SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Seconda Sezione)

13 dicembre 2012

Causa F‑63/09

Paola Donati

contro

Banca centrale europea (BCE)

«Funzione pubblica – Personale della BCE – Denuncia per molestie psicologiche – Indagine amministrativa – Accesso al fascicolo dell’indagine – Trasmissione del fascicolo alle persone accusate nella denuncia – Dovere di riservatezza – Rispetto dei diritti della difesa»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 36.2 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, allegato al Trattato UE e al Trattato FUE, con il quale la sig.ra Donati chiede sostanzialmente, da una parte, l’annullamento della decisione del comitato esecutivo della Banca centrale europea (BCE) di non dar seguito alla sua denuncia per molestie psicologiche e, dall’altra, la condanna della BCE a versarle un importo a titolo di risarcimento danni.

Decisione: Il ricorso è respinto. La ricorrente sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dalla Banca centrale europea.

Massime

1.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Dovere di sollecitudine dell’amministrazione – Principio di buona amministrazione – Portata

(Statuto dei funzionari, art. 24)

2.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Regime disciplinare – Relazione di indagine interna relativa a pretese molestie psicologiche che conclude per il rigetto delle accuse – Decisione del comitato esecutivo di chiudere l’indagine con archiviazione senza seguito della denuncia – Conseguenze – Mancato avvio del procedimento disciplinare

(Norme applicabili al personale della Banca centrale europea, art. 8.3.2; Banca centrale europea, circolare n. 1/2006)

3.      Banca centrale europea – Competenze del comitato esecutivo – Adozione di decisioni in maniera implicita – Ammissibilità

(Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 11, § 5)

4.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Indagini amministrative interne – Termine per la presentazione di osservazioni – Insussistenza – Osservanza di un termine ragionevole – Criteri di valutazione

(Banca centrale europea, circolare n. 1/2006)

5.      Ricorso dei funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Atto lesivo – Nozione – Atto preparatorio – Relazione redatta in esito ad un’indagine amministrativa interna – Esclusione

(Statuto dei funzionari, art. 90, § 2; norme applicabili al personale della Banca centrale europea, art. 8.3.2)

6.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere assistiti da un avvocato – Portata – Obbligo di consentire all’autore di una denuncia di essere assistito nell’ambito di un’indagine interna – Insussistenza

7.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Diritti ed obblighi – Indagine interna relativa a pretese molestie psicologiche – Diritto d’accesso dell’autore della denuncia al fascicolo dell’indagine – Limiti – Obbligo di riservatezza dell’amministrazione

(Banca centrale europea, circolare n. 1/2006)

8.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Indagini amministrative interne – Obbligo della commissione incaricata dell’indagine di convocare tutti i testimoni proposti dall’autore della denuncia – Insussistenza

(Banca centrale europea, circolare n. 1/2006)

9.      Funzionari – Agenti della Banca centrale europea – Indagini amministrative interne – Nomina di membri della commissione incaricata dell’indagine – Potere discrezionale dell’amministrazione – Portata – Sindacato giurisdizionale – Limiti

(Banca centrale europea, circolare n. 1/2006)

10.    Funzionari – Molestie psicologiche – Nozione – Applicazione nel tempo

(Statuto dei funzionari, art. 12 bis, § 3)

1.      Il dovere di sollecitudine dell’amministrazione nei confronti dei suoi agenti, sancito dall’articolo 24 dallo Statuto, riflette l’equilibrio dei diritti e degli obblighi reciproci che lo Statuto ha creato nei rapporti tra l’autorità pubblica e gli agenti del servizio pubblico. Tale dovere, così come il principio di buona amministrazione, implica in particolare che, quando si pronuncia sulla situazione di un funzionario o di un agente, l’autorità competente prenda in considerazione l’insieme degli elementi che possono determinare la sua decisione e che, così facendo, essa tenga conto non soltanto dell’interesse del servizio, ma anche di quello del funzionario o dell’agente interessato. Tale dovere di sollecitudine, così come il rispetto del principio di buona amministrazione, grava anche sulla Banca centrale europea nei confronti del suo personale.

