OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 10 kwietnia 2019 r.(1)
Sprawa C‑709/17 P
Komisja Europejska
przeciwko
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd
Odwołanie – Dumping – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/776 – Przywóz rowerów wysyłanych z Kambodży, Pakistanu i Filipin – Rozszerzenie na ten przywóz ostatecznego cła antydumpingowego wprowadzonego na przywóz rowerów pochodzących z Chin – Rozporządzenie (WE) nr 1225/2009 – Artykuł 13 – Obejście – Działalność montażowa – Pośrednie i bezpośrednie pochodzenie odnośnych części – Zasady regulujące dowód obejścia środków antydumpingowych
1. Aktualna rzeczywistość gospodarcza charakteryzuje się rosnącą globalizacją handlu międzynarodowego, która daje przedsiębiorstwom coraz większe możliwości delokalizacji produkcji towarów do różnych państw, przy czym dotyczy to szczególnie towarów niezaawansowanych technologicznie. W tym globalnym kontekście gospodarczym coraz istotniejsze staje się, aby Unia Europejska mogła dysponować instrumentami ochrony handlu zdolnymi w skuteczny sposób sprostać wyzwaniom, jakie stawia takie otoczenie handlowe, tak aby zapewnić skuteczną ochronę przemysłu Unii przed przywozem towarów będących przedmiotem dumpingu. Wśród tych instrumentów zasady przeciwdziałające obchodzeniu środków odgrywają fundamentalną rolę w zapewnieniu skuteczności środków antydumpingowych przyjmowanych przez Unię.
2. W niniejszej sprawie Trybunał po raz pierwszy staje wobec złożonych praktyk obchodzenia środków, polegających na prowadzeniu działalności montażowej w różnych państwach trzecich. Podstawowe zagadnienie występujące w tej sprawie dotyczy ustalenia, w jaki sposób instytucje Unii, w konfrontacji z takimi praktykami, mogą udowodnić obejście środków antydumpingowych.
3. Zagadnienie to występuje we wszczętym przez Komisję postępowaniu odwoławczym od wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 października 2017 r., Kolachi Raj Industrial/Komisja (T‑435/15(2), zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia wykonawczego (UE) 2015/776(3) (zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”) rozszerzającego ostateczne cło antydumpingowe, wprowadzone wobec przywozu rowerów pochodzących z Chin, na przywóz rowerów wysyłanych między innymi z Pakistanu, w zakresie, w jakimi dotyczy ono spółki Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (zwanej dalej „Kolachi”).
4. Niniejsza sprawa ma zatem istotne znaczenie dla przepisów antydumpingowych Unii, ponieważ po raz pierwszy umożliwi Trybunałowi określenie wymogów odnoszących się do obowiązków dowodowych spoczywających na instytucjach Unii w przypadku złożonych praktyk obchodzenia środków antydumpingowych.
I. Ramy prawne
5. W okresie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu przepisy regulujące przyjmowanie środków antydumpingowych Unii zawarte były w rozporządzeniu (WE) nr 1225/2009(4).
6. Artykuł 13 tego rozporządzenia, dotyczący obejścia środków, miał następujące brzmienie:
„1. Cła antydumpingowe nałożone na podstawie niniejszego rozporządzenia można rozszerzyć tak, aby objęły przywóz z państw trzecich, których dotyczy środek, produktów podobnych, zarówno nieznacznie zmodyfikowanych jak też niemodyfikowanych, lub nieznacznie zmodyfikowanych produktów podobnych, lub też ich części, w przypadku gdy obowiązujące środki są obchodzone. […] Obejście ceł określa się jako zmianę struktury handlu między państwami trzecimi a [Unią] lub między poszczególnymi przedsiębiorcami w kraju, którego dotyczy środek, a [Unią], wynikającą z praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, poza nałożonym cłem, przy czym istnieją dowody szkody lub osłabienia skutków naprawczych cła w odniesieniu do cen lub ilości podobnych produktów, jak również dowody na istnienie dumpingu w odniesieniu do normalnych wartości uprzednio ustalonych dla tych produktów, jeśli jest to konieczne stosownie do przepisów art. 2.
Praktyka, proces lub prace, o których mowa w akapicie pierwszym, polegają między innymi […] w okolicznościach wskazanych w ust. 2, montaż [na montażu] części poprzez ich składanie [w Unii] lub kraju trzecim.
2. Działalność montażową prowadzoną [w Unii] lub w państwie trzecim uznaje się za mającą na celu obejście obowiązujących środków, jeżeli:
a) rozpoczęła się lub znacznie się zwiększyła po lub tuż przed wszczęciem postępowania antydumpingowego, zaś części pochodzą z kraju objętego środkami; oraz
b) części te stanowią 60% lub więcej łącznej wartości wszystkich części zmontowanego produktu, przy czym w żadnym wypadku za obejście środków nie zostanie uznana sytuacja, w której wartość dodana do części wykorzystanych w trakcie montażu lub wykończenia przekracza 25% kosztów produkcji;
c) efekty ochronne cła są osłabione w odniesieniu do cen lub ilości zmontowanych produktów podobnych i istnieją dowody na istnienie dumpingu w stosunku do wartości normalnych uprzednio ustalonych dla produktów podobnych lub zbliżonych.
3. Postępowania na mocy niniejszego artykułu wszczyna się z inicjatywy Komisji, na wniosek państwa członkowskiego lub każdej zainteresowanej strony w przypadkach, gdy wniosek zawiera wystarczające dowody dotyczące czynników wymienionych w ust. 1.
[…]
Postępowania prowadzone są przez Komisję. Mogą jej towarzyszyć organy celne, a postępowania są kończone w ciągu dziewięciu miesięcy.
W przypadku gdy ostatecznie ustalone fakty uzasadnią rozszerzanie środków, rozszerzenia tego dokonuje Komisja […].
[…]
5. Przepisy niniejszego artykułu nie wyłączają zwykłego stosowania obowiązujących przepisów dotyczących ceł”.
II. Okoliczności powstania sporu i sporne rozporządzenie
7. Okoliczności powstania sporu i sporne rozporządzenie są przedstawione odpowiednio w pkt 1–19 oraz 20–27 zaskarżonego wyroku, do których odsyłam, jeśli chodzi o szczegółowe informacje.
8. Na potrzeby niniejszego postępowania ograniczę się do przypomnienia, że już w 1993 r. Unia nałożyła cło antydumpingowe na przywóz rowerów pochodzących z Chin, które następnie było wielokrotnie poddawane przeglądom, a w końcu w 2013 r. zostało utrzymane na poziomie 48,5%(5).
9. W 2013 r., w następstwie dochodzenia w sprawie obchodzenia środków, Unia, na mocy rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 501/2013(6), rozszerzyła powyższe cło antydumpingowe na przywóz rowerów wysyłanych z Indonezji, z Malezji, ze Sri Lanki i z Tunezji.
10. W następstwie nowej skargi w 2014 r. Komisja wszczęła kolejne dochodzenie w sprawie obchodzenia środków, tym razem dotyczące ewentualnego obchodzenia środków antydumpingowych wprowadzonych w 2013 r. na przywóz chińskich rowerów poprzez przywóz rowerów wysyłanych z Kambodży, z Pakistanu i z Filipin.
