CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 19 de octubre de 2016 (1)
Asunto C‑477/16 PPU
Openbaar Ministerie
contra
Ruslanas Kovalkovas
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos)]
«Cooperación policial y judicial en materia penal — Decisión marco 2002/584/JAI — Orden de detención europea — Conceptos de “autoridad judicial” y de “resolución judicial” — Orden de detención europea emitida por el Ministerio de Justicia de un Estado miembro para la ejecución de una pena privativa de libertad»
1. El Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) plantea en este reenvío prejudicial las mismas cuestiones que ha dirigido al Tribunal de Justicia en otro precedente, (2) matizadas porque la ODE (3) objeto de debate ha sido emitida por el Ministerio de Justicia de la República de Lituania. Si en el asunto Poltorak la ODE procedía de la Dirección General de la Policía Nacional sueca, ahora se ha de discernir si el Ministerio de Justicia lituano puede tener cabida en el concepto de «autoridad judicial» recogido en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI. (4)
2. Dada la identidad de las preguntas, habré de repetir aquí buena parte de las consideraciones expuestas en las conclusiones que, con esta misma fecha, presento en el asunto Poltorak. Por lo demás, las autoridades lituanas han revisado en el año 2014 su régimen de ODE para acomodarlo, en los términos sugeridos por el Consejo, a las exigencias de la Decisión marco, lo que supone que, desde un punto de vista general, este reenvío tiene un alcance marcadamente «histórico», ceñido a la concreta ODE de cuya ejecución se trata.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Tratado UE
3. De acuerdo con el artículo 6:
«1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales [en lo sucesivo, “Carta”], la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.
Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados.
Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.
2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales [firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, “CEDH”)]. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados.
3. Los derechos fundamentales que garantiza el [CEDH] y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del derecho de la Unión como principios generales.»
2. La Carta
4. A tenor del artículo 47, bajo la rúbrica «Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial»:
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar.
[...]»
3. Decisión marco
5. En el considerando 5 se lee:
«El objetivo atribuido a la Unión de llegar a ser un espacio de libertad, seguridad y justicia da lugar a la supresión de la extradición entre los Estados miembros, debiéndose sustituir por un sistema de entrega entre autoridades judiciales. [...]»
6. Según el considerando 6:
«La orden de detención europea prevista en la presente Decisión marco es la primera concreción en el ámbito del derecho penal del principio del reconocimiento mutuo que el Consejo Europeo ha calificado como «piedra angular» de la cooperación judicial.»
7. El considerando 8 reza:
«Las decisiones relativas a la ejecución de la orden de detención europea deben estar sujetas a controles suficientes, lo que significa que la decisión de entregar a una persona buscada tendrá que tomarla una autoridad judicial del Estado miembro en el que ha sido detenida esta persona.»
8. Además, el considerando 10 incide en que:
«El mecanismo de la orden de detención europea descansa en un grado de confianza elevado entre los Estados miembros. Su aplicación solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente, por parte de uno de los Estados miembros, de los principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, constatada por el Consejo en aplicación del apartado 1 del artículo 7 de dicho Tratado, y con las consecuencias previstas en el apartado 2 del mismo artículo.»
9. Conforme al artículo 1, titulado «Definición de la orden de detención europea y obligación de ejecutarla»:
«1. La orden de detención europea es una resolución judicial dictada por un Estado miembro con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad.
2. Los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de la presente Decisión marco.
3. La presente Decisión marco no podrá tener por efecto el de modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.»
10. El artículo 6, bajo la rúbrica «Determinación de las autoridades judiciales competentes», prescribe:
«1. La autoridad judicial emisora será la autoridad judicial del Estado miembro emisor que sea competente para dictar una orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
2. La autoridad judicial de ejecución será la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución que sea competente para ejecutar la orden de detención europea en virtud del derecho de ese Estado.
3. Cada Estado miembro informará a la Secretaría General del Consejo de la autoridad judicial competente con arreglo a su derecho interno.»