(v. punto 94)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 27 novembre 2008, Klug/EMEA, F‑35/07 (punto 67); 11 luglio 2012, AI/Corte di giustizia, F‑85/10 (punto 166)

2.      Risulta dall’articolo 2 e dall’articolo 6, paragrafo 14, della circolare amministrativa n. 1/2006 sulle indagini amministrative interne, adottata dalla Banca centrale europea, in combinato disposto con l’articolo 8.3.2 delle norme applicabili al personale della Banca, che, quando una relazione d’indagine amministrativa interna relativa a pretese molestie psicologiche conclude che le asserzioni dell’autore della denuncia relative ad una pretesa infrazione agli obblighi professionali da parte di un membro del personale della Banca non sono fondate, le conseguenze che si impongono all’autorità competente non possono che essere la chiusura dell’indagine amministrativa interna e l’archiviazione senza seguito della denuncia presentata.

Di conseguenza, adottando una decisione formale, con la quale prende atto della relazione finale d’indagine e decide di incaricare i servizi competenti di informare le persone interessate del suo risultato, il comitato esecutivo approva appunto il contenuto della relazione finale d’indagine nonché le conseguenze implicite in tale contenuto, e cioè la chiusura dell’indagine amministrativa e l’archiviazione senza seguito della denuncia. Una siffatta decisione implica necessariamente che il comitato esecutivo non abbia adottato alcuna decisione al fine di avviare un procedimento disciplinare. Pertanto, l’autore della denuncia non può imputare al comitato esecutivo il fatto di aver implicitamente adottato la decisione di non avviare un procedimento disciplinare in quanto il non avvio di un siffatto procedimento è la conseguenza automatica di qualsiasi decisione di archiviazione senza seguito di una denuncia in esito ad un’indagine amministrativa.

In ogni caso, nella misura in cui la relazione finale d’indagine conclude che le asserzioni dell’autore della denuncia sono infondate, l’approvazione della detta relazione da parte del comitato esecutivo sarebbe incompatibile con l’avvio di un procedimento disciplinare a carico della persona che ha formato oggetto dell’indagine amministrativa. Infatti, mentre l’articolo 8.3.2 delle norme applicabili al personale dispone che il comitato esecutivo può decidere di non imporre alcuna sanzione disciplinare alla persona che forma oggetto dell’indagine amministrativa e quindi di non avviare un procedimento disciplinare nei suoi confronti, anche in caso di infrazione agli obblighi professionali, viceversa, qualora nessun addebito, secondo la relazione finale d’indagine, possa essere mosso contro tale persona, il comitato esecutivo non può far altro che informarne quest’ultima e archiviare il caso senza seguito.

(v. punti 105, 106, 111 e 112)

3.      L’articolo 11, paragrafo 5, del protocollo sullo statuto del sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea non fissa alcuna procedura specifica per l’adozione delle decisioni del comitato esecutivo, ma si limita a determinare il numero dei voti di cui beneficia ciascun membro del comitato esecutivo e la maggioranza di suffragi richiesta per l’adozione delle decisioni. Tale disposizione non permette quindi di concludere che esista un divieto per il comitato esecutivo di adottare decisioni in maniera implicita.

(v. punto 113)

4.      Per quanto riguarda il termine concesso ad un agente della Banca centrale europea per presentare osservazioni su un progetto di relazione d’indagine relativa a pretese molestie psicologiche di cui egli sarebbe stato vittima, dato che la circolare amministrativa n. 1/2006 sulle indagini amministrative interne, adottata dalla Banca, non fissa alcun termine, è il principio del termine ragionevole che viene ad applicarsi.

Al riguardo, la durata ragionevole del procedimento amministrativo si valuta sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali espletate, della complessità della pratica, nonché della sua rilevanza per le parti interessate. Per contro, il carattere ragionevole del detto termine per la presentazione delle osservazioni non può essere determinato in relazione alla disponibilità professionale di un terzo.

(v. punti 129 e 131)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 22 ottobre 1997, SCK e FNK/Commissione, T‑213/95 e T‑18/96 (punto 57); 17 settembre 2003, Stadtsportverband Neuss/Commissione, T‑137/01 (punto 125)

5.      L’atto che arreca pregiudizio ad un funzionario è quello che produce effetti giuridici vincolanti tali da incidere direttamente e immediatamente sugli interessi del ricorrente, modificandone in maniera sensibile la situazione giuridica. Pertanto, in materia di cause di personale, gli atti preparatori di una decisione non arrecano pregiudizio ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto.

