numatyta TDDL 20 straipsnio 2 dalyje, pagal kurią tik dalis darbuotojo darbo laiko yra skaičiuojama ir (arba) iš anksto nustatoma, arba kurią darbuotojas tik iš dalies gali nusistatyti pats.
22. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką primintina, kad, siekiant nustatyti Bendrijos teisės nuostatos taikymo sritį, reikia atsižvelgti kartu į jos formuluotę, kontekstą ir tikslus(9).
23. Nagrinėjamu atveju tiek iš pačios Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalies formuluotės, tiek iš šios nuostatos konteksto bei iš visos Darbo laiko direktyvos prasmės ir ja siektino tikslo išplaukia, kad Bendrijos teisės aktuose nustatytų savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalių ribų išimtis galima taikyti tik tuo atveju, kai dėl atitinkamos veiklos konkrečių ypatybių visas darbo laikas yra neskaičiuojamas ir (arba) iš anksto nenustatomas, arba visą darbo laiką darbuotojai gali nusistatyti patys. Kita vertus, nėra galimybės taikyti išimtį, jei pirmiau minėtas savybes turi tik atskiros darbo laiko dalys.
24. Taigi Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalies formuluotė susijusi su visu „darbo laiku“, o ne su jo atskiromis dalimis. Taip pat „atitinkama veikla“, kurios konkrečios ypatybės pateisina Darbo laiko direktyvos bendrųjų nuostatų išimtį minimalaus dienos ir savaitės poilsio laiko atžvilgiu, minėtoje nuostatoje yra pavartota vienaskaitoje. Vadinasi, tai priklauso nuo suinteresuotų darbuotojų veiklos visapusiškos analizės, o ne nuo, pavyzdžiui, šiai veiklai priskirtų tam tikrų pareigų konkrečių ypatybių.
25. Kontekstas, kuriame yra Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalies išimtis, patvirtina tokį požiūrį. Taigi, remiantis Darbo laiko direktyvos 2 straipsnio 1 punkte nustatytu apibrėžimu, sąvoka „darbo laikas“ apima „bet kokį laiką, kai darbuotojas yra darbo vietoje, darbdavio žinioje ir vykdo savo veiklą arba atlieka pareigas <...>“(10). Vadinasi, vėlgi yra atsižvelgiama į visą darbuotojo veiklą ir nėra skiriamos konkrečiai atskiros šios veiklos dalys. Todėl iš sisteminio aiškinimo taip pat matyti, kad darbo laiko sąvoka yra vieninga visuma, kurią apibrėžia darbuotojo veiklos bendros savybės, o ne konkrečių pareigų, kurias darbuotojas vykdo, ypatybės.
26. Tokią pačią išvadą galima daryti ir dėl darbuotojo apsaugos tikslo, į kurį orientuota iš esmės visa Darbo laiko direktyva ir kuris iš dalies aiškiai atsispindi taip pat šios direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje(11).
27. Ir iš EB sutarties 118a straipsnio(12), kuris yra Darbo laiko direktyvos teisinis pagrindas, ir iš šios direktyvos pirmos, ketvirtos, septintos ir aštuntos konstatuojamųjų dalių bei iš jos 1 straipsnio 1 dalies matyti, kad Darbo laiko direktyva siekiama nustatyti būtiniausius reikalavimus, skirtus gerinti darbuotojų gyvenimo ir darbo sąlygas, derinant nacionalinės teisės aktus dėl darbo laiko(13).
28. Pagal tas pačias nuostatas darbo laiko organizavimo derinimu Bendrijos lygmenyje siekiama garantuoti geresnę darbuotojų saugą bei sveikatos apsaugą, užtikrinant, kad jiems būtų suteiktas minimalus dienos bei savaitės poilsio laikas ir atitinkamos pertraukos bei nustatyta maksimali savaitės darbo laiko trukmė(14).
29. Bendrijos darbuotojų pagrindinių socialinių teisių chartijos(15), kuria aiškiai remiasi Darbo laiko direktyva(16), 7 punkte taip pat skelbiama, kad sukūrus vidaus rinką turi pagerėti Europos bendrijos darbuotojų gyvenimo bei darbo sąlygos ir kad tai susiję su darbo laiko trukme bei organizavimo formomis. Šios chartijos 8 punkte įtvirtinta, kad kiekvienas Europos bendrijos darbuotojas ypač turi teisę į savaitės poilsio laiką, kurio trukmė turi būti palaipsniui suderinta, atsižvelgiant į nacionalinę praktiką.
