WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 5 lutego 2018 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Spis treści akt Komisji dotyczących postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Obowiązek poinformowania o środkach odwoławczych – Wyjątek dotyczący ochrony celów czynności dochodzenia – Ogólne domniemanie poufności
W sprawie T‑611/15
Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring mbH, z siedzibą w Melsungen (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów E. Wagnera oraz H. Hoffmeyera,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez F. Clotuche‑Duvieusart, L. Wildpanner oraz A. Bucheta, a następnie przez F. Clotuche‑Duvieusart, A. Bucheta oraz F. Erlbachera, a wreszcie przez F. Clotuche‑Duvieusart oraz A. Bucheta, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot, po pierwsze, wniosek na podstawie art. 263 TFUE o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 3 września 2015 r. odmawiającej udzielenia skarżącej dostępu do jawnej wersji decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczącej postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE oraz art. 53 porozumienia EOG [sprawa AT.39914 – Euro Interest Rate Derivatives (EIRD) – Postępowanie ugodowe], jak również do spisu treści administracyjnych akt tego postępowania, oraz po drugie, wniosek na podstawie art. 265 TFUE o stwierdzenie, że Komisja bezprawnie zaniechała sporządzenia jawnej wersji decyzji C(2013) 8512 final i spisu treści dotyczącego tego postępowania,
SĄD (druga izba),
w składzie: M. Prek, prezes, F. Schalin i M.J. Costeira (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring mbH, jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność przede wszystkim w kraju związkowym Hesja (Niemcy), głównie w sektorze handlu hurtowego i detalicznego produktów spożywczych.
2 W ramach postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE i art. 53 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), dotyczącego w szczególności dochodzenia w sprawie karteli między bankami w sektorze instrumentów pochodnych stopy procentowej dla euro (Euro Interest Rate Derivatives, EIRD) (zwanego dalej „postępowaniem EIRD”), Komisja Europejska wydała w dniu 4 grudnia 2013 r. decyzję, w której nałożyła grzywnę na cztery banki, które współpracowały z nią w ramach postępowania ugodowego i w związku z tym uzyskały obniżkę wymierzonej im grzywny (zwaną dalej „decyzją EIRD”). Dochodzenie Komisji prowadzone w ramach tego postępowania było jeszcze w toku w chwili wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
3 Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. Edeka Verband kaufmännischer Genossenschaften eV (zwane dalej „Edeka Verband”) wniosło w imieniu skarżącej o udzielenie dostępu do akt sprawy Komisji w postępowaniu EIRD zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43). Wniosek ten został zarejestrowany przez Komisję pod numerem referencyjnym GESTDEM 2015/429 (dalej „pierwsze postępowanie”).
4 Pismem z dnia 12 marca 2015 r. Edeka Verband potwierdziło swój wniosek o udzielenie dostępu do wszystkich sporządzonych od 2006 r. dokumentów zawierających informacje na temat sposobu, w jaki członkowie kartelu manipulowali stopą Euribor.
5 Pismem z dnia 31 marca 2015 r. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji Komisji oddaliła wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów złożony przez Edeka Verband (zwanym dalej „pierwotną decyzją wydaną w pierwszym postępowaniu”) na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i ogólnego domniemania poufności związanego z wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie tego rozporządzenia. Odmówiła ona także udzielenia częściowego dostępu do wnioskowanych dokumentów.
6 Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Edeka Verband wniosło do Sekretariatu Generalnego Komisji o ponowne rozpatrzenie pierwotnej decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu. Stowarzyszenie to wskazało między innymi, że odmowa udzielenia częściowego dostępu jest nieproporcjonalna i że DG ds. Konkurencji powinna przynajmniej zezwolić na dostęp do spisu treści akt sprawy Komisji w postępowaniu EIRD (zwanego dalej „spisem treści”).
7 Decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. Sekretariat Generalny Komisji potwierdził pierwotną decyzję wydaną w pierwszym postępowaniu (zwaną dalej „decyzją potwierdzającą wydaną w pierwszym postępowaniu”). Odmowa udzielenia dostępu do dokumentów akt postępowania EIRD, w tym do spisu treści, była oparta zasadniczo, po pierwsze, na wyjątkach przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w celu ochrony, odpowiednio, interesów handlowych zainteresowanych przedsiębiorstw, celów czynności dochodzenia oraz procesu podejmowania decyzji przez instytucję. Publiczne ujawnienie tych dokumentów mogło bowiem zagrozić dochodzeniom w toku oraz naruszyć reguły poufności, prawo do obrony i interesy handlowe stron, których dotyczyło dochodzenie. Odmowa udzielenia dostępu do dokumentów była oparta, po drugie, na ogólnym domniemaniu poufności wynikającym z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz na spójnej wykładni i spójnym stosowaniu różnych reguł i celów przewidzianych z jednej strony w rozporządzeniu nr 1049/2001, a z drugiej strony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącym się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2004, L 123, s. 18). Domniemanie to uniemożliwiało udzielenie zarówno całkowitego dostępu, jak i częściowego dostępu do wnioskowanych dokumentów, w tym do spisu treści. Odmowa udzielenia dostępu do dokumentów była oparta, po trzecie, na braku nadrzędnego interesu publicznego w ich ujawnieniu w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż ten nadrzędny interes nie może odpowiadać interesowi skarżącej w wytoczeniu powództwa odszkodowawczego. W szczególności jeśli chodzi o spis treści, uściślono, że stanowi on część akt tej sprawy, przy czym sprawa ta nie została jeszcze zakończona, oraz że w związku z tym dokument ów jest objęty ogólnym domniemaniem poufności, co uniemożliwia udzielenie pełnego dostępu, jak również częściowego dostępu do tego dokumentu.
8 Pismem z dnia 13 lipca 2015 r. doradca skarżącej wniósł w jej imieniu o udzielenie dostępu do decyzji EIRD i do spisu treści. Wniosek ten został zarejestrowany pod numerem referencyjnym GESTDEM 2015/4023 (dalej „drugie postępowanie”).
