NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 27. novembra 2018 (1)
Vec C‑545/17
Mariusz Pawlak
proti
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Slobodné poskytovanie služieb – Rozvoj vnútorného trhu poštových služieb Únie a zlepšovanie kvality služieb – Zaslanie procesných písomností v rámci občianskoprávneho konania – Právne predpisy členského štátu, ktoré stanovujú procesnoprávne dôsledky len v prípade zaslania prostredníctvom poštového úradu určeného poskytovateľa“
1. Podanie písomností účastníkov konania na súdy spravidla podlieha lehotám, ktorých nedodržanie má za následok ich zmeškanie. Písomnosť musí byť doručená do sídla súdu najneskôr v posledný deň lehoty, hoci podanie na poštovom úrade má pre niektoré členské štáty, pokiaľ ide o dátum podania, rovnaký účinok ako podanie priamo na uvedenom súde.
2. Prijatie zaslaných procesných písomností je často podmienené tým, že je na nich jasne uvedený dátum, kedy boli opatrené pečiatkou poskytovateľa poštových služieb. Niektoré vnútroštátne právne poriadky preto vyžadujú, aby sa zasielali doporučenou zásielkou, pričom ide o službu zahrnutú do univerzálnej služby.
3. V spore, ktorý viedol k tomuto prejudiciálnemu konaniu, poľský súd vyhlásil odvolanie zaslané poštou za neprípustné z dôvodu jeho oneskoreného podania. V tomto kontexte sa diskutuje o tom, či je vnútroštátny procesný predpis, na ktorý sa súd odvolával, zlučiteľný so smernicou 97/67/ES(2) a aký má byť výklad tejto smernice.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Smernica 97/67
4. Podľa odôvodnenia 20 tejto smernice:
„keďže na účely verejného poriadku a verejnej bezpečnosti môžu mať členské štáty oprávnený záujem na tom, aby jednému alebo viacerým nimi určeným subjektom bolo priznané právo umiestniť na verejnej ceste poštové schránky pre prijímanie pošty; keďže z rovnakých dôvodov majú právo menovať subjekt alebo subjekty zodpovedné za vydávanie poštových známok identifikujúcich krajinu pôvodu a subjekty zodpovedné za poskytovanie služieb doporučených zásielok používaných v priebehu súdnych a správnych konaní v súlade s ich vnútroštátnymi právnymi predpismi…“
5. Článok 7 uvádza:
„1. Členské štáty neudelia ani neponechajú v účinnosti výhradné alebo osobitné práva usadiť sa a poskytovať poštové služby. Členské štáty môžu financovať poskytovanie univerzálnej služby v súlade s jedným alebo s viacerými zo spôsobov ustanovených v odsekoch 2, 3 a 4 alebo v súlade s akýmikoľvek inými spôsobmi zlučiteľnými so zmluvou.
2. Členské štáty môžu zabezpečiť poskytovanie univerzálnych služieb obstarávaním týchto služieb v súlade s platnými pravidlami a predpismi o verejnom obstarávaní vrátane, ako sa ustanovuje v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby,[(3)] súťažného dialógu alebo rokovacieho konania s uverejnením alebo bez uverejnenia oznámenia o vyhlásení súťaže.“
6. Článok 8 stanovuje:
„Ustanovenia článku 7 nemajú vplyv na právo členských štátov organizovať umiestňovanie poštových schránok na verejnej ceste, vydávanie poštových známok a službu doporučených zásielok, používanú v priebehu súdneho alebo správneho konania v súlade s ich vnútroštátnymi právnymi predpismi.“
2. Smernica 2006/111/ES(4)
7. Podľa článku 2:
„Na účely tejto smernice:
…
f) ‚výlučné práva‘ označujú tie práva, ktoré členský štát udeľuje jednému podniku prostredníctvom akéhokoľvek legislatívneho, regulačného alebo administratívneho právneho úkonu, ktorým sa preň rezervuje právo poskytovať služby alebo vykonávať aktivity v medziach daného geografického územia;
g) ‚osobitné práva‘ označujú práva, ktoré členský štát udelil obmedzenému počtu podnikov prostredníctvom akéhokoľvek legislatívneho, regulačného alebo administratívneho právneho úkonu, ktorým sa v medziach daného geografického územia:
i) obmedzuje počet podnikov, ktoré môžu poskytovať služby alebo vykonávať určité činnosti ináč ako podľa objektívnych, proporcionálnych a nediskriminačných kritérií na dva alebo viaceré alebo
…
iii) udeľuje podnikom alebo podniku, a to ináč ako na základe spomínaných kritérií, právne alebo regulačné zvýhodnenie, ktoré podstatne ovplyvní schopnosť ktoréhokoľvek podniku poskytovať rovnaké služby alebo vykonávať rovnaké činnosti na tom istom geografickom území za rovnakých podmienok.“
B. Poľské právo
8. Článok 165 ods. 2 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (zákon zo 17. novembra 1964 – Občiansky súdny poriadok)(5) uvádza:
„Podanie procesnej písomnosti na poľskom poštovom úrade poskytovateľa určeného v zmysle [poštového zákona] alebo na poštovom úrade poskytovateľa univerzálnych poštových služieb v inom členskom štáte Európskej únie treba považovať za rovnocenné s jeho podaním na súde.“
9. Článok 3 bod 13 poštového zákona stanovuje, že „určený poskytovateľ“ je poskytovateľ poštových služieb, ktorý je „povinný“ poskytovať univerzálnu službu. Naproti tomu ostatní poskytovatelia sú „oprávnení“ (nie však „povinní“) poskytovať poštové služby v oblasti, ktorú si zvolia.
10. Rozhodnutím Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predseda Úradu pre elektronickú komunikáciu) z 30. júna 2015 je Poczta Polska S.A. určeným poskytovateľom univerzálnej poštovej služby na dobu desiatich rokov.