30. Tokiomis aplinkybėmis įvairūs reikalavimai, kuriuos Darbo laiko direktyva nustato maksimalios darbo trukmės ir minimalaus poilsio laiko srityje, nusistovėjusioje Teisingumo Teismo praktikoje yra laikomi ypatingos svarbos Bendrijos socialinės teisės normomis, kuriomis gali pasinaudoti kiekvienas darbuotojas kaip būtiniausiu reikalavimu, būtinu užtikrinti jo saugą ir sveikatos apsaugą(17).
31. Todėl minėtų darbo laiką reglamentuojančių nuostatų išimtys, kaip antai Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje nurodytos išimtys, turi būti aiškinamos siaurai(18). Taigi, remiantis šia direktyva siekiamu tikslu garantuoti visų šioje direktyvoje nurodytų darbuotojų saugą bei sveikatos apsaugą, 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta išimtis turi būti taikoma tik tokiais atvejais, kai dėl atitinkamos veiklos konkrečių ypatybių visas darbo laikas, o ne tik jo dalis, yra neskaičiuojamas ir (arba) iš anksto nenustatomas, arba kai suinteresuoti darbuotojai visą darbo laiką gali nusistatyti patys.
32. Jeigu Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje nurodyta išimtis būtų taikoma ir tais atvejais, kai tik darbo laiko dalis yra skaičiuojama, iš anksto nustatoma arba ją gali nusistatyti patys darbuotojai, kiltų pavojus apeiti Bendrijos teisės aktais nustatytas savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalias ribas. Tokiais atvejais jau būtų įmanoma išnaudoti visą leistiną maksimalų savaitės arba naktinio darbo laiką arba jo didžiąją dalį tai suinteresuoto darbuotojo atliekamos veiklos daliai, kurios darbo laiko skaičiuojamas, iš anksto nustatomas arba jo darbuotojas negali nusistatyti pats. Todėl tam, kad darbuotojas atliktų savo kitas užduotis, kurioms dėl jų konkrečių ypatybių negalima skaičiuoti darbo laiko arba jo nustatyti iš anksto ar kurioms suinteresuotas darbuotojas gali nusistatyti darbo laiką pats, jis turėtų kaip nors kitaip viršyti nustatytas maksimalias savaitės arba naktinio darbo laiko ribas.
33. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, reikia konstatuoti, kad TDDL 20 straipsnio 2 dalies taikymo sritis viršija Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalyje numatytos išimties ribas ir todėl prieštarauja šiai Bendrijos teisės nuostatai.
34. Savo atsiliepime į ieškinį Jungtinė Karalystė pažymėjo, kad TDDL 20 straipsnio 2 dalis „nėra svarbi tam, kad būtų teisingai perkelta Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalis“, ir įsipareigojo panaikinti šią nacionalinę nuostatą. Be to, per posėdį Teisingumo Teisme paaiškėjo, kad šiuo metu Jungtinėje Karalystėje vykdoma tam tikrų pakeičiančių taisyklių priėmimo procedūra ir tikimasi, jog veikiausiai jos įsigalios 2006 m. balandžio 6 dieną.
35. Tačiau pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką valstybės narės įsipareigojimų neįvykdymas turi būti vertinamas, atsižvelgiant į padėtį valstybėje narėje pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje, ir į vėlesnius pakeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali. Bet kuriuo atveju neužtenka vien tik pranešti apie nacionalinių įstatymų ar kitų teisės aktų nuostatų pakeitimą(19).
36. Taigi atitinkamu metu egzistavo valstybės įsipareigojimų neįvykdymas. Todėl pirmas Komisijos kaltinimas dabartinėje proceso stadijoje turi būti pripažintas pagrįstu.
37. Per posėdį Teisingumo Teisme Komisija pažadėjo svarstysianti savo pirmo kaltinimo atsisakymą, kai tik įsigalios pakeitimai, panaikinantys TDDL 20 straipsnio 2 dalį. Jeigu taip būtų iš dalies atsisakyta ieškinio, šio proceso dėl įsipareigojimų neįvykdymo dalykas nuo šio momento apsiribotų vien tik antru Komisijos kaltinimu, kuriam skiriamos tolesnės pastabos.