9 Pismem z dnia 29 lipca 2015 r. DG ds. Konkurencji Komisji odpowiedziała, sygnalizując, że wniosek o udzielenie dostępu został już złożony wcześniej przez Edeka Verband w imieniu skarżącej oraz że dwa wnioskowane dokumenty, to jest decyzja EIRD i spis treści, są już objęte tym pierwszym wnioskiem i tym samym decyzją potwierdzającą wydaną w pierwszym postępowaniu (zwanym dalej „pierwotną decyzją wydaną w drugim postępowaniu”). W tej samej decyzji DG ds. Konkurencji uznała zasadniczo, że oba wnioskowane dokumenty należą do ogółu dokumentów, do których odmówiono już dostępu w pierwszym postępowaniu, oraz że w konsekwencji argumenty, które zostały wysunięte w pierwotnej decyzji i w decyzji potwierdzającej w pierwszym postępowaniu w celu oddalenia poprzedniego wniosku, znajdują zastosowanie mutatis mutandis do drugiego wniosku.
10 Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła do Sekretariatu Generalnego Komisji o ponowne rozpatrzenie pierwotnej decyzji wydanej w drugim postępowaniu.
11 Pismem z dnia 3 września 2015 r. Sekretariat Generalny Komisji potwierdził pierwotną decyzję wydaną w drugim postępowaniu (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Przede wszystkim w pkt 1 zaskarżonej decyzji sekretarz generalny Komisji przypomniał, że w pierwotnej decyzji i w decyzji potwierdzającej, wydanych w pierwszym postępowaniu, odmówiono udzielenia dostępu do wszystkich dokumentów dotyczących postępowania EIRD na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, to jest ochrony, odpowiednio, interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, celów czynności kontroli, dochodzenia i audytu oraz procesu podejmowania decyzji przez instytucję. Następnie w pkt 2 zaskarżonej decyzji sekretarz generalny Komisji przypomniał, że w pierwotnej decyzji wydanej w drugim postępowaniu wyjaśniono, iż dokumenty wnioskowane przez skarżącą, to jest jawna wersja decyzji EIRD i spis treści, należą do ogółu dokumentów dotyczących postępowania EIRD, do których odmówiono już dostępu w ramach pierwszego postępowania, w którym Edeka Verband działało w imieniu skarżącej. Ponadto przypomniał on, że Komisja nie skończyła jeszcze opracowania jawnej wersji decyzji EIRD oraz że postępowanie EIRD toczyło się nadal w stosunku do stron, które nie były gotowe do zawarcia ugody. Wreszcie, w pkt 3 zaskarżonej decyzji sekretarz generalny Komisji stwierdził, po pierwsze, że nie istnieje jeszcze jawna wersja decyzji EIRD, a zatem nie można przychylić się do wniosku o udzielenie dostępu do nieistniejącego dokumentu, po drugie, że wniosek o udzielenie dostępu do spisu treści był objęty pierwszym postępowaniem, w ramach którego skarżąca otrzymała już szczegółowe wyjaśnienie powodów odmowy przytoczonych w pierwotnej decyzji i w decyzji potwierdzającej, wydanych w pierwszym postępowaniu, i po trzecie, że zaskarżona decyzja potwierdza wyłącznie odmowę dostępu wyrażoną w pierwszym postępowaniu, która stała się ostateczna, ponieważ nie wniesiono skargi w przepisanym terminie.
Przebieg postępowania, okoliczności faktyczne zaistniałe po wniesieniu skargi i żądania stron
12 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 listopada 2015 r. skarżąca wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
13 W skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła udzielenia dostępu do części decyzji EIRD lub części spisu treści swoich akt dotyczących postępowania EIRD, w odniesieniu do których to części przedsiębiorstwa, których dotyczy owa decyzja, nie powołały się lub nie powoływały się już na poufność;
– tytułem dalszego żądania ewentualnego, stwierdzenie, że Komisja bezprawnie zaniechała sporządzenia i przekazania skarżącej jawnej wersji decyzji EIRD lub spisu treści dotyczącego postępowania EIRD;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
14 W dniu 18 stycznia 2016 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
15 W dniu 1 marca 2016 r. skarżąca przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności.
16 Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja (T‑611/15, niepublikowanym, EU:T:2016:643), wniosek o stwierdzenie bezczynności został odrzucony jako niedopuszczalny i zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję został oddalony w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
17 W dniu 28 października 2016 r. Komisja opublikowała w Internecie wstępną jawną wersję decyzji EIRD.
18 W dniu 8 grudnia 2016 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
19 W dniu 23 stycznia 2017 r. na podstawie art. 130 § 2 regulaminu postępowania skarżąca złożyła w odrębnym piśmie wniosek o częściowe umorzenie postępowania.
20 W dniu 23 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła także w sekretariacie Sądu replikę, w której sprecyzowała, że podtrzymuje żądanie mające na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej dostępu do spisu treści.
21 W dniu 2 lutego 2017 r. prezes Sądu przydzielił niniejszą sprawę innemu sędziemu sprawozdawcy.
22 W dniu 10 marca 2017 r. Komisja złożyła uwagi do wniosku o częściowe umorzenie postępowania złożonego przez skarżącą.
23 W dniu 10 marca 2017 r. Komisja złożyła także w sekretariacie Sądu duplikę.
24 W postanowieniu z dnia 22 czerwca 2017 r., Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja (T‑611/15, niepublikowanym, EU:T:2017:440), postanowiono, że należy umorzyć postępowanie w odniesieniu do żądania mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej dostępu do jawnej wersji decyzji EIRD. Ponadto postanowiono, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
25 Na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania Sąd (druga izba) postanowił orzec z pominięciem ustnego etapu postępowania.
Co do prawa
26 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że wskutek postanowień wymienionych w pkt 16 i 24 powyżej przedmiot skargi jest ograniczony do żądania mającego na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej dostępu do spisu treści.