11. Jeśli chodzi w szczególności o Pakistan, w tym drugim dochodzeniu uczestniczyło Kolachi, jedyny producent rowerów w tym państwie. W wyniku tego dochodzenia zostało ustalone, że Kolachi nie produkuje części rowerowych w Pakistanie, lecz kupuje je w Sri Lance i w Chinach, aby montować rowery w Pakistanie(7). Większość z dostawców Kolachi stanowiły spółki lankijskie, stanowiące część grupy, do której należało Kolachi – których właścicielem była osoba mająca pochodzenie chińskie – i w odniesieniu do których zostało już stwierdzone, że uczestniczyły w działalności stanowiącej obejście ceł antydumpingowych nałożonych przez Unię na przywóz chińskich rowerów(8). Dochodzenie wykazało również, że po pierwsze, dostawca, od którego Kolachi kupowało największą ilość (93%) części rowerowych wykorzystywanych do swojej działalności montażowej w Pakistanie, a mianowicie spółka Flying Horse Pvt Ltd, był pośrednikiem, który kupował znaczne ilości tych części od producenta części rowerowych mającego siedzibę w Sri Lance, a po drugie, że tym producentem była wyłącznie spółka Great Cycles Pvt Ltd, jedna z ww. spółek powiązanych z Kolachi. Dochodzenie wykazało, że większość części przywożonych ze Sri Lanki kupowanych od Flying Horse była wyprodukowana przez Great Cycles z wykorzystaniem, w dość znacznej mierze, chińskich komponentów. Komisja stwierdziła również istnienie szeregu anomalii, które kazały uznać relacje pomiędzy Flying Horse i Kolachi za budzące wątpliwości(9).
12. W dniu 18 maja 2015 r. Komisja przyjęła sporne rozporządzenie, w którym rozszerzyła ostateczne cło antydumpingowe w wysokości 48,5% mające zastosowanie do przywozu rowerów z Chin, na przywóz rowerów wysyłanych między innymi z Pakistanu, zgłoszonych lub niezgłoszonych jako pochodzące z tego państwa(10).
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
13. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 lipca 2015 r. Kolachi wniosło skargę o stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim go dotyczy. W toku postępowania przed Sądem European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji(11).
14. Na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności Kolachi podniosło jedyny zarzut, dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego. W ramach pierwszej części jedynego zarzutu Kolachi zakwestionowało ocenę Komisji odnoszącą się do niedostatecznej wartości dowodowej świadectw pochodzenia „formularzy A”, które Kolachi dostarczyło w toku dochodzenia, aby wykazać, że części wykonywane przez Great Cycles istotnie pochodziły ze Sri Lanki. Komisja nie uwzględniła tych formularzy w spornym rozporządzeniu z uwagi na liczne niespójności. W ramach drugiej części jedynego zarzutu Kolachi podniosło, że Komisja błędnie zastosowała art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego, jako regułę pochodzenia, do czynności wytwarzania części rowerowych w Sri Lance, podczas gdy dochodzenie dotyczyło ewentualnego obejścia środków antydumpingowych w Pakistanie.
15. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził rozumowanie składające się z dwóch etapów.
16. W ramach etapu pierwszego, w pkt 77–93 zaskarżonego wyroku, Sąd ustalił zasady regulujące dowód spełnienia przesłanek określonych w art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego na potrzeby stwierdzenia istnienia działalności montażowej stanowiącej praktykę obchodzenia środków.
17. I tak, w oparciu o zasady wywiedzione w wyroku Sądu z dnia 26 września 2000 r., Starway/Rada (T‑80/97, EU:T:2000:216, zwanym dalej „wyrokiem Starway”), Sąd uznał w pkt 83 zaskarżonego wyroku, że o ile co do zasady wystarczy odwołać się do zwykłego „pochodzenia” [„provenance”] części wykorzystywanych do montażu produktu końcowego w celu zastosowania art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego, o tyle w przypadku wątpliwości konieczne może się okazać sprawdzenie, czy części wysyłane z danego państwa trzeciego w rzeczywistości nie pochodzą z innego państwa.
18. Następnie, w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku, Sąd dokonał wykładni pojęcia „pochodzą z” [„proviennent de”], użytego w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, w taki sposób, że należy je rozumieć jako odnoszące się do pojęcia „przywozu”.
19. Na tej podstawie, w pkt 86 i 87 zaskarżonego wyroku, Sąd po pierwsze, stwierdził, że skoro co najmniej 47% części wykorzystywanych do montażu rowerów w Pakistanie było przywożonych ze Sri Lanki, po wyprodukowaniu ich w tym kraju, można uznać te części za „pochodzące” [„provenant du”] ze Sri Lanki, a następnie orzekł, że powyższe stwierdzenie nie uniemożliwia jednak Komisji zbadania w razie wątpliwości, czy części „pochodzące” ze Sri Lanki nie pochodzą w rzeczywistości z innego, objętego środkami antydumpingowymi państwa, w tym wypadku z Chin.
20. Na podstawie takiej wykładni art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego Sąd, w ramach drugiego etapu, w pkt 94–119 zaskarżonego wyroku, podjął się zbadania, czy Komisja mogła, nie naruszając prawa, stwierdzić, że części rowerowe pochodzące [„provenant”] ze Sri Lanki w rzeczywistości były pochodzenia [„d’origine”] chińskiego.
21. I tak, w pkt 94–106 zaskarżonego wyroku, Sąd oddalił pierwszą część jedynego zarzutu podniesionego przez Kolachi, dotyczącą wartości dowodowej świadectw pochodzenia „formularz A”. Ta część zaskarżonego wyroku nie jest przedmiotem odwołania.
22. Natomiast w pkt 107–119 zaskarżonego wyroku Sąd uwzględnił drugą część jedynego zarzutu podniesionego przez Kolachi i stwierdził, że Komisja naruszyła prawo, stosując „w drodze analogii” art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego do części rowerowych zakupionych w Sri Lance w celu zbadania ich pochodzenia w ramach działalności montażowej w Pakistanie. Zdaniem Sądu Komisja, postępując w ten sposób, po pierwsze, w rzeczywistości zbadała bowiem, czy produkcja części rowerowych w Sri Lance stanowiła obejście środków antydumpingowych nałożonych na rowery pochodzące z Chin, co przecież nie stanowiło przedmiotu rozpatrywanego dochodzenia. Po drugie, Komisja zastosowała „w drodze analogii” przepis – art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego – który nie stanowił reguły pochodzenia, a więc nie mógł być stosowany w celu ustalenia pochodzenia [„origine”] towaru.
23. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono Kolachi.
IV. Żądania stron
24. W dniu 8 grudnia 2017 r. Komisja wniosła odwołanie od zaskarżonego wyroku. W odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi w pierwszej instancji i obciążenie Kolachi kosztami postępowania lub, tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w obu instancjach w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
25. W odpowiedzi na odwołanie Kolachi wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania w całości lub, tytułem żądania ewentualnego, o sprostowanie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji. Spółka ta wnosi także o obciążenie Komisji jej własnymi kosztami poniesionymi w postępowaniu odwoławczym, jak również kosztami poniesionymi przez Kolachi oraz o obciążenie EBMA jego własnymi kosztami poniesionymi w postępowaniu odwoławczym.
26. EBMA wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi w pierwszej instancji i obciążenie Kolachi kosztami postępowania w obu instancjach lub, tytułem żądania ewentualnego, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pierwszej instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie oraz obciążenie Kolachi kosztami postępowania odwoławczego.
V. Analiza odwołania
A. Krótkie streszczenie argumentów podnoszonych przez strony
27. Komisja popierana przez EBMA podnosi na poparcie swojego odwołania jedyny zarzut podzielony na dwie części, dotyczący naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni art. 13 rozporządzenia podstawowego. Zarzut ten jest skierowany przeciwko pkt 83–93 i 107–119 zaskarżonego wyroku.