B – Dėl antro kaltinimo: tinkamų priemonių, reikalingų teisėms į dienos ir savaitės poilsio laiką įgyvendinti, nebuvimas
38. Savo antru kaltinimu Komisija tvirtina, kad Jungtinė Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 249 straipsnį, susijusių su darbuotojų teisėmis į minimalų dienos ir savaitės poilsio laiką, palikdama galioti savo oficialių gairių dabartinę redakciją. Šis kaltinimas pateiktas dėl Prekybos ir pramonės ministerijos priimtų gairių, pagal kurias darbdaviai turi užtikrinti, kad darbuotojai galėtų pasinaudoti savo teise į poilsio laiką, tačiau neprivalo užtikrinti, kad jie šia teise realiai pasinaudotų.
39. Prieš įvertinant šį kaltinimą iš esmės, pirmiausia reikia nagrinėti jo priimtinumo klausimą.
1. Priimtinumas
40. Jungtinė Karalystė laikosi nuomonės, kad antras kaltinimas laikytinas nepriimtinu dėl dviejų priežasčių.
a) Dėl ginčo dalyko išplėtimo
41. Visų pirma, Jungtinė Karalystė kaltina Komisiją tuo, kad ji proceso dėl įsipareigojimų neįvykdymo metu išplėtė ginčo dalyką. Jungtinė Karalystė kritikuoja Komisiją, kad pastarosios ieškinio apimtis yra platesnė už pagrįstos nuomonės apimtį. Antras kaltinimas pagrįstoje nuomonėje buvo apribotas Prekybos ir pramonės ministerijos gairėmis. Ieškinyje, priešingai, Komisija pareiškė platesnį ir bendresnio pobūdžio kaltinimą, susijusį su tinkamų priemonių, skirtų užtikrinti visišką ir veiksmingą praktinį Darbo laiko direktyvos perkėlimą, nebuvimu, neatsižvelgdama į tai, jog jos pradinis kaltinimas apsiribojo gairėmis.
42. Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, ieškinio, pareikšto pagal EB 226 straipsnį, dalyką apriboja šioje nuostatoje numatyta ikiteisminė procedūra. Todėl ieškinys turi būti grindžiamas tais pačiais motyvais ir pagrindais, kaip ir pagrįsta nuomonė. Taigi, jeigu kaltinimas nebuvo suformuluotas pagrįstoje nuomonėje, jo negalima pateikti proceso Teisingumo Teisme stadijoje(20).
43. Tačiau šis reikalavimas nereiškia, kad kiekvienu atveju oficialiame pranešime nurodyti kaltinimai, pagrįstos nuomonės rezoliucinė dalis ir ieškinio reikalavimai privalo visiškai sutapti, jeigu ginčo dalykas nebuvo išplėstas ar pakeistas(21).
44. Nagrinėjamu atveju Komisija savo pagrįstos nuomonės 22 punkte aiškiai nurodė, kad nors ji neturi jokių prieštaravimų dėl TDDL nuostatų, kuriomis perkeliami Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniai, susiję su teisėmis į dienos ir savaitės poilsio laiką, tačiau praktika, išplaukianti ypač iš Prekybos ir pramonės ministerijos gairių, yra nesuderinama su Darbo laiko direktyva. Taigi Komisija savo pagrįstos nuomonės 23 punkte nusprendė, kad gairėse įtvirtinta Jungtinės Karalystės pozicija yra nesuderinama su direktyva siekiamu tikslu ir todėl reikia pakeisti gairių formuluotę. Galiausiai savo pagrįstos nuomonės 27 punkte Komisija pabrėžė, kad pagal EB 249 straipsnį direktyva yra privaloma kiekvienai valstybei narei, kuriai ji skirta, rezultato, kurį reikia pasiekti, atžvilgiu. Atitinkamai šiuo atveju valstybės narės privalo užtikrinti, kad Darbo laiko direktyva suteiktos teisės, ypač susijusios su dienos ir savaitės poilsio laiku, būtų suteikiamos ir šiomis teisėmis būtų pasinaudojama(22). Vien tik perkelti direktyvą nepakako. Gairės gali nulemti praktikos, prieštaraujančios Darbo laiko direktyvos nuostatoms, atsiradimą.