11. A tenor del artículo 7, relativo a la autoridad central:
«1. Cada Estado miembro podrá designar una autoridad central o, si su ordenamiento jurídico lo dispone, varias autoridades centrales para que auxilien a las autoridades judiciales competentes.
2. Un Estado miembro podrá decidir, si es necesario debido a la organización de su ordenamiento jurídico interno, confiar a su autoridad o autoridades centrales la transmisión y recepción administrativas de las órdenes de detención europeas, así como de toda correspondencia oficial relacionada con ellas.
[...]»
12. En cuanto a las relaciones con otros instrumentos jurídicos, el artículo 31, apartado 1, letra a), recoge:
«1. Sin perjuicio de su aplicación en las relaciones entre Estados miembros y terceros Estados, las disposiciones contenidas en la presente Decisión marco sustituirán a partir del 1 de enero de 2004 a las disposiciones correspondientes de los convenios siguientes aplicables en materia de extradición en las relaciones entre Estados miembros:
a) el Convenio europeo de extradición, de 13 de diciembre de 1957, su protocolo adicional, de 15 de octubre de 1975, su segundo protocolo adicional, de 17 de marzo de 1978, y el Convenio europeo para la represión del terrorismo, de 27 de enero de 1977, en lo que se refiere a la extradición;
[...]»
B. Derecho lituano
Europos arešto orderio išdavimo ir asmens perėmimo pagal Europos arešto orderį taisyklės (Reglas de emisión de ODE y de entrega de una persona en virtud de ODE vigentes en 2013) (5)
13. Según su apartado I, número 4, el Ministerio de Justicia emitirá una ODE con el fin de detener a una persona condenada a pena privativa de libertad por sentencia y que haya huido para evitar la ejecución de la pena, siempre que el período de cumplimiento pendiente sea de al menos cuatro meses y haya motivos para creer que la persona en cuestión puede ser localizada en un Estado miembro.
14. De conformidad con el apartado II, número 7, en caso de condena in absentia, el tribunal hará llegar una copia de la sentencia condenatoria al Ministerio de Justicia, acompañada del proyecto de ODE, teniendo en cuenta los criterios para cursar una ODE que aparecen en las propias Reglas.
15. Según el apartado II, número 8, en caso de huida del condenado, la petición de que se adopte una ODE será enviada al Ministerio de Justicia por la institución de ejecución de la pena.
16. En virtud del apartado III, número 12, el Ministerio de Justicia analizará la documentación remitida por la autoridad judicial o penitenciaria y, si cumpliese las condiciones establecidas en las mismas Reglas, emitirá la ODE valorando la gravedad y el tipo de delito, así como la personalidad del condenado. De no apreciar motivos para dar curso a la ODE, el Ministerio de Justicia devolverá la solicitud a la institución requirente.
17. De acuerdo con el apartado III, número 16, si se emitiese, la ODE debería firmarla el Ministro de Justicia o la persona en quien delegue.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
18. El 29 de junio de 2016, el fiscal adscrito al Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) pidió a ese tribunal que cursara una ODE acordada en agosto de 2013, en día no especificado, por el Ministerio de Justicia de la República de Lituania, tendente a la detención y entrega del Sr. Kovalkovas, nacional lituano sin domicilio ni residencia en los Países Bajos y actualmente internado en el centro de detención de Zwaag (Países Bajos).
19. La ODE tiene por objeto la ejecución de la sentencia del Tribunal de Jonava (Lituania) de 13 de febrero de 2012, en la que se impuso al Sr. Kovalkovas una pena privativa de libertad de cuatro años y seis meses, como autor de varios delitos de lesiones.
20. El tribunal de reenvío quiere saber si la ODE la ha dictado una «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco, y, por tanto, si es una «resolución judicial», en el sentido de su artículo 1, apartado 1.