II. Skutkové okolnosti a prejudiciálne otázky
11. Pán Mariusz Pawlak, poľnohospodársky pracovník, utrpel pracovný úraz, za ktorý požadoval náhradu škody od Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Fond pre sociálne zabezpečenie v poľnohospodárstve; ďalej len „KRUS“). Pán Pawlak z dôvodu nespokojnosti s obdržanou odpoveďou napadol rozhodnutie predsedu KRUS na Sąd Rejonowy w Poznań‑Grundwald (Okresný súd Poznaň‑Grunwald, Poľsko), ktorý žalobcovi vyhovel.
12. Predseda KRUS napadol rozsudok prvého stupňa na Sąd Okregowy w Poznaniu (Krajský súd Poznaň, Poľsko), ktorý vyhlásil odvolanie za neprípustné z dôvodu oneskoreného podania, keďže odvolanie na uvedenom súde bolo prijaté 22. júna 2016, zatiaľ čo lehota na jeho podanie uplynula 20. júna 2016.
13. Podľa odvolacieho súdu bolo irelevantné, že na pečiatke poštovej zásielky podanej u poskytovateľa (In Post S.A.), ktorý je odlišný od určeného poskytovateľa, bol uvedený dátum 20. jún 2016, teda posledný deň lehoty na podanie odvolania. Článok 165 ods. 2 kpc považuje za rovnocenné s podaním procesnej písomnosti na súde iba podanie písomnosti u určeného poskytovateľa, aj v podobe obyčajnej zásielky.
14. Predseda KRUS podal proti rozhodnutiu odvolacieho súdu kasačný opravný prostriedok na Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko). Predovšetkým tvrdil, že došlo k porušeniu článku 165 ods. 2 kpc, keďže jeho písomnosť bola podaná v stanovenej lehote, pretože podanie na poštovom úrade poskytovateľa poštových služieb, odlišného od určeného poskytovateľa, je platné.
15. Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) zasadajúci v senáte v štandardnom zložení konštatoval, že jeho judikatúra týkajúca sa článku 165 ods. 2 kpc nie je jednoznačná a vyvoláva pochybnosti, najmä pokiaľ ide o jeho zlučiteľnosť s právom Únie. Z tohto dôvodu predložil právnu otázku svojmu senátu v rozšírenom zložení, ktorý sa rozhodol položiť Súdnemu dvoru tri prejudiciálne otázky, ktoré sú uvedené nižšie.
16. Uznesenie vnútroštátneho súdu ukazuje rozdiel medzi dvoma protichodnými stanoviskami týkajúcimi sa právnych účinkov podania procesnej písomnosti na poľskom úrade poskytovateľa poštových služieb, ktorý je odlišný od určeného poskytovateľa: a) prevládajúce stanovisko, podľa ktorého písomnosť podaná za týchto podmienok, ak je prijatá súdom po lehote na vykonanie procesného úkonu, je považovaná za podanú oneskorene, a b) menšinové stanovisko, podľa ktorého má v lehote podaná písomnosť na poľskom poštovom úrade rovnaké právne účinky (to znamená, že je rovnocenné s jej podaním na súde), či už ide o úrad určeného poskytovateľa, alebo o úrad akéhokoľvek iného poskytovateľa poštových služieb.
17. Podľa vnútroštátneho súdu:
– prvá línia judikatúry neposudzuje kontext práva Únie, keďže vychádza z toho, že pôsobnosť smernice 97/67 nezahŕňa úpravu týkajúcu sa článku 165 ods. 2 kpc.(6)
– na druhej strane druhá (menšinová) línia podporuje výklad v súlade s právom Únie, hoci uznesenia,(7) v ktorých bol vyjadrený, neobsahujú jasnú argumentáciu o pôsobnosti článku 7 ods. 1 prvej vety smernice 97/67 ani o spôsobe prispôsobenia uplatnenia článku 165 ods. 2 kpc k právu Únie.
18. Vzhľadom na tieto pochybnosti Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) rozhodol položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 7 ods. 1 prvá veta v spojení s článkom 8 smernice… 97/67/ES… vykladať v tom zmysle, že taká úprava vnútroštátneho procesného práva ako v článku 165 ods. 2 zákona zo 17. novembra 1964 [kpc], podľa ktorej treba iba podanie procesnej písomnosti na vnútroštátnom poštovom úrade určeného poskytovateľa, teda poskytovateľa povinného poskytovať univerzálne služby, považovať za rovnocenné s podaním tejto písomnosti na súde, nie však podanie procesnej písomnosti na vnútroštátnom poštovom úrade iného poskytovateľa univerzálnych poštových služieb, v prípade ktorého nejde o určeného poskytovateľa, predstavuje osobitné právo?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Má sa článok 7 ods. 1 prvá veta smernice 97/67/ES v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ vykladať v tom zmysle, že výhody, ktoré pre určeného poskytovateľa vyplývajú z toho, že mu v rozpore s článkom 7 ods. 1 prvou vetou smernice 97/67/ES bolo priznané osobitné právo, treba rozšíriť na ostatných poskytovateľov poštových služieb, v dôsledku čoho sa odovzdanie procesnej písomnosti na vnútroštátnom poštovom úrade iného poskytovateľa univerzálnych poštových služieb, v prípade ktorého nejde o určeného poskytovateľa, považuje za rovnocenné s podaním písomnosti na súde, a to s použitím zásad, ktoré zodpovedajú zásadám z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie z 21. júna 2007, Jonkman a i. (C‑231/06 až C‑233/06, EU:C:2007:373)?
3. V prípade kladnej odpovede na druhú otázku: Treba článok 7 ods. 1 prvú veta smernice 97/67/ES v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ vykladať v tom zmysle, že účastník konania, ktorý reprezentuje členský štát, sa môže dovolávať nezlučiteľnosti vnútroštátneho ustanovenia, ako je článok 165 ods. 2 kpc, s článkom 7 ods. 1 prvou vetou smernice 97/67/ES?“
III. Konanie pred Súdnym dvorom
19. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 18. septembra 2017.
20. Písomné pripomienky predložili poľská vláda a Komisia, ktorých zástupcovia sa zúčastnili na pojednávaní konanom 18. septembra 2018.