28. Komisja wskazuje w szczególności na przyjętą przez Sąd wykładnię(12) ustanawiającą zasadniczo domniemanie, zgodnie z którym uznaje się część za pochodzącą [„en provenance”] z danego państwa w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, jeżeli tylko została przywieziona z tego państwa, innymi słowy, gdy została stamtąd wysłana, chyba że Komisja wykaże, iż ta część „pochodzi” [„est originaire”] z państwa objętego środkiem antydumpingowym.
29. W ramach pierwszej części jedynego zarzutu Komisja podnosi, że ta wykładnia jest błędna, gdyż zakłada, że „pochodzenia” [„provenance”] części wykorzystywanych do montażu nie można wykazywać przy pomocy innych środków niż reguły pochodzenia, co nie znajduje żadnych podstaw w treści art. 13 rozporządzenia podstawowego i jest sprzeczne z intencją, jaka przyświecała prawodawcy, gdy ustanawiał zasady przeciwdziałające obchodzeniu środków. Przepis ten ustanawia bowiem odrębne zasady prawne, niezależne od reguł pochodzenia. Nadto przyjęta przez Sąd wykładnia ograniczałaby skuteczność instrumentów przeciwdziałających obchodzeniu środków. Kryteria ustalone przez reguły pochodzenia należałoby bowiem weryfikować odrębnie dla każdej części, co byłoby niemożliwe w ramach dochodzenia w sprawie obchodzenia środków.
30. W ramach drugiej części zarzutu Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo przez to, że jego wykładnia art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego wprowadza ograniczenie co do rodzaju środków dowodowych, jakie może ona stosować w celu wykazania „pochodzenia” [„provenance”] części wykorzystywanych do działalności montażowej z państwa objętego środkami antydumpingowymi, zakazując jej stosowania w tym celu dowodów innych niż reguły pochodzenia.
31. Kolachi kwestionuje argumenty Komisji. Jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu, spółka ta wskazuje, że ani rozporządzenie podstawowe, ani późniejsze rozporządzenia nie definiują pojęcia „pochodzący”. Pojęcie to nie jest zatem pojęciem autonomicznym, lecz pojęciem, które należy interpretować w powiązaniu z analogicznymi pojęciami w prawodawstwie Unii, w tym w szczególności z istniejącym w prawie celnym pojęciem „pochodzenia”, co zresztą wynika z art. 13 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
32. Poza tym Komisja dokonuje błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku. Sąd nie wypowiadał się co do wykazywania pochodzenia [„provenance”], lecz co do tego, czy Komisja ma możliwość „weryfikowania” pochodzenia [„origine”] części. Tym samym Sąd nie ograniczył środków, którymi dysponuje Komisja, ani nie orzekł, że pojęcie „pochodzenia” [„provenance”] opiera się na regułach pochodzenia. W każdym razie reguły pochodzenia, opracowane w ramach przepisów prawa celnego, stanowią odpowiednie kryterium dla ustalenia „pochodzenia” [„provenance”] części. Taka wykładnia wynika ze zobowiązań Unii w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO). Natomiast progi określone w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego nie mają znaczenia dla ustalenia pochodzenia [„origine”] danej części. Poza tym nie zostało w żaden sposób dowiedzione, że przyjęta przez Sąd wykładnia ogranicza skuteczność zasad przeciwdziałających obchodzeniu środków.
33. Jeśli chodzi o drugą część zarzutu, Kolachi podnosi, że wobec braku jednoznacznego przepisu odnoszącego się do stosowania kryteriów znajdujących się w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego na potrzeby określania pochodzenia części takie stosowanie nie jest dopuszczalne. Ponieważ przepis ten stanowi wyjątek od ogólnych zasad odnoszących się do nakładania ceł antydumpingowych, powinien on podlegać ścisłej wykładni. Poza tym nie można wywieść żadnego logicznego związku pomiędzy kryteriami zawartymi w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego a określeniem pochodzenia [„provenance”] rozpatrywanych części.
34. Tytułem żądania ewentualnego, na wypadek gdyby Trybunał miał orzec, że zaskarżony wyrok narusza prawo, Kolachi wnosi Trybunału o zmianę uzasadnienia poprzez zastąpienie w zaskarżonym wyroku odniesień do pochodzenia [„origine”] części odniesieniami do ich pochodzenia [„provenance”].
B. Ocena
1. Uwagi wstępne
35. Wniesione przez Komisję odwołanie, popierane przez EBMA, dotyczy zarówno stwierdzenia, jakie poczynił Sąd w pkt 107–119 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Komisja naruszyła prawo, stosując „w drodze analogii” art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego do części zakupionych w Sri Lance, jak i założenia teoretycznego/interpretacyjnego, na którym opiera się to stwierdzenie, a mianowicie dokonanej przez Sąd w pkt 83 i 93 rzeczonego wyroku analizy zasad regulujących dowód spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego na potrzeby stwierdzenia prowadzenia działalności montażowej stanowiącej praktykę obchodzenia środków.
36. Uważam, że zanim przystąpię do analizy argumentów dotyczących jedynego zarzutu podniesionego przez Komisję wobec zaskarżonego wyroku, użyteczne będzie przypomnienie niektórych wypracowanych przez orzecznictwo zasad w zakresie uregulowań Unii odnoszących się do obchodzenia środków antydumpingowych.
2. Uregulowania Unii w dziedzinie obchodzenia środków antydumpingowych w świetle orzecznictwa
37. Na wstępie należy wskazać, że uregulowania Unii dotyczące przeciwdziałania obchodzeniu środków zawarte w rozporządzeniu podstawowym nie znajdują podstaw w kodeksie antydumpingowym z 1994 r.(13), lecz zostały przyjęte jednostronnie przez Unię(14). Mimo bowiem, że kwestia obchodzenia środków została uwzględniona w negocjacjach WTO/GATT, w tej formule nie udało się osiągnąć porozumienia(15).
38. Wynika z tego, że uregulowania Unii odnoszące się do obchodzenia środków zawarte w art. 13 rozporządzenia podstawowego stanowią ramy prawne, które chociaż są częścią uregulowań antydumpingowych Unii, posiadają jednak własną specyfikę.
39. Jeśli chodzi o cele tych uregulowań, Trybunał miał już sposobność, aby wyjaśnić, że zgodnie z celem i systematyką rozporządzenia podstawowego, w szczególności jego motywu 19 i art. 13, rozporządzenie w przedmiocie rozszerzenia cła antydumpingowego ma na celu jedynie zapewnienie skuteczności owego cła i uniknięcie jego obejścia oraz że w konsekwencji środek zawierający rozszerzenie ostatecznego cła antydumpingowego ma jedynie pomocniczy charakter względem pierwotnego aktu ustanawiającego cło, chroniącego skuteczne stosowanie ostatecznych środków(16).
40. Zatem unijne przepisy przeciwdziałające obchodzeniu środków należy interpretować, mając na względzie powyższy cel, a mianowicie zapewnienie skuteczności środków antydumpingowych przyjmowanych przez Unię i uniknięcie ich obchodzenia.
41. Trybunał dostarczył następnie w swoim orzecznictwie wielu wskazówek odnoszących się do wykazania czterech przesłanek, jakie powinny być spełnione w celu wykazania istnienia obejścia środków(17).