21. En este contexto, el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) ha optado por suspender el procedimiento y elevar al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Constituyen las expresiones “autoridad judicial”, mencionada en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco [...], y “resolución judicial”, recogida en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión marco [...], conceptos autónomos de derecho de la Unión?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión ¿con arreglo a qué criterios puede determinarse si una autoridad del Estado miembro emisor constituye una “autoridad judicial” de esa naturaleza y la [ODE] que haya dictado una “resolución judicial” de esa misma naturaleza?
3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión ¿queda comprendido el Ministerio de Justicia de la República de Lituania en el concepto de “autoridad judicial” recogido en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco [...], y constituye la [ODE] dictada por dicha autoridad una “resolución judicial” en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión marco [...]?
4) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión ¿es compatible con el derecho de la Unión la designación de una autoridad como el Ministerio de Justicia de la República de Lituania como autoridad judicial emisora?»
22. El tribunal de reenvío justifica las presentes cuestiones prejudiciales acogiéndose a las razones expuestas en el auto de planteamiento del asunto Poltorak (C-452/16 PPU), a las que añade una serie de observaciones. (6)
23. En primer lugar, señala que, de acuerdo con la propuesta de Decisión marco del Consejo, el sistema de la ODE se distingue por su naturaleza esencialmente judicial, suprimiéndose la fase política característica del procedimiento de extradición.
24. En segundo lugar, destaca que, a la luz de los considerandos 5 y 6 de la Decisión marco, esta última pretende excluir la intervención de los responsables políticos en las resoluciones sobre la emisión y la ejecución de las ODE.
25. En tercer lugar, que la Decisión marco no contenga una definición del concepto de «autoridad judicial» no permite concluir que un Ministerio de Justicia pueda calificarse de tal, tanto si se admite que aquel concepto es una categoría propia de los derechos nacionales, como que es una noción autónoma del derecho de la Unión.
26. Según el tribunal de reenvío, que la ODE traiga causa de una sentencia judicial podría tener incidencia, pues cabría entender que la ODE está basada en una «resolución judicial», en el sentido del artículo 8, apartado 1, letra c), de la Decisión marco, y que, por tanto, el Ministerio de Justicia la habría acordado a requerimiento de un tribunal lituano. El Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) se hace eco, a este respecto, de una sentencia de la Supreme Court (Tribunal Supremo, Reino Unido) que fija las condiciones bajo las que sería posible reputar como emitida por una autoridad judicial la ODE cursada por un ministro. (7) Siendo esta sentencia anterior a la dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Bob-Dogi, (8) para el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) la cuestión prejudicial resulta pertinente, toda vez que esta última sentencia el Tribunal de Justicia ha insistido en que la ODE solo puede ser emitida por una autoridad cuyo estatuto y cuyas competencias le permitan brindar una protección jurisdiccional suficiente.
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
27. El reenvío tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 2016, con la petición de que se tramitara por el procedimiento prejudicial de urgencia (artículo 267 TFUE, párrafo cuarto).
28. En la reunión administrativa de 12 de septiembre de 2016, el Tribunal de Justicia resolvió tratar el asunto por el cauce del procedimiento prejudicial de urgencia y conjuntamente con el asunto Poltorak (C-452/16 PPU). Acordó asimismo prescindir, en aplicación del artículo 111 del Reglamento de Procedimiento, de la fase escrita y, de conformidad con el artículo 109 del citado Reglamento, invitar a la República de Lituania a aportar ciertas precisiones sobre su sistema de la ODE.
29. La información solicitada a la República de Lituania fue remitida mediante escrito del Gobierno lituano registrado en el Tribunal de Justicia el 23 de septiembre de 2016.
30. El 5 de octubre de 2016 se celebró una vista pública, conjuntamente con la del asunto C-452/16, en la que comparecieron la representación procesal del Sr. Poltorak, los Gobiernos neerlandés, alemán, griego, finlandés y sueco, así como la Comisión.