IV. Právna analýza
A. Prvá prejudiciálna otázka: výklad článku 7 ods. 1 smernice 97/67
1. Pripomienky účastníkov konania
21. Poľská vláda sa domnieva, že ustanovenie, akým je článok 165 ods. 2 kpc, nespadá do pôsobnosti smernice 97/67, ale zodpovedá predpisom procesného práva, ktoré smernica nemá za cieľ harmonizovať.
22. V tejto súvislosti zastáva názor, že smernica 97/67 bola prijatá na základe článku 95 Zmluvy o ES, ktorej predmetom je jednotný trh. Na druhej strane by si harmonizácia procesných predpisov vyžadovala ako právny základ článok 81 ZFEÚ. Navyše článok 1 smernice 97/67, ktorý sa týka pôsobnosti, uvádza zoznam všetkých oblastí, ktoré harmonizuje, medzi ktorými sa nenachádzajú oblasti týkajúce sa občianskeho súdneho konania.(8)
23. Hoci uznáva, že vnútroštátny právny predpis môže ovplyvniť hospodársky rámec, v ktorom pôsobia poskytovatelia poštových služieb, ani tento druh účinku nespadá do pôsobnosti smernice 97/67. Potvrdzuje to jej článok 7 ods. 1, ktorý zakazuje udeliť alebo ponechať v účinnosti osobitné práva „usadiť sa a poskytovať poštové služby“. Opačné riešenie by prekvapilo, keďže ani nariadenie (ES) č. 1393/2007(9) neupravuje účinky podania procesných aktov.(10)
24. Poľská vláda subsidiárne uvádza, že článok 165 ods. 2 kpc v každom prípade neudeľuje žiadne „osobitné právo“ v zmysle článku 7 ods. 1 a článku 8 smernice 97/67, pričom ide o pojem, ktorý sa má vykladať s ohľadom na článok 4 ods. 2 Zdôrazňuje rozdielnu situáciu, v ktorej sa na jednej strane nachádza poskytovateľ univerzálnych služieb a na druhej strane ostatní poskytovatelia, čo sa prejavuje tak v druhu povinností, ktoré majú plniť, ako aj v ich forme financovania. Skutočnosť, že na základe poverenia na výkon služby vo verejnom záujme sa určenému poskytovateľovi priznávajú určité práva, neznamená, že ide vždy o osobitné práva.
25. Podľa poľskej vlády nie je judikatúra Súdneho dvora obsiahnutá v rozsudku SOA Nazionale Costruttori(11) v prejednávanej veci relevantná, keďže článok 8 smernice 97/67 vylučuje, aby služby doporučených zásielok predstavovali osobitné právo. Išlo by teda o právo spojené s poskytovaním univerzálnej služby.
26. Rovnako tvrdí, že Komisia už v rámci vyšetrovania prípadnej štátnej pomoci v súvislosti s kompenzáciou poskytnutou spoločnosťou Poczta Polska za poskytovanie univerzálnej služby v rokoch 2013 až 2015 potvrdila sporné vnútroštátne ustanovenie.(12)
27. Komisia pokiaľ ide o „osobitné práva“, uvádza, že ich existencia podľa judikatúry vyžaduje: a) akt štátu, b) poskytnutie výhody jednej alebo viacerým spoločnostiam, a c) podstatné ovplyvnenie spôsobilosti ostatných poskytovateľov vykonávať ich hospodársku činnosť za rovnakých podmienok.(13) Odporúča zohľadniť tieto faktory a domnieva sa, že článok 7 ods. 1 smernice 97/67 sa vzťahuje na všetky právne akty, ktoré poskytujú takéto výhody. Rovnako pripomína, že toto ustanovenie znamená zmenu prístupu v poštovom sektore, keďže predstavuje poslednú fázu k otvoreniu trhu poštových služieb odstránením všetkých osobitných práv, ktoré sú v účinnosti, a ostatných prekážok pre poskytovanie poštových služieb.(14)
28. V dôsledku toho charakteristiky článku 165 ods. 2 kpc podľa Komisie výrazne ovplyvňujú činnosť služieb doručovať procesné písomnosti vnútroštátnym súdom tým, že ovplyvňujú podmienky, za akých ich poskytujú ostatní poskytovatelia poštových služieb.
29. Komisia súhlasí s vnútroštátnym súdom v tom, že článok 8 smernice 97/67 neumožňuje vyhradiť zasielanie procesných písomností jedinému poskytovateľovi, ale oprávňuje členské štáty požadovať, aby sa procesné písomnosti zasielali doporučenou zásielkou. V tejto súvislosti upozorňuje, že sa článok 165 ods. 2 kpc neobmedzuje len na doporučené zásielky a že rozhodnutie vnútroštátneho súdu bližšie neuvádza, že sa zakladá na dôvodoch verejného poriadku a bezpečnosti, ako uvádza odôvodnenie 20 smernice 97/67.
2. Právne posúdenie
a) „Osobitné právo“ v zmysle článku 7 ods. 1 prvej vety
30. Vnútroštátny súd sa svojou prvou prejudiciálnou otázkou snaží zistiť, či režim podania procesných písomností, ktorý článok 165 ods. 2 kpc uznáva len pre určeného poskytovateľa, predstavuje osobitné právo v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 97/67.(15)
31. Prvá veta článku 7 ods. 1 smernice 97/67 obsahuje jasný a výslovný zákaz ponechať v účinnosti alebo udeliť osobitné alebo výhradné práva usadiť sa a poskytovať poštové služby. Toto ustanovenie ani žiadne iné ustanovenie tejto smernice však nevymedzuje výrazy „osobitné práva“ alebo „výhradné práva“, čo spôsobuje ťažkosti pri ich výklade.