42. Trybunał wskazał bowiem, że z rozporządzenia podstawowego, w szczególności z jego art. 13 ust. 3, wynika, że ciężar dowodu co do zaistnienia obejścia środków antydumpingowych spoczywa na instytucjach. Zatem jeżeli instytucje postanawiają rozszerzyć na inne państwo cło antydumpingowe, jakie wprowadziły na przywóz z danego państwa, należy do nich wykazanie występowania zasadniczych elementów obchodzenia środków antydumpingowych, określonych w art. 13 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia podstawowego(18).
43. O ile nie ma wątpliwości, że ciężar dowodu co do zaistnienia praktyk obchodzenia środków spoczywa na instytucjach Unii, o tyle aby określić zasady dotyczące standardu dowodowego w przypadku obejścia środków, należy jednakże mieć na uwadze dwie kwestie wynikające z orzecznictwa.
44. I tak, po pierwsze, Trybunał wskazał, że definicja obejścia środków zawarta w art. 13 ust. 1 rozporządzenia podstawowego została sformułowana w sposób bardzo ogólny, co pozostawia instytucjom Unii szeroki zakres swobody(19). Uznanie tej swobody jest zresztą zgodne z szerokim zakresem swobodnego uznania, jakim – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – dysponują co do zasady instytucje w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej, ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać(20).
45. Ten zakres swobodnego uznania wymaga ponadto, aby kontrola sądowa ograniczała się do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy(21).
46. Po drugie, Trybunał wskazał również, że uprawnienia, jakimi dysponują instytucje Unii w ramach dochodzenia dotyczącego ewentualnych praktyk obchodzenia środków, są dość ograniczone. Inaczej niż w innych dziedzinach prawa Unii, tak jak na przykład w przypadku naruszenia prawa konkurencji, instytucje te nie mogą zobowiązać producentów lub eksporterów objętych skargą do uczestniczenia w dochodzeniu lub do udzielenia wyjaśnień. Są one zatem uzależnione od dobrowolnej współpracy zainteresowanych stron w celu uzyskania niezbędnych informacji(22).
47. Ponadto takie dochodzenia zwykle odbywają się w głównej mierze w krajach położonych poza Unią i podlegają znacznym ograniczeniom o charakterze czasowym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, dochodzenia w sprawie obchodzenia środków antydumpingowych powinny bowiem kończyć się w ciągu dziewięciu miesięcy.
48. Natomiast Trybunał nie miał jeszcze sposobności analizowania zasad regulujących dowód na istnienie działalności montażowej, stanowiącej praktykę obchodzenia środków antydumpingowych w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
49. Jedynym adekwatnym w tym względzie precedensem w orzecznictwie jest wyrok Starway, do którego, jak wynika z pkt 17 niniejszej opinii, odwołał się Sąd w zaskarżonym wyroku, aby uzasadnić swoją wykładnię art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
50. W wyroku Starway Sąd orzekł zasadniczo, że zgodnie art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, aby działalność montażowa mogła zostać uznana za obejście obowiązujących środków antydumpingowych, instytucje Unii powinny wykazać, że części stanowiące co najmniej 60% łącznej wartości części zmontowanego produktu pochodzą [„proviennent”] z państwa objętego środkami. Instytucje te nie mają jednakże obowiązku dowodzenia, że części te pochodzą [„sont originaires”] z tego państwa. Natomiast przedsiębiorca, którego dotyczy sprawa, jeżeli nie chce, aby prowadzona przez niego działalność montażowa została uznana za praktykę obchodzenia środków, powinien przedstawić dowód na to, że części te pochodzą [„sont originaires”] z innego państwa(23).
3. W przedmiocie wykładni wyrażenia „pochodzą z” w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego
51. Argumenty podniesione przez Komisję przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, popierane przez EBMA, należy analizować w świetle zasad wypracowanych w orzecznictwie, przedstawionych w poprzedzającym rozdziale. Argumenty odnoszą się przede wszystkim do przyjętej przez Sąd w zaskarżonym wyroku wykładni wyrażenia „pochodzą z” użytego w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego.
52. Przypominam w związku z tym, że zgodnie z tym przepisem, aby działalność montażowa mogła zostać uznana za praktykę obchodzenia obowiązujących środków antydumpingowych, konieczne jest w szczególności, aby części te „pochodziły z” państwa objętego środkami.
a) Rozumowanie Sądu w zaskarżonym wyroku
53. Jak zauważyłem w pkt 18 niniejszej opinii, Sąd w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku dokonał wykładni wyrażenia „pochodzą z” użytego w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego poprzez skojarzenie go z pojęciem „przywozu”.
54. Zatem zgodnie z zastosowaną przez Sąd wykładnią części mogą być uznane za „pochodzące” [„provenant”] z państwa objętego środkami antydumpingowymi, na podstawie art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, wyłącznie jeżeli zostały przywiezione z tego państwa. W sytuacji, gdy części te zostały przywiezione do państwa, w którym prowadzona jest działalność montażowa, z innego państwa, zdaniem Sądu Komisja mogłaby uwzględnić tę okoliczność w ramach analizy, jakiej dokonuje w myśl art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego, aby ustalić, czy prowadzona jest działalność montażowa stanowiąca obejście środków antydumpingowych, wyłącznie w dwóch przypadkach: w przypadku zwykłego tranzytu części przez to inne państwo (pośredniczące); lub gdyby zweryfikowała, że mimo iż części te zostały przywiezione z innego państwa (pośredniczącego), w rzeczywistości pochodzą one [„sont originaires”] z państwa objętego środkami antydumpingowymi.
55. Rozumowanie Sądu zakłada więc pewien rodzaj analizy składającej się z dwóch etapów, którą powinna przeprowadzić Komisja w celu ustalenia pochodzenia danych części zgodnie z art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego. W pierwszej kolejności konieczne byłoby ustalenie przez Komisję, czy części te są przywożone z państwa objętego środkami antydumpingowymi. Gdyby nie były, w drugiej kolejności Komisja miałaby jeszcze możliwość dokonania weryfikacji, czy części te, mimo że są przywożone z innego państwa, w rzeczywistości pochodzą [„sont originaires”] z państwa objętego środkami antydumpingowymi.
56. W zaskarżonym wyroku Sąd oparł swoją wykładnię wyrażenia „pochodzą z” w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego na dwóch podstawach. Po pierwsze, Sąd wskazał na okoliczność, że wiele przepisów rozporządzenia podstawowego(24) systematycznie łączy wyrażenie „pochodzą z” z terminem „przywóz”, co potwierdza analiza lingwistyczna różnych wersji językowych tych przepisów. Po drugie, Sąd wskazał na cel w postaci skuteczności środków służących zwalczaniu obchodzenia środków antydumpingowych, leżący u podstaw art. 13 rozporządzenia podstawowego.
b) Wykładnia wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”]
57. Komisja i EBMA podnoszą, że przyjęta przez Sąd wykładnia wyrażenia „pochodzą z” jest błędna i sprzeczna z duchem przepisów przeciwdziałających obchodzeniu środków.
58. W tych okolicznościach należy zbadać, czy wykładnia wyrażenia „pochodzą z” przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.
59. Na wstępie chciałbym zauważyć, podobnie jak Sąd, że rozporządzenie podstawowe nie zawiera definicji rozpatrywanego wyrażenia.
60. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(25).
61. Po pierwsze, jeśli chodzi o wykładnię literalną, pragnę na wstępie zauważyć, że art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego nie zawiera w swej treści żadnego wyraźnego odwołania do pojęcia przywozu. Poza tym, jak wynika z pkt 56 niniejszej opinii, Sąd, aby uzasadnić swoją wykładnię omawianego wyrażenia, nie odwołał się w żaden sposób do brzmienia przepisu, w którym jest ono zawarte, lecz, przeciwnie, przyjął podejście o charakterze systemowym i celowościowym.