45. Savo ieškinio 25 punkte Komisija vėl nurodo Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnių perkėlimą TDDL 10 ir 11 straipsniais. Toliau Komisija cituoja atitinkamą vietą iš gairių ir ieškinio 26 punkte vėlgi tvirtina, kad, jos manymu, gairės galėtų daryti įtaką ir skatinti Darbo laiko direktyvos reikalavimų neatitinkančią praktiką. Apibendrindama Komisija ieškinio 29 punkte konstatuoja, kad gairių įrodoma praktika yra nesuderinama su pareiga užtikrinti visišką ir veiksmingą Darbo laiko direktyvos perkėlimą; pagal EB 249 straipsnį valstybės narės turi aiškiai nustatytą pareigą užtikrinti, kad Darbo laiko direktyva suteiktos teisės, ypač susijusios su dienos ir savaitės poilsio laiku, būtų veiksmingai suteikiamos ir šiomis teisėmis būtų pasinaudojama(23).
46. Tokiomis aplinkybėmis darytina išvada, kad šioje byloje Komisija, išplėsdama ginčo dalyką, jokiu būdu nepažeidė Jungtinės Karalystės teisės į gynybą. Priešingai, savo ieškinyje antro kaltinimo atžvilgiu Komisija rėmėsi tais pačiais argumentais, kaip ir savo pagrįstoje nuomonėje. Neginčydama to, kad Darbo laiko direktyva perkeliama TDDL nuostatomis, Komisija ir savo pagrįstoje nuomonėje, ir savo ieškinyje reiškia kaltinimą tik dėl oficialiai pasiūlytos praktikos, išplaukiančios iš Prekybos ir pramonės ministerijos gairių.
b) Dėl ieškinio neapibrėžtumu paremto kaltinimo
47. Be to, Jungtinė Karalystė tvirtina, kad ieškinys yra nepakankamai apibrėžtas. Užuot tik nurodžiusi valstybėms narėms nustatytą bendrą pareigą pagal EB 249 straipsnį, Jungtinės Karalystės nuomone, Komisija šiuo atveju, kai kalbama apie tariamai klaidingą direktyvos perkėlimą, turėtų aiškiai ir detaliai įvardyti sritis, kuriose ji Darbo laiko direktyvos perkėlimą laiko klaidingu.
48. Iš Teisingumo Teismo procedūros reglamento 38 straipsnio 1 dalies c punkto ir su juo susijusios teismo praktikos išplaukia, jog bet kuriame šiai instancijai pateiktame ieškinyje turi būti nurodytas ginčo dalykas ir pagrindų, kuriais remiamasi, santrauka ir kad ši nuoroda turi būti pakankamai aiški ir tiksli, kad atsakovė galėtų pasiruošti gynybai, o Teisingumo Teismas galėtų vykdyti teisminę kontrolę(24).
49. Šiuo atveju ieškinyje, o taip pat ir pagrįstoje nuomonėje Komisija aiškiai nurodė, kad antro kaltinimo dalykas yra Prekybos ir pramonės ministerijos gairės(25). Ypač iš ieškinio 25 ir 30 punktų aiški kaltinimo esmė yra iš gairių kylantis perspėjimas darbdaviams, jog jie neprivalo užtikrinti, kad jų darbuotojai realiai pasinaudotų savo teise į poilsio laiką; pakanka, kad darbuotojams, norintiems pasinaudoti šiuo poilsio laiku, tik nebūtų trukdoma tą daryti.
50. Tokiomis aplinkybėmis Komisija pakankamai tiksliai nurodė, ką ji laiko nurodytu tariamu Sutarties pažeidimu.
51. Šiuo atžvilgiu nėra reikšminga tai, kad Komisija savo ieškinyje remiasi tik EB 249 straipsniu, o ne siekia, pavyzdžiui, pripažinti Jungtinę Karalystę pažeidus Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnius. Procesu dėl įsipareigojimų neįvykdymo siekiama, jog Teisingumo Teismas pripažintų, kad valstybė narė neįvykdė kokios nors savo pareigos pagal Sutartį (EB 226 straipsnio 1 dalis ir EB 228 straipsnio 1 dalis). Direktyvos neperkėlimo arba klaidingo perkėlimo atveju toks įsipareigojimų neįvykdymas yra EB 249 straipsnio 3 dalies pažeidimas. Savo ieškinyje Komisija rėmėsi būtent šita nuostata.