32. Zo systematického hľadiska je však potrebné poznamenať, že takýto zákaz takmer doslova reprodukuje článok 106 ods. 1 ZFEÚ týkajúci sa verejnoprávnych podnikov a podnikov, ktorým sú priznané tieto práva, aj keď sú prispôsobené kontextu poštového sektora, ktorý upravuje smernica 97/67. V skutočnosti sa podobá tiež definícii uvedenej v Oznámení o poštových službách.(16)
33. Z dôvodu týchto podobností a vzhľadom na to, že jeho právnym základom je článok 106 ods. 3 ZFEÚ, ktorý umožňuje Komisii adresovať smernice členským štátom s cieľom zabezpečiť uplatňovanie článku 106 ZFEÚ ako celku, možno využiť definíciu osobitných a výlučných práv, ktorú stanovuje článok 2 písm. f) a g) tretí bod smernice 2006/111. Navyše Poczta Polska je v celom rozsahu verejným podnikom.(17)
34. V skutočnosti existujú iné možnosti určenia významu týchto výrazov v právnych predpisoch, ktoré sú relatívne príbuzné so smernicou 97/67, ktoré sa týkajú liberalizácie určitých sektorov.(18) Vzhľadom na prierezový charakter smernice 2006/111 ju však považujem za najvhodnejšiu pre tu sledované ciele. Okrem toho sa znenie týchto iných právnych predpisov v zásadne neodlišuje od znenia smernice 2006/111.
35. Na základe týchto predpokladov sa domnievam, že kategória „osobitných alebo výhradných práv“ uvedená v článku 7 ods. 1 smernice 97/67 v spojení s článkom 2 písm. f) a g) smernice 2006/111 je uplatniteľná na prejednávanú vec. K tomuto tvrdeniu ma vedie niekoľko dôvodov.
36. Po prvé ide o právne priznanú výhodu, keďže:
– sa nachádza v ustanovení kpc, zákonníku, ktorý je formálnym zákonom.
– predstavuje výsadu priznanú určenému poskytovateľovi (Poczta Polska), ktorého služby budú uprednostňovať odosielatelia procesných písomností práve na základe domnienky dodržania lehoty na ich odoslanie a toho, že potvrdenie ich podania má hodnotu úradného dokladu.(19) Ostatní poskytovatelia túto výhodu nemajú.(20)
37. Po druhé právo prijímať a doručovať procesné písomnosti s výhodou, že ich podanie u určeného poskytovateľa je rovnocenné podaniu do sídla súdu (to predstavuje podstatu výhody), je vyhradené len pre jedinú verejnú spoločnosť v rámci režimu výlučnosti.
38. Po tretie výhoda predstavuje vyššie príjmy v prospech určeného poskytovateľa, ktoré by sa inak rozdelili medzi ostatných poskytovateľov poštových služieb.(21) V dôsledku toho ovplyvňuje schopnosť akejkoľvek inej spoločnosti poskytovať rovnakú službu alebo vykonávať rovnakú činnosť(22) za rovnakých podmienok. Rovnocennosť zaniká v okamihu, keď žiaden konkurent nemôže zaručiť, že procesná písomnosť, ktorá mu bola zverená v posledných dňoch zákonom stanovenej lehoty (ako to často býva), bude doručená na určený súd pred posledným dňom tejto lehoty.
39. Po štvrté poskytnutie výhody ako takej sa neuskutočňuje prostredníctvom obstarávania alebo podobným spôsobom v súlade s pravidlami verejného obstarávania Únie.(23) Je pravda, ako to uviedla poľská vláda, že výber poskytovateľa poštových služieb určeného na poskytovanie univerzálnych služieb sa uskutočňuje prostredníctvom verejného obstarávania medzi spoločnosťami odvetvia(24) v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi, ktoré rešpektujú zásady objektivity, proporcionality, zákazu diskriminácie a transparentnosti. Z jej písomnej odpovede na otázku Súdneho dvora však vyplýva, že ani kritériá výberu, ani kritériá pridelenia sa nevzťahujú na spoľahlivosť doporučených zásielok, nad rámec povinnosti vydať odosielateľovi potvrdenie o podaní poštovej zásielky,(25) čo predstavuje kritérium, na ktoré neodkazujú procesné písomnosti.
40. Sporná výhoda preto nie je neoddeliteľnou súčasťou pridelenia univerzálnej služby, ale pôsobí na základe článku 165 ods. 2 kpc po vymenovaní určeného poskytovateľa.
41. S ohľadom na to, čo uvediem ďalej o uplatnení článku 8 smernice 97/67, je pre odpoveď Súdneho dvora na prejudiciálnu otázku irelevantné, či je za týchto podmienok pridelená výhoda považovaná za výlučné právo (v prospech jedinej spoločnosti) alebo za osobitné právo. V ktoromkoľvek z obidvoch prípadov je dôležité jej spojenie s výnimkou uvedenou v článku 8.
b) Výnimka zo zákazu udelenia osobitných práv: článok 8 smernice 97/67
1) Vzťah medzi článkami 7 a 8 smernice 97/67
42. Podľa prvých slov článku 8 smernice 97/67 sa tieto dve ustanovenia nachádzajú vo vzťahu zásady/výnimky. V tomto ohľade je výraz „ustanovenia článku 7 nemajú vplyv[(26)] na právo členských štátov…“(27) dostatočne zrejmý.
43. Hoci je pravda, že Súdny dvor zvyčajne vyžaduje reštriktívny výklad ustanovení, ktoré obsahujú výnimku,(28) dôkladné pozorovanie vzniku článkov 7 a 8 umožní nerobiť unáhlené závery o rozsahu regulačného rámca priznaného členským štátom druhým z týchto článkov.
2) Vznik a vývoj obidvoch ustanovení
44. Z prípravných aktov vyplýva, že obidve ustanovenia vznikli na základe uvedeného vzťahu zásady/výnimky.(29) V návrhu smernice tak súčasný článok 7 uvádzal niekoľko segmentov trhu poštových služieb, ktoré by členské štáty mohli zahrnúť do univerzálnych služieb a vyhradiť ich poskytovateľovi týchto služieb (vo všeobecnosti zber, doprava, triedenie a distribúcia zásielok s hmotnosťou menej ako 350 gramov). Výhrada bola odôvodnená potrebou umožniť prevádzku univerzálnej služby za finančne vyrovnaných podmienok.(30)
45. Tieto myšlienky prešli bez významných zmien do konečného znenia článku 7 a odôvodnenia 16 smernice 97/67 v pôvodnom znení. Jej odôvodnenie 19 navyše jasne uvádza, že v procese postupnej liberalizácie trhu poštových služieb budú prehodnotené okrem iného ustanovenia o vyhradených sektoroch až do januára 2000, čím sa tak poskytol čas na prispôsobenie univerzálnych služieb prevádzkovateľom (ktorí boli v tom čase etablovanými poskytovateľmi členských štátov).