62. W tej sytuacji nie jestem jednakże pewien, czy okoliczność, że w rozpatrywanym przepisie, inaczej niż w innych przepisach rozporządzenia podstawowego, prawodawca postanowił nie łączyć wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] z pojęciem „przywóz”, przemawia za przyjęciem wykładni, która łączy te dwa terminy.
63. Wręcz przeciwnie, gdy w wymienionych przez Sąd przepisach rozporządzenie podstawowe kojarzy łączy ze sobą te wyrażenia, słowa „pochodzący z” [„en provenance”] pełnią funkcję wyjaśniającą w stosunku do słowa „przywóz”, ponieważ służą do wskazania, skąd „pochodzi” przywóz. Natomiast w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego wyrażenie „pochodzą z” w żadnym razie nie ma związku z pojęciem „przywóz”, niewystępującym w tym przepisie, lecz odnosi się do rozpatrywanych części. Omawiane wyrażenie pełni funkcję wyjaśniającą względem wyrażenia „części” i służy do wskazania, że rozpatrywane części powinny „pochodzić” [„provenir”] konkretnie z państwa objętego środkami antydumpingowymi, aby mogły być brane pod uwagę w ramach badania dotyczącego działalności montażowej.
64. Łączenie w sztuczny sposób pojęcia „pochodzenie” [„provenance”] z pojęciem „przywóz”, mimo że takie połączenie nie zostało wyraźnie przewidziane, prowadzi w rzeczywistości do ograniczenia zakresu pierwszego z tych pojęć. Pod względem bowiem literalnego brzmienia w języku francuskim pojęcie „provenir” oznacza zarówno „przyjść z”, jak i „wywodzić się”(26). Wykładnia, która ogranicza znaczenie tego pojęcia wyłącznie do sytuacji odpowiadającej pierwszemu znaczeniu, które obejmuje bezpośrednie, fizyczne pochodzenie części – czyli ich przywóz – z państwa objętego środkami antydumpingowymi, w istotny sposób ogranicza zakres pojęcia „provenance”. Taka wykładnia wyklucza bowiem wszystkie sytuacje, odpowiadające drugiemu znaczeniu pojęcia „provenir”, które obejmuje pochodzenie pośrednie z kraju objętego środkami antydumpingowymi, a więc sytuacje, w których mimo że części te nie zostały fizycznie wysłane z państwa objętego środkami antydumpingowymi, mogą być jednak uznane za pochodzące z tego państwa.
65. Ponadto zawężającej wykładni pojęcia pochodzenie [„provenance”] przyjętej przez Sąd przeczy analiza różnych wersji językowych rozpatrywanego przepisu, a mianowicie art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, której to analizy Sąd nie przeprowadził w zaskarżonym wyroku(27).
66. Mimo bowiem że w kilku wersjach językowych tego przepisu posłużono się wyrażeniem, które jest równoznaczne z francuskim wyrażeniem „pochodzić z” [„provenir de”](28), inne wersje językowe, przykładowo wersja niemiecka i włoska, odwołują się wyraźnie do pochodzenia [„origine”] części „z państwa objętego środkami”(29), a jeszcze inne wersje językowe posługują się wyrażeniami, które wydają się bardziej niejednoznaczne, ponieważ mogą odnosić się zarówno do „provenance”, jak i do „origine”(30).
67. Z powyższych rozważań wynika, że analiza literalnego brzmienia rozpatrywanego przepisu przemawia raczej przeciwko wykładni, która ogranicza zakres wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] do zwykłego „przywozu” części, których dotyczy sprawa, z ostatniego państwa wywozu.
68. Natomiast analiza, która uwzględnia zarówno różne znaczenia słowa „pochodzić” [„provenir”], jak też różne wersje językowe rozpatrywanego przepisu, przemawia raczej za szerszą wykładnią tego pojęcia, wykraczającą poza samo pojęcie „przywozu”, obejmującą zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie pochodzenie części, których dotyczy sprawa, z państwa objętego środkami antydumpingowymi.
69. Po drugie, jeśli chodzi o kontekst, w który wpisuje się rozpatrywany przepis, należy zauważyć, że – jak wynika z pkt 37 i 38 niniejszej opinii – ponieważ uregulowania Unii odnoszące się do obchodzenia środków zawarte w art. 13 rozporządzenia podstawowego nie znajdują podstaw w kodeksie antydumpingowym z 1994 r., należy uznać je za szczególne uregulowania prawne dotyczące antydumpingu w ramach prawa Unii.
70. W tych okolicznościach uważam, że jeżeli Sąd chce opierać wykładnię art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego na odniesieniu do innych przepisów tego rozporządzenia, wśród których znajdują się w szczególności takie, które mogłyby stanowić transpozycję do prawa Unii poszczególnych zobowiązań zawartych w kodeksie antydumpingowym z 1994 r.(31), konieczne jest, aby wyjaśnił przyczyny, dla których takie odniesienie jest zasadne, czego w niniejszej sprawie Sąd nie uczynił.
71. Powyższe spostrzeżenie przemawia więc także przeciwko sposobowi rozumowania przyjętemu przez Sąd dla uzasadnienia łączenia pojęcia „pochodzenie” [„provenance”] z pojęciem „przywóz”.
72. Po trzecie, zawężająca wykładnia wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku moim zdaniem nie jest także w większym stopniu zgodna z celem przyjętych przez Unię przepisów przeciwdziałających obchodzeniu środków antydumpingowych, którym jest, jak wynika z pkt 39 i 40 niniejszej opinii, zapewnienie skuteczności środków antydumpingowych przyjmowanych przez Unię i zapobieganie ich obchodzeniu.
73. Należy w tym względzie zauważyć, że jak wskazałem w pkt 1 niniejszej opinii, w aktualnych realiach gospodarczych, charakteryzujących się globalizacją handlu międzynarodowego oraz zwiększonymi możliwościami delokalizacji produkcji towarów, szczególnie towarów niezaawansowanych technologicznie, wprowadzanie coraz bardziej złożonych form obchodzenia środków antydumpingowych stało się względnie proste. W tych okolicznościach fundamentalne znaczenie ma to, aby Unia mogła dysponować instrumentami ochrony handlu zdolnymi w skuteczny sposób sprostać wyzwaniom, jakie stawia takie otoczenie handlowe, zapewniając skuteczną ochronę przemysłu Unii przed przywozem towarów będących przedmiotem dumpingu. Przepisy przeciwdziałające obchodzeniu środków zawarte w art. 13 rozporządzenia podstawowego należy interpretować, mając na względzie ten punkt widzenia.
74. W tym kontekście zwracam uwagę, że przyjęta przez Sąd wykładnia wyrażenia „pochodzą z” zawartego w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego daje Komisji możliwość oparcia się wyłącznie na stwierdzeniu fizycznego przemieszczenia części (to znaczy zwykłego przywozu) z państwa objętego środkami antydumpingowymi do państwa, w którym odbywa się montaż, aby uznać, że części „pochodzą” [„proviennent”] z tego pierwszego państwa.
75. Prawdą jest, jak zauważył Sąd w pkt 85 zaskarżonego wyroku, że takie podejście upraszcza kwestię wykazania przesłanki pochodzenia [„provenance”] w tych przypadkach obejścia z wykorzystaniem montażu części, które można byłoby określić jako „klasyczne”, a mianowicie w przypadkach, gdy części, które zostaną ostatecznie wmontowane w produkt końcowy, są przywożone bezpośrednio z państwa objętego środkami antydumpingowymi.