52. Žinoma, iš ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo turi taip pat būti aišku, kurios direktyvos nuostatos, Komisijos vertinimu, pažeidžiant EB 249 straipsnio 3 dalį nebuvo perkeltos arba perkeltos klaidingai. Logiška būtų tai padaryti pačiame ieškinyje, aiškiai nurodant ginčijamas nuostatas. Tačiau tai jokiu būdu nėra privaloma. Kaip jau minėta, ginčo dalykas ir ieškinio pagrindai turi būti nurodomi pakankamai aiškiai ir tiksliai, kad atsakovė galėtų pasiruošti gynybai, o Teisingumo Teismas galėtų vykdyti teisminę kontrolę. Nagrinėjamoje byloje šiuos reikalavimus atitinka ir pačiame ieškinyje, ir ieškinio pagrinduose įtvirtinta Komisijos nuoroda į „netinkamą teisių į dienos ir savaitės poilsio laiką įgyvendinimą“. Be to, Komisija įvairiose savo ieškinio vietose taip pat aiškiai remiasi Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniais(26).
c) Tarpinė išvada
53. Taigi, atsižvelgiant į antrą kaltinimą, visas ieškinys yra priimtinas.
2. Dėl esmės
54. Antras Komisijos kaltinimas yra pagrįstas, jeigu ginčijama Prekybos ir pramonės ministerijos gairių 5 skyriaus nuostata prieštarauja valstybėms narėms skirtam tikslui, kuris išplaukia iš Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnių, skaitomų kartu su EB 249 straipsnio 3 dalimi.
55. Iš esmės šalys ginčijasi dėl to, ar Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniais siekiamam tikslui pakanka vien to, kad suinteresuotiems darbuotojams tik suteikiama teisė į dienos ir savaitės poilsio laiką, ar valstybės narės turi darbdaviams nustatyti papildomą pareigą pasiekti rezultatą – užtikrinti, jog poilsio laikotarpių būtų realiai laikomasi.
a) Esminiai šalių argumentai
56. Jungtinė Karalystė, remdamasi ypač Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnio formuluotėmis, tvirtina, kad darbuotojams turi būti suteikta tik teisė į dienos ir savaitės poilsio laiką („ensure that <…> every worker is entitled to <…>“), tačiau darbdaviai vis dėlto neprivalo užtikrinti realaus poilsio laikotarpių laikymosi. Skirtingai nuo kitų direktyvos nuostatų, iš minėtų nuostatų nekyla jokia pareiga pasiekti rezultatą. Iš darbdavių negali būti reikalaujama, kad jie priverstų darbuotojus realiai pasinaudoti jiems skirtu poilsio laiku. Šia prasme Prekybos ir pramonės ministerijos gairės tiktai paaiškina, kur baigiasi darbdavių atsakomybė.
57. Palyginimui Jungtinė Karalystė nurodo savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalias ribas pagal Darbo laiko direktyvos 6 straipsnio 2 dalį ir 8 straipsnio 1 dalį, kur buvo parinkta labiau į rezultatą orientuota formuluotė („ensure that … does not exceed …“), nei šiuo atveju nagrinėjamuose Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniuose. Be to, Jungtinė Karalystė palygindama nurodo motinystės atostogų nuostatas, įtvirtintas Direktyvos 92/85(27) 8 straipsnyje, kurio abiejose dalyse yra išskiriama teisė ir pareiga pasiekti rezultatą, vartojant vėlgi formuluotę „entitled to“ tik šios nuostatos pirmoje dalyje nustatytai teisei apibūdinti.
58. Komisija prieštarauja šiems Jungtinės Karalystės argumentams, pagrįstiems formuluotėmis ir teisės aktų kontekstu, ir šiuo atžvilgiu atkreipia dėmesį ypač į formuluočių įvairovę, kurią galima nustatyti ne tik tarp direktyvos skirtingų kalbinių versijų, bet ir versijose ta pačia kalba. Komisijos nuomone, pagal EB 249 straipsnį valstybės narės turi aiškią pareigą užtikrinti, kad Darbo laiko direktyvoje nustatytos darbuotojų teisės, o būtent susijusios su dienos ir savaitės poilsio laiku, būtų veiksmingai suteikiamos ir šiomis teisėmis būtų pasinaudojama. Darbdaviai turi tai užtikrinti imdamiesi reikiamų darbo organizavimo priemonių.