46. Pokiaľ ide o článok 8, jeho legislatívny vývoj odhaľuje, že návrh smernice stanovil len právomoc členských štátov určiť subjekt alebo subjekty oprávnené umiestniť poštové schránky na verejnej ceste a vydávať poštové známky.(31)
47. Právo určených subjektov „zaručiť službu doporučených zásielok“, ako aj práva týkajúce sa poštových schránok a poštových známok vyplynuli z pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Európskeho parlamentu č. 41.(32) Hoci Komisia odmietla takúto opravu s tvrdením, že „nič neodôvodňuje obmedzenie hospodárskej súťaže v oblasti služieb doporučených zásielok nad hranice obmedzenia výšky poplatku a hmotnosti vyhradeného sektora“,(33) Rada pozmenila znenie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, pričom doň vložila výraz „používanú v priebehu súdneho alebo správneho konania“,(34) ktorý bol nakoniec začlenený do znenia článku 8. Rozšírila sa tak právomoc určiť poskytovateľov týchto služieb, pričom členské štáty uznali právo ich organizovať.
48. Smernica 2008/6 zrušila vyhradené sektory uvedené v článku 7 smernice 97/67, keďže s ohľadom na vývoj poštového trhu by táto výhrada nemala predstavovať uprednostňovaný spôsob financovania univerzálnych služieb.(35) Článok 1 bod 8 smernice 2008/6 zaviedol súčasné znenie článku 7 so zákazom ponechať v účinnosti alebo udeliť výhradné a osobitné práva a rôzne formy podpory financovania univerzálnych služieb, čím došlo k zmene prístupu v oblasti poštového sektora Únie.(36)
49. Tieto zmeny sa však nevzťahovali na znenie článku 8, ktorý zostal nezmenený. Ustanovenie tak predstavuje demarkačnú líniu vo vzťahu k zákazu prideliť výhradné a osobitné práva uvedené v článku 7. Teraz je potrebné objasniť jeho rozsah.
3) Rozsah výnimky uvedenej v článku 8
50. Konkrétne ide o preskúmanie významu oprávnenia udeleného členským štátom organizovať službu doporučených zásielok v rámci súdneho konania. Podľa Komisie a vnútroštátneho súdu článok 8 smernice 97/67 neoprávňuje členské štáty vyhradiť zasielanie procesných písomností jedinému poskytovateľovi, ale len požadovať, aby sa procesné písomnosti zasielali prostredníctvom doporučenej zásielky.
51. Nesúhlasím s touto argumentáciou. Súhlasím skôr s poľskou vládou, podľa ktorej sú doporučené zásielky súčasťou minimálnych služieb, ktoré sú v zmysle článku 3 ods. 4 tretej zarážky smernice 97/67 zahrnuté do univerzálnych služieb. Článok 4 ods. 2 tejto smernice umožňuje určenie jedinej spoločnosti ako poskytovateľa univerzálnej služby. A predovšetkým nič nebráni tomu, aby vnútroštátne právo pri uplatnení článku 8 smernice 97/67 organizovalo jednotný režim doporučených zásielok adresovaných súdom tak, aby ním poverilo poskytovateľa univerzálnej služby.
52. Pokiaľ ide o význam výrazu „služba doporučených zásielok používaná v priebehu súdneho konania“, z pripomienok Komisie vyvodzujem, že už neobhajuje stanovisko, ktoré vyjadrila v Oznámení o poštových službách.(37) V oznámení obmedzila rozsah oslobodenia od voľného poskytovania služieb podľa článku 56 ZFEÚ vo vzťahu k článkom 51 a 62 ZFEÚ na súdne oznámenia ako prejav výkonu verejnej moci. Preniesť takýto výklad do oblasti pôsobnosti smernice 97/67 by bolo príliš zjednodušené, keďže článok 8 nerozlišuje medzi procesnou písomnosťou zaslanou jednotlivcom a oznámením podaným súdom.
53. Problém v prejednávanej veci spočíva v tom, ako uvádza Komisia, že článok 165 ods. 2 kpc neuvádza výlučne doporučené zásielky, čo znamená, že výhoda sa v rozpore s článkom 8 smernice 97/67 rozširuje na všetky zásielky (to znamená aj na nedoporučené) zaslané prostredníctvom určeného poskytovateľa.
54. Skutočnosť, že sa článok 165 ods. 2 kpc neobmedzuje na doporučené zásielky (výslovne ich neuvádza) neznamená, že ich nezahŕňa. Naopak, všeobecnosť znenia tohto ustanovenia, ktoré nerozlišuje jednotlivé druhy zásielok, vyžaduje jeho uplatnenie na všetky zásielky, a to aj na doporučené zásielky.
55. Z tohto dôvodu považujem za potrebné rozlišovať pri skúmaní uplatniteľnosti výnimky uvedenej v článku 8 smernice 97/67 tri možnosti v závislosti od toho, či sa uplatňuje na: a) bežnú zásielku, b) doporučenú zásielku, a c) doporučenú zásielku, ktorá využíva dodatočnú výhodu podľa článku 165 ods. 2 kpc.
56. Pokiaľ ide o prvú možnosť, rozšírenie pôsobnosti výlučnej výhody na bežné písomnosti (to znamená na nedoporučené zásielky) adresované súdu, ktoré sa podávajú na úradoch určeného poskytovateľa, je v rozpore s účelom smernice 97/67. Ako už bolo uvedené, cieľom tejto smernice bola v prvom rade postupná liberalizácia (odôvodnenie 8) a následne úplné vytvorenie vnútorného trhu.(38)
57. Práve na tento účel smernica 97/67 obmedzila možné služby, ktorých regulácia sa ponechala na slobodnú vôľu štátov bez obmedzení článku 7, na služby, ktoré sú taxatívne uvedené v článku 8 bez možnosti pridania ďalších služieb. Medzi nimi sa nachádza služba doporučených zásielok používaná v priebehu súdneho konania, nie však služba bežných zásielok.