IV. Análisis
31. Como ya he adelantado en el inicio de estas conclusiones, las cuestiones planteadas por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam) son análogas a las del asunto Poltorak. La analogía es, en realidad, total, si bien para este órgano jurisdiccional el nuevo reenvío presenta una «dimensión particular», ya que la ODE ha sido emitida «por un responsable político actuando como representante del Ministerio de Justicia». (9)
32. A mi juicio, sin embargo, esa circunstancia no es cualitativamente distinta de la que concurre en el asunto Poltorak. Ninguno de los órganos que han emitido la ODE en uno y otro pueden atribuirse el status de «autoridad judicial», en el sentido de la Decisión marco; sea, como en el primer caso, por su condición «policial», sea, como ahora sucede, por su condición «política». En último término, no pueden proporcionar la garantía de respeto de los derechos y libertades fundamentales, base de la confianza recíproca sobre la que se apoya el sistema de la Decisión marco.
33. En consecuencia, por las razones expuestas en los puntos 27 a 30 de mis conclusiones en el asunto Poltorak, considero que la primera pregunta planteada por el tribunal de reenvío merece una respuesta afirmativa y que, por tanto, las expresiones «autoridad judicial» y «resolución judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, y del artículo 1, apartado 1, respectivamente, de la Decisión marco, constituyen nociones autónomas del derecho de la Unión y deben interpretarse de manera uniforme en toda la Unión Europea.
34. La respuesta a las cuestiones segunda y tercera, en línea con los argumentos desarrollados en los puntos 34 a 54 de mis conclusiones en el asunto Poltorak, debería ser que una autoridad como el Ministerio de Justicia de la República de Lituania no reúne las condiciones necesarias para ser calificada como «autoridad judicial», en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco. Los argumentos desarrollados en relación con la Dirección General de la Policía sueca son extrapolables, mutatis mutandis, al Ministerio de Justicia lituano, que «define y […] ejecuta la política del Estado» en las materias de su competencia. (10)
35. De acuerdo con la información facilitada por el tribunal de reenvío a partir de un informe de evaluación del Consejo de 2007, (11) la emisión de una ODE por la República de Lituania está condicionada a la existencia de una orden interna de detención o de una resolución definitiva de condena. En este supuesto, el tribunal de ejecución o, en caso de huida tras la condena, la autoridad penitenciaria pueden solicitar al Ministerio de Justicia la emisión de una ODE. Este último cursará la ODE después de examinar los documentos pertinentes y asegurarse de que hay motivos para emitirla.
36. Este sistema no se ajusta, en mi opinión, a la Decisión marco. (12) Tal como explico en el punto 60 de mis conclusiones en el asunto Poltorak, el modelo analizado solo podría tener cabida en aquella si el Ministerio de Justicia lituano «cumpliera los siguientes requisitos, que estimo insoslayables para mantener el nivel de garantías judiciales en el que se funda el sistema de las ODEs: a) habría de actuar por mandato y bajo la supervisión de una autoridad judicial, en el sentido del artículo 6 de la Decisión marco; y b) no podría tener facultades discrecionales ni margen de apreciación sobre la emisión de la ODE, debiendo atenerse al mandato recibido de la autoridad judicial. A esta última, además, le correspondería, en caso de dudas sobre la orden, consultar por vía prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Decisión marco.»
37. La iniciativa del procedimiento de emisión de la ODE a cargo de la autoridad penitenciaria, sin intervención de la autoridad judicial, implica no respetar el primero de los requisitos señalados.
38. Cuando, por el contrario, la iniciativa provenga de la autoridad judicial, el Ministerio de Justicia dispone de un cierto margen de apreciación para solventar si finalmente emite la ODE, sin que conste que su resolución pueda ser objeto de revisión judicial.