59. Komisijos vertinimu, nagrinėjamas Prekybos ir pramonės ministerijos gairių 5 skyrius darbdavius skatina imtis Darbo laiko direktyvos reikalavimus neatitinkančios praktikos. Darbdaviams yra daroma užuomina, jog jie neturi užtikrinti, kad jų darbuotojai realiai pasinaudotų jiems suteikta teise į poilsio laiką. Bent jau gairės atgraso darbdavius nuo tokio užtikrinimo.
b) Vertinimas
60. Pagal Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnius valstybės narės yra įpareigotos imtis būtinų priemonių užtikrinti, kad kiekvienas darbuotojas turėtų teisę į minimalų 11 valandų nepertraukiamo kasdienio poilsio laiką per parą ir per kiekvieną septynių dienų laikotarpį kiekvienas darbuotojas turėtų teisę į minimalų 24 valandų nepertraukiamo poilsio laiką BEI 3 straipsnyje nurodomas 11 kasdienio poilsio valandų.
61. Vis dėlto nei 3 ir 5 straipsnių formuluotės, nei Darbo laiko direktyvos bendra struktūra nenustato aiškesnių nurodymų, kokius konkrečius reikalavimus valstybės narės turi nustatyti darbdaviams tam, kad veiksmingai būtų pasiektas Bendrijos teisės tikslas – pasinaudoti minimaliu dienos ir savaitės poilsio laiku.
62. Skirtingų Darbo laiko direktyvos nuostatų formuluotės yra labai nevienodos, nelygu versijos skirtingomis kalbomis bei versija konkrečia kalba. Taigi, pavyzdžiui, angliškoje versijoje direktyvos 3, 4, 5 ir 7 straipsniuose visur yra vartojama frazė „is entitled to“, kuri galėtų būti aiškinama kaip reiškianti paprasčiausią darbuotojo teisę. Priešingai, prancūziškoje, itališkoje ir portugališkoje versijose tuose pačiuose direktyvos straipsniuose yra vartojamos sąvokos „bénéficie“ (prancūzų kalba) arba „benefici“ (italų kalba), arba „beneficiem“ (portugalų kalba), kurias į vokiečių kalbą galima išversti žodžiais „genießen“ (turėti) arba „zugute kommen“ (pasinaudoti) ir kurios dėl to galėtų būti aiškinamos kaip pareiga pasiekti rezultatą. Vėlgi versijose kitomis kalbomis terminijos vartojimas nėra suderintas netgi skirtingose nuostatose dėl poilsio laiko (3, 4, 5 ir 7 straipsniai). Taigi, pavyzdžiui, 3, 4 ir 5 straipsniuose vokiškoje versijoje yra frazė „gewährt wird“ (suteikiama), o 7 straipsnyje tai suformuluota žodžiu „erhält“ (turi). Ispaniškos versijos 3 ir 5 straipsniuose vartojama sąvoka „disfruten“, 4 straipsnyje kalbama apie „tengan derecho a disfrutar“, o 7 straipsnyje – „dispongan“. Panašiai nesuderinta olandiškoje versijoje: jos 3 ir 5 straipsniuose vartojamas žodis „genieten“, bet 4 straipsnyje žodis „hebben“, o 7 straipsnyje išsireiškimas „wordt toegekend“.
63. Toks bendras nevienodas kalbos vartojimas gali paaiškinti ir tai, kad Darbo laiko direktyvoje, 6 straipsnio 2 dalyje ir 8 straipsnio 1 dalyje nustatant savaitės ir naktinio darbo laiko maksimalias ribas, nevartojamos tos pačios formuluotės, kurios vartojamos nustatant minimalius poilsio laikotarpius. Taigi šiose nuostatose iš valstybių narių reikalaujama imtis būtinų priemonių užtikrinti, kad savaitės arba naktinio darbo valandos „neviršytų“ nustatytos atitinkamos maksimalios trukmės(28).
64. Priešingai nei vertina Jungtinė Karalystė, iš atitinkamai pasirinktų formuluočių negalima išvesti jokio kokybinio skirtumo tarp reikalavimų, nurodytų, viena vertus, Darbo laiko direktyvos 6 ir 8 straipsniuose ir, kita vertus, šioje byloje nagrinėjamuose 3 ir 5 straipsniuose. Tokiam skirtumui ypač trukdo Darbo laiko direktyvos aštunta konstatuojamoji dalis, kurioje minimalūs poilsio laikotarpiai ir maksimalus darbo valandų skaičius yra minimi tuo pačiu metu ir to paties siekiamo tikslo kontekste: abu yra reikalingi užtikrinti darbuotojų saugą ir sveikatą.