27 Na poparcie skargi skarżąca podnosi dziewięć zarzutów, które są zasadniczo oparte: pierwszy – na naruszeniu obowiązku uzasadnienia; drugi – na naruszeniu obowiązku poinformowania o przysługujących skarżącej środkach odwoławczych; trzeci – na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001; czwarty – na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001; piąty – na naruszeniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001; szósty – na naruszeniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001; siódmy – na naruszeniu podstawowego prawa dostępu do dokumentów; ósmy – na naruszeniu podstawowego prawa dostępu do dokumentów i zasady proporcjonalności; dziewiąty – na naruszeniu art. 101 TFUE.
28 Mając na uwadze zarzuty i argumenty wysunięte przez skarżącą, Sąd uważa za wskazane ich przegrupowanie i przeorganizowanie.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
29 W ramach zarzutu pierwszego skarżąca twierdzi zasadniczo, że zaskarżona decyzja narusza obowiązek uzasadnienia ustanowiony w art. 296 akapit drugi TFUE i w art. 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie zawiera powodów odmowy udzielenia dostępu do wnioskowanego dokumentu, lecz odsyła jedynie do okoliczności, że skarżąca otrzymała już szczegółowe wyjaśnienie tych powodów w pierwotnej decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu, w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu i w pierwotnej decyzji wydanej w drugim postępowaniu. Zdaniem skarżącej odesłanie do powodów przedstawionych w tych decyzjach nie jest wystarczające. Po pierwsze, oba postępowania były od siebie odrębne i skierowane do różnych osób prawnych, w związku z czym powinny być one rozpatrywane oddzielnie, jak wynika już z postanowienia z dnia 26 października 2016 r., Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja (T‑611/15, niepublikowanego, EU:T:2016:643). Po drugie, powody odmowy powinny były zostać przedstawione w samej zaskarżonej decyzji z uwagi na prawo podstawowe, jakie stanowi obowiązek uzasadnienia jako część prawa podstawowego do dobrej administracji oraz ze względu na prawo podstawowe do skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 41 ust. 2 lit. c) i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, pod rygorem uniemożliwienia skarżącej skorzystania z prawa do środka prawnego przed sądem w jak najlepszych warunkach oraz uniemożliwienia sądowi Unii Europejskiej dokonania kontroli. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego samodzielnego powodu odmowy dotyczącego wniosku o udzielenie dostępu do spisu treści.
30 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
31 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności w świetle treści aktu, charakteru podniesionych zarzutów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 7 lipca 2011 r., Valero Jordana/Komisja, T‑161/04, niepublikowany, EU:T:2011:337, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 Z orzecznictwa wynika również, że dopuszczone może zostać uzasadnienie poprzez odesłanie [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 1998 r., Parlament/Gaspari, C‑316/97 P, EU:C:1998:558, pkt 27; z dnia 11 maja 2000 r., Pipeaux/Parlament, T‑34/99, EU:T:2000:125, pkt 18; z dnia 12 maja 2016 r., Zuffa/EUIPO (ULTIMATE FIGHTING CHAMPIONSHIP), T‑590/14, niepublikowany, EU:T:2016:295, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponadto w orzecznictwie uznano już, że uczynione w akcie odesłanie do odrębnego aktu należy zbadać w świetle art. 296 TFUE oraz że nie narusza ono obowiązku uzasadnienia ciążącego na instytucjach Unii Europejskiej (wyrok z dnia 30 marca 2000 r., Kish Glass/Komisja, T‑65/96, EU:T:2000:93, pkt 51).
33 W niniejszym przypadku, jak wynika z pkt 11 powyżej, po pierwsze, należy stwierdzić, że Komisja utrzymywała w zaskarżonej decyzji, iż wniosek o udzielenie dostępu do spisu treści był już objęty pierwszym postępowaniem, w którym „[Edeka Verband] działało w imieniu skarżącej”, w związku z czym zaskarżona decyzja stanowiła jedynie potwierdzenie odmowy dostępu wyrażonej w pierwszym postępowaniu. Po drugie, w zaskarżonej decyzji uznano, że odmowa dostępu w pierwszym postępowaniu była oparta na wyjątkach przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Po trzecie, w zaskarżonej decyzji Komisja podkreśliła, że należało uczynić odesłanie do pierwotnej decyzji i do decyzji potwierdzającej, wydanych w pierwszym postępowaniu, doprecyzowując, iż w decyzjach tych skarżąca otrzymała już szczegółowe wyjaśnienie powodów odmowy.
34 Ponadto, jak wynika z pkt 7 powyżej, po pierwsze, w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu, do której odsyła zaskarżona decyzja, wyjaśniono, że odmowa udzielenia dostępu do dokumentów akt postępowania EIRD, w tym do spisu treści, była oparta na wyjątkach przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Po drugie, w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu Komisja twierdziła, że odmówiła udzielenia całkowitego dostępu, jak również częściowego dostępu do dokumentów na podstawie ogólnego domniemania poufności wynikającego z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz na podstawie spójnej wykładni i spójnego stosowania różnych reguł i celów przewidzianych z jednej strony w rozporządzeniu nr 1049/2001, a z drugiej strony w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004. Po trzecie, w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu podkreślono, że odmowa udzielenia dostępu do dokumentów była oparta na braku nadrzędnego interesu publicznego w ich ujawnieniu w rozumieniu rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż ten nadrzędny interes nie może odpowiadać interesowi skarżącej w wytoczeniu powództwa odszkodowawczego.
35 Z powyższego wynika, że Komisja z jednej strony przedstawia w samej zaskarżonej decyzji motywy uzasadnienia wymienione w pkt 33 powyżej, a z drugiej strony odsyła w tej decyzji do motywów uzasadnienia przypomnianych w pkt 34 powyżej, figurujących w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu.
36 W odniesieniu do odesłania do uzasadnienia decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu należy zwrócić uwagę, że w niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie stanowi co prawda w stosunku do skarżącej aktu wyłącznie potwierdzającego tę decyzję potwierdzającą, jak już doprecyzowano w pkt 61 postanowienia z dnia 26 października 2016 r., Edeka‑Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja (T‑611/15, niepublikowanego, EU:T:2016:643).