39. Al contestar a la petición de información interesada por el Tribunal de Justicia, el Gobierno lituano afirma que la resolución del Ministerio de Justicia sobre la ODE solo es posible una vez que la jurisdicción haya apreciado que su emisión está de acuerdo con los principios de proporcionalidad o de economía del proceso. (13) Si el Ministerio de Justicia tiene dudas al respecto, puede dirigirse al órgano judicial para que justifique más precisamente que la solicitud de emisión de la ODE respeta aquellos principios. (14) Con alguna ambigüedad, el Gobierno lituano explica, a continuación, que, en caso de recibir «una respuesta negativa de la jurisdicción en cuanto a la conformidad de la emisión de [la ODE] a los principios de proporcionalidad y de economía […]», no se concederá aquella. Por el contrario, de recibir «una respuesta según la cual la emisión de [la ODE]» respeta tales principios, se emitirá. (15)
40. Digo que la aseveración del Gobierno lituano adolece de cierta ambigüedad porque pudiera inferirse de sus explicaciones que la valoración de la proporcionalidad corresponde exclusivamente al órgano judicial. Sin embargo, lo determinante no es tanto la «respuesta» del juez cuanto la valoración que de ella efectúe el propio Ministerio de Justicia. De otro modo no se puede comprender cómo el órgano judicial podría dar «una respuesta negativa […] en cuanto a la conformidad de la emisión de [la ODE] a los principios de proporcionalidad y de economía». La negatividad en cuestión es más bien el resultado del juicio que aquella respuesta haya merecido para el Ministerio de Justicia, que, como se desprende de la Regla ODE número 12, decide en último término sobre la oportunidad de la emisión de la ODE.
41. En esta tesitura, no se cumple la condición a la que aludo en el punto 66 de mis conclusiones en el asunto Poltorak, esto es, que la autoridad de emisión de una ODE actúe sujeta «al mandato y al control de una verdadera autoridad judicial que la supervise». (16)
42. Sentado lo anterior, no puedo dejar de mencionar una circunstancia que distingue el presente caso del asunto Poltorak. Se trata de un dato que no tiene que ver con la «dimensión particular», política, de la autoridad que ha emitido la ODE, sino con que, según ha señalado el propio tribunal de reenvío, (17) y ha corroborado el Gobierno lituano, la República de Lituania comunicó al Consejo, el 6 de febrero de 2014, que en lo sucesivo la ODE solo podrá ser emitida por determinados tribunales, con exclusión, por tanto, del Ministerio de Justicia.
43. Aun cuando ese dato no significa, de suyo, que la cuestión prejudicial haya quedado sin objeto (pues la ODE debatida en el proceso a quo había sido emitida con arreglo al sistema anterior y no consta que las autoridades judiciales lituanas hayan adoptado otra para sustituirla), es ciertamente relevante, en cuanto que el cambio normativo: a) hace innecesaria la mínima injerencia en el ámbito de la autonomía procesal del Estado miembro, a diferencia de la que, a mi juicio, era inevitable en el asunto Poltorak; y b) la propia República de Lituania ha optado por ajustar su modelo a las exigencias que resultaban de la Decisión marco.
44. Por último, en cuanto a la petición formulada por el Gobierno de Lituania, (18) y respaldada en el acto de la vista por el Gobierno de los Países Bajos y por la Comisión, acerca de la limitación de la eficacia temporal de la sentencia del Tribunal de Justicia si en ella se negara el carácter de resolución judicial a la ODE emitida por el Ministerio de Justicia, me remito a los puntos 68 a 70 de mis conclusiones en el asunto Poltorak, en donde explico las razones por las que entiendo que no procede tal limitación.
V. Conclusión
45. A tenor de las reflexiones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas por el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de primera instancia de Ámsterdam, Países Bajos) en los siguientes términos:
«1) Las expresiones “resolución judicial” y “autoridad judicial” que aparecen, respectivamente, en el artículo 1, apartado 1, y en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, en su versión modificada por la Decisión marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, son nociones autónomas del derecho de la Unión y deben interpretarse de manera uniforme en toda la Unión Europea.
2) Una autoridad cuyas potestades se configuran como las del Ministerio de Justicia de la República de Lituania no reúne los requisitos para ser calificada de “autoridad judicial”, en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Decisión marco 2002/584/JAI, ni la orden de detención europea que dictó en el presente caso reviste el carácter de “resolución judicial”, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión marco.»