Ciò vale per una relazione redatta in esito ad un’indagine amministrativa interna della Banca centrale europea, che menziona fatti e circostanze dell’infrazione agli obblighi professionali di un agente della Banca e che costituisce, al massimo, un mero atto preparatorio della decisione finale di avviare o meno un’indagine disciplinare.

(v. punti 137 e 138)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 10 novembre 2009, N/Parlamento, F‑71/08 (punto 28, e giurisprudenza ivi citata); 15 settembre 2011, Munch/UAMI, F‑6/10 (punto 32, e giurisprudenza ivi citata)

6.      In quanto la procedura d’indagine seguita in un’indagine amministrativa interna della Banca centrale europea è di natura amministrativa e non giudiziaria, poiché l’unica finalità di un siffatta indagine è quella di verificare i fatti, un agente della Banca che abbia lo status di autore della denuncia nell’ambito di tale indagine non può validamente sostenere di disporre di un diritto, facente parte dei suoi diritti della difesa, ad essere assistito dal suo legale nel corso della procedura di indagine. Il fatto che l’interessato non abbia potuto essere assistito dal suo legale nel corso di un’indagine non comporta quindi l’irregolarità di quest’ultima né, di conseguenza, quella della decisione del comitato esecutivo della Banca di chiudere l’indagine.

(v. punti 137 e 139)

7.      Nella procedura di indagine amministrativa esperita a seguito di una denuncia per molestie psicologiche, l’amministrazione è tenuta a mettere a confronto fra loro due diritti che possono essere contraddittori, ossia il diritto, per la persona oggetto della denuncia, di esercitare i suoi diritti della difesa e il diritto dell’autore della denuncia a che la sua denuncia venga esaminata correttamente. Tale diritto dell’autore della denuncia si traduce in un dovere di riservatezza a carico dell’amministrazione in forza del quale quest’ultima è tenuta ad astenersi da ogni passo che possa compromettere i risultati dell’indagine amministrativa.

Al riguardo, risulta dal tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 3, della circolare amministrativa n. 1/2006 sulle indagini amministrative interne, adottata dalla Banca centrale europea, che le persone che formano oggetto di un’indagine amministrativa hanno un diritto di accesso limitato ai documenti presentati dall’autore della denuncia a sostegno della stessa, dato che tale diritto di accesso è circoscritto ai documenti che rivelino fatti importanti. Limitando il diritto di accesso delle persone che formano oggetto di un’indagine amministrativa, tale disposizione mira a salvaguardare i diritti della difesa di tali persone garantendo nel contempo il rispetto da parte dell’amministrazione del suo obbligo di riservatezza.

(v. punti 171 e 174)

8.      Una commissione incaricata di condurre un’indagine amministrativa interna della Banca centrale europea non è assolutamente tenuta a convocare tutti i testi proposti dall’autore della denuncia nel contesto dell’indagine.

(v. punto 187)

9.      Nell’ambito della procedura di indagine amministrativa interna della Banca centrale europea, il responsabile dell’indagine e la commissione dispongono di un ampio potere discrezionale nella valutazione della necessità di far ricorso a personalità esterne alla Banca per nominarle membri di una commissione e, rispettivamente, consultarle per un parere. Il sindacato del giudice dell’Unione si limita alla questione di stabilire se il responsabile dell’indagine e la commissione abbiano agito entro limiti ragionevoli e non abbiano fatto uso del loro potere discrezionale in maniera manifestamente errata.

(v. punto 194)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 2 maggio 2007, Giraudy/Commissione, F‑23/05 (punto 136)

10.    L’interpretazione della nozione di molestie psicologiche, che figura all’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto, si applica ai comportamenti intervenuti a partire dall’entrata in vigore della disposizione, vale a dire il 1° maggio 2004.

(v. punto 212)

Riferimento:

Tribunale della funzione pubblica: 9 dicembre 2008, Q/Commissione, F‑52/05 (punti 132, 133 e 135)