76. W takiej sytuacji wykładnia ta ma bowiem taki skutek, że samo stwierdzenie przez Komisję przywozu części z państwa objętego środkami antydumpingowymi powoduje powstanie swojego rodzaju domniemania „pochodzenia” [„provenance”] z tego państwa, które ewentualnie będzie mogło zostać obalone przez zainteresowanych przedsiębiorców(32).
77. Jednakże sytuacja jest zupełnie odmienna w przypadku „złożonych” praktyk obchodzenia środków antydumpingowych, które polegają na dokonywaniu kolejnych lub wielokrotnych czynności montażu mających miejsce w różnych państwach, które to praktyki powinny także być objęte zakresem stosowania uregulowań przeciwdziałających obchodzeniu środków, zawartych w art. 13 rozporządzenia podstawowego.
78. Inaczej bowiem niż w przypadku „klasycznej” działalności montażowej, w przypadku „złożonych” praktyk obchodzenia środków antydumpingowych przyjęta przez Sąd wykładnia wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] skutkuje powstaniem swego rodzaju domniemania „pochodzenia” [„provenance”] – w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego – części, których dotyczy sprawa, z państwa przywozu. Oznacza to, że w myśl dwuetapowego podejścia zastosowanego przez Sąd, w takim przypadku, nawet wobec wyraźnych wskazówek mogących dawać podstawę do uzasadnionych podejrzeń istnienia praktyk obchodzenia środków antydumpingowych, ciężar dowodu(33) co do pochodzenia [„origine”] rzeczonych części spoczywałby na instytucjach Unii, a nie na przedsiębiorcach, których dotyczy sprawa.
79. Takie podejście oznacza istotne zwiększenie spoczywającego na instytucjach Unii ciężaru dowodu co do istnienia praktyk obchodzenia środków antydumpingowych polegających na złożonej działalności montażowej. Jest ono poza tym sprzeczne z podejściem przyjętym w wyroku Starway, na który Sąd sam się powoływał(34).
80. W mojej ocenie wykładni, która skutkuje znaczącym zwiększeniem spoczywającego na instytucjach Unii ciężaru dowodu co do istnienia obejścia środków antydumpingowych, nie można uznać za zgodną z celem, któremu służą zasady przeciwdziałające obchodzeniu tych środków przedstawione w pkt 39, 40 i 72 niniejszej opinii, jakim jest skuteczność. Taka konkluzja narzuca się tym bardziej w świetle rozważań dotyczących charakteru dochodzeń w sprawie obchodzenia środków antydumpingowych i uprawnień, jakimi dysponują instytucje Unii w tym zakresie, przedstawionych w pkt 46 i 47 niniejszej opinii.
81. Nadto, po czwarte, jak słusznie zauważyła Komisja, wykładnia art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, która powoduje nałożenie na instytucje Unii ciężaru wykazania pochodzenia przywiezionych części, wydaje się sprzeczna z wolą prawodawcy, który nie wymaga od instytucji dowodu pochodzenia [„origine”] – w znaczeniu technicznym przyjętym w przepisach prawa celnego – części wykorzystywanych do działalności montażowej. Mimo bowiem, że początkowo unijne zasady przeciwdziałające obchodzeniu środków antydumpingowych przewidywały możliwość rozszerzenia ostatecznego cła antydumpingowego w przypadku montażu „części […] pochodzących [„originaires”] z państwa wywozu towaru objętego cłem antydumpingowym”(35), od czasu przyjęcia rozporządzenia (WE) nr 3283/94(36) pojęcie „pochodzenie” [„origine”] zostało zastąpione w przepisie dotyczącym działalności montażowej wyrażeniem „pochodzą z” [„proviennent de”], co pozwala rozsądnie uznać, że taka zmiana odzwierciedla wolę prawodawcy co do rezygnacji w tym kontekście z pojęcia pochodzenia [„origine”] w rozumieniu technicznym(37) oraz co do zmiany, jeśli chodzi o ten aspekt, przesłanek pozwalających na stwierdzenie istnienia działań stanowiących obchodzenie środków antydumpingowych(38). Wynika z tego, że po wejściu w życie tych nowych zasad, potwierdzonych w rozporządzeniu podstawowym, w wersji mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, instytucje Unii nie mają już obowiązku ustalania „pochodzenia” [„origine”] części w znaczeniu technicznym przyjętym w przepisach prawa celnego, lecz jedynie powinny wykazać ich pochodzenie z państwa objętego środkami antydumpingowymi, co powoduje, że pojęcie „pochodzenie” [„provenance”] należy rozumieć w sposób bardziej elastyczny i szerszy niż pojęcie „origine”(39).
82. Podsumowując, jak wynika z powyższych rozważań, moim zdaniem wykładnia zawężająca wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] zawartego w art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego przyjęta przez Sąd w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku, łącząca to wyrażenie z pojęciem „przywóz”, jest błędna.
83. Uważam natomiast, że z wykładni literalnej, systemowej, celowościowej i historycznej tego przepisu wynika, iż wyrażenie „pochodzą z kraju objętego środkami” należy interpretować szeroko, w ten sposób, że pojęcie „pochodzenie” [„provenance”] obejmuje zarówno bezpośrednie pochodzenie części, których dotyczy sprawa, jak też ich pośrednie pochodzenie z tego państwa.
4. W przedmiocie zasad regulujących dowód istnienia praktyk obchodzenia środków antydumpingowych polegających na działalności montażowej w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego
84. W zaskarżonym wyroku Sąd oparł swoje ustalenia odnoszące się do zasad regulujących dowód, jaki powinny przedstawić instytucje Unii, aby wykazać istnienie praktyk obchodzenia środków antydumpingowych polegających na działalności montażowej w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, na wykładni wyrażenia „pochodzą z” [„proviennent de”] oraz na wynikającym z niej rozróżnieniu pomiędzy pochodzeniem [„provenance”] części, których dotyczy sprawa, związanym zdaniem Sądu z przywozem a pochodzeniem [„origine”] tych części, które Komisja powinna ewentualnie zweryfikować.
85. W odwołaniu Komisja, popierana przez EBMA, kwestionuje także ten aspekt zaskarżonego wyroku.
86. Na wstępie chciałbym w tym względzie przypomnieć, że jak wynika z pkt 41 i 42 niniejszej opinii, Trybunał wyjaśnił już, iż ciężar dowodu co do zaistnienia obejścia środków antydumpingowych spoczywa na instytucjach Unii. To powiedziawszy, należy jednak zbadać, jak ów ciężar dowodu rozkłada się in concreto i jaki jest standard dowodowy wymagany od instytucji w zależności od różnych okoliczności, jakie mogą zachodzić.
87. W tym kontekście uważam za konieczne dokonanie rozróżnienia pomiędzy dwoma rodzajami sytuacji: po pierwsze, sytuacje, które określiłem jako „klasyczne” obchodzenie środków andtyumpingowych, a mianowicie takie, w których części mające zostać ostatecznie wmontowane w produkt końcowy są przywożone bezpośrednio z państwa objętego środkami antydumpingowymi, a po drugie, przypadki „złożonych” działań stanowiących obchodzenie środków antydumpingowych polegających na dokonywaniu kolejnych lub wielokrotnych czynności montażu w jednym lub w kilku różnych państwach, gdy mamy do czynienia z pośrednim pochodzeniem części w państwie, w którym odbywa się montaż.