58. Ak by sa určenému poskytovateľovi v Poľsku v súvislosti s touto službou (bežné zásielky) udelila rovnaká výhoda, akú už má v súvislosti s doporučenými zásielkami, udelilo by sa mu výlučné právo v rozpore s cieľom smernice 97/67.
59. Pokiaľ ide o druhú možnosť, ktorá sa týka služieb doporučených zásielok obsahujúcich písomností adresované súdom, rozhodovací priestor, ktorý sa poskytuje štátom k organizovaniu tohto režimu (prípadné odstránenie z hospodárskej súťaže a ich pridelenie jedinej spoločnosti) je odôvodnený „účelom verejného poriadku a verejnej bezpečnosti“, ako to výslovne uvádza odôvodnenie 20 smernice 97/67. Súdny dvor opakovane vyhlásil, že procesné lehoty sú kogentné a ani účastníci konania, ani súd o nich nerozhodujú, keďže boli stanovené na účely zabezpečenia riadneho výkonu súdnictva, jasnosti a právnej istoty.(39)
60. Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 2 bodu 9 smernice 97/67 predstavuje doporučená zásielka „služb[u], ktorá za paušálny poplatok poskytuje záruku proti riziku straty, krádeže alebo poškodenia a dôkaz pre odosielateľa, podľa potreby na jeho žiadosť, o podaní poštovej zásielky a/alebo jej doručení adresátovi“. Je zrejmé, že doporučená zásielka vzhľadom na svoje charakteristiky spĺňa v súdnom konaní tieto potreby, a tým prispieva k riadnemu výkonu spravodlivosti. Požiadavky na kvalitu a bezpečnosť doporučených zásielok podľa smernice 97/67, ako aj ich nespochybniteľná dôkazná účinnosť, odôvodňujú ich zaradenie do univerzálnych služieb, a to, že sa im priznávajú určité procesné dôsledky, ktoré ich odlišujú od bežných zásielok.(40)
61. Ak vnútroštátny právny predpis preto uznáva ako podané v rámci lehoty procesné písomnosti, ktoré boli zaslané výlučne doporučenou zásielkou prostredníctvom poskytovateľa určeného na poskytovanie univerzálnych služieb, vzťahuje sa naň výnimka stanovená v článku 8 smernice 97/67. Normatívna sloboda členského štátu organizovať túto službu zahŕňa slobodu prideliť ju výlučne poskytovateľovi univerzálnej služby.
62. Zostáva preskúmať tretiu možnosť, to znamená prípad, keď je doporučená zásielka obsahujúca procesné písomnosti adresovaná súdom zaslaná prostredníctvom poskytovateľov, ktorí sú odlišní od určeného poskytovateľa, pričom im nie je priznaná procesná výhoda podľa článku 165 ods. 2 kpc.(41) V tejto súvislosti vzniká pochybnosť, či sa článok 8 smernice 97/67 vzťahuje na túto nerovnosť zaobchádzania.
63. Na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že neexistujú dôvody na odôvodnenie tejto diskriminácie, keďže z hospodárskeho hľadiska služby poskytovateľov nemusia vykazovať výrazné rozdiely v ich kvalite a spoľahlivosti.
64. Domnievam sa však, že členský štát môže organizovať režim prijímania doporučených poštových zásielok adresovaných súdom tak, že len jednému poskytovateľovi (napríklad tomu, kto má najväčšie územné pokrytie alebo ponúka najväčšie záruky) zverí relevantný procesný účinok spočívajúci v tom, že písomnosti, ktoré sú prostredníctvom neho zaslané, sa považujú za podané v rovnaký deň, ako by boli podané na týchto súdoch.
65. Dôvody právnej istoty potvrdzujú toto obmedzenie, ktoré sa nachádza v priestore posúdenia a usporiadania poštových služieb, ktorý článok 8 smernice 97/67 priznáva členským štátom práve vo vzťahu k doporučeným zásielkam v priebehu súdnych konaní. V tejto súvislosti môže byť určenie poskytovateľa ako poskytovateľa zodpovedného za univerzálnu službu „vzhľadom na dôležitú úlohu, ktorú zohráva v rámci sociálnej a územnej súdržnosti“(42) spojené s vyššou bezpečnosťou prepravy procesných písomností, ak tak rozhodne členský štát v rámci uvedeného priestoru na posúdenie.
66. Súhrnom navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 7 ods. 1 a článok 8 smernice 97/67 umožňujú členskému štátu organizovať poštovú službu používanú v priebehu súdneho konania tak, že len podanie doporučených zásielok na úradoch poskytovateľa určeného na poskytovanie univerzálnej služby uznáva za rovnocenné s ich podaním na súdoch.
B. Druhá prejudiciálna otázka: dôsledky možnej nezlučiteľnosti vnútroštátnej právnej úpravy so smernicou 97/67
1. Pripomienky účastníkov konania
67. Poľská vláda nepredložila pripomienky k tejto otázke.
68. Komisia navrhuje rozlišovať medzi povinnosťami vnútroštátneho zákonodarcu napraviť porušenie práva Únie a povinnosťami vnútroštátneho súdu zaručiť účinnosť článku 7 ods. 1 smernice 97/67.
69. Pokiaľ ide o vnútroštátneho zákonodarcu, disponuje širokou mierou posúdenia s cieľom odstrániť dôsledky porušenia, pričom môže: a) rozšíriť výhodu určeného poskytovateľa na ostatných poskytovateľov služieb, b) zrušiť sporné ustanovenie, a c) prijať iné riešenie, ktoré zohľadňuje rovnosť zaobchádzania s poskytovateľmi.