65. Todėl valstybėms narėms Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniuose nurodytų įsipareigojimų, susijusių su minimaliais dienos ir savaitės poilsio laikotarpiais, apimtį reikia nustatyti galiausiai atsižvelgiant ir į šį siekiamą tikslą(29). Kaip jau buvo minėta(30), reikalavimai, nustatyti tiek maksimalios darbo trukmės, tiek minimalaus poilsio laiko srityje, nusistovėjusioje Teisingumo Teismo praktikoje yra laikomi ypatingos svarbos Bendrijos socialinės teisės normomis, kuriomis gali pasinaudoti kiekvienas darbuotojas kaip būtiniausiu reikalavimu, būtinu užtikrinti jo saugą ir sveikatos apsaugą(31). Svarbu, kad būtų visapusiškai užtikrintas Darbo laiko direktyva darbuotojams suteiktų teisių veiksmingumas, o tai reiškia, kad valstybės narės turi pareigą užtikrinti visų šioje direktyvoje nustatytų būtiniausių reikalavimų laikymąsi(32).
66. Siekiant užtikrinti veiksmingą darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą, yra būtina, kad jiems faktiškai būtų leidžiama pasinaudoti minimaliais poilsio laikotarpiais, į kuriuos jie turi teisę(33). Tai suponuoja, kad darbdavys turėtų suteikti darbuotojams galimybę faktiškai pasinaudoti poilsio laikotarpiais, į kuriuos jie turi teisę, o ne, pavyzdžiui, atgrasyti nuo to dėl realaus spaudimo(34).
67. Žinoma, būtų pernelyg daug, netgi neįmanoma, iš darbdavio reikalauti, kad jis verstų savo darbuotojus pasinaudoti teise į poilsio laiką. Per posėdį tai pripažino ir Komisija. Atitinkamai Jungtinė Karalystė teisingai pažymi, kad iš dalies dėl praktinių priežasčių darbdavio atsakomybė, susijusi su poilsio laikotarpių laikymusi, negali būti neribota.
68. Tačiau jokiu būdu darbdavys negali apsiriboti tik visiškai pasyviu vaidmeniu ir suteikti poilsio laikotarpius tik tiems darbuotojams, kurie to aiškiai reikalauja ir, jei būtina, tai įgyvendina teismo keliu. Ne tik rizika pralaimėti bylą, bet ir pavojus tapti įmonėje nemėgstamu paprasčiausiai reikalaujant suteikti poilsio laikotarpius galėtų labai apsunkinti veiksmingą šių teisių, užtikrinančių darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą, įgyvendinimą.
69. Priešingai, darbdavys privalo aktyviai rūpintis tuo, kad įmonėje būtų sukurta atmosfera, kurioje būtų realiai laikomasi Bendrijos teisėje numatytų minimalių poilsio laikotarpių. Be abejonės, pirmiausia reikia, kad organizuojant įmonės darbą apskritai būtų numatyti atitinkami darbo ir poilsio laikotarpiai. Be to, pačioje įmonėje, o taip pat ir praktikoje turi būti vis dėlto savaime suprantamas dalykas, kad darbuotojų teisė į poilsio laiką egzistuoja ne tik popieriuje, bet ja taip pat galima faktiškai pasinaudoti. Ypač negali kilti jokio faktinio spaudimo, kuris darbuotojams galėtų kliudyti realiai pasinaudoti savo poilsio laikotarpiais. Šiuo požiūriu nėra svarbu, ar toks spaudimas kyla iš darbdavio pusės – pavyzdžiui, nustatant našumo reikalavimus, – ar dėl to, kad dalis darbuotojų neišnaudoja jiems priklausančių poilsio laikotarpių ir todėl kyla lyg ir grupinis spaudimas kitiems darbuotojams elgtis lygiai taip pat.