37 Niemniej z akt sprawy wynika, że pierwotna decyzja i decyzja potwierdzająca w pierwszym postępowaniu zostały wydane w kontekście znanym skarżącej. Skarżąca przypomniała bowiem w swoim wniosku o udzielenie dostępu przebieg tego pierwszego postępowania. Ponadto w niniejszym przypadku nie jest kwestionowana okoliczność, że decyzja potwierdzająca wydana w pierwszym postępowaniu została podana do wiadomości skarżącej przed wniesieniem jej wniosku o udzielenie dostępu w drugim postępowaniu (zob. podobnie postanowienie z dnia 26 października 2016 r., Edeka‑Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja, T‑611/15, niepublikowane, EU:T:2016:643, pkt 52).
38 Wobec powyższego, niezależnie od autonomicznego charakteru postępowań pierwszego i drugiego, odesłanie, jakie zostało uczynione w zaskarżonej decyzji do motywów uzasadnienia figurujących w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu, nie może w okolicznościach niniejszej sprawy naruszać obowiązku uzasadnienia.
39 Ponadto treść skargi potwierdza wystarczający charakter tego uzasadnienia poprzez odesłanie. Argumentacja skarżącej w ramach skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy bowiem motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również motywów uzasadnienia decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu, do których odsyła zaskarżona decyzja.
40 Ponadto, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, zaskarżona decyzja zawiera powody odmowy dotyczące konkretnie wniosku o udzielenie dostępu do spisu treści. W tym względzie należy stwierdzić, że w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Komisja twierdzi, iż spis treści należy do ogółu dokumentów dotyczących postępowania EIRD, do których odmówiono już dostępu w ramach pierwszego postępowania, w którym zdaniem Komisji Edeka Verband działało w imieniu skarżącej. Z drugiej strony skarżąca otrzymała już szczegółowe wyjaśnienie powodów odmowy udzielenia dostępu do spisu treści w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu (zob. pkt 7 i 11 powyżej).
41 W każdym wypadku uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym uzasadnienie poprzez odesłanie, jest przecież wystarczające do tego, by skarżąca była w stanie poznać powody odmowy udzielenia dostępu, na które się wobec niej powołano, oraz zakwestionować je skutecznie przed sądem Unii. A zatem ze względu na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło stanowić przeszkody dla przysługującego skarżącej prawa do środka prawnego przed sądem oraz dla kontroli, której musi dokonać Sąd w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, decyzja ta nie mogła zostać podjęta z naruszeniem prawa podstawowego, jakie stanowi obowiązek uzasadnienia jako część prawa podstawowego do dobrej administracji oraz prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej.
42 Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom uzasadnienia przewidzianym w art. 296 akapit drugi TFUE i w art. 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
43 Zarzut pierwszy należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego obowiązku poinformowania skarżącej o przysługujących jej środkach odwoławczych
44 Skarżąca twierdzi, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej informacji na temat przysługujących jej środków odwoławczych, co narusza prawo do skutecznej ochrony sądowej przewidziane w art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych oraz prawo do informacji o środkach odwoławczych przewidziane w art. 8 ust. 1 zdanie trzecie nr 1049/2001. Ponadto informacje udzielone w tym względzie w trakcie pierwszego postępowania nie mogą zostać uwzględnione do celów analizy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż wnioskodawcy i adresaci byli różni w obu postępowaniach.
45 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
46 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 nakłada wyraźnie na daną instytucję, która odmawia całkowicie lub częściowo dostępu do wnioskowanego dokumentu, obowiązek „poinform[owania] wnioskodawc[y] o dostępnych dla niego środkach zaradczych [przysługujących mu środkach odwoławczych], a mianowicie wszczęciu postępowania sądowego wobec instytucji lub złożenia skargi u rzecznika praw obywatelskich, zgodnie z warunkami ustalonymi odpowiednio w art. [263 i 228 TFUE]”.
47 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w odróżnieniu od decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej informacji na temat środków odwoławczych przysługujących skarżącej. Komisja interpretowała bowiem zaskarżoną decyzję jako wyłącznie potwierdzającą odmowę dostępu wyrażoną w pierwszym postępowaniu; zgodnie z tą interpretacją nie był zatem dostępny żaden środek odwoławczy (zob. pkt 11 powyżej).
48 Tymczasem, jak wynika z pkt 61 postanowienia z dnia 26 października 2016 r., Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Komisja (T‑611/15, niepublikowanego, EU:T:2016:643), zaskarżona decyzja nie stanowi w stosunku do skarżącej aktu wyłącznie potwierdzającego decyzję potwierdzającą wydaną w pierwszym postępowaniu, a zatem może być ona przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE.
49 Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, oraz mając na uwadze między innymi uczynione w zaskarżonej decyzji odesłanie do uzasadnienia figurującego w decyzji potwierdzającej wydanej w pierwszym postępowaniu, nie można uznać, że naruszenie w zaskarżonej decyzji nałożonego na Komisję obowiązku przypomnienia o środkach odwoławczych w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowiło niezgodność z prawem, która może prowadzić do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji w tym względzie. W każdym wypadku należy bowiem stwierdzić, że mimo braku informacji o środkach odwoławczych przysługujących od zaskarżonej decyzji skarżąca mogła się o nich dowiedzieć i wnieść skargę o stwierdzenie nieważności będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
50 Z powyższego wynika, że w niniejszym przypadku zaniechanie poinformowania skarżącej o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może stanowić naruszenia istotnych wymogów proceduralnych mogącego prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż takie zaniechanie nie miało żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej.
51 Wobec tego zarzut drugi należy oddalić jako nieistotny dla sprawy.
W przedmiocie zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego, dotyczących naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 101 TFUE
52 Z uwagi na argumenty wysunięte przez skarżącą należy zgrupować zarzuty trzeci, czwarty i dziewiąty oraz podzielić je na dwie części. Część pierwsza dotyczy braku ogólnego domniemania poufności i naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Część druga dotyczy istnienia nadrzędnego interesu w ujawnieniu wnioskowanego dokumentu i naruszenia art. 101 TFUE.