70. Pokiaľ ide o vnútroštátny súd, z judikatúry týkajúcej sa povinnosti zaručiť účinnosť práva Únie(43) Komisia vyvodzuje, že prislúcha uvedenému súdu vyvodiť dôsledky porušenia práva Únie.(44)
71. Podľa názoru Komisie by sa právo poskytovať spornú službu za rovnakých podmienok malo rozšíriť na všetkých poskytovateľov, ktorí majú ťažkosti s prístupom na trh.(45) Vzhľadom na to, že v prejednávanej veci nejde o poskytovateľa, ktorý by čelil týmto ťažkostiam, je potrebné rovnako dodržiavať všeobecné právne zásady, najmä zásadu právnej istoty v oblasti lehôt.
2. Právne posúdenie
72. Vnútroštátny súd sa snaží zistiť, či by výhoda, ktorú požíva určený poskytovateľ a ktorá je poskytnutá v rozpore s článkom 7 ods. 1 smernice 97/67, mala byť rozšírená na ostatných poskytovateľov poštových služieb, aby sa zabránilo ich diskriminácii.(46) Domnievam sa však, že otázku je potrebné zamerať na to, či smernica 97/67 bráni súčasnému uplatňovaniu článku 165 ods. 2 kpc, ktorý zahŕňa bežné zásielky zasielané prostredníctvom určeného poskytovateľa.
73. V mojej predchádzajúcej analýze som zastával názor, že na vnútroštátnu právnu úpravu sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 8 smernice 97/67, pokiaľ ide o doporučené zásielky adresované súdom prostredníctvom spoločnosti Poczta Polska, avšak nie pokiaľ ide o bežné zásielky.
74. Z tohto predpokladu vyplývajú dve skutočnosti: a) nie je potrebný žiaden konformný výklad článku 165 ods. 2 kpc v súvislosti s písomnosťami v súdnych konaniach zaslanými doporučenou zásielkou, keďže uvedená vnútroštátna právna úprava spĺňa požiadavky smernice 97/67, a b) sporné ustanovenie by určenému poskytovateľovi poskytovalo výhodu v rozpore so smernicou 97/67, ak by sa vykladalo tak, že tomuto poskytovateľovi priznáva výlučnosť prijímať bežné poštové zásielky adresované súdom, ktorých podanie je rovnocenné podaniu na týchto súdoch. Z tohto dôvodu si len tento druhý aspekt vyžaduje analýzu pre odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku.
75. Bez toho, aby som mal v úmysle nahradiť Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) v jeho výklade vnútroštátneho práva, pre ktorý je len on príslušný, domnievam sa, že nič nebráni výkladu článku 165 ods. 2 kpc v súlade s článkom 8 smernice 97/67.(47) Stačí tomu porozumieť tak, že výraz „podanie procesnej písomnosti na poštovom úrade [určeného poskytovateľa]“ sa obmedzuje na prípady, v ktorých sa využíva doporučená zásielka, a nie bežná zásielka, keďže tento prípad predstavuje jediný systém, ktorý poskytuje právnu istotu vyžadovanú pravidlami občianskeho súdneho konania práve z dôvodu oficiálneho zabezpečenia dátumu poštovej pečiatky.(48)
76. Ak by sa prijal tento výklad, určený poskytovateľ by bol v rovnakej pozícii ako ostatní poskytovatelia poštových služieb, pokiaľ ide o bežné zásielky adresované súdom. Nemohlo by sa ísť nad rámec, keďže smernica 97/67 nespadá do oblasti procesného práva a ponecháva členským štátom v súlade so zásadou procesnej autonómie rozhodnúť o organizovaní prijímania písomností adresovaných ich súdom. V prípade neexistencie ďalších osobitných pravidiel Únie v tejto oblasti prináleží vnútroštátnemu zákonodarcovi ich zaviesť alebo jeho súdom vyložiť už existujúce pravidlá pri zohľadnení zásad ekvivalencie a efektivity práva Únie.(49)
77. Ak by naopak podľa vnútroštátneho práva nebol možný výklad, ktorý odporúčam, ako to uvádza vnútroštátny súd, a poľský zákonodarca by neopravil znenie článku 165 ods. 2 kpc, súdy by na základe ustálenej judikatúry(50) boli povinné neuplatniť vnútroštátne ustanovenie v časti, v ktorej by bolo nezlučiteľné s právom Únie. Neuplatnenie sporného ustanovenia by sa vzťahovalo, opakujem, len na výlučnosť priznanú určenému poskytovateľovi, pokiaľ ide o rovnocennosť podania (na poštovom úrade alebo na súde) bežných zásielok adresovaných súdom.
78. Na to, aby mohol vnútroštátny súd v spore, ako je tento, neuplatniť vnútroštátny právny predpis, ktorý je v rozpore s ustanovením smernice 97/67, po konštatovaní nemožnosti jeho výkladu v súlade s právom Únie musia byť splnené dve podmienky: a) aby bolo toto ustanovenie spôsobilé mať priamy účinok (na ktorý odkazuje vnútroštátny súd vo svojej druhej prejudiciálnej otázke), a b) domáhať sa tohto účinku musí jednotlivec voči štátu, ktorý vydal uvedený vnútroštátny právny predpis (čo predstavuje predmet tretej prejudiciálnej otázky).
79. Judikatúra priznáva priamy účinok ustanoveniam smernice v prípade, ak sa zdajú z hľadiska ich obsahu bezpodmienečné a dostatočne presné. V takomto prípade sa jednotlivci môžu na ne odvolávať voči štátu pred vnútroštátnymi súdmi, ak členský štát neprebral v stanovenej lehote smernicu do vnútroštátneho práva alebo ak ju prebral nesprávne.(51)
80. V tejto súvislosti možno prinajmenšom z hypotetického hľadiska pripustiť, že ustanovenie, akým je článok 7 ods. 1 prvá veta smernice 97/67, pokiaľ ide o rozsah, v akom obsahuje zákaz ponechať v účinnosti alebo udeliť osobitné a výhradné práva, spĺňa požiadavky presnosti a bezpodmienečnosti. Tento zákaz sám osebe nepodlieha žiadnemu ďalšiemu vývoju, napríklad zo strany vnútroštátneho zákonodarcu.