70. Tokiomis aplinkybėmis ginčijama Prekybos ir pramonės ministerijos gairių ištrauka yra mažų mažiausiai klaidinanti. Šios ištraukos pirmojo sakinio pirma dalis tinkamai nustato darbdavių pareigą užtikrinti, kad darbuotojai galėtų pasinaudoti savo teise į poilsio laiką. Tačiau šio sakinio antra dalis papildomai nurodo, kad darbdaviai neprivalo užtikrinti, kad darbuotojai šia teise realiai pasinaudotų. Jeigu šie sakiniai yra skaitomi kontekste – taigi kartu atsižvelgiant į gairių likusį turinį(35), – tai bet kuriuo atveju negalima atmesti galimybės, jog gairės gali darbdavius paskatinti elgtis visiškai pasyviai, o tai būtų nesuderinama su Darbo laiko direktyva siekiamais tikslais. Tiksliau sakant, tai galėtų sudaryti įspūdį, jog tokio darbdavio elgesio pakanka tam, kad būtų elgiamasi teisėtai. Kaip jau buvo minėta, darbdaviui priskirtas vaidmuo negali apsiriboti būtent tokiu pasyviu elgesiu, tačiau turi apimti ir pareigą sukurti darbo atmosferą, skatinančią darbuotojus pasinaudoti poilsio laiku, į kurį jie turi teisę.
71. Taigi, įtraukusi pirmiau nurodytą, mažų mažiausiai klaidinančią ištrauką į Prekybos ir pramonės ministerijos gaires, Jungtinė Karalystė neįvykdė įsipareigojimų imtis visų būtinų priemonių, kad užtikrintų, jog kiekvienas darbuotojas turėtų teisę į minimalų dienos ir savaitės poilsio laiką Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsnių prasme.
72. To nekeičia ir aplinkybė, kad darbdaviams ir darbuotojams gairės yra galbūt tik rekomenduojamojo pobūdžio ir todėl yra teisiškai neprivalomos(36). Kaip jau yra nusprendęs Teisingumo Teismas, bet kokie valstybės narės valdžios institucijų veiksmai, net ir neprivalomojo pobūdžio priemonės, gali turėti įtakos šios valstybės piliečių elgesiui ir todėl pakenkti Bendrijos tikslų įgyvendinimui(37). Tai galioja ir direktyvos, kuri pagal EB 249 straipsnio 3 dalį yra privaloma kiekvienai valstybei narei, kuriai ji skirta, tikslų atžvilgiu.
73. Taip pat valstybės narės pareigos nesibaigia su įstatymų leidėjui taikomu įsipareigojimu tinkamai perkelti direktyvą į nacionalinę teisę. Atsižvelgiant į bendrą valstybių narių lojalumo pareigą pagal EB 10 straipsnį, labiau tai apima visoms valdžios institucijoms nustatytą pareigą užtikrinti Bendrijos teisę atitinkančios nacionalinės teisės taikymą(38). Savo valdžios institucijų priimtomis klaidinančiomis rekomendacijomis valstybė narė negali sukelti pavojaus, kad praktinis jos nacionalinės teisės taikymas prieštarautų direktyva siekiamiems tikslams.
74. Dėl šių priežasčių ir antras Komisijos kaltinimas turi būti pripažintas pagrįstu.
V – Dėl bylinėjimosi išlaidų
75. Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti išlaidas ir Jungtinė Karalystė pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti(39).
VI – Išvada
76. Atsižvelgdama į tai, kas pirmiau išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad:
1. Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 249 straipsnio 3 dalį perkelti 1993 m. lapkričio 23 d. Tarybos direktyvą 93/104/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų,
– priimdama Darbo laiko direktyvos 17 straipsnio 1 dalies nuostatai prieštaraujančią 1999 m. gruodžio 17 d. galiojusios Working Time Regulations (Taisyklių dėl darbo laiko) redakcijos 20 straipsnio 2 dalį, pagal kurią tuomet, kai tik dalis darbo laiko yra skaičiuojama ir (arba) iš anksto nustatoma, arba darbuotojas negali jos pats nusistatyti, maksimalios savaitės ir naktinio darbo laiko ribos yra taikomos tik šiai darbo laiko daliai, ir
– palikdama galioti Darbo laiko direktyvos 3 ir 5 straipsniais siekiamam tikslui prieštaraujančias oficialias gaires dėl Working Time Regulations, pagal kurias darbdaviai privalo tik užtikrinti, kad darbuotojai galėtų pasinaudoti savo teise į dienos ir savaitės poilsio laiką, tačiau neprivalo užtikrinti, kad jie šia teise realiai pasinaudotų.
2. Priteisti iš Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.