88. W sytuacjach pierwszego typu, aby udowodnić bezpośrednie pochodzenie [„provenance”] części, których dotyczy sprawa, z państwa objętego środkami antydumpingowymi, wystarczające jest według mnie, jak orzekł Sąd w zaskarżonym wyroku i co wynika z pkt 74–76 niniejszej opinii, aby Komisja wykazała, że części, których dotyczy sprawa, zostały przywiezione z państwa objętego środkami antydumpingowymi. W takiej sytuacji, gdy zostanie ustalone bezpośrednie pochodzenie tych części, przedsiębiorca, którego dotyczy sprawa, będzie miał nadal możliwość obalenia domniemania bezpośredniego pochodzenia, wynikającego z przywozu części z państwa objętego środkami antydumpingowymi, poprzez wykazanie, że badane części w rzeczywistości pochodzą z innego państwa(40).
89. Takie określenie zasad regulujących dowód w sytuacjach tego typu jest moim zdaniem w pełni zgodne z celem w postaci skuteczności zasad przeciwdziałających obchodzeniu środków antydumpingowych.
90. Jednakże w sytuacjach drugiego typu, a mianowicie w sytuacjach, gdy instytucje stają wobec pośredniego pochodzenia [„provenance”] części, których dotyczy sprawa, z państwa objętego środkami antydumpingowymi, poza przypadkiem zwykłego tranzytu części do państwa pośredniego, dowód na istnienie złożonych praktyk obchodzenia środków antydumpingowych, polegających na powtarzanej działalności montażowej, nie może być tak prosty.
91. Jednakże w przypadku, gdyby w toku dochodzenia zostało potwierdzone, że mimo iż części wmontowane w produkt końcowy zostały przywiezione z innego państwa niż państwo objęte środkami antydumpingowymi, w rzeczywistości większość z nich stanowią części, które zostały pierwotnie wyprodukowane w państwie objętym tymi środkami lub które zostały wyprodukowane w znacznej mierze z wykorzystaniem elementów lub materiałów pochodzących z tego ostatniego państwa, moim zdaniem standard dowodowy wymagany przez Komisję w celu stwierdzenia praktyk obchodzenia środków antydumpingowych może zostać złagodzony.
92. W takich okolicznościach jest według mnie racjonalne, aby umożliwić Komisji oparcie się na „zbiorze zgodnych poszlak”(41) w celu wykazania, że części pośrednio pochodzą z państwa objętego środkami antydumpingowymi w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, tak aby mogła ona uwzględnić je w ramach analizy, którą prowadzi na podstawie art. 13 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia. Istnienie powiązań pomiędzy spółkami uczestniczącymi w różnych fazach łańcucha produkcji, udział niektórych z tych spółek we wcześniejszych działaniach stanowiących obchodzenie środków antydumpingowych, informacje o niewielkiej wartości dodanej powstającej podczas pośrednich czynności montażowych, stanowią przykłady wskazówek, które w tego rodzaju sytuacji może uwzględniać Komisja w toku swej analizy dotyczącej ustalenia pośredniego pochodzenia części, których dotyczy sprawa.
93. W takim przypadku, kiedy Komisja, w oparciu o zbiór zgodnych poszlak, ustaliła, że dane części pochodzą pośrednio z państw objętych środkami antydumpingowymi w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego, przedsiębiorca, którego dotyczy sprawa, będzie miał zawsze możliwość wykazania, że mimo iż większość z tych przywiezionych z państwa pośredniego części w rzeczywistości została pierwotnie wyprodukowana w państwie objętym tymi środkami lub wyprodukowana w znacznej mierze z wykorzystaniem elementów lub materiałów pochodzących z tego ostatniego państwa, oraz mimo występowania istotnych wskazówek wyraźne uzasadniających podejrzenie obchodzenia środków antydumpingowych części te w rzeczywistości pochodzą z rzeczonego państwa pośredniego albo, zależnie od sytuacji, z innego państwa. W tym celu ów przedsiębiorca będzie mógł, przykładowo, przedstawić wiarygodne zaświadczenia potwierdzające, że rozpatrywane części pochodzą z państwa pośredniego. Będzie on mógł również dowodzić, że w państwie pośrednim części te były poddane rzeczywistej obróbce na tyle istotnej, że zmieniła ona charakter tych części, oraz że wykonanie tej pośredniej obróbki wynika z obiektywnych względów gospodarczych, które uzasadniają istnienie łańcucha produkcji zlokalizowanego w kilku państwach.
94. Takie ukształtowanie zasad regulujących dowód w przypadku działalności polegającej na wielokrotnym montażu pozwala, według mnie, przestrzegać zasady, zgodnie z którą obowiązkiem instytucji Unii jest udowodnienie praktyk obchodzenia środków antydumpingowych, a jednocześnie jest zgodne z celem przepisów przeciwdziałających obchodzeniu środków, jakim jest skuteczność. Uwzględnia ono również szczególny charakter uprawnień, jakimi dysponują instytucje Unii w ramach dochodzenia w sprawie obchodzenia środków antydumpingowych, oraz ograniczenia czasowe, jakim instytucje te podlegają w ramach tego rodzaju dochodzeń, o których wspomniałem w pkt 46 i 47 niniejszej opinii.
95. Natomiast dwuetapowe podejście zalecane przez Sąd i opisane w pkt 54 i 55 niniejszej opinii opiera się na błędnej wykładni art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego.
5. Wnioski
96. Ustalenie zasad regulujących dowód na obchodzenie środków antydumpingowych wynikające z błędnej, moim zdaniem, wykładni pojęcia „pochodzenie” [„provenance”] przyjętej w zaskarżonym wyroku stanowi podstawę całego rozumowania, które doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że Komisja naruszyła prawo oraz że w konsekwencji należało stwierdzić nieważność spornego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, ponieważ części, których dotyczy sprawa, zostały przywiezione – a więc, z jego punktu widzenia, „pochodziły” – ze Sri Lanki, Komisja obowiązana była udowodnić ich chińskie pochodzenie, jeżeli chciała uwzględnić je w analizie działalności montażowej na podstawie art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego. W ten sposób, dowodząc chińskiego pochodzenia tych części, Komisja miała naruszyć prawo, w ten sposób, że zastosowała w tym celu „w drodze analogii” kryteria zawarte w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
97. Wynika z tego, że błąd Sądu odnoszący się do wykładni wyrażenia „pochodzą z” skutkował przyjęciem przez Sąd błędnej charakterystyki zasad regulujących dowód przy ustalaniu istnienia złożonych praktyk obchodzenia środków antydumpingowych z wykorzystaniem montażu w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, która to charakterystyka stanowi podstawę dokonanego przez Sąd stwierdzenia naruszenia prawa przez Komisję.
98. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest obarczony szeregiem błędów dotyczących wykładni art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, które podważają podstawę wniosków wywiedzionych przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Wynika z tego, moim zdaniem, że wniesione przez Komisję odwołanie, poparte przez EBMA, powinno zostać uwzględnione, a w konsekwencji, zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony(42).
VI. W przedmiocie skargi w pierwszej instancji
99. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Uważam, że tak jest w niniejszej sprawie.
100. Na poparcie skargi w pierwszej instancji Kolachi podniosło jedyny zarzut dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego. Zasadniczo Kolachi zarzuciło Komisji, po pierwsze, że zastosowała ten przepis w odniesieniu do czynności wytwarzania części rowerowych w Sri Lance, podczas gdy dochodzenie miało za przedmiot rzekome obchodzenie środków antydumpingowych z wykorzystaniem działalności montażowej w Pakistanie; po drugie, że naruszyła ona prawo, traktując ten przepis jako regułę pochodzenia; po trzecie, że nie podjęła ona żadnego środka w celu zastosowania reguł pochodzenia przewidzianych w prawie celnym Unii.