81. Na základe tohto predpokladu a v súlade s ustálenou judikatúrou(52) je vnútroštátny súd ako orgán členského štátu povinný chrániť práva, ktoré právne predpisy Únie priznávajú jednotlivcom, pričom nesmie uplatniť nijaké ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré by bolo v rozpore so smernicou 97/67.
82. Čiastočné neuplatnenie článku 165 ods. 2 kpc by znamenalo, že pokiaľ ide o počítanie lehôt, bežné zásielky obsahujúce procesné písomnosti, ktoré sa zverili spoločnosti Poczta Polska, by boli predmetom rovnosti zaobchádzania ako zásielky ostatných poskytovateľov poštových služieb. Pri neuplatnení sporného vnútroštátneho predpisu za týchto podmienok by sa zaviedla rovnosť medzi poskytovateľmi poštových služieb, na ktorú odkazuje vnútroštátny súd.
C. Tretia prejudiciálna otázka: uplatnenie nesúladu vnútroštátneho právneho predpisu so smernicou 97/67 zo strany orgánu štátu voči jednotlivcovi
1. Pripomienky účastníkov konania
83. Poľská vláda rovnako nepredložila pripomienky k tejto otázke.
84. Komisia pripomína, že povinnosť konformného výkladu zaväzuje súdy. Súdy sú povinné zohľadniť všetky pravidlá vnútroštátneho práva a majú ich vykladať v najširšej možnej miere s ohľadom na znenie a účel smernice, aby dospeli k riešeniu, ktoré je v súlade s cieľom sledovaným smernicou, čo zahŕňa prípadnú zmenu vlastnej judikatúry.(53)
85. Táto povinnosť je obmedzená všeobecnými zásadami práva a nemožnosťou vyžadovať výklad contra legem,(54) ako aj ukladať povinnosti jednotlivcom(55) alebo pozbaviť ich práv.(56) Prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či článok 165 ods. 2 kpc možno vykladať v tom zmysle, že zaručuje rovnosť príležitosti pre poskytovateľov poštových služieb.
86. Vzhľadom na vážne pochybnosti vyjadrené týmto súdom sa však Komisia domnieva, že na základe uvedenej judikatúry sa orgán verejnej správy nemôže dovolávať článku 7 ods. 1 prvej vety smernice 97/67, aby sa vyhol nepriaznivým účinkom uplatnenia procesného pravidla v prípade, ak je druhým účastníkom konania jednotlivec. Predstavovalo by to porušenie zásady nemo auditur propriam turpitudinem allegans, keďže by uvedený orgán, ktorý reprezentuje štát, využíval výhodu z nesprávneho prebratia.
87. Nakoniec Komisia upozorňuje tak na možnosť priamo uplatniť článok 49 ZFEÚ a článok 106 ods. 1 ZFEÚ, ak by bola pôsobnosť smernice 97/67 užšia než rozsah ustanovení primárneho práva, ktoré vykonáva,(57) ako aj prijať vedľajší účinok pre jednotlivca, čo by však viedlo k revízii judikatúry týkajúcej sa neexistencie vertikálneho opačného priameho účinku.(58)
2. Právne posúdenie
88. Uplatnenie (možného) priameho účinku článku 7 ods. 1 prvej vety smernice 97/67 sa v prejednávanej veci neuskutočňuje zo strany jednotlivca, ktorý sa domáha voči štátu práv, ktoré mu táto smernica priznáva. Opak je skôr pravdou, ako sa uvádza v tretej prejudiciálnej otázke.
89. Pokiaľ ide o znenie tohto článku, zákazu, ktorý obsahuje, by sa mohli nanajvýš dovolávať iní poskytovatelia poštových služieb, ktorí sú konkurentmi spoločnosti Poczta Polska. Na druhej strane, podľa môjho názoru neobsahuje formuláciu, z ktorej by vyplývalo, že uznáva právo, ktorého by sa užívatelia poštových služieb mohli priamo dovolávať pred súdmi.
90. Aj keby to tak nebolo, ten, kto sa v prejednávanej veci domáha nezlučiteľnosti vnútroštátneho procesného predpisu, ktorý je v rozpore so smernicou 97/67, nie je jednotlivec, ktorý koná proti štátu, ale verejný subjekt (KRUS), ktorý vnútroštátny súd považuje za „subjekt reprezentujúci štát“. Je to práve verejný subjekt, ktorý podal kasačný opravný prostriedok a ktorý mal možno prospech z nedostatku v právnej úprave, za ktorý zodpovedá samotný štát.
91. V tejto súvislosti nemôže jednoznačne štátny subjekt požadovať, aby mu vnútroštátny súd priznal priaznivé právne postavenie (a v tomto rozsahu, nepriaznivé pre jednotlivca), ktoré vyplýva z nezlučiteľnosti vnútroštátneho právneho predpisu, ktorý by tento súd nemal uplatniť, s ustanoveniami smernice.
V. Návrh
92. S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko), takto:
1. Článok 7 ods. 1 prvá veta v spojení s článkom 8 smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/67/ES z 15. decembra 1997 o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb sa má vykladať v tom zmysle, že
– členský štát môže organizovať poštovú službu používanú v priebehu súdneho konania spôsobom, že len podanie doporučených zásielok na úradoch poskytovateľa určeného na poskytovanie univerzálnej služby uzná za rovnocenné s ich podaním na súdoch.
– bráni tomu, aby vnútroštátny právny predpis uznal ako platný dátum podania procesných písomností zasielaných obyčajnou zásielkou deň ich podania na poštovom úrade poskytovateľa univerzálnych služieb, s vylúčením ostatných poskytovateľov poštových služieb.
2. Verejný subjekt označený za „subjekt reprezentujúci štát“ nemôže požadovať, aby mu vnútroštátny súd na úkor jednotlivca priznal priaznivé právne postavenie vyplývajúce z nezlučiteľnosti vnútroštátneho ustanovenia, ktoré by mal tento súd neuplatniť, s ustanoveniami smernice.