W przedmiocie części pierwszej zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego, dotyczącej braku ogólnego domniemania poufności i naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
53 Skarżąca utrzymuje zasadniczo, że Komisja, odmawiając jej całkowicie w zaskarżonej decyzji udzielenia dostępu do spisu treści, naruszyła wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż wyjątki te należy interpretować ściśle. W tym względzie skarżąca podnosi przede wszystkim, że ogólne domniemanie poufności nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku, gdyż wniosek o udzielenie dostępu nie dotyczył ogółu dokumentów zawartych w aktach sprawy, lecz tylko jednego konkretnie wskazanego dokumentu. Co więcej, z racji swej natury spis treści nie zalicza się do dokumentów akt postępowania w przedmiocie karteli, w odniesieniu do których to dokumentów zostało ustanowione ogólne domniemanie poufności; wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącej stanowi on dokument, w odniesieniu do którego należałoby „dokonać wyważenia, w każdym konkretnym przypadku, różnych interesów uzasadniających ujawnienie lub ochronę danych dokumentów”. Jako że spis treści jest równoznaczny jedynie ze sporządzeniem listy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dostęp do tego dokumentu nie może naruszać interesów chronionych przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżąca utrzymuje wreszcie, że Komisja nie przedstawiła powodów, dla których odmowa udzielenia dostępu do spisu treści była konieczna dla ochrony interesów, do których odnoszą się wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
54 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
55 Tytułem wstępu należy przypomnieć uregulowania znajdujące zastosowanie w niniejszym przypadku, jak również zasady wynikające z dorobku orzeczniczego w dziedzinie dostępu do dokumentów.
56 Zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 karty praw podstawowych każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w drodze rozporządzeń zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE.
57 Na tej podstawie rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, który podlega jednak – jak wynika to w szczególności z systemu wyjątków przewidzianego w jego art. 4 – pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 W szczególności rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w swym art. 4 system wyjątków, który zezwala instytucjom odmówić dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 71).
59 Niemniej jednak owe wyjątki, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
60 A zatem, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, co do zasady nie wystarczy powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana także wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego za pomocą wyjątku przewidzianego w tym przepisie (wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 49; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64).
61 Niemniej jednak Trybunał uznał, że dopuszczalne jest, by dana instytucja oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 50).
62 W szczególności w odniesieniu do dostępu do dokumentów znajdujących się w administracyjnych aktach postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE sąd Unii zajął stanowisko, że Komisja miała prawo przyjąć domniemanie, bez przeprowadzenia indywidualnego i konkretnego badania każdego z tych dokumentów, że ich ujawnienie stanowiłoby zasadniczo zagrożenie zarówno dla ochrony celów czynności kontroli i dochodzenia, jak i dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw będących stronami postępowania, które to cele i interesy są ściśle związane w takim kontekście (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 79, 93 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑380/08, EU:T:2013:480, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 Niemniej uznanie takiego ogólnego domniemania nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
64 Tytułem wstępu należy także zauważyć, że w niniejszym przypadku dokumentem, do którego odmówiono dostępu, jest spis treści administracyjnych akt Komisji w postępowaniu EIRD, zaś postępowanie to jest postępowaniem dotyczącym stosowania art. 101 TFUE i art. 53 porozumienia EOG.
65 Ponadto z akt sprawy wynika, że w chwili złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie dostępu postępowanie EIRD nie było jeszcze zakończone (zob. pkt 2, 8 i 11 powyżej).
66 Co więcej, zaskarżona decyzja jest faktycznie oparta na domniemaniu, że ujawnienie spisu treści stanowiłoby co do zasady zagrożenie dla celów czynności dochodzenia chronionych za pomocą wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. pkt 7 i 11 powyżej).
67 To właśnie w świetle tych wstępnych uwag należy zbadać zasadność argumentów skarżącej.
68 W pierwszej kolejności należy oddalić argument skarżącej, jakoby ogólne domniemanie poufności nie miało zastosowania w niniejszym przypadku, ponieważ wniosek o udzielenie dostępu dotyczył tylko jednego dokumentu.
69 W powyższym względzie należy zauważyć, że sprawa, w której Trybunał uznał istnienie ogólnego domniemania poufności dotyczącego dokumentów zawartych w administracyjnych aktach sprawy odnoszących się do postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE, faktycznie charakteryzowała się tym, że rozpatrywany tam wniosek o udzielenie dostępu nie dotyczył jednego dokumentu, lecz ogółu dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 69). Podobnie zdecydowana część spraw, w których orzecznictwo dopuściło stosowanie ogólnych domniemań poufności, dotyczyła także wniosków o udzielenie dostępu odnoszących się do ogółu dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
70 Niemniej wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, opierając się na wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., Axa Versicherung/Komisja (T‑677/13, EU:T:2015:473), z orzecznictwa Trybunału nie wynika, że ogólne domniemanie odmowy dostępu znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy wszystkich dokumentów zawartych w aktach sprawy, jak Trybunał podkreślił w pkt 41 wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja (C‑271/15 P, niepublikowanym, EU:C:2016:557).
71 Co więcej, Trybunał i Sąd dopuściły już stosowanie ogólnych domniemań poufności niezależnie od liczby dokumentów, których dotyczył wniosek o udzielenie dostępu, i to nawet wtedy, gdy przedmiotem wniosku był tylko jeden dokument (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja, C‑271/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:557, pkt 41; z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 74, 75; z dnia 25 października 2013 r., Beninca/Komisja, T‑561/12, niepublikowany, EU:T:2013:558, pkt 1, 24, 32).