101. Należy w tym względzie zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z informacjami dostarczonymi przez samo Kolachi w toku dochodzenia 93% części wykorzystywanych do montażu rowerów w Pakistanie było dostarczanych za pośrednictwem Flying Horse. Pewna liczba tych części – stanowiąca 46% wszystkich montowanych części – była przywożona z Chin, a pewna liczba – stanowiąca 47% wszystkich montowanych części – ze Sri Lanki. Dochodzenie wykazało, że większość części przywożonych ze Sri Lanki kupowanych od Flying Horse, a mianowicie ramy, widelce rowerowe, felgi aluminiowe i plastikowe koła, została w rzeczywistości wyprodukowana przez Great Cycles w znacznej mierze z wykorzystaniem chińskich materiałów. Poza tym, jak wykazało dochodzenie, Great Cycles jest spółką powiązaną z Kolachi i uczestniczyło wcześniej działaniach stanowiących obchodzenie środków antydumpingowych. Jak wynika z motywu 99 spornego rozporządzenia, Komisja stwierdziła również, że relacje pomiędzy Flying Horse a Kolachi budzą wątpliwości. Wszystkie te okoliczności zostały potwierdzone i nie są kwestionowane przez Kolachi. Podczas rozprawy przed Trybunałem, w odpowiedzi na zadawane jej szczegółowe pytania, Kolachi wręcz wyraźnie potwierdziło, że części produkowane w Sri Lance były „przerabiane” z części pochodzenia chińskiego.
102. Oceny motywów 98–101 spornego rozporządzenia, w których Komisja stwierdziła, że Kolachi uczestniczyło w działalności montażowej stanowiącej praktykę obchodzenia środków antydumpingowych w rozumieniu art. 13 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, należy dokonać, mając na uwadze wnioski płynące z dochodzenia.
103. Z motywów 98 i 99 spornego rozporządzenia wynika, że Komisja doszła do wniosku, iż części kupowane przez Kolachi od Flying Horse, chociaż przywożone ze Sri Lanki, w rzeczywistości pochodziły, w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia podstawowego (pośrednio) z Chin, w oparciu o następujące okoliczności: po pierwsze, w oparciu o ustalenie, że Kolachi nie zdołało wykazać lankijskiego pochodzenia tych części(43), a po drugie, w oparciu o szereg wskazówek, powodujących powstanie wątpliwości co do relacji pomiędzy Flying Horse, działającego jako pośrednik spółki powiązanej z Kolachi – a mianowicie Great Cycles – i samego Kolachi. Na podstawie tych okoliczności Komisja stwierdziła w ostatnim zdaniu motywu 99 spornego rozporządzenia, że w sprawie zostały spełnione kryteria określone w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego.
104. Dopiero w odpowiedzi na podniesiony przez Kolachi argument, streszczony w ostatnim zdaniu motywu 100 spornego rozporządzenia, w ramach którego spółka ta zarzuciła Komisji, że stosuje art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego jako regułę pochodzenia, Komisja w ostatnim zdaniu motywu 101 spornego rozporządzenia, po odnotowaniu że „art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego jako taki faktycznie nie stanowi reguły pochodzenia”, uznała, iż miała słuszne powody, „żeby dojść do wniosku, iż te części pochodziły z Chin, jako że zostały one wyprodukowane przy użyciu ponad 60% surowców z Chin, a ich wartość dodana stanowiła mniej niż 25% kosztów produkcji”.
105. W świetle wszystkich okoliczności wynikających z dochodzenia oraz z lektury spornego rozporządzenia uważam, po pierwsze, że na podstawie zasad regulujących dowód na prowadzenie „złożonej” działalności montażowej, zaproponowanych przeze mnie w pkt 91–93 niniejszej opinii, Komisja bezspornie mogła stwierdzić w tym wypadku, że części kupowane od Flying Horse i przywożone ze Sri Lanki, lecz wyprodukowane przez Great Cycles, pochodzą pośrednio z Chin. Z jednej strony, zostało bowiem wykazane, że części te były wyprodukowane w Sri Lance, w znacznej mierze z wykorzystaniem chińskich elementów i materiałów. Z drugiej strony, Komisja dysponowała zbiorem zgodnych poszlak, potwierdzających w jasny sposób podejrzenie udziału Kolachi w złożonych praktykach obchodzenia środków antydumpingowych. W takim kontekście, na podstawie wspomnianych zasad regulujących dowód, do Kolachi należało wykazanie lankijskiego pochodzenia rozpatrywanych części, przy czym nie ulega wątpliwości, że spółka ta nie zdołała tego dokonać.
106. Po drugie, wynika z tego, że w tych okolicznościach, aby ustalić, iż części te pochodzą pośrednio z Chin, Komisja w żadnym razie nie miała obowiązku weryfikowania ich pochodzenia z zastosowaniem jakiejkolwiek reguły pochodzenia w rozumieniu przepisów prawa celnego lub z zastosowaniem „w drodze analogii” kryteriów zawartych w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego jako reguły pochodzenia.
107. Po trzecie, moim zdaniem z lektury odpowiednich motywów spornego rozporządzenia wynika, że Komisja w żadnym razie nie zastosowała „w drodze analogii” kryteriów zawartych w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego jako reguły pochodzenia w celu ustalenia, że rozpatrywane części pochodzą pośrednio z Chin. Ustalenie pośredniego pochodzenia tych części z Chin wynika bowiem z jednoznacznych wniosków wywiedzionych przez Komisję z motywu 98 zdanie ostatnie oraz motywu 99 zdanie przedostatnie spornego rozporządzenia na podstawie istotnych wskazówek, którymi dysponowała. Okoliczność, że Komisja, w odpowiedzi na konkretny argument podniesiony przez Kolachi, stwierdziła również, iż w przypadku rozpatrywanych części produkowanych w Sri Lance spełnione są kryteria przewidziane w art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia podstawowego, stanowi wyłącznie dodatkową wskazówkę mogącą pełniej uzasadnić wniosek, do którego wcześniej doszła Komisja, przy czym w tym wypadku to Kolachi powinno obalić ten wniosek, przedstawiając wiarygodne dowody lankijskiego pochodzenia rzeczonych części.
108. Jak wynika z powyższych rozważań, moim zdaniem trzy części jedynego zarzutu podniesionego przez Kolachi należy oddalić, a w konsekwencji skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Kolachi należy oddalić w całości.
VII. W przedmiocie kosztów
109. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, który na podstawie jego art. 184 § 1 ma zastosowanie do postępowań odwoławczych, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
110. Jeżeli Trybunał przychyli się do mojej oceny odwołania wniesionego przez Komisję, Kolachi będzie stroną przegrywającą sprawę. W tych okolicznościach, ponieważ Komisja i EBMA wniosły o obciążenie Kolachi kosztami, proponuję, aby Trybunał obciążył Kolachi kosztami poniesionymi przez Komisję i EBMA zarówno w pierwszej instancji, jak i w ramach niniejszego odwołania.
VIII. Wnioski
111. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 października 2017 r., Kolachi Raj Industrial/Komisja (T‑435/15, EU:T:2017:712), zostaje uchylony.
2) Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona do Sądu przez Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd w sprawie T‑435/15 zostaje oddalona.
3) Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd zostaje obciążone kosztami postępowania poniesionymi w pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym przez Komisję Europejską i przez European Bicycle Manufacturers Association (EBMA).