72 Kryterium decydującym o zastosowaniu ogólnego domniemania odmowy dostępu jest bowiem kryterium jakościowe, czyli fakt, że dokumenty dotyczą tego samego postępowania, a nie kryterium ilościowe, czyli większa lub mniejsza liczba dokumentów objętych danym wnioskiem o udzielenie dostępu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑306/12, EU:T:2014:816, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
73 Orzecznictwo wymienione w pkt 70–72 powyżej dotyczyło wprawdzie wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów dotyczących postępowań innych niż to, z jakim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, jednak zasadę, która wynika z tego orzecznictwa, a mianowicie że ogólne domniemanie poufności może być stosowane niezależnie od liczby dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu, i to nawet wtedy, gdy przedmiotem wniosku jest tylko jeden dokument, można przenieść na grunt niniejszej sprawy w drodze analogii.
74 Niezależnie bowiem od liczby dokumentów, które są przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, dostępu do dokumentów postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE nie można udzielić bez uwzględnienia tych samych rygorystycznych zasad w zakresie przetwarzania informacji otrzymanych lub ustalonych w ramach takiego postępowania, przewidzianych w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004.
75 W drugiej kolejności należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym spis treści nie może zostać objęty ogólnym domniemaniem poufności z powodu szczególnego charakteru tego dokumentu.
76 Niewątpliwie spis treści jest dokumentem wykazującym szczególne cechy w tym znaczeniu, że nie ma on swej własnej treści, jako że zawiera jedynie streszczenie treści akt sprawy. Niemniej, po pierwsze, jest on dokumentem organizującym akta sprawy dotyczące rozpatrywanego postępowania, który to dokument zalicza się zatem do ogółu dokumentów odnoszących się do tego postępowania. Po drugie, jest on dokumentem, za pomocą którego sporządza się listę wszystkich dokumentów zawartych w aktach sprawy, tytułuje się je i identyfikuje. Po trzecie, jako że spis treści odsyła do każdego dokumentu zawartego w aktach sprawy, stanowi on dokument, który odzwierciedla ogół dokumentów akt sprawy, jak również niektóre informacje dotyczące treści tych dokumentów. Po czwarte, jak twierdzi Komisja, spis treści pozwala widzieć wszystkie kroki podjęte przez Komisję w postępowaniu w sprawie karteli. A zatem spis treści akt sprawy dotyczącej kartelu może zawierać istotne i dokładne informacje dotyczące treści akt sprawy.
77 Z powyższego wynika, że wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, przekazanie danych znajdujących się w spisie treści może – tak samo jak ujawnienie dokumentów sensu stricto – naruszyć interesy chronione za pomocą wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jeżeli doprowadzi to do podania do wiadomości osoby trzeciej szczególnie chronionych informacji handlowych lub informacji na temat toczącego się dochodzenia. Ponadto argument skarżącej, oparty na wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., CDC Hydrogene Peroxide/Komisja (T‑437/08, EU:T:2011:752), nie może zostać uwzględniony z tego względu, że wyrok ten został wydany przed wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112), w którym to wyroku uznano ogólne domniemanie poufności mające zastosowanie do dokumentów zawartych w administracyjnych aktach sprawy dotyczących postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE (zob. pkt 62 powyżej).
78 Co więcej, należy zauważyć, że powody, które skłoniły Trybunał w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112), do uznania takiego ogólnego domniemania poufności, mają również zastosowanie do spisu treści takich akt sprawy.
79 W powyższym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że Trybunał zaznaczył, iż w sytuacji gdy dokumenty, do których odnosi się wniosek o udzielenie dostępu, są objęte szczególną dziedziną prawa Unii, jak ma to miejsce w przypadku postępowania na podstawie art. 101 TFUE, wyjątki od prawa dostępu do dokumentów zawarte w szczególności w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do owych dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 83).
80 Następnie Trybunał zajął stanowisko, że w ramach postępowania na podstawie art. 101 TFUE niektóre przepisy rozporządzeń nr 1/2003 i nr 773/2004 regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach tego postępowania, ponieważ przewidują one, iż strony postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy Komisji oraz że osoby trzecie, z wyjątkiem składających skargę do Komisji, nie dysponują w ramach takiego postępowania prawem dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 86, 87).
81 Ponadto Trybunał stwierdził, że zgeneralizowany dostęp na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów zawartych w aktach postępowania przewidzianego w art. 101 TFUE mógłby zagrozić równowadze, którą prawodawca Unii zamierzał zapewnić w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 między z jednej strony ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych w celu umożliwienia jej wykrycia kartelu i dokonania oceny jego zgodności z owym postanowieniem a z drugiej strony gwarancją wzmocnionej ochrony obejmującej ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje przekazane w ten sposób Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 Trybunał podkreślił wreszcie, że prawo wglądu do administracyjnych akt sprawy w ramach postępowania na podstawie art. 101 TFUE oraz prawo dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 różnią się wprawdzie z prawnego punktu widzenia, jednak nie zmienia to faktu, że prowadzą one zdaniem Trybunału do sytuacji porównywalnej pod względem funkcjonalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
83 Z powyższego orzecznictwa wynika, że ogólne domniemanie poufności mające zastosowanie do dokumentów znajdujących się w administracyjnych aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE opiera się zasadniczo na interpretacji wyjątków od prawa dostępu do dokumentów zawartych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, która to interpretacja uwzględnia rygorystyczne zasady w zakresie przetwarzania informacji otrzymanych lub ustalonych w ramach takiego postępowania, przewidzianych w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004.
84 Innymi słowy, owo domniemanie opiera się na założeniu, że postępowanie, o którym mowa, ustanawia szczególny reżim w zakresie dostępu do dokumentów. Istnienie takiego reżimu pozwala przyjąć domniemanie, że zasadniczo ujawnienie tych dokumentów może wpłynąć negatywnie na cel postępowania, w ramach którego zostały one wykorzystane (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, pkt 75).
85 Jak utrzymuje Komisja, okoliczność, że dokument, o którego ujawnienie wniesiono, wchodzi w skład administracyjnych akt postępowania na podstawie art. 101 TFUE, wystarczy w niniejszym przypadku do uzasadnienia zastosowania ogólnego domniemania poufności dokumentów dotyczących takiego postępowania, i to niezależnie od liczby dokumentów objętych wnioskiem (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja, C‑271/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:557, pkt 41).
86 Wobec powyższego Komisja słusznie zatem twierdziła w zaskarżonej decyzji, że spis treści jest objęty ogólnym domniemaniem poufności mającym zastosowanie do dokumentów znajdujących się w administracyjnych aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE.
87 W trzeciej kolejności należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym w niniejszym przypadku Komisja nie przedstawiła powodów, z jakich ujawnienie wnioskowanego dokumentu mogło naruszyć interesy chronione za pomocą wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
88 Jak bowiem twierdzi Komisja, w przypadku gdy zastosowanie znajduje ogólne domniemanie odmowy dostępu, dana instytucja musi jedynie sprecyzować, na jakich względach natury ogólnej opiera ona domniemanie, że ujawnienie dokumentów naruszyłoby jeden z interesów chronionych za pomocą wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, i to nie będąc zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej oceny treści każdego z tych dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 76).
89 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja sprecyzowała, iż ogólne domniemanie poufności, na które się powołała, jest oparte, po pierwsze, na ochronie celów czynności dochodzenia realizowanych w ramach postępowania EIRD zgodnie z wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, i po drugie, na wykładni przepisów tego rozporządzenia w sposób spójny ze szczególnymi przepisami zawartymi w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004. Ponadto Komisja wyjaśniła, że spis treści stanowi część administracyjnych akt postępowania EIRD, które nie zostało jeszcze zakończone, oraz że publiczne ujawnienie wnioskowanych dokumentów, w tym spisu treści, może zagrozić dochodzeniom w toku oraz naruszyć reguły poufności, prawo do obrony i interesy handlowe stron, których dotyczy dochodzenie (zob. pkt 7 i 11 powyżej).
90 Z powyższego wynika, że opierając się na domniemaniu, iż ujawnienie spisu treści narusza co do zasady cele czynności dochodzenia chronione za pomocą wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja nie naruszyła w zaskarżonej decyzji przepisów tego artykułu.
91 Wynika stąd, że należy oddalić jako bezzasadną część pierwszą zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego.
W przedmiocie części drugiej zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego, dotyczącej istnienia nadrzędnego interesu uzasadniającego ujawnienie wnioskowanego dokumentu oraz naruszenia art. 101 TFUE
92 W ramach części drugiej zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego w pierwszej kolejności skarżąca powołuje się zasadniczo na istnienie nadrzędnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do spisu treści w celu zbadania „możliwości powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez kartel”. Z jednej strony powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez kartel wiążą się jej zdaniem z nadrzędnym interesem publicznym, gdyż wzmacniają one „praktyczną skuteczność przepisów Unii z zakresu konkurencji” i przyczyniają się „w ten sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii”. Z drugiej strony jedynie zapoznanie się ze spisem treści pozwoliłoby skarżącej wyrobić sobie opinię na temat tego, czy wymienione w nim dokumenty mogą być konieczne do poparcia ewentualnego powództwa odszkodowawczego. W drugiej kolejności skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza art. 101 TFUE, jako że odmowa udzielenia dostępu do spisu treści uniemożliwia jej w praktyce skuteczne skorzystanie przez nią z prawa do odszkodowania, które przysługuje jej na podstawie tego postanowienia.
93 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
94 Tytułem wstępu należy przypomnieć – jak wynika z orzecznictwa wymienionego w pkt 63 powyżej – że uznanie ogólnego domniemania poufności nie wyklucza możliwości wykazania, iż dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
95 W powyższym względzie należy zauważyć, że każda osoba ma prawo żądać naprawienia szkody, która została jej wyrządzona wskutek naruszenia art. 101 TFUE. Tego rodzaju prawo wzmacnia bowiem praktyczną skuteczność przepisów Unii z zakresu konkurencji, przyczyniając się w ten sposób do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).
96 Tymczasem zgodnie z orzecznictwem ten, kto powołuje się na istnienie nadrzędnego interesu publicznego, powinien w sposób konkretny wskazać okoliczności uzasadniające ujawnienie danych dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 62). Ponadto przedstawienie rozważań o charakterze wyłącznie ogólnym nie może wystarczyć do wykazania, że nadrzędny interes publiczny przeważa nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia danych dokumentów (zob. wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T‑669/11, EU:T:2014:814, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
97 W szczególności na każdej osobie, która zamierza uzyskać odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 101 TFUE, spoczywa ciężar wykazania, że konieczne jest dla niej uzyskanie dostępu do takiego czy innego dokumentu zawartego w aktach Komisji, aby instytucja ta mogła w każdym konkretnym przypadku dokonać wyważenia interesów uzasadniających przekazanie takich dokumentów oraz ich ochronę, uwzględniając przy tym wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo).
98 W braku takiej konieczności interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem art. 101 TFUE nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo).
99 Ponadto interesu, który wiąże się wyłącznie ze szkodą poniesioną przez przedsiębiorstwo prywatne w ramach naruszenia art. 101 TFUE, nie można uznać za „publiczny” (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja, C‑271/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:557, pkt 97, 98; z dnia 20 marca 2014 r., Reagens/Komisja, T‑181/10, niepublikowany, EU:T:2014:139, pkt 142).
100 W niniejszym przypadku należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała z jednej strony, iż należy przyjąć domniemanie, że ujawnienie spisu treści może naruszyć ochronę czynności dochodzenia zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Z drugiej strony Komisja uznała, że nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine tego rozporządzenia nie uzasadnia ujawnienia spisu treści, gdyż interes ten nie może odpowiadać interesowi skarżącej w wytoczeniu powództwa odszkodowawczego (zob. pkt 7 i 11 powyżej).
101 Argumenty skarżącej nie mogą podważyć powyższej oceny.
102 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca powołała się jedynie na okoliczność, iż dostęp do spisu treści pozwoli jej „wyrobić sobie opinię na temat tego, czy wymienione w nim dokumenty mogą być konieczne do poparcia ewentualnego powództwa odszkodowawczego”. Jednak ten bardzo ogólny argument nie wystarcza, aby wykazać, w jaki sposób odmowa udzielenia dostępu do spisu treści miałaby uniemożliwić skarżącej skuteczne skorzystanie z przysługującego jej prawa do odszkodowania. Tym samym skarżąca nie przytacza nic na poparcie swojego wniosku, zgodnie z którym udzielenie dostępu do spisu treści jest niezbędne, aby mogła ona wnieść takie powództwo odszkodowawcze.
103 W takich okolicznościach interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną ewentualnie w związku z naruszeniem art. 101 TFUE nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
104 W drugiej kolejności, jak twierdzi Komisja, zaskarżona decyzja nie może stanowić naruszenia art. 101 TFUE, gdyż decyzja ta nie jest oparta na tym postanowieniu, lecz na przepisach rozporządzenia nr 1049/2001.
105 A zatem skarżącej nie udało się wykazać, że dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem stosowania ogólnego domniemania poufności, ani tego, że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tego dokumentu.
106 Z powyższego wynika, że należy oddalić część drugą zarzutów trzeciego, czwartego i dziewiątego. Wobec tego zarzuty trzeci, czwarty i dziewiąty należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutów siódmego i ósmego, dotyczących naruszenia podstawowego prawa dostępu do dokumentów i zasady proporcjonalności
107 Z jednej strony skarżąca twierdzi, że wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie znajdują zastosowania w niniejszym przypadku oraz że w związku z tym Komisja naruszyła w zaskarżonej decyzji podstawowe prawo dostępu do dokumentów, przewidziane w art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 42 karty praw podstawowych, art. 15 ust. 3 TFUE i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001. Z drugiej strony skarżąca powołuje się na naruszenie przepisów regulujących podstawowe prawo dostępu do dokumentów i zasady proporcjonalności, ponieważ Komisja odmówiła nawet udzielenia dostępu do tej części spisu treści, która nie jest przedmiotem wniosku o zachowanie poufności.
108 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
109 W odniesieniu do domniemanego naruszenia podstawowego prawa dostępu do dokumentów wystarczy zauważyć, jak już przypomniano w pkt 57 i 58 powyżej, że prawo to podlega pewnym ograniczeniom opartym na względach interesu publicznego lub prywatnego, jak to wynika w szczególności z systemu wyjątków przewidzianego w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Otóż w niniejszym przypadku, jak wynika z pkt 90 powyżej, dostęp do wnioskowanego dokumentu podlegał ograniczeniom opartym na względach interesu publicznego i był objęty ogólnym domniemaniem poufności opartym w szczególności na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
110 W odniesieniu do argumentu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności w wyniku odmowy udzielenia częściowego dostępu do wnioskowanego dokumentu wystarczy przypomnieć, że dokumenty wchodzące w skład akt sprawy EIRD są wyłączone spod obowiązku ujawnienia ich treści w całości lub w części, ponieważ są one objęte ogólnym domniemaniem poufności, o którym mowa w pkt 78 powyżej (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 133; z dnia 14 lipca 2016 r., Sea Handling/Komisja, C‑271/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:557, pkt 63).
111 Z powyższego wynika, że zaskarżonej decyzji nie można postrzegać w ten sposób, że została ona podjęta z naruszeniem podstawowego prawa dostępu do dokumentów i zasady proporcjonalności.
112 Zarzuty siódmy i ósmy należy zatem oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie zarzutów piątego i szóstego, dotyczących naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001
113 W swoich zarzutach piątym i szóstym skarżąca utrzymuje zasadniczo, że spis treści nie jest dokumentem, do którego odnoszą się wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia nr 1049/2001, w związku z czym zaskarżona decyzja narusza te przepisy ustanawiające wyjątki.
114 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
115 W powyższym względzie w pierwszej kolejności wystarczy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest oparta na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Wobec tego argument skarżącej dotyczący naruszenia tego przepisu jest nieistotny dla sprawy.
116 W drugiej kolejności, jak twierdzi Komisja, skarżąca powołała się jedynie na okoliczność, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 nie odnosi się do dokumentu, o którym mowa, nie precyzując jednak w ogóle tego twierdzenia. Skarżąca nie wykazuje bowiem, dlaczego spis treści nie może zostać uznany za „dokument sporządzony przez instytucję do celów wewnętrznych [na użytek wewnętrzny]”.
117 W każdym wypadku ewentualne naruszenie prawa lub błędy w ocenie popełnione przez Komisję w ramach stosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 nie miałyby w niniejszym przypadku wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż stwierdzono, że Komisja miała prawo przyjąć domniemanie, iż spis treści jest objęty wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie tego rozporządzenia.
118 Z powyższego wynika, że w każdym wypadku zaskarżonej decyzji nie można postrzegać jako podjętej z naruszeniem art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
119 Wobec powyższego zarzut piąty należy oddalić jako nieistotny dla sprawy, zaś zarzut szósty jako bezzasadny.
120 Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
121 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 137 tego samego regulaminu postępowania w przypadku umorzenia postępowania Sąd rozstrzyga o kosztach według uznania.
122 W niniejszym przypadku częściowe umorzenie jest skutkiem opublikowania przez Komisję na jej stronie internetowej wstępnej jawnej wersji decyzji EIRD po wniesieniu skargi. Niemniej publikacja ta nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącej o udzielenie dostępu, lecz odpowiada spełnieniu obowiązku publikacji, który ciąży na Komisji na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 1/2003. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, ta jawna wersja decyzji EIRD ciągle jeszcze nie istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
123 A zatem, z uwagi na powyższe okoliczności i na fakt, że wniosek o stwierdzenie bezczynności został odrzucony jako niedopuszczalny oraz że skarżąca przegrała sprawę w odniesieniu do pozostałych żądań stwierdzenia nieważności, skarżącą należy obciążyć jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, w tym kosztami, co do których rozstrzygnięcie zostało zastrzeżone w postanowieniach wymienionych w pkt 16 i 24 powyżej, zgodnie z żądaniami tej instytucji.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring mbH zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 lutego 2018 r.
Podpisy